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PROBLEMAS Y DESAFÍOS CONTEMPORÁNEOS DE LA GOBERNANZA GLOBAL Y REGIONAL

PROBLEMAS Y DESAFÍOS CONTEMPORÁNEOS DE LA GOBERNANZA GLOBAL Y REGIONAL

Profile image of Eduardo Pastrana BuelvasEduardo Pastrana Buelvas

2015, PROBLEMAS Y DESAFÍOS CONTEMPORÁNEOS DE LA GOBERNANZA GLOBAL Y REGIONAL

La obra recoge una serie de trabajo realizados en la última década sobre los desafíos de la gobernanza regional y global. Las problemáticas que se desarrollan a lo largo del texto, se abordan desde una perspectiva interdisciplinaria, cuyos pilares fundamentales lo constituyen las teorías de las relaciones internacionales, el análisis de política exterior y el derecho internacional. Adicionalmente, se lleva cabo un diálogo con disciplinas sociales como la sociología y la ciencia política. Con tales herramientas, se interpretan los desafíos que enfrenta el derecho internacional público en orden mundial en transición; los retos que la Unión Europea de cara a su gobernanza interna y a la gestión de asuntos de la agenda global; la tensión entre los procesos globales y los procesos de regionalización; las luces y sombras de los procesos de regionalización en América Latina; la proyección de Colombia en el escenario regional y el global; y, por último y no menos importante, la proyección del liderazgo regional de Brasil y la búsqueda de un rol como jugador global.

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A la par de la creciente popularidad del concepto de gobernanza global, han surgido críticas que advierten su falta de concreción y claridad, pues adquiere significados diferentes según el contexto, las interpretaciones y los entendimientos de quienes lo usan. Para navegar en el pantano de la polisemia se analizan once nociones relacionadas con la gobernanza global a la luz de los problemas que abarcan, las variables que correlacionan y los actores no estatales que consideran. Asimismo, se identifican tres atributos del concepto que son el soporte de su función como categoría analítica en la comprensión de los fenómenos globales, así como la semilla de una metodología de análisis. Palabras clave: política global, actores, problemáticas, correlaciones, categoría analítica, complejidad

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En este libro se presentan los principales desafíos del proceso de globalización en la actualidad, referentes a los ajustes al modelo económico neoliberal por los efectos negativos de las crisis financieras, los objetivos del desarrollo para los próximos quince años, los trascendentales cambios tecnológicos, sus implicaciones en el desarrollo de un capitalismo cognitivo, el desafío de enfrentar las consecuencias del calentamiento global, las implicaciones de unos derechos humanos por encima de los derechos de los Estados, y las posibilidades de naciones emergentes en la redistribución del poder mundial en un entorno alterado por la presencia de grupos fundamentalistas. Los anteriores desafíos indican la pertinencia del proceso globalizador, que con el tiempo transcurrido, amerita cambios a nivel mundial.

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EL ESTADO Y LAS AUTORIDADES PRIVADAS EN LA GOBERNANZA GLOBAL DEL MUNDO CONTEMPORÁNEO

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En el mundo contemporáneo, los diversos problemas a escala global, como el cambio climático o la cuestión de los derechos humanos, en conjunto con el avance tecnológico y la globalización, cuestionan el papel central que propugnaba el sistema westfaliano a los Estados en el escenario mundial. La Gobernanza Global, como un complejo aporte nutrido de la teoría crítica, el poscolonialismo y las teorías post positivistas, entendida como un sistema de reglas intersubjetivas sin respaldo de una autoridad legal, da lugar a que cobren relevancia un concierto de diversos actores. De esta forma, los actores privados se vuelven realmente influyentes en la política global y en la toma de decisiones, logrando que los Estados jueguen un rol diferente, aunque aún importante, en las Relaciones Internacionales. Esta multiplicidad de actores, reconocidos como legítimos entre ellos, y con igual capacidad de acceso al debate de las cuestiones que nos atañen como sociedad global, logran mediante un diálogo intersubjetivo la posibilidad del consenso global y el entendimiento de que el mundo es compartido en forma de cultura y un sistema de instituciones, reglas y normas comunes. Palabras Claves: Gobernanza Global; Política Global; Estados; Actores Privados; Relaciones Internacionales.

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SOBERANÍA, GOBERNANZA GLOBAL Y MEGA-REGIONALISMOS: PERSPECTIVAS LATINOAMERICANAS

Ernani Contipelli

El presente articulo tiene como finalidad discutir la relación entre soberanía y gobernanza global, señalando la importancia de los procesos de integración regional, en especial, con los denominados mega-regionalismos desde la perspectiva Latinoamericana. Así, en la primera parte, investigamos la influencia del proceso de globalización en la esfera de soberanía de los Estados-nación y la consecuente necesidad de institucionalización de un sistema de gobernanza global. Posteriormente, ingresamos en el estudios de los mega-regionalismos, analizando su concepto y las principales iniciativas impulsadas por China y los EEUU para la implementación de tal modelo de gobernanza. Por fin, constatamos las perspectivas latinoamericanas de formación de un mega-bloque regional a partir del proceso de transformación político-ideológico del Mercosur y de creación de la Alianza Pacífica, así como las posibles negociaciones realizadas por ambos para formación de una grande coalición regional.

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"Gobernanza global y desarrollo sustentable"

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DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 1 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 2 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 3 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 4 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional Eduardo Pastrana Buelvas Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 5 16/12/15 8:42 Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales Reservados todos los derechos © Eduardo Pastrana Buelvas Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Bogotá, Colombia Primera edición: Bogotá, D. C., diciembre de 2015 ISBN: 978-958-716-889-1 Número de ejemplares: 500 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia Fundación Konrad Adenauer, KAS, Colombia Calle 90 n.° 19C – 74, piso 2 Teléfono: (+57) 1 743 09 47 www.kas.de/kolumbien Bogotá, Colombia Editorial Pontificia Universidad Javeriana Carrera 7. n.° 37-25, oficina 13-01 Teléfono: 3208320 ext. 4752 www.javeriana.edu.co/editorial editorialpuj@javeriana.edu.co Bogotá, D. C. Representante para Colombia Dr. Hubert Gehring Coordinación de Proyectos Andrea Valdelamar, Margarita Cuervo Corrección de estilo: Astrid Paola Molano Diagramación: Isabel Sandoval Montaje de cubierta: Sandra Staub Impresión: Javegraf Las opiniones expresadas en este libro son exclusivas de los autores y no reflejan necesariamente las de la KAS. Pastrana Buelvas, Eduardo Fidel, 1961-, autor Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional / Eduardo Pastrana Buelvas. -- Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2015. 484 páginas ; 24 cm Incluye referencias bibliográficas. ISBN: 978-958-716-889-1 1. COLOMBIA - RELACIONES EXTERIORES. 2. DERECHO INTERNACIONAL. 3. GOBERNABILIDAD. 4. RELACIONES INTERNACIONALES. 5. GLOBALIZACIÓN. 6. REGIONALISMO (ORGANIZACIONES INTERNACIONALES). 7. TRATADOS INTERNACIONALES. I. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. CDD 327.861 edición 21 Catalogación en la publicación - Pontificia Universidad Javeriana. Biblioteca Alfonso Borrero Cabal, S.J. inp. Diciembre 15 / 2015 Prohibida la reproducción total o parcial de este material, sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 6 16/12/15 8:42 Para Katarina DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 7 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 8 16/12/15 8:42 Contenido Presentación .......................................................................  Palabras preliminares .........................................................  i. Derecho internacional .................................................  Una mirada sociológica del derecho internacional al despuntar el siglo XXI. Defensio iuris inter gentes ............  Introducción .................................................................................  Carácter del derecho internacional público......................................  Las funciones principales del derecho internacional..........................  La relación entre el equilibrio de poder y el derecho internacional público ...................................................  Relación entre la imposición de intereses y el derecho internacional público ...................................................  El papel del derecho internacional en la arquitectura de la gobernanza global ..........................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ...................................................................................  El principio de la no reciprocidad: entre el deber ser y su regulación jurídica en el marco de las relaciones económicas internacionales y de cooperación ........................  Introducción .................................................................................  Metodología..................................................................................  Objetivos ......................................................................................  Antecedentes y marco teórico ..........................................................  La importancia del principio de la reciprocidad en la formación de los tratados .......................................................  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 9 16/12/15 8:42 El principio de no reciprocidad en las relaciones económicas internacionales ............................................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ..................................................................................  La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas colombianas a luz del derecho internacional ............................................  Introducción .................................................................................  Marco teórico ...............................................................................  El derecho internacional, la paz y la seguridad internacional ...........  La legítima defensa en el DIP ........................................................  La Operación Fénix de marzo del 2008 .........................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ..................................................................................  Referencias electrónicas ..................................................................  ii. Reflexiones sobre la Unión Europea .........................  La crisis de la Unión Europea: una aproximación a sus posibles causas ................................  Introducción .................................................................................  Retos internos ...............................................................................  La construcción neoliberal de Europa .............................................  El modelo social europeo contra el modelo neoliberal .....................................................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ..................................................................................  Europa: el largo camino hacia una política de seguridad y defensa común ..............................................  Introducción .................................................................................  La seguridad y la defensa europea durante la Guerra Fría ...............  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 10 16/12/15 8:42 El fin de la bipolaridad y la búsqueda de una identidad europea de seguridad y defensa........................................................................  La estrategia europea de seguridad (ESE) .........................................  Las innovaciones del Tratado Constitucional en los ámbitos de la PESC y PESD ....................................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ..................................................................................  iii. Procesos globales y regionalización.......................  Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente ..............................................  Introducción ................................................................................  Debate teórico sobre la globalización ..............................................  Procesos globales ............................................................................  Transformaciones del Estado nación ocasionadas por los procesos globales ..................................................................  Problemas de la gobernabilidad .....................................................  Alternativas del Estado nación frente a los procesos globales ..............  Metamorfosis interna del Estado nación .........................................  El Estado internacional desde el neoconstructivismo .........................  Concepto y estructura de la gobernanza global.................................  Regímenes internacionales y gobernanza global................................  Las organizaciones internacionales en la gobernanza global y regional ......................................................  La nueva multipolaridad y el multilateralismo informal ..................  Las potencias líderes regionales y la reforma de las estructuras de gobernanza global ...............................................  Referencias ..................................................................................  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 11 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía: su impacto en los procesos de regionalización latinoamericanos ..............  Introducción .................................................................................  La idea clásica y contemporánea de soberanía ..................................  Soberanía, estatalidad y populismo en Suramérica...........................  La construcción del panamericanismo y del latinoamericanismo .......  El concepto de soberanía en el pensamiento sobre la integración .......  Las perspectivas del regionalismo ....................................................  Suramérica: soberanía y regionalización .........................................  Conclusiones ................................................................................  Referencias ...................................................................................  iv. Colombia en el escenario regional ...........................  Los desafíos de Colombia frente a la proyección de Brasil como potencia regional y jugador global .................  Introducción .................................................................................  La nueva geopolítica regional frente a la hegemonía decreciente de EE. UU. .............................................  Brasil como potencia regional suramericana entre potencias emergentes globales .................................................  Colombia como potencia secundaria en busca de espacios para el liderazgo ...........................................................  La reactivación y la profundización de las relaciones bilaterales y sus efectos multilaterales ..........................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ...................................................................................  Colombia y su proyección en un orden multipolar en desarrollo ............................................  La imagen cambiante de Colombia y la política exterior ..................  La nueva imagen de Colombia y sus posiciones en el sistema internacional durante el gobierno Santos ..........................  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 12 16/12/15 8:42 Conclusiones .................................................................................  Referencias ...................................................................................  La estrategia populista en la política exterior: las relaciones colombo-venezolanas en la era de Uribe y de Chávez...........................................................  Introducción .................................................................................  Marco interpretativo .....................................................................  La estrategia populista de Uribe y su política exterior .......................  La estrategia populista de Hugo Chávez y su política exterior ......................................................................  A modo de conclusión ....................................................................  Referencias ...................................................................................  v. Brasil como una potencia emergente ........................  Rasgos de la política exterior brasileña en su proceso de ascenso como potencia regional y jugador global ...............  Introducción .................................................................................  Pluralidad teórica conceptual y las potencias líderes regionales ..........  La región como concepto ................................................................  Potencia líder regional...................................................................  La orientación exterior de Brasil en los gobiernos de Cardoso (1995-2002), Lula (2003-2010) y Rousseff (desde el 2011) ..................................................................  Las capacidades vs. los objetivos de Brasil en política exterior ...........  Aspectos estructurales regionales .....................................................  Brasil y la construcción de Sudamérica ...........................................  Brasil como jugador global .............................................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ...................................................................................  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 13 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil: estado actual y perspectivas de sus relaciones para la seguridad bilateral y regional .............  Introducción .................................................................................  Colombia y Brasil en el contexto de la seguridad regional .................................................................  Los objetivos colombianos y la cooperación colombo-brasileña en seguridad ......................................................  Conclusiones .................................................................................  Referencias ...................................................................................  DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 14 16/12/15 8:42 Siglas ABC: Agencia Brasileña de Cooperación ABM: Tratado sobre Misiles Antibalísticos Acicam: Asociación Colombiana de Industriales del Calzado, el Cuero y sus Manufacturas Acoplásticos: Asociación Colombiana de Industrias Plásticas ACP: Países del Caribe, del Pacífico y de África ADPIC: Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio AdV: Archiv des Völkerrechts AFDI: Annuaire Français de Droit International Afras: Association for Rescue at Sea AGNU: Asamblea General de Naciones Unidas AG-ONU: Asamblea General de la ONU AIEA: Agencia Internacional de la Energía Atómica AIP: Área de Integración Profunda AJIL: The American Journal of International Law Aladi: Asociación Latinoamericana de Integración ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ALBA: Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas ALCSA: Área de Libre Comercio Sudamericana Andigraf: Asociación Colombiana de la Industria de la Comunicación Gráfica ANFALIT: Asociación nacional de fabricantes de ladrillo y derivados de la arcilla ANP: Autoridad Nacional Palestina AP: Alianza del Pacífico APC: Agencia Presidencial de Cooperación APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 15 16/12/15 8:42 ARI: Andean Regional Initiative ARSP: Archiv für Rechts und Sozialphilosophie Asean: Association of Southeast Asian Nations ASPA: Cumbre América del Sur-Países Árabes ATPA: Andean Trade Preference Act ATPDEA: Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act AUE: Acta Única Europea AUNA: Asociación de Unidad por Nuestra América Bacrim: Bandas armadas criminales BAD: Banco Africano de Desarrollo BCE: Banco Central Europeo BID: Banco Interamericano de Desarrollo Bingo: Organizaciones Internacionales no Gubernamentales de Negocios BM: Banco Mundial BNDES: Banco Nacional de Desarrollo Económico Social de Brasil BRICS: Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica CAF: Corporación Andina de Fomento Calen: Centro de Altos Estudios Nacionales Camacol: Cámara Colombiana de la Construcción CAN: Comunidad Andina de Naciones Capes: Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior CARI: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales Caricom: Caribbean Community Carsi: Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica CD: Centro Democrático CDRI: Consejo Dominicano de Relaciones Exteriores CDS-UNASUR: Consejo de Defensa Suramericano CE: Comisión Europea CECA: Comunidad Europea de Acero y del Carbón Cecla: Comisión de Coordinación Económica Latinoamericana CED: Comunidad Europea de Defensa CEE: Comunidad Económica Europea DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 16 16/12/15 8:42 CEEA: Comunidad Europea de Energía Atómica CEED: Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa CEI: Centro de Economía Internacional Celac: Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe Censipam: Centro Gestor del Sistema de Protección de la Amazonia Cepal: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIA: Central Intelligence Agency Cicad: Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja Cicte: Comité Interamericano contra el Terrorismo CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos Cifta: Comité Interamericano contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas CIG: Conferencia Intergubernamental CIJ: Corte Internacional de Justicia CIP: Center for International Policy CIVETS: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica CM: Comité Militar Colciencias: Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología e Innovación Combifron: Comisión Binacional Fronteriza COPS: Comité Político y de Seguridad Cosiplan: Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeación Cotecmar: Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval CPE: Cooperación Política Europea CS: Consejo de Seguridad CSCE: Consejo Superior de Comercio Exterior CSN: Comunidad Suramericana de Naciones CSPMD: Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas CTN: Corporaciones Transnacionales DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 17 16/12/15 8:42 DAS: Departamento Administrativo de Seguridad DIP: Derecho internacional público EAGLES: Emerging and Growth-Leading Economies EFTA: Área Europea de Libre Comercio ELN: Ejército de Liberación Nacional EM: Estado Mayor EOIC: Encuesta de Opinión Industrial Conjunta ESE: Estrategia de Seguridad Europea ESL: English as a Second Language ETN: Empresas Transnacionales EUM: Unión Económica y Monetaria Faibrás: Fuerza Armada Interamericana para resolver la crisis de República Dominicana en 1965 FAO: Food and Agriculture Organization FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Fedegán: Federación Nacional de Ganaderos FFAA: Florida Financial Aid Application FMI: Fondo Monetario Internacional FOB: Free On Board Focalae: Foro de Cooperación de América Latina y Asia del Este Focem: Fondo de Convergencia Estructural y de Fortalecimiento del Mercosur Fonplata: Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata FPE: Foreign Policy Executive Fride: Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior FRR: Fuerza de Reacción Rápida GATS: General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre Comercio y Servicios) GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas) GET: Memorando de Entendimiento para la Promoción del Comercio y de las Inversiones entre Colombia y Brasil DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 18 16/12/15 8:42 GIGA: German Institute of Global and Area Studies GOE: Grupo de Operaciones y Rescate GYIL: German Yearbook of International Law IBAS: Independent Betting Adjudication Service IBSA: Foro de Diálogo de India, Brasil y Sudáfrica Icetex: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICR: Incentivo de Capitalización Rural IDPC: International Drug Policy Consortium IED: Inversión Extranjera Directa IEPRI: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales IFOR: Implementation Force IGO: Organizaciones Internacionales Gubernamentales IIRSA: Initiative for the Integration of the Regional Infrastructure of South America ILDIS: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales Indumil: Industria Militar de Colombia INGO: Organizaciones Internacionales no Gubernamentales Intal: Instituto para la Integración Latinoamericana Interfet: International Force for East Timor Invima: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos ISAF: Misión Internacional para Afganistán ISAGS: Instituto Suramericano de Gobierno en Salud ISSJ: International Social Science Journal IVEX: Instituto Valenciano de la Exportación LAWGEF: Latin America Working Group Education Fund MDN: Ministerio de Defensa Nacional de Colombia MEF: Ministerio de Economía y Finanzas de Perú Mercosur: Mercado Común del Sur MFCS: Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad MILA: Mercado Integrado Latinoamericano Minustah: Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 19 16/12/15 8:42 Monua: Misión de Observadores de las Naciones Unidas en Angola MRE: Ministerio de Relaciones Exteriores MSE: Modelo Social Europeo Nafta: North American Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) NBQ: Nuclear, Biológica y Química Nepad: Nueva Alianza para el Desarrollo de África NOEI: nuevo orden económico internacional Notimex: Agencia Mexicana de Noticias NSA: National Security Agency NSS: Nacional Security Strategy OACNUDH: Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible OEA: Organización de Estados Americanos OECD: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos OIG: Organizaciones Internacionales Gubernamentales OIT: Organización Internacional del Trabajo OMC: Organización Mundial del Comercio OMS: Organización Mundial de la Salud ONG: Organización no gubernamental ONGI: Organizaciones no Gubernamentales Internacionales o Transnacionales ONU: Organización de las Naciones Unidas ONUC: Operación de las Naciones Unidas en el Congo ONUMOZ: Operación de las Naciones Unidas en Mozambique ONU-PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente OSD: Órgano de Solución de Diferencias OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte OTCA: Organización del Tratado de Cooperación Amazónica DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 20 16/12/15 8:42 OUA: Organización de la Unidad Africana ÖzföRV: Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und Völkerrecht PAC: Programa de Aceleración del Crecimiento PAR: Preferencia Arancelaria Regional PCdoB: Partido Comunista de Brasil PDT: Partido Democrático Laborista PE: Parlamento Europeo PEB: Política exterior de Brasil PECSD: Política Europea Común de Seguridad y de Defensa PESC: Política Exterior y de Seguridad Común PESD: Política Europea de Seguridad y Defensa PGB: Producto Geográfico Bruto PI: Países Industrializados PIB: Producto Interno Bruto PIPE: Programa de Impulso a la Productividad y el Empleo PISDP: Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad PMA: Programa Mundial de Alimentos PMDB: Partido del Movimiento Democrático Brasileño PMR: País de Renta Media PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Pradican: Programa Anti-drogas Ilícitas en la Comunidad Andina PRM: País de Renta Media PSB: Partido Socialista Brasileño PSD: Política de Seguridad Democrática PSDB: Partido de la Social Democracia Brasileña PT: Partido gobiernista de centro-izquierda PTR: Preferencia Arancelaria Regional PVD: Países en Vías en Desarrollo RdC: Recueil de Cours, Akademie de Droit International (Den Haag) Redir: Red de integración latinoamericana y caribeña RGDI: Revue Général de Droit International Public Saarc: Asociación para la Cooperación del Sur de Asia DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 21 16/12/15 8:42 SAC: Sociedad de Agricultores de Colombia SADC: Comunidad Para el Desarrollo de África del Sur SDP: Sistema de Archivo de Documentos SELA: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe SEMP: Sowjetskij Jeschewodnik SGP: Sistema General de Preferencias Sicoex: Sistema de Información de Comercio Exterior Simci: Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos Sipri: Stockholm International Peace Research Institute Sisme: Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del Mercosur TC: Tratado Constitucional TCP: Tratados de Comercio de los Pueblos TIAR: Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca TIC: Tecnologías de la información y la comunicación TLC: Tratado de Libre Comercio TNP: Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares TPP: Transpacific Partnership TUE: Tratado de la Unión Europea U: Partido Social de Unidad Nacional UA: Unión Africana UAV: Unmanned Aerial Vehicle UE: Unión Europea UEM: Unión Económica y Monetaria UEO: Unión Europea Occidental UK: United Kingdom UMNG: Universidad Militar Nueva Granada UNAM: Universidad Nacional Autónoma de México Unamet: Misión de las Naciones Unidas en Timor del Este Unasur: Unión de Naciones Suramericanas Unavem: Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola Unclos: United Nations Conference of the Law of the Sea UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 22 16/12/15 8:42 UNEF: Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas UNFICYP: Fuerza de las Naciones Unidas en Chipre UNIOGBIS: Oficina Integrada para la Construcción de la Paz en Guinea Bissau Unitar: United Nations Institute for Training & Research Unmiset: Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Timor Oriental Unmit: Nueva misión integrada para Timor Oriental UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNSCOB: Comité Especial de las Naciones Unidas para los Balcanes UNSF: Fuerza de Seguridad de las Naciones Unidas en la Nueva Guinea Occidental Untaet: Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental UTI: Unión Internacional de Telecomunicaciones WOLA: Washington Office on Latin America WOT: The War on Terrorism DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 23 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 24 16/12/15 8:42 Presentación A lo largo de varias décadas, el compromiso de la Fundación Konrad Adenauer (KAS) en Colombia ha estado encaminado a promover el fortalecimiento de la democracia en el país. Para ello, la fundación ha trabajado en conjunto con expertos y diversas organizaciones interesadas en el tema con el propósito de acompañar los procesos democráticos en sus diferentes dimensiones. Uno de los ejes transversales para este fin ha sido impulsar el diálogo abierto y plural alrededor de temas coyunturales de impacto para Colombia, no solo a nivel nacional, sino internacional. En este sentido, propiciar discusiones académicas sobre política exterior y seguridad ha sido fundamental en nuestra labor. El estudio de la política exterior colombiana, hasta hace algunos años, ocupó un segundo plano en la agenda; prueba de ello es la cantidad y calidad de obras e investigaciones publicadas en el país sobre esta temática. Por esta razón, cuando el profesor Eduardo Pastrana, director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana (PUJB) Bogotá manifestó su interés en una cooperación para la publicación del libro Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional, lo recibimos con mucho agrado. El profesor Eduardo Pastrana, abogado de la Universidad Santiago de Cali (USC) y doctor en derecho de la Universidad de Leipzig en Alemania, fue rector y director de investigaciones de la USC y hoy en día es uno de los expertos más reconocidos en política exterior y relaciones internacionales en el país. Además, desde el año 2010 es quien lidera la línea de investigación que la KAS y la PUJB han impulsado en esta materia durante los últimos años. Por lo anterior, para nosotros es verdaderamente un gusto volver a cooperar con esta institución en la publicación de una obra. Este tipo de proyectos representa nuestro interés por promover el debate analítico y el intercambio de ideas sobre asuntos relevantes en materia de política exterior, puntualmente en lo pertinente a sus relaciones bilaterales y multilaterales. El libro que presentamos en esta ocasión, en el que se incluyen ponencias, escritos e investigaciones, recopila una serie de reflexiones y análisis alrededor de temas como derecho internacional, relaciones internacionales, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 25 16/12/15 8:42 26 | Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional procesos globales y regionalización, y ofrece, de manera especial a jóvenes expertos, académicos, estudiantes e interesados en esta área del conocimiento, una mirada crítica acerca de los retos y desafíos que enfrentan en la actualidad las estructuras de gobernanza, tanto a nivel global como regional. Por último, deseamos que esta obra se convierta en una herramienta útil para aquellos que, desde una aproximación académica y política, busquen profundizar sus conocimientos alrededor de estos temas. Dr. Hubert Gehring Representante Fundación Konrad Adenauer en Colombia DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 26 16/12/15 8:42 Palabras preliminares La obra que aquí presento, bajo el título Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional, recoge gran parte del trabajo académico que he realizado en los últimos diez años, y que es producto de mi actividad como investigador y docente en la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. Las investigaciones que conforman este volumen fueron llevadas a cabo en el marco de las siguientes líneas de investigación: los desafíos del Estado nación frente a las nuevas estructuras de la gobernanza global y las transformaciones geopolíticas en las Américas como resultado de la emergencia de Brasil como potencia líder regional y su proyección como jugador global. Estas forman parte del Griali (Grupo de Investigación en Relaciones Internacionales, América Latina e Integración) de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. Muchos de los trabajos que se compilan en este libro se publicaron en obras colectivas o en revistas indexadas, tanto en Colombia como en el extranjero. Otros, luego de haber sido presentados como ponencias en conferencias internacionales, se publican por primera vez. Teniendo en cuenta el enfoque disciplinar de los artículos, el libro está dividido en dos partes: derecho internacional y relaciones internacionales. La primera parte tiene tres artículos, tanto teóricos como estudios de caso, de la disciplina del derecho internacional. La segunda parte tiene nueve artículos divididos en cuatro secciones por razones temáticas: desafíos de la Unión Europea, procesos globales y regionalización, Colombia en los escenarios regional y global y Brasil como una potencia emergente. Quiero agradecer de manera especial al padre Edwin Murillo Amarís, S. J., por su incansable y permanente compromiso con la investigación de calidad y por hacer visibles sus resultados. También expreso mi gratitud al director en Colombia de la Fundación Konrad-Adenauer (KAS), Hubert Gehring, y a Margarita Cuervo y Andrea Valdelamar, integrantes del equipo de la KAS, por su constante apoyo al trabajo investigativo que he realizado y, en particular, por su contribución a la publicación de esta obra. Para finalizar, le doy las gracias al profesor Diego Vera, coautor de varios de los artículos. Asimismo, les agradezco a Maritza León, asistente DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 27 16/12/15 8:42 28 | Problemas y desafíos contemporáneos de la gobernanza global y regional editorial de nuestra facultad, al profesor Rafael Castro y al investigador junior Luis Castro, por su valiosa colaboración y compromiso en el proceso de compilación y preparación de esta obra. Dejo a juicio del lector el contenido de este libro. Eduardo Pastrana Buelvas Bogotá, junio del 2015 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 28 16/12/15 8:42 i. Derecho internacional DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 29 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 30 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional al despuntar el siglo XXI. Defensio iuris inter gentes* ¿Qué son los imperios cuando está ausente la justicia? No son más que una gran banda de ladrones San Agustín, De Civitate Dei Introducción El presente trabajo se desarrolla desde el punto de vista de la sociología del derecho internacional (Terz, 2006)1, es decir, el objeto de investigación comprende aspectos políticos y jurídicos que se desprenden del planteamiento del problema. No se pretende con ello llevar a cabo un análisis que abarque la totalidad del derecho internacional público (DIP) como orden jurídico. Se quiere más bien prestarle atención a determinados problemas que le dan contorno a la realidad del DIP. En dicho proceso, se deben tener en cuenta principalmente algunos fundamentos metodológicos del DIP, tales como la objetividad, la complejidad, la globalidad y la diferenciación (Terz, 2006, 2007). Un fiel reflejo del estado actual de las relaciones internacionales nos lleva a tomar conciencia de una serie de desafíos globales, como el subdesarrollo, el deterioro progresivo del medio ambiente, la creciente escasez de recursos naturales no renovables, la explosión demográfica y, en parte, el terrorismo internacional. Sin lugar a dudas, la globalización ejerce una influencia considerable sobre dichos problemas, que están condicionados de forma objetiva. Entre tanto, nuevos problemas internacionales se abren paso, como los flujos de migración —determinados por el hambre—, la destrucción de la capa de ozono, la ampliación del círculo de las potencias nucleares y el creciente papel * Artículo en coautoría con Panos Terz, publicado en el 2007 en la revista Papel Político, 12(2), 535-564. Contrario a este, la mayoría de los trabajos en dicha disciplina se limitan al punto de vista jurídico-dogmático, y de esa manera se apartan de los fenómenos que caracterizan a las actuales relaciones internacionales. 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 31 16/12/15 8:42 32 | Problemas y desafíos contemporáneos... de los actores civiles. Por lo que se refiere a la superación de los problemas globales, el DIP puede desempeñar un papel importante. Es necesario tener en cuenta otro hecho de gran trascendencia: la existencia de un sistema internacional unipolar, determinado por el predominio de Estados Unidos como potencia hegemónica (Neuhold, 2002, p. 24). Dicho escenario tiene como consecuencia la falta de un equilibrio de poderes en las relaciones internacionales contemporáneas. De ello se deriva que Estados Unidos ejerza una política exterior, en la que prima la imposición egoísta y una defensa extrema de sus intereses nacionales (Laubach, Preuß, Schmierer & Stoll, 2006), en cuyo contexto el DIP no tiene espacio alguno. Lo más grave, muy evidente en los últimos años, es que Estados Unidos está destruyendo en gran medida el orden jurídico internacional de manera sistemática. Este país ha hecho pública, en reiteradas ocasiones, su decisión de no cumplir con determinadas obligaciones internacionales que fueron contraídas o incluso ha asumido una actitud hostil hacia ciertos acuerdos internacionales. De esta manera, algunos tratados no se suscribieron, como la Convención sobre la Prohibición del Uso, almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas antipersonales y sobre su Destrucción, o fueron rechazados, como el Tratado para la Prohibición Total de Pruebas Nucleares. Estados Unidos tampoco apoyó ni hace parte del Protocolo de Kyoto sobre el cambio climático, se opone a la verificación de la Convención sobre armas biológicas, no ratificó el Estatuto de Roma sobre la Corte Penal Internacional, abandonó el Tratado sobre misiles antibalísticos (ABM) y ha llevado a cabo agresiones militares en contra de otros Estados (Irak). En suma, ha reemplazado la rule of law por la rule of power2. Es por eso que los juristas internacionales tienen el sagrado deber moral de defender con sus propios medios el derecho en las relaciones internacionales. A ese propósito sirve el presente trabajo. Ahora bien, en primer lugar, es necesario aclarar lo que ha sido y es el DIP y cuál su principal función en las actuales condiciones. 2 Sobre este asunto, puede verse el trabajo expuesto de manera convincente por Deller (2004). Lo más interesante de la publicación es que los autores, sin excepción, son juristas estadounidenses. Además, puede consultarse el texto de Kunig (2003, p. 330). El autor se refiere a una violación del DIP y de cierta manera califica a Estados Unidos como un Estado adverso a este. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 32 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 33 Carácter del derecho internacional público Los crecientes ataques de Estados Unidos al DIP están posiblemente relacionados con que internacionalistas estadounidenses comenzaron, pocos años después de finalizada la Segunda Guerra Mundial, a socavar y desmontar tanto el DIP como la ciencia del derecho internacional. La anterior afirmación es muy válida para los representantes de la Yale Law School, quienes criticaron de manera frontal y general al DIP, a comienzos de los años cincuenta. Entre ellos se destaca, M. S. McDougal, cuyos trabajos Flow of decisions y Shared expectations poseen un alto contenido negativo y descalificador del DIP (1952, p. 109; 1953, p. 170). Esta posición contrasta con la opinión positiva de H. Bull sobre la idea del derecho, que fue formulada por esta escuela (2002, p. 180). Otros académicos pertenecientes a la escuela realista de las relaciones internacionales tuvieron también opiniones negativas sobre al DIP (Corbett, 1951; Falk, 1967, pp. 477-488; Lewin, 1959; Morgenthau, 1954). Este, asimismo, en diversas ocasiones ha sido menospreciado, sin fundamento, por juristas internacionalistas de otros países. En ese sentido, ha sido calificado categóricamente como un derecho primitivo (Vellas, 1967, pp. 10-23) o se ha dicho que ni siquiera es derecho. En este punto vale la pena aclarar que la naturaleza jurídica del DIP se desprende de una serie de hechos: t Los Estados parten del supuesto de que el respectivo documento creado por ellos constituye derecho y, por consiguiente, tiene carácter vinculante. t Teniendo en cuenta que el derecho creado por ellos es la expresión de su voluntad jurídica (voluntas iuris), este es, por tanto, vinculante. t El DIP posee instrumentos coercitivos al servicio de su aplicación e imposición (por ejemplo el capítulo VII de la Carta de la ONU y el derecho internacional humanitario). t El carácter jurídico del DIP se deriva lógicamente de su propia definición, es decir, no es mera coincidencia que se hable de un derecho internacional (Terz, 2006, pp.702-707). Conforme a su esencia, el DIP es en gran parte un derecho consensual (verenibarungsrecht), pues los Estados, como los principales sujetos de las relaciones internacionales, lo crean de común acuerdo (Mahiou 1976, p. 429; Quadri, 1963, pp. 166-168). Además, tiene un carácter coordinador, porque DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 33 16/12/15 8:42 34 | Problemas y desafíos contemporáneos... contribuye a regular la diversidad de intereses de los Estados soberanos, proceso del que resulta un equilibrio de intereses (Delbéz, 1964, p. 13; Moca, 1983, p. 34; Sereni, 1956, p. 86). De dicho carácter coordinador, se deriva que ningún Estado tiene el derecho a dictar su voluntad a otros Estados o de imponer sus intereses, como consecuencia de la inobservancia de los principios y las normas del DIP y a costa de los demás actores principales, los que gozan de igualdad de derechos en las relaciones internacionales. Desde esa perspectiva, el DIP es un ius pacis (derecho de la paz), que cobra gran importancia en las circunstancias de las relaciones internacionales actuales; además, es un ius cooperationis (derecho de la cooperación), especialmente porque los problemas globales de la humanidad pueden solucionarse solo mediante la cooperación internacional y la observancia estricta de los principios fundamentales del DIP. Asimismo, es un ius progressionis (derecho del desarrollo), porque está en capacidad de aportar a la superación del subdesarrollo de gran parte de la humanidad. El DIP fue considerado durante muchas décadas un derecho de coexistencia, en el que estaba siempre implícita la cooperación (Friedman, 1964, p. 62). En ese sentido, ha sido planteada y argumentada la tesis de que el DIP es un ius coexistentiae (derecho de la coexistencia) en la era de la globalización. A diferencia del pasado, a este derecho se le da otro contenido: la coexistencia pacífica de los Estados pertenecientes a diferentes culturas y círculos jurídicos3. Las actividades de Estados Unidos contrarias al DIP y su excesiva arrogancia frente a otras culturas y círculos jurídicos ponen de manifiesto la imperiosa necesidad de una coexistencia con las características señaladas. Por supuesto, ello requiere que los Estados respeten la existencia de diferentes visiones sobre la sociedad y el hombre. En todo caso, no se trata de que Estados Unidos se tome la libertad de trasladar precisamente su modelo democrático a Estados con marcada tradición oriental o musulmana. Estos Estados, en consonancia con sus propias tradiciones, consideran que este tipo de tentativas son un ataque directo a su propia identidad. Por este motivo, es rechazada, desde el punto de vista del DIP, la tesis de Samuel Huntington (1996) sobre el choque de civilizaciones. Este autor, quien fue asesor del Departamento de Estado de Estados Unidos, por un lado, confunde las culturas y los círculos jurídicos orientales y musulmanes con los fundamentalistas Dicha tesis fue planteada por primera vez en el trabajo de Terz (2006, pp. 706-709). La coexistencia pacífica entre Estados con enormes diferencias culturales y orientaciones ideológicas se ha mencionado de manera esporádica en los últimos años. Al respecto, véase Chr. Hillgruber (2002, p. 16). 3 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 34 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 35 islámicos y terroristas, que son una minoría; por otro, pasa por alto todo el orden del DIP, como si las relaciones internacionales fuesen un espacio libre de derecho (Czempiel, 2003, p. 22; Link, 1999, pp. 38-49; Paech, 1994, pp. 310-321; Von Bredow, 1995, pp. 104-121). Esta parece ser la percepción generalizada de los politólogos estadounidenses. Si son asesores del Gobierno, no hay que extrañarse, entonces, de las continuas violaciones del DIP por parte de Estados Unidos. El DIP, como ius coexistentiae, debe ser aplicado a las relaciones entre los Estados de los círculos culturales más importantes, sobre todo, de las culturas occidental, confunciana, musulmana e hindú. Las funciones principales del derecho internacional Las funciones principales del DIP se generan de su naturaleza jurídica, así como de las exigencias fundamentales de las relaciones internacionales en la era de la globalización. Principalmente, se trata de las siguientes: Función de paz: garantizar la seguridad internacional y la paz mundial como condiciones indispensables para la superación de los problemas globales de la humanidad mencionados (Fischer & Köck, 1983, p. 10). Función ordenadora: consiste sobre todo en dirigir la conducta de los Estados, para que establezcan relaciones que garanticen la convivencia pacífica, que es el interés de todos (Seidl-Hohenfeldern, 1987, p. 1). Función de cooperación: se trata de fomentar la cooperación entre los Estados en todos los campos en que existen intereses comunes. Se debe tener en cuenta la cooperación para la creación de los instrumentos de regulación necesarios para superar los problemas globales, por ejemplo, convenciones de carácter universal (Menzel, Ipsen & Lagoni, 1979, p. 20). Función de estabilización: se trata del establecimiento de relaciones internacionales armónicas, basadas en tratados internacionales. A la realización de dicha función contribuye el principio pacta sunt servanda. Función de adaptación y de transformación: esta función no se cumple ni de forma automática ni a través de los Estados, sino mediante los órganos internacionales competentes y apropiados para ello. Las convenciones internacionales, como resultado concreto de las respectivas conferencias internacionales de codificación, sirven al logro de tal propósito. Entre esta función y la de estabilización existe una relación dialéctica. Función de seguridad y de regulación de conflictos: concierne a la garantía de los principios y normas de la totalidad del orden del DIP. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 35 16/12/15 8:42 36 | Problemas y desafíos contemporáneos... Función de justicia y desarrollo: a través de ella se garantiza un grado mínimo de justicia en las relaciones internacionales. Al respecto se pueden constatar algunos casos en que se ha dado un tratamiento preferencial, en áreas muy concretas de las relaciones internacionales, a los países en desarrollo, así como la correspondiente aplicación del principio de no reciprocidad (Pastrana, 1996, 2005). Función de legitimación: se trata predominantemente de las normas de excepción estipuladas en el capítulo vii de la Carta de la ONU sobre el uso de la fuerza en contra de un Estado agresor. Sin embargo, ningún Estado está facultado para apoderarse, por propia iniciativa y en solitario, del monopolio de fuerza de la ONU y actuar como un cuasi policía mundial. Pues bien, eso es precisamente lo que hace en la actualidad Estados Unidos, de forma muy evidente. Respecto de las consecuencias de este tipo de actos violatorios del DIP, cobra validez el principio eterno ex iniuria non ius oritur (de la injusticia no nace ningún derecho). El caso de Irak es una clara muestra de esta situación (Seidel, 2003, pp. 449-483; Simpson, 2005, pp. 167-188). Función sancionadora: el DIP dispone de un arsenal de sanciones relativamente desarrollado; sin embargo, estas no se pueden utilizar en contra de una superpotencia. En este caso, se trata de plantear el problema, muy interesante desde el punto de vista de la politología, de la correlación de fuerzas en el ámbito internacional. Por tal motivo, no es posible responsabilizar y procesar internacionalmente a Estados Unidos. Función de protección: el DIP protege, en el marco de sus posibilidades, a los Estados débiles y los derechos humanos. La peligrosa situación de la unipolaridad dificulta, sin embargo, que este pueda desarrollar plenamente sus funciones. Por tanto, hay una estrecha relación entre el dramático estado de la realidad del DIP y la existencia de una sola superpotencia, Estados Unidos. De allí que la problemática del equilibrio de poder, descuidada desde el fin de la tensión entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, hace alrededor de 17 años, gane nuevamente importancia de forma paulatina. Desde ahora, se puede pronosticar que la cuestión sobre el equilibrio de poder tendrá una importancia decisiva en las relaciones internacionales que se desarrollen en los próximos 20 o 30 años. Por eso, se hace necesario abordar, en el marco de este trabajo, esta problemática. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 36 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 37 La relación entre el equilibrio de poder y el derecho internacional público Teniendo en cuenta que un tratamiento exhaustivo de la problemática del equilibrio podría exceder este trabajo, debemos limitarnos a aquellos aspectos que son de importancia para el DIP. De la política de equilibrio del poder de la Europa de los siglos XV al XIX (Kennedy, 1997), conocida como iustum potentiae aequilibrium europeaum, así como de la nueva literatura especializada, se pueden derivar algunas comprobaciones y sus respectivas conclusiones: t La existencia de una potencia desmesurada representa un peligro potencial para los demás Estados, especialmente para los más débiles. t Por lo tanto, para equilibrar las fuerzas se requiere la creación de contrapesos. t El equilibrio del poder asegura la independencia de los Estados medianos y pequeños (Nussbaum, 1960). t Cuando una potencia hegemónica tiende a menospreciar o violar el DIP, tomando como punto de partida sus intereses egoístas, los Estados que han formado los contrapesos deben defender a este último. t La creación de un equilibrio del poder es una base sólida para la paz mundial y la seguridad internacional, así como para una cooperación internacional amplia y pacífica (Terz, 1981, p. 136). t El equilibrio está en estrecha relación con la estabilidad de las relaciones internacionales. t El equilibrio no solo abarca las fuerzas, sino también a los intereses. Puede contribuir, incluso, a la formación de intereses comunes (Huber, 1928, pp. 10-11; Morgenthau, 1963, p. 246). No hay DIP si no existe un equilibrio del poder (Huber, 1928, pp. 1011; Morgenthau, 1963, p. 246). Este supuesto tiene un sentido profundo: en un mundo unipolar, el DIP está expuesto de manera permanente a grandes peligros, o de manera más cruda, un hegemón, en el sentido de única superpotencia, representa un peligro mortal para el orden del DIP4. Hegemonía significa, en específico, el dominio de un Estado sobre otros Estados. Esa hegemonía fáctica en las relaciones de poder puede ser fundamentada jurídicamente. Se basa en el reconocimiento por parte de unos Estados de la superioridad política, militar, científica, tecnológica 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 37 16/12/15 8:42 38 | Problemas y desafíos contemporáneos... De los enunciados anteriores se desprende que el establecimiento de un equilibrio internacional a través de la creación encauzada de contrapesos, para armonizar los intereses existentes, sería, sin duda, de gran provecho para la imposición del DIP. En principio, aquí no se trata de un equilibrio estratégico-militar, sino de uno en el que prevalezcan los elementos políticos, diplomáticos y económicos5. En ese sentido, sería posible, por ejemplo, un contrapeso de esa naturaleza creado por la Unión Europea y China, como eventualmente por Rusia, para conseguir la paz mundial, la seguridad internacional y, no por último, el DIP. El potencial estratégico-nuclear de Rusia y China jugarían un destacado papel psicológico. Un contrapeso de los Estados defensores del DIP podría contribuir a contener la conducta peligrosa, provocadora, arrogante y hostil hacia a este del Imperium Supremum Americanum Monstruosum et Arrogans (Chomsky, 2003). El mundo actual, que toma un contorno poligonal (ante todo, Estados Unidos, Unión Europea, Rusia, Japón, Brasil e India), no está en condiciones de cambiar el carácter unipolar del sistema internacional, en el que Estados Unidos mantiene su hegemonía. No obstante, si China llega a establecerse, en veinte o treinta años, como la segunda superpotencia, por un lado, podría presentarse, un equilibrio entre China y Estados Unidos como futuras superpotencias, y por otro, el problema de las alianzas de las respectivas superpotencias con otros Estados podría tener un papel decisivo (Kissinger, 1992, pp. 15-23; Brzezinzki, 1998). De todos modos, se crearía un nuevo sistema de coordenadas sobre la base del DIP. Estados Unidos debería prepararse desde ya para un acomodamiento de la nueva constelación de fuerzas, a través de una actitud más respetuosa hacia el DIP, lo que le serviría de referente hacia el futuro y beneficiaría a sus propios intereses; asimismo, debería respetar los intereses legítimos de los Estados y cultural de otro Estado. Tomando como punto de partida su naturaleza, según Demme, la hegemonía se refiere a la relación entre un Estado dominante y otros Estados de rango inferior (2006, p. 5). El autor se apoya, evidentemente, en la obra estándar sobre la problemática de la hegemonía de Triepel (1938). La manera como se entiende aquí el equilibrio se diferencia fundamentalmente del sistema de intimidación o de poder sobre el que D. Senghaas (2000, p. 92) polemiza. Con ello, el autor se desvía del verdadero propósito. Laubach et al. (2006, pp. 23-24) abogan, más bien, por un concierto de las grandes potencias que pudiese caracterizar las relaciones internacionales por un tiempo largo. Estados Unidos, como hegemón reconocido, dominaría en el marco de dicho concierto. Para tal propósito, sería necesaria una cooperación regulada por el DIP entre el Estado hegemónico y los demás. 5 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 38 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 39 más débiles y el derecho a la libre determinación de otros pueblos, es decir, debería renunciar a sus frecuentes intervenciones militares en otros países. El respeto sin limitaciones del DIP deber estar en consonancia con el objetivo de crear un nuevo orden político internacional. En este sentido, la ONU deberá mantener el monopolio de la fuerza en el marco de ese sistema (Brzezinzki, 1998; Kissinger, 1992, p. 93; Nye, 2003). En consecuencia, se debe rechazar, de forma enérgica, la opinión de que la “fuerza normativa de los hechos” genera una regla. “Nadie puede realizar una guerra de agresión, excepto la superpotencia”. Ello sería realista siempre y cuando la ONU no estuviera en capacidad de asegurar la paz mundial. Para ello, sería necesario celebrar un contrato social global e instaurar un status civiles mundi. En este caso, los demás Estados deberían reconocerle al Leviatán, Estados Unidos, el derecho del monopolio de la fuerza (Tönnies, 2005, pp. 142-150). Eso sería como permitirle al zorro cuidar el gallinero (Krüger, 2005, pp. 149-150). Relación entre la imposición de intereses y el derecho internacional público No tenemos como propósito llevar a cabo en este apartado un análisis riguroso de todos los aspectos de la compleja problemática de los intereses. Se trata más bien de mostrar la conexión entre la realización de los intereses estatales y la imposición del DIP. El gran filósofo alemán Friedrich Hegel hizo énfasis en la importancia de los intereses: “de allí que nada se lleva a cabo sin interés alguno” (1949, p. 406). Estos siempre han sido y siguen siendo los que dirigen las acciones prácticas y, sobre todo, vinculan la esfera económica de la sociedad con la política. Por esta razón, no es una sorpresa que con frecuencia numerosos internacionalistas se hayan ocupado del tema6. Los intereses pueden clasificarse a partir de diferentes criterios: A partir de los titulares: intereses de la humanidad, de los pueblos, de los Estados, de las alianzas, etc. Por su importancia: intereses fundamentales, vitales. De acuerdo con la relación que exista entre ellos: paralelos, cruzados, concordantes, comunes, idénticos y contrarios. Entre los que está Wengler (1950, p. 108), quien sostiene que la creación de toda norma de derecho tiene como base los intereses humanos. También considera que las relaciones interestatales están fundadas en los intereses de los Estados y que el orden internacional sirve a la satisfacción de estos. 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 39 16/12/15 8:42 40 | Problemas y desafíos contemporáneos... Los intereses estatales son determinados principalmente por lo material. Estos intereses se fundan, en última instancia, en las complejas condiciones materiales de existencia de la sociedad. Desde un punto de vista sociológico, las relaciones económicas son las más importantes en este sentido, ya que le imponen su sello a los motivos ideales. Los intereses llegan a ser determinados también por otros factores, como la densidad de la población, el entorno sociogeográfico, las fuerzas productivas, la riqueza en recursos naturales, la fertilidad y el tamaño del territorio y las condiciones climáticas. Desde un punto de vista filosófico, hay una relación estructural entre las condiciones materiales, las ideológicas y las formas de la conciencia. Las primeras generan necesidades, que a su vez constituyen la base para los intereses. Las segundas (por ejemplo el derecho, la cultura, el arte, la religión, la moral, etc.) desempeñan un rol importante (Stiehler, 1980, p. 962). Desde la sociológica, en las relaciones internacionales, los Estados son influenciados por otros factores, entre los que se destacan los desafíos de la humanidad, las relaciones económicas internacionales en la era global y la opinión pública mundial institucionalizada. Esta se materializa en las organizaciones internacionales no estatales, que vienen actuando como actores exitosos, en forma creciente, en la arena mundial, a pesar de no ser sujetos de DIP, como veremos más adelante. Los intereses vitales ocupan el primer lugar dentro de los intereses estatales. Están vinculados estrechamente a la conservación de la propia sustancia de los Estados (Schwarzkopf, 1969, p. 158). En este sentido, se pueden considerar también los intereses legítimos de los Estados. De allí que la constante mención a estos en documentos importantes se haya convertido en una práctica, en el contexto de las relaciones internacionales. La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados de 1974 (capítulo ii, artículo 3) reconoce a todos los Estados “el derecho de explotar los recursos naturales compartidos entre dos o más países, siempre y cuando no causen daño a los legítimos intereses de los otros” (1978, p. 298)7. Al parecer, en ningún documento internacional se ha fundamentado la legitimidad de los intereses estatales. Somos de la opinión de que los principios del DIP, ante todo, son el único referente para determinar la legitimidad de los intereses estatales, de ninguna manera el orden jurídico interno o la tradición de un país (este criterio puede ser complementado con otros elementos). En consecuencia, los intereses estatales no se pueden seguir contraponiendo a la solución de 7 Impreso en Resolutionen zu Grundlagen der internationalen Wirtschafsbeziehungen (1978, p. 298). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 40 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 41 los problemas globales de la humanidad, así como tampoco pueden seguir imponiéndose a costa de los intereses legítimos de los Estados. Los intereses de la humanidad son mencionados con frecuencia en la literatura especializada. Wolfgang Friedman (1964, p. 12) tiene el mérito de haber sido uno de los primeros internacionalistas que llamaron la atención sobre esta categoría de intereses. En la era de la globalización, los intereses de la humanidad han adquirido una particular importancia histórica y mundial, porque los desafíos de este fenómeno tienen un carácter humano, tienen que ver con lo social, lo biológico y lo psicológico. El elemento esencial de estos intereses es la conservación de la especie humana. Por eso, la estructuración futura de las relaciones internacionales deberá tener como referente prioritario los intereses de la humanidad, de manera creciente e incondicional8. Sin embargo, este es solo un escenario deseable. La realidad de las relaciones internacionales es que los Estados todavía siguen actuando a favor de sus intereses, en parte egoístas. Estados Unidos se destaca, en especial, por darle absoluta prioridad a sus intereses nacionales legítimos, lo que se traduce en un constante detrimento de los intereses de toda la humanidad. Su posición fundamental va en contra del principio ético commune bonum humanitatis (bienestar común de la humanidad), que es la expresión ideal de los intereses de la humanidad en su conjunto (Terz, 1992, p. 452; 2000, pp. 168-180). Entre los Estados pueden existir intereses contrarios, pero ello no debe conducir forzosamente a un conflicto de intereses (Friedman, 1964, pp. 366-367). Los Estados deberían buscar, más bien, intereses paralelos o concordantes y comunes. Precisamente, en el contexto de la globalización los primeros han ganado terreno. Los rasgos típicos de los intereses paralelos son que, por una parte, están dirigidos al mismo objeto o a varios objetos y, por otro, que avanzan el uno al lado del otro sin chocarse (Kraus, 1963, p. 53; Götz, 1967, p. 76; Terz, 1976, pp. 37-43; 1978, p. 121). Los intereses paralelos tienen unos fundamentos objetivos, como son los desafíos globales de la humanidad, el desarrollo continuo de las fuerzas militares, la globalización, las tecnologías de la comunicación y los sistemas de información. Pueden servir como punto de partida para negociaciones y acuerdos concretos, en el supuesto de que fueran reconocidos por los respectivos Estados. No obstante, en la práctica internacional se puede constatar que Estados Unidos Bleckman (1985), en el contexto del derecho internacional del desarrollo, también resalta la preponderancia de estos intereses con respecto a los estatales. 8 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 41 16/12/15 8:42 42 | Problemas y desafíos contemporáneos... da prelación a sus intereses nacionales egoístas, con lo cual evita que se concreten convenios de trascendental importancia. Los intereses concordantes van más allá de los paralelos. Su rasgo distintivo es que se encuentran pero nunca chocan. Estos provienen de la realidad misma y, por ende, tienen un carácter objetivo. En la actualidad, por ejemplo, existen intereses concordantes entre todos los Estados respecto de la protección del medio ambiente. Por regla general, los Estados los reconocen, lo cual constituye la condición previa para solucionar un problema a través de un convenio. Así, se puede plantear la tesis de que los intereses concordantes relativos a la protección del medio ambiente poseen una función de promoción y solución del problema ecológico. El que algunos Estados, sobre todo Estados Unidos, ignoren de manera evidente el carácter concordante de tales intereses y muestren una actitud negativa hacia la problemática del medio ambiente, que pretende justificarse en la defensa de sus propios intereses nacionales, solo puede calificarse como una conducta en extremo destructiva. Es un poco difícil diferenciar los intereses concordantes de los intereses comunes. Los últimos presentan un mayor grado de congruencia que los primeros. En esto radica su papel activo e inspirador en las relaciones internacionales: los intereses comunes no solo se encuentran sin chocarse (como los concordantes), sino que llevan a que no existan diferencias sustanciales entre los respectivos Estados. Desde ese punto de vista, el evitar una guerra termonuclear es un propósito común a los intereses de todos los Estados (Henkin, 1968, p. 109). Los intereses comunes constituyen un fundamento sólido para una cooperación fructífera entre los Estados9. Más allá de su categoría, los intereses expresan la ventaja de un Estado en las relaciones internacionales. Por eso, conocerlos es importante para entender la política exterior de un Estado. Sin embargo, si su posición respecto de asuntos internacionales de importancia se fundamenta solo en su ventaja egoísta, esto conducirá a que aquellos no se puedan regular. Este ha sido el escenario, desde hace varias décadas, en todas las conferencias internacionales de codificación convocadas por la ONU. La delegación estadounidense siempre ha antepuesto sus propios intereses, en forma vehemente. En consecuencia, las negociaciones se han dilatado, hasta llegar casi a la interrupción de la respectiva conferencia. Este fue el caso, entre otros, de la conferencia de la ONU sobre el derecho del mar, en los años setenta. Hoy en día sucede Al respecto, el historiador griego Tucídides llamó la atención hace ya 2400 años sobre la comunidad de intereses como la mejor garantía en la política (Friedman, 1964, p. 92). 9 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 42 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 43 lo mismo con la búsqueda de soluciones para el problema global del cambio climático. Estados Unidos no está dispuesto a aceptar que solo a través de compromisos sea posible alcanzar un equilibrio de intereses en las relaciones internacionales. Por lo anterior, es trabajo de la ciencia del DIP que los Estados creen las normas internacionales a través de un equilibrio de intereses, que se fundamente en los compromisos adquiridos (Lauterpacht, 1927, p. 81; Verdross & Simma, 1976, p. 6; Terz, 1999, pp. 81-85; Kraus, 1963, p. 50). En el proceso de regulación del DIP, el equilibrio de intereses es la expresión concreta de una armonización general de intereses, que requiere un equilibrio internacional de las fuerzas. Sin embargo, este último ha sido destruido objetivamente en el actual mundo unipolar. Dicho escenario tiene implicaciones funestas para las relaciones internacionales y, en concreto, para el orden del DIP. El menosprecio de los intereses de la humanidad por parte de Estados Unidos (única superpotencia), así como de los intereses legítimos de otros Estados, lleva al derrumbamiento y a la destrucción del orden del DIP y a violaciones masivas de sus principios fundamentales. Por consiguiente, los intereses de la humanidad y los intereses vitales de los Estados se deben orientar a la creación de los correspondientes contrapoderes efectivos para la protección del orden internacional. El papel del derecho internacional en la arquitectura de la gobernanza global Todos los sustantivos con el sufijo –ización denotan un cambio. Una muestra de ello es que las ciencias sociales utilizan conceptos como democratización, urbanización, industrialización, modernización, etc. (Albrow, 2007, pp. 144145). Por tal motivo, señalábamos en las páginas iniciales de este trabajo que la globalización ejerce una influencia considerable sobre una serie de cambios vertiginosos ocurridos en las últimas dos décadas en las relaciones internacionales y sobre problemas de carácter transfronterizo. Este fenómeno toma forma, especialmente, en la ampliación espacio-temporal de las prácticas sociales, más allá de las fronteras del Estado nación, en el nacimiento de instituciones transnacionales y en la difusión de patrones culturales. La globalización se hizo más evidente a partir de los años noventa en los ámbitos de lo económico, lo político, lo social, lo ambiental y lo cultural (Baylis & Smith, 2001, pp. 14-19; García-Delgado, 2000, pp. 10-25). La globalización no posee una única lógica universal, sino que tiene un carácter multicéntrico, multitemporal, multiforme y multicausal (Jessop, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 43 16/12/15 8:42 4 4 | Problemas y desafíos contemporáneos... 2003, p. 32). En consecuencia, tiene un rasgo multidimensional (Flint & Taylor, 2002, pp. 2-3)10 que se originó, en particular, en cambios de orden tecnológico y económico, cuyo resultado ha sido que las nuevas formas de producción requieran hoy en día más información y menos volumen de energía, materiales y mano de obra. Uno de los impulsores más importantes de la globalización es la nueva revolución tecnológica en la informática, que ha influido de manera notable en el desarrollo de las telecomunicaciones (Castells, 1999, p. 93)11. En su dimensión económica, se manifiesta, en especial, en la apertura de los sistemas económicos nacionales, la expansión de los mercados financieros, la búsqueda permanente de ventajas comparativas, la reorganización espacial de la producción y el aumento del comercio internacional. Pero la globalización no solo toma forma en los mercados globales y en las redes informáticas, sino que también se materializa en el narcotráfico, en la nueva polarización y estratificación de la población mundial en ricos globalizados y pobres localizados, en los flujos migratorios y en los problemas globales del medio ambiente, cuya posible solución supera las fronteras territoriales del Estado nación. En lo que concierne a la cuestión medioambiental, vale la pena resaltar que esta se ha incorporado poco a poco en la conciencia global, es decir, se ha convertido en un universal de la reivindicación política. Desde esta óptica, la sociedad actual se entiende como la sociedad del riesgo mundial, por lo que el proceso de modernización se vuelve reflexivo, es decir, se toma a sí mismo como tema y problema (Beck, 1998a, pp. 65-71; 1998b, p. 30; 2004, p. 123; Beck & Grande, 2004, p. 32). En efecto, la globalización es un conjunto de procesos en pleno desarrollo y no un estado final (Habermas, 2004; Beck, 1998a, p. 30; Jessop, 2003, p. 32). Se diferencia de las formas convencionales de la modernización por su profundidad, su densidad, su velocidad y su radio de Los autores identifican ocho dimensiones principales en la globalización: financiera, tecnológica, económica, cultural, política, ecológica, geográfica y sociológica. Nye (2003, p. 133) señala cuatro: económica, social, militar y medioambiental. 10 Ahora bien, es necesario destacar que el proceso de globalización está estrechamente vinculado con el surgimiento y la aplicación de las nuevas tecnologías informáticas, basadas en las telecomunicaciones y los computadores, que han proporcionado el fundamento tecnológico real para la constitución de una economía mundial globalizada. Por eso, se percibe la estrecha relación que existe entre globalización y conocimiento, en la perspectiva de la llamada sociedad del conocimiento. En consecuencia, el fundamento tecnocientífico del nuevo paradigma tecnológico que sirve de base a la globalización es la microelectrónica y su aplicación a la informática y a la telemática. 11 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 44 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 45 acción (Müller, 2002, pp. 7-8; Rosaenau, 2003, pp. 11-12). Entonces, es definida como todo “proceso a través del cual una determinada condición o entidad local amplía su ámbito a todo el globo y, al hacerlo, adquiere la capacidad de designar como locales las condiciones o entidades locales” (De Sousa Santos, 1998, pp. 56-57)12. Lo global es lo mundializado con éxito, mientras que lo local es definido como todo cuanto se ve amenazado por él y trata de oponérsele (Held, 1997, pp. 107-108; Pastrana, 2000, p. 20; Vallespin, 2000, p. 52). En la globalización, se reproducen la jerarquía del sistema mundial y las asimetrías entre las sociedades centrales, periféricas y semiperiféricas13. Este es el caso de las operaciones mundiales de las empresas transnacionales, de la transformación del inglés en lingua franca y de la adopción mundial de las normas de propiedad intelectual norteamericanas sobre software (De Sousa Santos, 1998, p. 57). Por otra parte, los procesos de globalización han conducido a la intensificación y concentración de las interacciones transfronterizas, que envuelven a todos los Estados en una red de interdependencias. En esta red, los Estados son sometidos con distintos grados de vulnerabilidad a las nuevas tendencias internacionales de desarrollo. En consecuencia, lo que ocurra El autor identifica cuatro procesos de la globalización: el localismo globalizado, el globalismo localizado, el cosmopolitismo y la herencia común de la humanidad. En primer lugar, el localismo globalizado consiste en el proceso por el cual un fenómeno local dado es globalizado con éxito. Este es el caso de las operaciones mundiales de las empresas transnacionales (ETN) o de las leyes de propiedad intelectual norteamericanas sobre software para computadores. En segundo lugar, el globalismo localizado se refiere al impacto específico de las prácticas e imperativos transnacionales en las condiciones locales, que son así desestructuradas y reestructuradas, con el fin de responder a dichos imperativos. Como globalismos localizados se pueden contar los enclaves de libre comercio, la deforestación y el deterioro masivo de los recursos naturales para pagar la deuda externa y la conversión de la agricultura de subsistencia en agricultura orientada a la exportación, como parte del ajuste estructural. En el sistema internacional jerarquizado, los países centrales se especializan en los localismos globalizados, mientras que a los países periféricos les es impuesta la alternativa de los globalismos localizados. En fin, la globalización constituye, en este contexto, una red de globalismos localizados y localismos globalizados. 12 La jerarquía se observa en la estructura de la globalización política y económica, que sirve de fundamento para el dominio de una constelación de Estados naciones concentrados en el oeste y el norte. La desigualdad se refiere a los efectos asimétricos de la globalización política y económica sobre las posibilidades de vida y el bienestar de los pueblos en el llamado Tercer Mundo (De Sousa Santos, 1998, p. 56). La globalización como conjunto de procesos es selectiva, dispar y cargada de tensiones y contradicciones, pero no tiene un carácter anárquico. Reproduce la jerarquía del sistema mundial y las asimetrías entre las sociedades centrales, periféricas y semiperiféricas. Lo anterior es una consecuencia de la manera cómo surgió y se desarrolló el sistema de Estados modernos, ya que este proceso estuvo marcado por la jerarquía y la desigualdad. 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 45 16/12/15 8:42 46 | Problemas y desafíos contemporáneos... en cualquier lugar del planeta, con independencia de las distancias geográficas, tiene repercusiones, directas o indirectas, buscadas o no, sobre otros continentes, regiones o países (Beck, 1998a, pp. 29-31). De modo que, por una parte, las actividades cotidianas resultan cada vez más influidas por los hechos y acontecimientos que tienen lugar del otro lado del globo y, por otra, las prácticas y decisiones de los grupos y comunidades locales pueden tener importantes repercusiones globales (Held, 1997, p. 42; García Delgado, 2000, p. 42; Vallespin, 2000, p. 42). El crecimiento y la proliferación de las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales, el surgimiento de movimientos sociales y grupos de presión especiales ha alterado la forma y la dinámica de los Estados y de la sociedad internacional en su conjunto. La intensificación de los procesos de interconexión regional y global de las últimas décadas, así como el aumento inflacionario de los acuerdos internacionales y las formas de cooperación interestatal para regular el crecimiento sin precedentes de estos fenómenos, erosionó la distinción entre asuntos internos y externos, entre política internacional y doméstica (Held, 1997, p. 118). En este contexto, cabe añadir que la globalización es evidente también en el retroceso de la soberanía interna de los Estados y en la consecuente reducción de los campos de acción de los respectivos gobiernos (Nuscheler, 2000, p. 239). No obstante, al despuntar el siglo xxi, los Estados siguen siendo los actores más importantes de las relaciones internacionales y, por ende, son las instituciones más importantes del control global; además, siguen teniendo la facultad de imponer el DIP. Aun así, los Estados ya no son omnipotentes, ni tienen competencias ilimitadas para estructurar internamente sus sociedades y abordar las cuestiones internacionales, porque los procesos de globalización les sustraen de su órbita de control individual muchos asuntos de carácter transfronterizo. No obstante, a pesar de que las competencias de los Estados se hayan erosionado y estos hayan perdido en muchos casos eficiencia y capacidad de respuesta, por las fuerzas incontroladas de los procesos de globalización, no existe todavía otra unidad política real capaz de sustituirlos. Es por eso que no serían posibles las organizaciones internacionales multilaterales o las regionales de integración sin el papel crucial que los Estados naciones desempeñan en su creación y funcionamiento. Por lo tanto, acosados por las fuerzas de la globalización, los Estados, en la búsqueda de mecanismos para el gobierno de los problemas globales, han multiplicado los escenarios y han comenzado a cooperar con otros actores, tales como las instituciones económicas, científicas y ciudadanas. En vez del papel jerárquico y autoritario DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 46 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 47 del pasado, han comenzado a desempeñar uno de negociadores y mediadores entre los grandes problemas y los actores o la combinación de actores, según cada circunstancia. En consecuencia, los Estados requieren de otros actores para que el buen gobierno global sea más eficaz (Roth, 2005, pp. 81-84). Sin duda alguna, “la globalización ha acarreado un creciente reconocimiento de campos donde los impactos son globales. En estos campos se requiere una acción colectiva global, y los sistemas de gobernanza global son esenciales” (Stiglitz, 2002, p. 278). Así pues, desde comienzos de los años noventa se introdujo, en las discusiones sobre un nuevo orden mundial y la gobernabilidad de la globalización, el concepto global governance. La Commission on Global Governance, dirigida por el primer ministro sueco Ingvar Carlsson, presentó en 1995 su informe con el título sugestivo Our Global Neighbourhood. Su planteamiento más importante es el siguiente: los Estados están obligados a recurrir a un mayor multilateralismo para la solución de los problemas mundiales. Por su carácter transfronterizo, el instrumento más idóneo para abordarlos es la cooperación internacional. Asimismo, la gobernanza global se constituye “en un marco analítico para reconstruir la transformación de la política en el proceso de globalización, pero sobre todo es también un concepto normativo para desarrollar estrategias basadas en cooperación y el equilibrio de los intereses” (Messner, 1999, p. 82). Además, el concepto de gobernanza global se sustenta en diferentes niveles de coordinación, cooperación y búsqueda de soluciones comunes en el ámbito internacional, en cuyo proceso las organizaciones internacionales desempeñan un papel clave en el logro de tales objetivos (Messner, 2001, p. 49). Lo anterior hace necesaria la transferencia de competencias de regulación a instituciones supranacionales o a través de la construcción de una red de regímenes internacionales14 que impongan deberes específicos en los respectivos ámbitos a los Estados. En este contexto, es necesario resaltar el papel del DIP en el fomento de la cooperación entre los Estados, con el propósito de crear convenciones de carácter universal, sin cuya fuerza normativa los llamados regímenes Véase R. O. Keohane y J. S. Nye (1988, p. 35), quienes señalan que los regímenes internacionales son conjuntos de principios, reglas, normas y procedimientos, alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en una variedad de áreas de las relaciones internacionales. En ese contexto, debemos destacar para nuestro propósito los acuerdos gubernamentales de carácter jurídicamente vinculante, es decir, los tratados. Con respecto a esto, también véase R. O Keohane (1982, p. 325) y F. Attina (2001, p. 63). Las relaciones de interdependencia, por otra parte, se dan en el marco de regímenes, o sea, del conjunto de normas, reglas y procedimientos que regularizan los comportamientos relativos a un ámbito determinado o sector de la actividad económica. 14 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 47 16/12/15 8:42 48 | Problemas y desafíos contemporáneos... internacionales no tendrían ninguna eficacia en el proceso de regulación de los asuntos globales. Ese es el caso concreto del acuerdo constitutivo de la OMC y sus acuerdos sectoriales —el Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT), el Acuerdo General de Servicios (GATS) y el Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)— sobre el comercio mundial, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono de 1987 o los numerosos instrumentos jurídicos internacionales de promoción y protección de los derechos humanos. La gobernanza global puede contribuir a la creación un orden mundial sobre la base de un multilateralismo efectivo, como el que propone la Unión Europea en su Estrategia de seguridad europea del 2003, que contribuya al fortalecimiento de la comunidad internacional a través del establecimiento y desarrollo de instituciones internacionales efectivas y de un ordenamiento jurídico internacional basado en la validez y el respeto del derecho internacional. Para la gobernanza global, el fortalecimiento del Estado de derecho global y el desarrollo constante del DIP son un imperativo para que en su arquitectura prime el dominio del derecho en lugar del imperio de la fuerza de una superpotencia agresiva, como ha ocurrido en los últimos años en el sistema internacional (Messner, 1999, p. 80). Si bien es cierto que los Estados se mantienen como los actores más importantes de la política internacional, ya no son los global players omnipotentes. Esto queda en evidencia en el hecho de que el concepto de soberanía absoluta hoy sea considerado anacrónico, como consecuencia de la densidad de las interacciones internacionales y las interdependencias. Más bien, la soberanía ha sido definida como una facultad dividida en múltiples agencias, nacionales e internacionales, y limitada por la naturaleza misma de esta pluralidad (Held, 1997, p. 169). La Commissión on Global Governance fue enfática en señalar que el eje central del concepto de global governance, como un proceso político clave, es la cooperación entre los actores estatales y no estatales en todos los ámbitos de gestión (Nuscheler, Krotz, Nusser & Rottländer, 1997). Por lo tanto, los Estados se ven en la necesidad de cooperar, como lo habíamos señalado, con una ilimitada y heterogénea cantidad de agentes globales, entre los que se destacan los miembros de la denominada sociedad civil global (Kaldor, 2005, pp. 107-109), es decir, las ONG internacionales (por ejemplo, Green Peace y Amnistía Internacional), las empresas transnacionales y los medios de comunicación. De esta manera, se pone de relieve la importancia de los actores no estatales en la política global y en el proceso de formación de las normas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 48 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 49 internacionales. En ese contexto, destacamos, en especial, a las organizaciones a las que los ciudadanos se unen fuera de los círculos políticos formales, como muchas ONG internacionales que en el ámbito público global abogan por el desarrollo y respeto del DIP. Mediante estas organizaciones, quienes toman decisiones pueden oír las voces de los ciudadanos (De Sousa Santos, 1998; Kaldor, 2005, p. 108; pp. 58-59). En relación con lo anterior, es necesario resaltar el decisivo papel de las campañas mundiales emprendidas por algunas ONG internacionales en la aprobación de la Convención sobre la Prohibición del Uso, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción de 199715, así como la influencia de las organizaciones ecologistas en el desarrollo del DIP en materia ambiental. La estructuración de la arquitectura de la gobernanza global no puede desconocer la importante función de los actores de la llamada sociedad civil global en el juego mundial del poder y del contrapoder, cuando se trata de la defensa de valores globales y de la aplicación del DIP y del respeto de los derechos humanos y la protección del medio ambiente (Baylis & Smith, 2001, pp. 370-374; Beck, 2002, p. 29; De Sousa Santos, 2003, p. 213). En otras palabras, la sociedad civil global en proceso de consolidación se ha convertido en un garante para el desarrollo y eficacia del DIP, que es un pilar en la tarea de enfrentar los desafíos globales. En suma, global governance no significa ni gobierno global ni el final de los Estados naciones. Por el contrario, implica que estos recuperen, mediante la cooperación, su capacidad de gestión para afrontar los problemas globales, con una nueva sensibilidad selectiva. Se trata de la construcción de un conjunto de redes de control que se entrecrucen, de instituciones públicas globales que ayuden a imponer el DIP, que coexistan en un mundo dividido formalmente en Estados soberanos (Habermas, 2004, pp. 174-175). El carácter en extremo complejo de la globalización obliga a los Estados a darle prioridad a la cooperación internacional. Por ende, la mayoría de Estados, incluso Estados Unidos, aceptan que tienen que cooperar, ya que una conducta unilateral, como la ejercida durante de los dos gobiernos presidenciales de Bush (2001-2009), sencillamente no puede producir resultados correctos en asuntos que son en estricto multilaterales (Nye, 2002, p. 148). Es claro que la diversidad de problemas que le da contornos a la denominada En esencia, el proceso de negociación fue impulsado por las ONG norteamericanas, que hicieron una campaña internacional, fundamentalmente a través de Internet, para que la opinión pública mundial se interesara por el tema. El otorgamiento del premio Nobel de la Paz a los impulsores de la campaña privada contra las minas aumentó la legitimidad de las ONG y su influencia en los procesos de formación de la normas internacionales. 15 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 49 16/12/15 8:42 50 | Problemas y desafíos contemporáneos... sociedad mundial del riesgo, sobre los que tienen que actuar los Estados en el marco de la gobernanza global, se deriva de la aparición de nuevos bienes públicos globales, como el cambio climático global, la destrucción de la capa de ozono, la conservación de las especies en peligro de extinción o los derivados de las amenazas potenciales a la paz mundial, es decir, aquellos que no pueden ser satisfechos por cada Estado, sino que exigen la cooperación para que se garantice el respeto del DIP y puedan adoptarse nuevos instrumentos jurídicos internacionales que contribuyan a la solución de tales problemas (Beck, 2004, pp. 303-305; Beck & Grande, 2004, p. 123; Rosaenau, 2003, p. 13; Stiglitz, 2002, p. 280). Conclusiones El DIP es un ius pacis (derecho de la paz), un ius cooparationis (derecho de la cooperación), un ius progressionis (derecho del desarrollo) y un ius coexistentiae (derecho de la coexistencia) entre Estados de culturas y círculos jurídicos diferentes. El DIP tiene, al despuntar el siglo XXI, las siguientes funciones: garantizar la paz, ordenar las relaciones internacionales, fomentar la cooperación entre los Estados, estabilizar el sistema internacional, adaptar y transformar la realidad internacional, dar seguridad y regular los conflictos, impulsar la justicia y el desarrollo internacional, legitimar, sancionar y proteger. El establecimiento de un equilibrio internacional a través de la creación encauzada de contrapesos, para equilibrar los intereses existentes, sería sin duda de gran provecho para la imposición del DIP. En ese sentido, sería posible, por ejemplo, un contrapeso de esa naturaleza creado por la Unión Europea y China, así como eventualmente por Rusia, con el fin de conseguir la paz mundial, la seguridad internacional y, no por último, el DIP. El potencial estratégico-nuclear de Rusia y China desempeñaría, en este caso, un destacado papel de carácter psicológico. Un contrapeso de ese tipo, de los Estados defensores del DIP, podría contribuir a contener la conducta peligrosa, provocadora, arrogante y hostil de Estados Unidos. Este país destruye sistemáticamente el orden jurídico internacional, en la medida en que viola, sin escrúpulos, los principios fundamentales del DIP. Además, bloquea, anteponiendo sus intereses nacionales, la elaboración de convenciones universales muy necesarias, como ocurrió con las iniciativas internacionales que buscaban la solución del problema del cambio climático, las cuales enfrentaron una férrea resistencia por parte del gobierno de Bush. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 50 16/12/15 8:42 Una mirada sociológica del derecho internacional... | 51 La gobernanza global puede contribuir a la creación de un orden mundial con base en un multilateralismo efectivo. Este debe contribuir al fortalecimiento de la comunidad internacional, a través del establecimiento y desarrollo de instituciones internacionales eficaces y de un ordenamiento jurídico internacional basado en la validez y el respeto del derecho internacional. Para la gobernanza global, el fortalecimiento del Estado de derecho global y el desarrollo constante del DIP son un imperativo, para que en su arquitectura prime el dominio del derecho en lugar del imperio de la fuerza de una superpotencia agresiva, como Estados Unidos. El DIP, entonces, desempeña un papel importante en la arquitectura de la gobernanza global, en cuanto fomenta la cooperación entre Estados con el propósito de crear convenciones de carácter universal, sin cuya fuerza normativa los llamados regímenes internacionales no tendrían ninguna eficacia en el proceso de regulación de los asuntos globales. Referencias Albrow, M. (2007). Das Globale Zeitalter. Frankfurt (Am Main): Suhrkamp. Attina, F. (2001). El sistema político global. Introducción de las relaciones internacionales. Barcelona: Paidós. Baylis, J. & Smith, S. (2001). The Globalization of World Politics. Oxford: Oxford University Press. Beck, U. (1998a). ¿Qué es la globalización? Barcelona: Paidós. Beck, U. (1998b). La sociedad del riesgo. Barcelona: Paidós. Beck, U. (2002). Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter. Frankfurt: Suhrkamp. Beck, U. (2004). Der Kosmopolitische Blick oder: Krieg ist Frieden. Frankfurt: Suhrkamp. Beck, U. & Grande, E. (2004). 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DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 55 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 56 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad: entre el deber ser y su regulación jurídica en el marco de las relaciones económicas internacionales y de cooperación* Introducción A raíz del surgimiento y la agudización de algunos fenómenos críticos en la economía mundial, a finales de los años sesenta e inicios de los setenta, aumentaron los esfuerzos de los países en desarrollo para que se tomaran medidas destinadas a reformar el orden económico internacional de la posguerra. Entre los fenómenos críticos se pueden mencionar el derrumbamiento del sistema monetario basado en los acuerdos de Bretton Woods, la crisis del petróleo y el desarrollo inflacionario mundial fomentado por ambos factores, que tuvo como consecuencia el inicio de un proceso general de recesión económica (Woyke, 1994, p. 473). A mediados de los años setenta, los países del llamado Tercer Mundo presentaran en el seno de la ONU un catálogo de exigencias que pretendía la creación de un nuevo orden económico internacional (NOEI). Entre los instrumentos normativos adoptados por la Asamblea General de la ONU en el año 1974, por la iniciativa de estos países, el más importante es la Resolución 3281 (XXIX) del 12 de diciembre titulada Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados (en adelante, Carta de 1974). La presente investigación tiene como objetivo analizar el desarrollo y la aplicación del principio de no-reciprocidad, formulado en los artículos 18 y 19 de la Carta de 1974, en las relaciones económicas internacionales y de cooperación. Se pretende explicar cómo dicho principio ha tomado forma, entre otras cosas, con la actividad de las organizaciones internacionales que se ocupan de problemas del desarrollo y con las relaciones económicas entre los países en vía de desarrollo (PVD) y los países industrializados (PI). Así, se estudia en forma sistemática el valor jurídico, en general, de las resoluciones de la Asamblea General de la ONU (AG-ONU) y, en particular, de la Carta de * Artículo publicado en Papel Político, 17, 16-117. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 57 16/12/15 8:42 58 | Problemas y desafíos contemporáneos... 1974 para contribuir indirectamente al desarrollo del derecho internacional en determinados ámbitos de las relaciones internacionales. Se partió de la siguiente hipótesis: el valor jurídico de las resoluciones de la AG-ONU está en su contribución indirecta al desarrollo del derecho internacional: señalan el camino que puede tomar en este proceso. Mediante las resoluciones se pueden formular normas de derecho que más tarde pueden ser acogidas en convenciones posteriores o en tratados bilaterales. También, tales instrumentos internacionales pueden ampliar y enriquecer el contenido de normas y principios de derecho ya existentes o bien servir de base para la formación del derecho internacional consuetudinario. En conclusión, puede decirse que las resoluciones de la AG-ONU pueden servir de fundamento para la conducta de los Estados. El número creciente de resoluciones de organizaciones internacionales sobre la problemática del desarrollo muestra que los PVD consideran que estas son foros y receptores de sus peticiones sobre una verdadera igualdad en el Derecho internacional público (DIP). Los primeros éxitos de sus esfuerzos para conseguir ventajas de comercio no recíprocas indican que con ayuda de esas organizaciones internacionales se pueden introducir regulaciones a favor de los Estados discriminados económicamente. En consecuencia, un trato preferencial y no recíproco de los PVD en las relaciones comerciales internacionales se puede observar sobre todo en el Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT), Acuerdo General de Servicios (GATS), y Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 y en la práctica cotidiana de la Unión Europea, lo cual tiene un enorme significado práctico. Por lo tanto, se formuló la siguiente pregunta de investigación: ¿cuál es el valor jurídico de la Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados de 1974, en su calidad de resolución de la Asamblea General de la ONU, para el desarrollo del principio de la no reciprocidad en las relaciones económicas y de cooperación entre los Estados? Metodología La metodología seguida aplica la teoría de la formación de las normas en las relaciones internacionales desarrollada por el profesor alemán de derecho internacional Terz (1988). Esta teoría es de orden cualitativo. En la investigación se aplica, además, el método sociológico del derecho internacional, cuyo eje central es la cadena formada por las necesidades, los intereses, la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 58 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 59 voluntad y las normas. Esto implica que en todo proceso de negociación los Estados participantes coordinan sus intereses y sus voluntades. El resultado de dicho proceso es, visto desde una perspectiva abstracta, la expresión del consenso, que se materializa en tratados multilaterales o bilaterales, en resoluciones de la AG-ONU u otras organizaciones internacionales, actas finales de conferencias, declaraciones de voluntad, recomendaciones, protocolos, memorandos, etc. En este caso, el consenso estatal está relacionado con el contenido y la forma del documento adoptado. Para determinar el valor de la Carta de 1974, como resolución de la AGONU, así como la aplicación en las relaciones internacionales del principio de no-reciprocidad a partir de su formulación en los artículos 18 y 19 de dicho documento, fue necesario realizar un análisis interdisciplinario. En efecto, si bien es cierto que los aspectos jurídicos y, en especial, los de la teoría del derecho internacional relativos al objeto de investigación ocupan un lugar central en este trabajo, fue necesario tener también en cuenta los aspectos politológicos, sociológicos y filosóficos, para no realizar una interpretación formal, plana y ahistórica. Esta es una investigación que se basa tanto en fuentes primarias como secundarias. En cuanto a las fuentes primarias, se recopilaron, sistematizaron y analizaron instrumentos normativos internacionales adoptados por los respectivos órganos de la ONU, tratados internacionales en vigencia, dictámenes de la Corte Internacional de Justicia, así como reglamentos de los órganos de la Unión Europea relacionados con el objeto de investigación. Dichos documentos son los siguientes: Declaración sobre la Creación de un Nuevo Orden Económico Internacional (Resolución 3201/AG-ONU s. VI del 1 de mayo de 1974), Programa de Acción para la Creación de un Nuevo Orden Económico Internacional (Resolución 3202/AG-ONU s. VI del 1 de mayo de 1974), Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados (Resolución 3281/AG-ONU XXIV del 12 de diciembre de 1974), UN-Doc, A /3281/XXIV, 12/12/1974, UNITAR-Studie de 1984 sobre el desarrollo de las normas del Derecho Internacional relacionadas con el Nuevo Orden Económico Internacional, UN-Doc, A/39/504/Add, GATS, GATT, ADPIC, Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, Dictamen de las consecuencias jurídicas sobre la permanencia de Sudáfrica en Namibia (CIJ Recueil 1971), Reglamento (CE) n.º 2211/2003 del Consejo del 15 de diciembre del 2003, Reglamento (CE) n.º 2505/2001 del Consejo del 10 de diciembre del 2003, Reglamento (CE) n.º 2331/2003 de la Comisión del 23 de diciembre del 2003. Por lo que se refiere a las fuentes secundarias, se realizó una revisión DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 59 16/12/15 8:42 60 | Problemas y desafíos contemporáneos... amplia de la literatura científica sobre el objeto de investigación: artículos en revistas especializadas, tratados sobre derecho internacional, memorias de conferencias internacionales, coloquios, paneles y estudios monográficos. Objetivos Para cumplir con el objetivo general, este trabajo tiene los siguientes objetivos específicos: t Analizar el valor jurídico de las resoluciones de la AG-ONU en la contribución indirecta al desarrollo posterior del derecho internacional. Se busca precisar cómo mediante tales instrumentos normativos se pueden formular normas de derecho que más tarde pueden ser acogidas en convenciones posteriores o bien servir de base para la formación del derecho internacional consuetudinario. t Estudiar de qué manera el valor jurídico de la Carta de 1974, como resolución de la AG-ONU, influye en el desarrollo del derecho internacional respecto a las relaciones económicas entre los PI y los PVD. t Definir la importancia que tiene el principio de la no reciprocidad como un pilar de la efectividad del derecho internacional en la formación, la adopción y el cumplimiento de los tratados. Para esto, se hará énfasis en sus aspectos sociojurídicos. t Especificar los aspectos teóricos de la operatividad del principio de la no reciprocidad en los tratados de naturaleza económica. t Explicar cómo el principio de la no reciprocidad constituye un reflejo de la conciencia jurídica de los PVD y de su noción de justicia en las relaciones económicas internacionales. t Evaluar la aplicación y alcance del principio de la no reciprocidad, formulado en los artículos 19 y 18 de la Carta de 1974, en diferentes ámbitos de las relaciones económicas internacionales, tales como el GATT, GATS, ADPIC, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 y en la práctica cotidiana de la Unión Europea. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 60 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 61 Antecedentes y marco teórico El Tercer Mundo y la creación de un nuevo orden económico internacional Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, comenzó a desarrollarse un nuevo fenómeno político que a la postre cambiaría radicalmente el mapa político mundial: la lucha por la autodeterminación de los territorios coloniales en el continente asiático y africano condujo al proceso de descolonización y, finalmente, al nacimiento de nuevos Estados independientes (Brock et al., 1991, p. 204; Nuscheler, 1991, p. 318). La independencia de las antiguas colonias no significó en ningún caso la finalización de las discrepancias políticas surgidas a raíz del proceso de descolonización. Por el contrario, estas se fueron transformando, con el transcurso del tiempo, en un conflicto estructural de carácter global entre los países altamente industrializados (entre ellos, las antiguas potencias colonialistas) y los países del llamado Tercer Mundo (entre los que están los antiguos territorios coloniales de Asia, África y Latinoamérica). Este se conoce hoy en día como el conflicto Norte-Sur: en esencia, es un conflicto de intereses en el campo social, en la distribución económica y en el grado de participación política (Matthies, 1991, p. 3). Esta contradicción que caracteriza las relaciones Norte-Sur es, desde comienzos de los años sesenta, un componente de la constelación conflictiva global, que en cierto modo determina el curso de la política mundial (Matthies, 1991, p. 3). Este conflicto tomó claros contornos a comienzos de los años setenta, cuando en las relaciones Norte-Sur surgieron discusiones radicales sobre la creación de un nuevo orden económico internacional (Brock et al., 1991, pp. 218-219; Kaiser & Wagner, 1991, p. 381; Nuscheler, 1991, p. 354). El objetivo principal de las exigencias de los PVD1 para la creación de un noei era superar los problemas del subdesarrollo que persistían después de lograr su independencia política. En las discusiones por crear un NOEI, los países en vías de desarrollo estaban completamente convencidos de que la política de los países industrializados y su hegemonía en el mercado mundial representaban el obstáculo decisivo para vencer al subdesarrollo. En el 1 El concepto país en vía de desarrollo es una denominación ya bien asentada en la política internacional. La estructura y la situación de los países en vía de desarrollo se debe estudiar a través de la descripción de áreas importantes de una estructura estatal y de la comprensión de campos problemáticos socioeconómicos. Esto permitiría compararlos entre sí (Wolfrum, 1991, pp. 123126; Woyke, 1994, pp. 164-165; Köhler, 1991, pp. 18-20). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 61 16/12/15 8:42 62 | Problemas y desafíos contemporáneos... marco de numerosas conferencias internacionales, los Estados del llamado Tercer Mundo consideraron que el actual sistema económico era injusto e inefectivo para sus procesos de desarrollo. Uno de los argumentos de los PVD era que cuando se formularon las reglas del juego para las relaciones económicas internacionales después de la Segunda Guerra Mundial, el 27 de febrero de 1945, con la fundación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial Bretton Woods, ellos tenían una presencia limitada en la arena política mundial o ni siquiera eran tomados en cuenta. En la actualidad, tampoco se les permite tomar parte en los acuerdos que determinan las reglas del juego en las relaciones económicas internacionales, y en los casos en que tienen voto, tiene poco poder de decisión. Asimismo, afirmaban que la responsabilidad de los países industrializados respecto a sus dificultades económicas no terminó con el colonialismo. Reiteraban que el mundo desarrollado no podía ni debía sustraerse de su responsabilidad, como tampoco debía negar la naturaleza indivisible del bienestar global2. El aspecto de mayor importancia del conflicto Norte-Sur ha sido, desde sus inicios, la exigencia de una reforma del orden económico internacional de la posguerra. Desde los años cincuenta, los países en vía de desarrollo comenzaron a criticar este orden, al que consideraban injusto, por estar diseñado para regular solo las relaciones económicas entre países de un mismo nivel de desarrollo, es decir, entre los países altamente industrializados. Señalaban que sus débiles economías carecían de posibilidades para la competencia en el mercado internacional, afectándose así su desarrollo posterior. A mediados de los años setenta, las demandas alcanzaron su punto culminante, cuando los países del llamado Tercer Mundo presentaron en el seno de la ONU un catálogo de exigencias que pretendían la creación de un NOEI (Rajagopal, 2005, p. 57). Entre los instrumentos normativos adoptados por la Asamblea General de la ONU en el año 1974 por iniciativa de estos países, el más importante es la Resolución 3281 (XXIX) del 12 de diciembre titulada Carta de los Deberes y Derechos Económicos de los Estados. Los objetivos fundamentales de un NOEI eran los siguientes: t La soberanía total de todos los Estados sobre sus recursos naturales, incluido el derecho a la nacionalización de empresas extranjeras. 2 Véase Wünsche, R. (1981, pp. 245-248). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 62 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 63 t El establecimiento de relaciones justas de los precios entre los PI y PVD. t El control y la regulación de la actividad de los consorcios internacionales en los países en vías de desarrollo, la explotación de vías adicionales para la transferencia de novísimas tecnologías y experiencias tecnocientíficas. t La garantía de ayuda activa para los países en vías de desarrollo a través de la comunidad internacional, sin ningún tipo de condicionamiento político o militar. t El tratamiento preferencial y no recíproco de los PVD, cuando sea posible. t La creación de condiciones favorables para la transferencia de recursos financieros a los países en vías de desarrollo. (Bangoura, 1986, p. 28) La Carta de los Derechos y Obligaciones Económicas de los Estados, conocida como la Carta de 1974, posee mayor importancia frente a las otras resoluciones referentes al NOEI. Su texto contiene los puntos programáticos que apuntan en dirección de una renovación efectiva o reforma de las actividades económicas de los Estados de la comunidad internacional, con el objetivo final de crear un NOEI. La Carta de 1974 no tiene solamente un significado especial para el NOEI, sino también para las relaciones internacionales en general. La problemática del desarrollo en el marco de las nuevas relaciones internacionales Con la desaparición del conflicto Este-Oeste y los cambios políticos internacionales ligados a este hecho, la solución del olvidado conflicto Norte-Sur gana importancia. Cuando se habla de la creación de un NOEI, ello está relacionado con la convicción de que cada concepción de una nueva estructura del sistema de relaciones internacionales debe contener una reforma de las relaciones económicas internacionales existentes. El supuesto NOEI debe considerar de forma justa los intereses del Sur. Una política del desarrollo que contemple este precepto y que sea un elemento complementario de la estructura del sistema económico mundial sería parte de una política preventiva de seguridad en el sistema de las Relaciones Internacionales (Matthies, 1991, p. 11). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 63 16/12/15 8:42 64 | Problemas y desafíos contemporáneos... Hoy más que nunca es evidente la necesidad de crear una nueva estructura en las relaciones económicas internacionales, para alcanzar la solución a problemas tan graves como las crecientes diferencias económicas y sociales entre el Norte y el Sur y la crisis de la deuda externa. Solo a través de la creación de nuevos mecanismos en la estructura de las relaciones internacionales y de la solución de los problemas mencionados, se puede alcanzar una estabilidad duradera en la economía mundial (Nuscheler, 1991, p. 377). El problema del desarrollo y sus consecuencias globales siguen siendo asuntos esenciales en el orden del día de las conferencias internacionales sobre temas económicos. En ellas, se discuten y analizan las formas de tratarlos y de darles posibles soluciones. Ante esta problemática, el DIP no puede permanecer indiferente. Si partimos del supuesto de que el interés fundamental de la comunidad internacional es el aseguramiento de la paz mundial, así como el desarrollo fundamental del derecho internacional, es inevitable repensar o replantear el todavía no solucionado problema del abismo social y económico existente entre los PI y los PVD. Si bien es cierto que el conflicto Norte-Sur se fue cristalizando en el contexto histórico del conflicto Este-Oeste, lo anterior no significa que el primero sea una creación o producto de este último. Por lo tanto, la desaparición del conflicto Este-Oeste no implica la terminación automática del conflicto Norte-Sur. Tampoco el ocaso de la formación de teorías sobre este último equivale a la desaparición de los problemas reales que ellas intentaron explicar. Por el contrario, estos problemas se han acrecentado de forma extrema en los últimos años. Si se toma como medida el objetivo final de alcanzar una justicia social mundial y el hecho de que de ella depende la estabilidad política y jurídica entre los Estados, podemos concluir que dicho balance sigue arrojando, hoy como ayer, un déficit creciente. El papel del consenso en el proceso de formación de las normas internacionales En el marco del proceso internacional de formulación de las normas, se lleva a cabo un acuerdo con respecto a los intereses de los Estados, que se basa en el logro de compromisos concretos, para conducir finalmente a un equilibrio de sus intereses. Lo anterior es la expresión del consenso común entre los Estados y toma forma en el cuerpo normativo de diferentes instrumentos internacionales, que representan formas específicas del resultado del proceso internacional de formación de las normas. Este proceso tiene en nuestra DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 64 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 65 época un carácter consensual, que se considera su rasgo más importante. El consenso constituye, desde el comienzo hasta el final, la base de este proceso, cuya fuerza motriz son las negociaciones en todas sus fases: En el proceso de negociación coordinan los Estados participantes sus intereses, sus voluntades y sus convicciones. El resultado de este proceso es, visto desde un plano abstracto, la expresión de su consenso y se materializa en tratados multilaterales o bilaterales, en resoluciones de la Asamblea General de la ONU u otras organizaciones internacionales, en actas finales de conferencias, declaraciones de voluntad, recomendaciones, etc. En este caso, está relacionado el consenso estatal con el contenido y la forma del documento adoptado. (Terz, 1988, p. 16) El proceso internacional de formación de la norma conforma una totalidad. Sin embargo, puede llevarse a cabo en determinadas circunstancias en forma jurídica y no jurídica. En una de sus fases, los Estados participantes deciden si el tipo de negociación será de naturaleza jurídica o no. Esta decisión soberana de los Estados determina la clase de normatividad y el carácter de los distintos resultados del proceso internacional de formación de la norma. En la creación de normas de derecho juegan un papel decisivo dos elementos: la intetio iuris y la voluntas iuris de los Estados. En tratados multilaterales o bilaterales estos fundamentan derechos y contraen obligaciones. En el caso de la creación de normas no jurídicas, como las resoluciones de la AG-ONU, el elemento decisivo es la opinio (convencimiento) de los Estados, y no su voluntad. Las normas no jurídicas son la expresión de un consensus opinionis generalis de los Estados. La anterior diferenciación es importante, cuando la comparamos con la voluntas iuris que sirve de base al tratado (1988, pp. 1170-1173). Mediante ambos conceptos, P. Terz pretende, desde un punto de vista teórico, aclarar cuál es el elemento esencial que le otorga valor a una resolución. Dado que existen Estados soberanos, se deduce que solo con el consenso puede surgir el derecho internacional. De acuerdo con este criterio, es válido el principio ex consenso ius oritur. Esta concepción goza de aceptación general en la ciencia del derecho internacional. Así lo planteaba ya en los años 20 Th. Niemeyer, cuando hablaba de un consenso de Estados como base del derecho internacional (Niemeyer, 1923, p. 110). Actualmente, M. Flory et al. señalan que el derecho internacional, como derecho interestatal, se basa en los acuerdos entre los Estados (1982, pp. 9-13). Por consiguiente, el derecho DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 65 16/12/15 8:42 66 | Problemas y desafíos contemporáneos... internacional es derecho de consenso. El consenso es, también en el caso de los tratados internacionales, la condición necesaria para su cumplimiento. Esta opinión es ampliamente compartida por los tratadistas del derecho internacional3. El consenso en los tratados internacionales está expresado en la intención concordante (intentio) o bien en la voluntad jurídica (voluntas iuris). En este contexto, se le puede llamar también acuerdo. En el caso de las normas del derecho internacional consuetudinario, en cambio, el consenso se refiere a la opinio iuris. El valor de las resoluciones de la ONU como posible fuente indirecta del derecho internacional Generalidades Visto desde un punto de vista estrictamente jurídico, las resoluciones de la AG-ONU tienen un carácter de recomendación (conforme a lo establecido en la Carta de la ONU, del artículo 10 al 14), en virtud del cual este órgano solo podrá hacer sugerencias a sus miembros. Sin embargo, como ya lo hemos anotado, estos documentos pueden tener un valor práctico y jurídico para la regulación de las relaciones internacionales contemporáneas. Por eso, todo concepto que pretenda explicar este valor debe partir del supuesto de que estas son regidas por normas jurídicas y no jurídicas. Al respecto, se tiene que hacer una diferenciación exacta entre derecho y no derecho, así como entre las normas jurídicas, políticas y morales. De acuerdo con los criterios hasta aquí expuestos, hay que rechazar todas aquellas opiniones según las cuales entre el derecho y el no derecho existirían zonas u obligaciones en penumbra4. Con la tesis sobre la existencia de un soft law muchos autores han tratado de determinar, especialmente desde los años setenta, el valor jurídico de las resoluciones de la ONU. Han estudiado estos instrumentos normativos a través de una óptica demasiado positivista, en la que no han considerado la existencia de normas políticas y morales en las relaciones interestatales. El concepto soft law no solo se ha aplicado al caso de las resoluciones de la Por ejemplo, Oppenhenim (1955, pp. 890-891) asegura que “para que un tratado sea tratado, debe haber acuerdo recíproco entre las partes contrayentes”; Sereni (1962, p. 1388) afirma que “Vi sia valido consenso dei soggetti, vi é accordo”; W. Tung (1968, p. 19) sostiene que “La base de todo derecho, tratado o derecho consuetudinario, es el consenso”. 3 Por ejemplo, esto es así para Schwelb (1967, p. 25). Por su parte, Weil (1982, pp. 5-47) criticó las diferentes tesis acerca del socavamiento de la normatividad del derecho internacional público. 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 66 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 67 Asamblea General, sino también a códigos de conducta (como los de las empresas transnacionales), a algunas declaraciones de la Unesco, a tratados internacionales que aún no entran en vigor, a la jurisprudencia de la CIJ y a las decisiones de los tribunales de arbitraje internacional (Schreuer, 1983, p. 245). Lo cierto es que se quiere situar el soft law en una especie de zona gris o estadio intermedio de la formación del derecho, desde el cual surgen determinadas obligaciones jurídicas para los Estados. Por esto, la tesis ha tenido un gran rechazo. El tratadista francés Weil (1982) la sometió a una crítica demoledora y defendió, al mismo tiempo, la normatividad del derecho internacional. Algo similar hizo Seidl-Hohenveldern, cuando manifiestó que el derecho es obligatorio, de lo contrario no sería derecho (1986, p. 67). Regresando al tema del valor de las resoluciones de la ONU, podemos decir que estas, como instrumentos normativos, contienen junto a las normas de derecho otras dos categorías: las normas políticas y las morales. En este orden de ideas, las resoluciones son la expresión de un consenso de carácter moral y político entre los Estados. Ellas ponen de manifiesto la necesidad urgente de regular determinados problemas e indican ciertas tendencias de desarrollo de las relaciones internacionales. Las resoluciones se adoptan, por lo general, cuando aún no ha llegado el momento de la creación de una norma de derecho, teniendo en cuenta que el proceso de codificación del derecho internacional es frecuentemente muy largo. Así, ellas permiten acelerar el tratamiento de determinados problemas internacionales: tienen un alto grado de dinámica, flexibilidad y capacidad de adaptación. Sin embargo, como lo demuestra la práctica de la Asamblea General de la ONU, con la adopción de numerosas resoluciones sobre los problemas económicos de los países en desarrollo en cada periodo de sesiones, existe el peligro de inflación y, por consiguiente, una desvalorización de estos instrumentos normativos. Su valor jurídico está en la posibilidad de contribuir indirectamente al desarrollo posterior del derecho internacional: señalan el camino que aquel puede tomar en este proceso. Además, mediante las resoluciones se pueden formular normas de derecho, que más tarde pueden ser acogidas en convenciones posteriores. Estas pueden también ampliar y enriquecer el contenido de normas y principios de derecho ya existentes o bien servir de base para la formación del derecho internacional consuetudinario. En conclusión, puede decirse que las resoluciones de la ONU pueden servir de fundamento para la conducta de los Estados (Bokor-Szegö, 1977, p. 20). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 67 16/12/15 8:42 68 | Problemas y desafíos contemporáneos... La influencia de las resoluciones de la ONU sobre el proceso de elaboración de tratados internacionales Las resoluciones de la Asamblea General de la ONU pueden, en circunstancias determinadas, ejercer una influencia fundamental sobre la elaboración de tratados o de convenciones. Esta opinión es bastante generalizada en la literatura especializada (Lachs, 1963, p. 97; Schreuer, 1984, p. 94; Moncayo, Vinuesa & Gutiérrez Posse, 1981 p.165; Verwey, 1972, p. 259). Lo anterior ha sido también subrayado, en reiteradas ocasiones, en el seno de las Naciones Unidas con relación a determinados proyectos de codificación. Así lo expresó el secretario general de la ONU en un informe sobre the multilateral treaty-making process, en el que se señala que la Asamblea General tiene una práctica especial: antes de la formulación de un tratado, se adopta una resolución sobre la misma materia. Una resolución influye más rápido sobre una determinada situación que el largo proceso de elaboración de un tratado. Puede servir para que ciertos principios sean sometidos a prueba en la práctica estatal, antes de que sean integrados en un tratado. Ella puede fungir, además, de directriz de la concepción y del desarrollo de los trabajos preparatorios de un tratado (UN-Doc. A/35/312). De la misma manera, se ha dicho que en el treaty-making process, las resoluciones son válidas como indicio para determinar el interés universal en una cuestión determinada, respecto a la cual se puede, más tarde, formular un tratado concreto (UN-Doc. A/C. 6/37/L. 29) Aceptado lo anterior, se puede decir que mediante la adopción de resoluciones se preestablecen directrices para la celebración de convenciones (Simma, 1981, p. 51) y se prepara, en determinadas circunstancias, su celebración. Además, su contenido puede ser integrado en tratados multilaterales, casi sin modificaciones (Verdross & Simma, 1976, p. 332). De las numerosas resoluciones que han cumplido este papel, vamos a mencionar las más conocidas e importantes: la Convención sobre la Prohibición del Empleo de Técnicas Modificadoras del Medio Ambiente con Fines Militares se publicó como anexo de una resolución, la cual fue adoptada por la Asamblea General de la ONU en diciembre de 1976. En ella se exhorta a los Estados miembros a firmar y ratificar esta convención (UN-Doc. A./31/362). Lo mismo se hizo con la Resolución 2222 (XXI) de diciembre de 1966, a la cual se le agregó el Tratado sobre los Principios para la Actividad de los Estados en la Investigación y Aprovechamiento del Espacio Cósmico incluida la Luna y otros Cuerpos Celestes. Con base en ésta surgió, más tarde, la Convención sobre el Espacio Exterior. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 68 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 69 El texto del Tratado fue preparado paulatinamente por varias resoluciones, entre las cuales se destaca la Resolución 1472 (XIV) de diciembre de 1963 (Declaración de Principios Jurídicos para la Actividad de los Estados en la Investigación y Aprovechamiento del Espacio Exterior). También, mediante la Resolución 2749 (XXV) de diciembre de 1970 (Declaración de los Principios para el Aprovechamiento del Suelo y del Subsuelo Marino más allá de las Fronteras de Jurisdicción Nacional) se preparó cuidadosamente la correspondiente convención. Finalmente, la Declaración General sobre los Derechos Humanos de 1948 sirvió para la preparación de los dos pactos sobre derechos humanos de 1966. La influencia de las resoluciones de la ONU sobre el surgimiento de normas del derecho internacional consuetudinario La interacción entre las resoluciones de la Asamblea General de la ONU y el derecho internacional consuetudinario ha sido, desde los años sesenta, objeto de investigación y discusión permanentes de la ciencia del derecho internacional. Partiendo de los conceptos existentes en torno al valor de estos instrumentos normativos en el marco del proceso de formación de las normas consuetudinarias internacionales, podemos resumir este aspecto como sigue: t Las resoluciones de la Asamblea General de la ONU tienen una influencia sobre las normas existentes y ya establecidas del derecho internacional consuetudinario. t Las resoluciones de la Asamblea General de la ONU tienen un efecto sobre las normas del derecho internacional consuetudinario que ya se encuentran en statu nascendi. t Una resolución de la Asamblea General de la ONU aporta al nacimiento de una nueva norma de derecho internacional consuetudinario. (Pastrana, 1996, pp. 126-127) De acuerdo con los criterios que acabamos de exponer, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU pueden, en primer, lugar especificar, consolidar y confirmar normas de derecho internacional consuetudinario ya existentes (David, 1987, p. 24; Verdross & Simma, 1984, pp. 409). Este tipo de resoluciones no representan, en todo caso, una simple reproducción de la respectiva norma consuetudinaria. Ellas aportan, mediante la precisión de su contenido, no solo al esclarecimiento y fortalecimiento de esa norma, sino DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 69 16/12/15 8:42 70 | Problemas y desafíos contemporáneos... que también pueden fomentar su posterior desarrollo (Arangio-Ruiz, 1972, p. 437). Además, mediante la adopción de una resolución de la Asamblea General, puede acontecer que se reconozca una norma de derecho consuetudinario ya existente, así como también que se formule una nueva (Arechaga, 1980, p. 39; Gaviria, 1992, p. 44). Asimismo, pueden interpretarse normas internacionales consuetudinarias (Lukaschuk, 1980, p. 82). Aun cuando esta clase de interpretaciones no son jurídicamente obligatorias para los miembros de la ONU, pueden ejercer una función orientadora de la conducta de los Estados en relación con las normas interpretadas. Este fue el caso de la Resolución 2625 (XXV) de 1970 denominada Declaración Sobre los Principios de Derecho Internacional referente a las Relaciones de Amistad y a la Cooperación entre los Estados de Conformidad con la Carta de la ONU, que interpretó ampliamente los principios básicos del derecho internacional, aclarando y enriqueciendo su contenido. El carácter declarativo de este tipo de resoluciones tiene como fin precisar y diferenciar un precepto jurídico, contribuir y dar claridad sobre su importancia, aplicación y desarrollo continuo (Arechaga, 1980, p. 40; Schreuer, 1984, p. 379). El valor de las resoluciones para las normas de derecho internacional consuetudinario radica, además, en el hecho de que estos documentos pueden servir de prueba para la existencia de una norma de esta categoría (Bollecker-Stern, 1980, p. 71). Incluso, la CIJ recurre con frecuencia a ellas para fundamentar sus juicios y dictámenes (Schreuer, 1983, p. 90). Finalmente, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU pueden tener influencia sobre la derogación de una norma internacional consuetudinaria, cuando ellas señalan que sobre determinada costumbre internacional (desueto) ya no existe más el consenso estatal. De esta forma, pueden tener un determinado efecto jurídico (Schreuer, 1984, p. 381). Referente a las normas internacionales consuetudinarias en proceso de formación, las resoluciones de la Asamblea General pueden ser un elemento o una etapa de ese proceso (Verdross & Simma, 1984, p. 409). Ellas pueden contribuir, de este modo, a la reducción del proceso de estabilización de una costumbre internacional o pueden cristalizar una que se encuentre en statu nascendi (David, 1987, p. 24; Gaviria, 1992, p. 44). Como punto de cristalización sirven, sobre todo, resoluciones que han sido adoptadas por unanimidad, las cuales tienen un gran significado para la regulación de determinadas áreas de las relaciones interestatales (Schreuer, 1984, p. 380). En ese sentido, la Declaración sobre el Espacio Ultraterrestre cristalizó normas de derecho consuetudinario relativas a las actividades de los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 70 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 71 Estados en la investigación o utilización de esta zona. Esta es la expresión de un consenso estatal al que se había llegado paulatinamente desde años anteriores (Arechaga, 1980, p. 41). Un caso similar es lo acontecido con la adopción de la Declaración sobre los Principios que Regulan los Fondos Marinos y Oceánicos, en la que se proclama que los recursos de los fondos marinos son patrimonio común de la humanidad y se establece que ningún Estado ni persona natural o jurídica reivindicará, ejercerá o adquirirá derechos respecto a la zona o sus recursos que sean incompatibles con el régimen internacional que ha de establecerse y los principios de la presente declaración. (Gaviria, 1992, pp. 44-45) También, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU pueden ser punto de partida para la práctica estatal transforme su contenido en norma de derecho consuetudinario. Lo anterior no significa, claro está, que la simple adopción de una resolución (discusión y votación) por parte de la Asamblea General se pueda considerar como praxis estatal, es decir, como uno de los elementos constitutivos del derecho internacional consuetudinario. La observación anterior tiene su fundamento en el hecho que no son los Estados, como sujetos autónomos del derecho internacional, los que adoptan la resolución, sino que es la ONU, a través de uno de sus órganos, o sea, en este caso, la Asamblea General, la que lo hace. Este punto de vista es ampliamente compartido por la mayoría de los investigadores del derecho internacional (Asamoah, 1966, p. 44; Moncayo et al., 1981, p. 90). Es necesario, según lo anterior, que después de la promulgación de una resolución, los miembros de la ONU desarrollen una práctica en concordancia con ella. Por lo demás, se trata de que ellos acaten a cabalidad, durante un periodo largo, las disposiciones de la resolución. Solo así, a través de la práctica estatal, se puede presentar este elemento constitutivo del derecho internacional consuetudinario (Seidl-Hohenveldern, 1987, p. 67; Schwelb, 1967, p. 51). En este orden de ideas, habría que aclarar si las resoluciones podrían expresar en determinadas circunstancias la opinio iuiris de los Estados. Aquí es necesario diferenciar algo desde un punto de vista teórico. En general, se debe partir del supuesto de que las resoluciones no expresan automáticamente una opinio iuris universal (Tomuschat, 1975, p. 78; Schreuer, 1984, p. 181). Pero sí es posible que algunos Estados expresen, de manera individual, su propia opinio iuris, aunque esto no es suficiente para la formación DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 71 16/12/15 8:42 72 | Problemas y desafíos contemporáneos... de un derecho consuetudinario universal. Sin embargo, esta opinio iuris parcial puede llegar a tener paulatinamente un carácter universal (Weil, 1982, p. 84; Asamoah, 1966, p. 46). Por consiguiente, se puede afirmar que las resoluciones pueden contribuir, como punto de partida para este proceso, a la formación de la opinio iuris5. Desde un punto de vista jurídico dogmático, para que pueda surgir el derecho internacional consuetudinario es necesario que se den tanto la opinio iuris como la práctica estatal. En estos casos, no tiene una importancia significativa el orden cronológico de cada uno de estos elementos (Dupuy, 1984; Stern, 1984, p. 133). En todo caso, es muy posible que entre ambos haya una interacción. Lo cierto es, claro está, que cada elemento posee su importancia específica: por una parte, la opinio iuris se encuentra en estrecha relación con los intereses y la soberanía de los Estados; por la otra, la opinio iuris se expresa, por lo general, a través de la práctica de los Estados. Esto no sucede automáticamente, como suele afirmarse (Vitanyi, 1982, p. 91). De acuerdo con los criterios aquí expuestos, podemos citar algunas resoluciones que han contribuido a la formación de nuevas normas de derecho internacional consuetudinario: la Resolución 1514 de 1960 (Declaración sobre el Otorgamiento de la Independencia a los Pueblos y Países Coloniales), a partir de la cual se consiguió la independencia de muchos Estados, especialmente gracias a la labor del Comité de Descolonización de la ONU. La CIJ ha señalado, en varias opiniones consultivas, que lo previsto en esa resolución, en la actualidad, es derecho internacional consuetudinario, especialmente con relación al caso del Sahara Occidental y mientras duró la permanencia de Sudáfrica en Namibia6. Algo semejante puede decirse de la Resolución 1803 de 1962 (Declaración sobre la Soberanía Permanente acerca de los Recursos Naturales). Para terminar, cabe anotar que la legislación de algunos Estados puede ser, en parte, influenciada por determinadas resoluciones de la Asamblea General de la ONU, por ejemplo, por la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Además, se da el caso de la incorporación del contenido de las resoluciones al corpus iuris interno de un Estado. Como ejemplo se pueden mencionar las Resoluciones 388 de 1976 y 409 de 1977, Véase, por ejemplo, el estudio de Unitar de 1984 (A/39/504/ Add. 1), en el que se afirma que primero se produce la sensación de obligación (a feeling of obligation); también puede verse el trabajo Schwelb (1967, p. 51). 5 Véase Sahara Occidental, ordenance du. 3. 1. (CIJ Recueil, 1975) y Dictamen de las consecuencias jurídicas sobre la permanencia de Sudáfrica en Namibia (CIJ Recueil, 1971) en J. P. Müller y L. Wildhaber (1982). 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 72 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 73 mediante las cuales se establecieron medidas de embargo económico contra la antigua Rodhesia y cuyo contenido fue adoptado por muchos Estados (David, 1987, p. 24). Valor jurídico de la Carta de 1974 La Carta de 1974, como resolución de la AG-ONU, es un importante resultado jurídico no vinculante del proceso de formación de las normas internacionales. Es un código de conducta que se refiere a diversas esferas de las relaciones económicas internacionales, tales como el comercio internacional, la cooperación al desarrollo, la nacionalización y expropiación de las empresas extranjeras y la explotación del suelo y subsuelo marino en aguas internacionales. Contiene, además, principios relativos a la igualdad formal (por ejemplo, la reciprocidad, el trato de nación más favorecida, la no discriminación, etc.) y a la solidaridad (el tratamiento preferencial a favor de los PVD, por ejemplo). En ella, se formulan pautas de conducta que van más allá de las directrices generales de la política internacional y de las pretensiones morales formales. Es más que un instrument d´incitation para el mejoramiento del orden político internacional (Pastrana, 1996, pp. 39-40). Su valor jurídico está en su contribución indirecta al desarrollo del derecho internacional. Sin embargo, se necesitarán nuevos esfuerzos para la concretización en tratados de las exigencias individuales y principios de la carta, con el fin de profundizar y extender su carácter normativo. El marco está trazado en ella. En su texto se apoya de forma efectiva la necesidad de soberanía de los países en vías de desarrollo y se han erigido las pretensiones del trato preferencial de la esfera de lo moral al nivel de las obligaciones jurídicas. (Paech & Stuby, 1994, p. 688) En suma, las disposiciones particulares de la Carta de 1974 pueden servir como fundamento de la práctica estatal. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 73 16/12/15 8:42 74 | Problemas y desafíos contemporáneos... La importancia del principio de la reciprocidad en la formación de los tratados Definición del principio de la reciprocidad El adjetivo recíproco7 es uno de los términos que con mayor frecuencia se utilizan en el lenguaje de la política y del derecho internacional. Caracteriza obligaciones mutuas, contraídas por dos o más sujetos de derecho internacional, en cualquier esfera de las relaciones internacionales, que, como efecto de una exigencia reforzada, no son consideradas como recíprocas sino a condición de procurarle a cada uno ventajas equivalentes. En la práctica, encontramos que existe reciprocidad cuando entre dos o más Estados hay un intercambio de conductas, en virtud del cual estas se condicionan mutuamente. Lo anterior quiere decir que surge una dependencia recíproca en cuanto a la causa, al efecto y a la forma de su manifestación. De ahí que la reciprocidad implique, ante todo, intercambiar algo por algo. Desde este punto de vista, la reciprocidad se da en sentido material, si las formas de conducta intercambiadas están condicionadas al otorgamiento mutuo de ventajas equivalentes o idénticas o, en el caso contrario, constituyen la causa de desventajas del mismo género (Westreicher, 1984, pp. 31-33)8. Como resultado del intercambio de conductas, la reciprocidad en sentido material (Westreicher, 1984, p. 32) puede ser considerada de dos formas: como positiva, cuando otorgar una ventaja implique recibir otra; como negativa, en caso de que una desventaja equilibre mediante otra desventaja o la concesión de una ventaja. En ambos casos, las partes se pueden obligar a realizar actos positivos o negativos (Westreicher, 1984, p. 32). En la práctica, podemos dividir la reciprocidad material en global y sectorial. Hay que tener en cuenta el alcance y la dimensión de la aplicación del principio de reciprocidad, o sea, la cobertura y el ámbito de aplicación de sus prestaciones y contraprestaciones. Como ejemplo de una reciprocidad global podemos considerar el otorgamiento de preferencias comerciales por parte de la Unión Europea a los países ACP (África, Caribe y Pacífico: Acuerdos Recíproco: que tiene lugar entre dos o más personas o cosas, de manera que la acción realizada por cada una de ellas es equivalente a la recibida. 7 El principio de la reciprocidad constituye la base para la negociación de concesiones en las relaciones comerciales internacionales. También puede significar represalias por los aumentos de los aranceles hechos por otros Estados. 8 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 74 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 75 de Lomé y de Cotonú), mediante las cuales los Estados miembros de la UE (Unión Europea) renuncian a exigir cualquier contraprestación idéntica o equivalente a los Estados beneficiarios. Empero, el concepto de reciprocidad se concreta en otro tipo de contraprestación: en el compromiso adquirido por los Estados ACP con la UE de asegurarle el suministro de materias primas y de permitirle el establecimiento de bases militares en sus territorios. Los Estados miembros de la UE esperan en contraprestación un comportamiento político amistoso por parte de los Estados ACP. Referente a la reciprocidad sectorial, se da en áreas delimitadas y en donde encontramos un equilibrio material de ambos comportamientos, por ejemplo, los Estados A y B acuerdan una reducción del 50 % de los aranceles del comercio del trigo (Westreicher, 1984, pp. 32-33). En materia de comercio internacional, la reciprocidad juega el papel de principio o directriz general para las negociaciones sobre tarifas aduaneras y demás políticas comerciales. Para tal efecto, funge como plan, meta, intención o marco general, pero no como una norma específica que prescribe con exactitud una conducta determinada. Por otra parte, en las relaciones comerciales la reciprocidad toma importancia cuando se conceden ventajas o desventajas idénticas o equivalentes en el campo arancelario o de las medidas no arancelarias. (Westreicher, 1984, p. 35) La reciprocidad tiene un efecto constructivo en el proceso negociación y celebración de un tratado (Verdross & Simma, 1976, p. 49). En este proceso, la noción de la reciprocidad actúa como la expectativa de una contraprestación positiva o de las limitaciones que mutuamente se acordaron. Ella funge, además, como conciencia reflexiva del condicionamiento mutuo que se derivan de las prestaciones estipuladas en un tratado, es decir, la reciprocidad sirve como detonante para que los intereses estatales entren en escena (Verdross & Simma, 1976, p. 49). Aspectos sociojurídicos de la reciprocidad En el proceso de formación de un tratado, el equilibrio de intereses constituye el núcleo de todo acuerdo, porque sin este requisito esencial las partes nunca lograrían alcanzar un compromiso. El compromiso alcanzado presupone que los Estados interesados van a obtener ventajas y beneficios mutuos (Simma, 1972, p. 80). El equilibrio de intereses como condición indispensable DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 75 16/12/15 8:42 76 | Problemas y desafíos contemporáneos... para la celebración de un tratado abarca también las concesiones necesarias que realizan las partes, cuya finalidad es garantizar el disfrute de ventajas y beneficios mutuos. Estos aspectos de naturaleza jurídico-sociológica hacen especial énfasis en la importancia que el principio de la reciprocidad juega en el proceso de elaboración de los tratados internacionales. La reciprocidad representa, al lado de la bona fides, una segunda columna sobre la que descansa la estructura del derecho internacional (Verdross & Simma, 1984, p. 48). En suma, el principio de reciprocidad no es otra cosa que la aplicación del principio general de la igualdad en el derecho en las relaciones internacionales (Kimminich, 1987, p. 44). En la época actual, los intereses estatales poseen rasgos polidimensionales y multifacéticos. Dichos intereses son influenciados por determinantes nacionales y transnacionales, así como por factores psicosociales. En los determinantes nacionales, se pueden mencionar el ser social y la totalidad de las condiciones de vida y existencia, como por ejemplo las respectivas fuerzas productivas, la dimensión y la fertilidad del territorio, las riquezas naturales, la situación geográfica, las condiciones climáticas, la densidad de la población, etc. En los determinantes transnacionales, se pueden citar la correlación de las fuerzas internacionales, las obligaciones de las alianzas, los problemas globales de la humanidad, la interdependencia, la voluntad de los pueblos, la opinión pública internacional, etc. Como factores psicosociales se pueden señalar la psicología de las clases, el creciente instinto de conservación como resultado de las amenazas globales, representadas en la existencia de armas de exterminio masivo, el deterioro paulatino del medio ambiente, y los grandes problemas sociales y económicos del llamado Tercer Mundo, etc. (Terz, 1985, pp. 16-17). Por lo tanto, el alcance de la estipulación de derechos y deberes recíprocos depende en cada caso de las circunstancias específicas, de los intereses mutuos y del grado de relaciones que hayan alcanzado las partes (Becher, 1998, p. 26). El principio de reciprocidad juega también un papel importante en la ejecución de los tratados. La expectativa que genera el otorgamiento de ventajas mutuas permite que los Estados cumplan, sin coacción externa, con la mayor parte de los acuerdos contraídos (Verdross & Simma, 1984, p. 49). Así, es considerado el principio de reciprocidad como el motivo sociológico más fuerte para la observancia del derecho internacional, es decir, es un garante para su efectividad. El tratado internacional es el instrumento normativo más importante para el desarrollo de la cooperación pacífica entre los Estados. La fijación DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 76 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 77 de derechos y deberes en el cuerpo de un tratado internacional constituye la forma más concreta para la regulación de las relaciones entre los Estados, en el marco de una cooperación mutuamente ventajosa. La reciprocidad, que está de manera intrínseca ligada a los deberes y derechos de un tratado concluido, se caracteriza por la coincidencia de voluntades de las partes y, de conformidad con el respectivo acuerdo, por que ninguno de ellos será perjudicado. Además, las regulaciones de las prestaciones mutuas establecidas por las partes en el respectivo tratado contribuyen a garantizar una cooperación adecuada. Lo anterior aporta también a la construcción de un clima seguro y recíproco en el sistema de las relaciones interestatales9. La cooperación que se basa en ventajas recíprocas es, en primer lugar, un acto voluntario de los respectivos Estados. Dicho elemento esencial de la estructuración del tipo de cooperación internacional, que exigen los tiempos actuales, tiene su fundamento en los principios de derecho internacional de la igualdad soberana y de la igualdad de derechos de los Estados. Lo anterior implica que todo acuerdo internacional con carácter jurídico requiere del consentimiento voluntario de las partes. Por lo tanto, un tratado internacional que fundamente una cooperación basada en la igualdad de derechos tiene como efecto que las partes podrán gozar de ventajas recíprocas. Sin embargo, la reciprocidad que sirve de elemento integrador de este tipo de acuerdos no significa que “el valor de un objeto corresponda en su totalidad al valor del otro” (Virally, 1967, p. 30). El acuerdo no debe conducir forzosamente a que los Estados contrayentes disfruten de beneficios idénticos, sino que más bien debe contribuir a una distribución equilibrada de los derechos y las obligaciones (Becher, 1998, p. 26). El criterio de igualdad jurídica de los Estados que se deriva del principio de la igualdad soberana no significa una misma proporción en derechos y deberes en el proceso de elaboración de un tratado, sino más bien la igualdad frente al derecho (Kimminich, 1987, p. 319). Por lo tanto, la reciprocidad como consecuencia lógica de la igualdad entre los Estados no demanda para los contrayentes la absoluta identidad de deberes y derechos en sus relaciones de cooperación (Becher, 1998, p. 26). A partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial el derecho internacional se ha caracterizado por ser un derecho de la coexistencia. Como consecuencia de los problemas que les generan los procesos de globalización a las actuales relaciones internacionales, la función del derecho internacional 9 Véase H. Rambininitsoa (1990, pp. 14 y ss.). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 77 16/12/15 8:42 78 | Problemas y desafíos contemporáneos... no solo es considerada hoy en día como la regulación de las relaciones interestatales, sino que se valora también en la estructuración de la existencia en conjunto de todos los Estados y pueblos (Terz, 1988, p. 7). Pues bien, el derecho internacional tiene en el presente una función estabilizadora y transformadora (Virally, 1985, p. 33). Por consiguiente, ante la agudización de los problemas globales de la humanidad, el elemento de la cooperación debe ganar importancia. La creciente interdependencia que de ellos se deriva exige de todos los Estados una cooperación más estrecha y efectiva, la cual contribuya a la búsqueda de soluciones conjuntas y adecuadas. En ese sentido, es necesario que se agoten todas las posibilidades que ofrece el derecho internacional. De allí que el Estudio del United Nations Institute for Training and Research (Unitar), de 1984, establezca, con relación a las normas de un NOEI, que el derecho internacional va de un derecho de la coexistencia a un derecho de la cooperación (1984, p. 19). El derecho internacional tradicional “de la coexistencia le agradece su efectividad fundamentalmente al principio de la reciprocidad, pero para garantizar la estabilidad de una comunidad internacional marcada por desigualdades tan extremas ya no son suficientes las amenazas y los incentivos de la reciprocidad” (Fatouros, 1980, p. 14; Kimminich, 1987, p. 334). Por lo tanto, la superación de los grandes problemas económicos y sociales del llamado Tercer Mundo exige una adaptación del principio de la igualdad jurídica de los Estados y de la reciprocidad a esa realidad (Fatouros, 1980, p. 14; Kimminich, 1987, p. 334). Con relación a lo anterior, el principio de la cooperación pacífica de los Estados tampoco debe limitarse a los beneficios y ventajas mutuos, sino que, tomando en consideración la cuestión del desarrollo, debe abarcar un tratamiento preferencial no recíproco con carácter temporal para los PVD. La no-reciprocidad en aquellos ámbitos de la cooperación internacional en que sea posible (Terz, 1988, p. 14) es una de las demandas más importantes de los PVD, en el marco de la concepción para la creación de un NOEI más justo. Podemos definir la no-reciprocidad como la concesión de preferencias a determinados Estados, sin que exista la expectativa de que los Estados otorgantes recibirán a cambio contraprestaciones, idénticas o de igual valor (Rambininitsoa, 1990, p. 90). La no-reciprocidad no es un principio aceptado del derecho internacional, sino que tiene el carácter de una pretensión de derecho. En consecuencia, no existe actualmente un deber de derecho internacional que obligue a los Estados industrializados a concederles a los PVD un tratamiento DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 78 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 79 preferencial en sus relaciones económicas. Sin embargo, los Estados pueden conceder, independientemente de lo ya enunciado, un tratamiento preferencial a determinados Estados en el proceso de cooperación, con la finalidad de equilibrar las evidentes desventajas en las relaciones económicas internacionales (Becher, 1989). Desde esta perspectiva, la posibilidad de concederle a los PVD un tratamiento preferencial, como se analizará más adelante, es factible en acuerdos concretos en determinadas áreas de las relaciones interestatales. El principio de no reciprocidad en las relaciones económicas internacionales El principio de la no reciprocidad en la Carta de 1974 Con el transcurso del tiempo, el principio de no reciprocidad, formulado en los artículos 18 y 19 de la Carta de 1974, se ha materializado con la actividad de las organizaciones internacionales que se ocupan de problemas del desarrollo en las relaciones económicas entre los países en vía de desarrollo y los países industrializados. El artículo 18 de la Carta dice: Los países desarrollados deben aplicar, mejorar y ampliar el sistema de preferencias arancelarias generalizadas, no recíprocas y no discriminatorias a los países en desarrollo de conformidad con las conclusiones convenidas pertinentes y decisiones pertinentes aprobadas al respecto dentro del marco de las organizaciones internacionales competentes. Asimismo, los países desarrollados deben estudiar seriamente la posibilidad de adaptar otras medidas diferenciales, en las esferas en que ello sea factible y apropiado y de manera que se dé a los países en desarrollo un trato especial más favorable a fin de satisfacer sus necesidades en materia de comercio y desarrollo. En sus relaciones económicas internacionales los países desarrollados tratarán de evitar toda medida que tenga un efecto negativo sobre el desarrollo y que haya sido promovido por las preferencias arancelarias generalizadas y por otras medidas diferenciales generalmente convenidas en su favor. (ONU, 1974; énfasis en el original) Por su parte, el artículo 19 estipula que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 79 16/12/15 8:42 80 | Problemas y desafíos contemporáneos... Con el propósito de acelerar el crecimiento económico de los países en desarrollo y cerrar la brecha económica entre los países desarrollados y países en desarrollo, los países desarrollados deberán conceder un trato preferencial generalizado, sin reciprocidad y sin discriminación, a los países en desarrollo en aquellas esferas de la cooperación internacional en que sea factible. (ONU, 1974; énfasis en el original) Las exigencias del llamado Tercer Mundo sobre preferencias comerciales no recíprocas es un punto de la agenda en cada conferencia de la OMC, de la UNCTAD o de la Asamblea General de la ONU. Dichos Estados hacen siempre referencia, en estas organizaciones, a las consecuencias desventajosas del principio de igualdad material. Para ellos, aplicar criterios o normas iguales a situaciones desiguales conduce a la injusticia. Por eso exigen, a fin de mejorar su situación comercial, facilidades para la entrada de sus productos acabados y semiacabados al mercado, por medio de la eliminación de aranceles aduaneros y de otros obstáculos comerciales, y a través de la concesión de preferencias y de la renuncia a la reciprocidad por parte de los Estados desarrollados, en lo que tiene que ver con la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias. Aspectos teóricos de la operatividad de la no reciprocidad en los tratados La práctica estatal muestra que el tratamiento preferencial y de no reciprocidad de los países en vías de desarrollo no solamente es una idea política factible, desde el punto de vista del derecho internacional, sino que, como norma jurídica en status nascendi, determina la formación concreta de la posición jurídica de los países en vías de desarrollo en el comercio internacional. Este principio necesita naturalmente de una transformación a través de normas contractuales, para obtener operabilidad (ONU, 1974). Los Estados también tienen, de conformidad con el principio de la igualdad soberana, la libertad de decidir si conceder o no, en el marco de un acuerdo bilateral, un tratamiento preferencial con carácter unilateral. En este contexto, deben observar sus deberes en el campo del derecho internacional y no afectar los intereses de otros Estados. Cuando dos Estados contrayentes realizan un acto voluntario que cumple las características descritas, de ninguna manera contradicen el estatus jurídico del derecho internacional, sino que más bien aportan a la optimización del principio de la igualdad de trato DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 80 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 81 de los Estados (Rambininitsoa, 1990). De esta manera, un Estado industrializado y un PVD podrían estipular voluntariamente en un tratado concreto la concesión de un tratamiento preferencial no recíproco a favor del último, que tenga relación con determinada materia y cuya duración contemple un periodo de tiempo específico (p. 90). Por lo tanto, la concesión de preferencias, con un carácter específico temporal, podrá tener una mayor posibilidad si los respectivos Estados las acuerdan en cada caso concreto (p. 93). De ninguna manera un tratado bilateral, en el que se estipule un tratamiento preferencial temporal a favor de uno de los contrayentes, entraría en contradicción con el principio de la ventaja recíproca, el cual se deriva del principio de la igualdad soberana (Becher, 1998, p. 31). De allí que los Estados no tienen la obligación, en la estructuración de un tratado internacional, de acordar derechos y deberes iguales o prestaciones o contraprestaciones idénticas (Kimminich, 1987, p. 93). En la actualidad, hay muchos casos en los que la intención de los Estados contrayentes es evitar la reciprocidad de los deberes (Simma, 1972, p. 31). En suma, todo Estado tiene el derecho de otorgar voluntariamente preferencias a otros, siempre y cuando esté en consonancia con los principios fundamentales de la igualdad soberana y la libre determinación de los pueblos. En el marco de la regulación bilateral de un tratamiento preferencial, surgen obligaciones tanto para el Estado donante como para el beneficiado. Aquí no se trata de una relación en la cual solo una de las partes tiene que cumplir con determinados deberes (Becher, 1989, p. 56). El Estado destinatario del trato preferencial tiene el deber de utilizar eficazmente los beneficios que se obtengan de esta situación ventajosa, en políticas públicas que aporten a la disminución de sus problemas económicos y sociales. Todo Estado tiene, en virtud de su soberanía, la responsabilidad fundamental de crear las condiciones adecuadas para el desarrollo global de su población. De la misma forma, el Estado donante puede apoyar, en el marco de una cooperación efectiva, al Estado beneficiario en el cumplimiento de dicha responsabilidad (Becher, 1989, p. 56). Por lo demás, y no menos importante, un tratamiento preferencial para determinados Estados es coherente con los intereses de toda la comunidad internacional, pues solo la superación de los graves problemas económicos y sociales de los PVD garantizaría una estabilidad global en el ámbito político, socioeconómico y ecológico (Becher, 1989, p. 32). Por tal motivo, el concepto de la reciprocidad no puede ser considerado de manera estrecha en el contexto de un NOEI y en las actuales circunstancias de las relaciones económicas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 81 16/12/15 8:42 82 | Problemas y desafíos contemporáneos... internacionales, sino que debe ser considerado en el marco de una seguridad económica de carácter colectivo en el plano global (Kimminich, 1987, p. 334). Si se examina la reciprocidad desde esta perspectiva, el Estado donante puede obtener, después de todo, ventajas del tratamiento preferencial otorgado, puesto que la superación de los problemas estructurales de los PVD se podría entender como el beneficio recíproco para toda la comunidad internacional (Rambininitsoa, 1990, p. 90). La conciencia jurídica y la percepción de justicia de los PVD en el principio de no reciprocidad Los procesos de globalización, la complejidad y la creciente interdependencia de las actuales relaciones internacionales determinan la existencia de valores universales. La paz es considerada el más alto en la escala de valores de la humanidad (Terz, 1988, p. 3). En consecuencia, la preservación de la paz, la superación de los problemas estructurales de los PVD y la protección del medio ambiente generan una profunda reflexión sobre las cuestiones relativas a la moral y a la justicia en las relaciones internacionales de la actualidad. Las acciones positivas de los Estados que contribuyen a la realización de esas tareas fundamentales son apreciadas como algo moral y justo. Cuando ellos actúan en contra de esos valores, sus acciones son amorales e injustas. En general, la justicia es considerada históricamente un valor sociofilosófico, político y moral. A pesar de esto, la justicia no posee la categoría de una norma autónoma del derecho internacional público (Höehne & Bei, 1988, p. 41). Por otra parte, la justicia penetra también, en lo que concierne a las relaciones internacionales, muchas áreas; por un lado, la de la conciencia social y, por otro, la de los mecanismos de regulación social, en los que se incluye al DIP. La justicia como valor implica y unifica lo político, lo moral y lo jurídico y expresa el fundamento ético del DIP. (Höhne, 1986, p. 48) La justicia como valor universal exige de los Estados una conducta que no quebrante las normas que actualmente representan un estándar mínimo jurídico, político y moral para la estructuración de las relaciones con otros sujetos del DIP. Dichas normas constituyen los principios fundamentales del DIP, que, sin lugar a dudas, son una conquista histórica importante de nuestro tiempo. El contenido normativo de estos principios prescribe que los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 82 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 83 Estados son iguales entre sí y que ellos participan como sujetos del dip en las relaciones internacionales. La igualdad soberana y la igualdad de derechos de los Estados, así como el derecho a la libre determinación de los pueblos, establecen las condiciones para el trato equitativo y la convivencia pacífica de todos los pueblos y Estados (Terz & Höehne 1988, p. 5). El principio de la igualdad soberana habla sobre todo de la igualdad jurídica de los Estados. Esto significa que “todos los Estados son jurídicamente iguales y gozan en la misma forma de los derechos inherentes a su soberanía. Por este motivo, los deberes y los derechos fundamentales son iguales para todos los Estados” (Becher, 1998, p. 24). En la realidad existe una desigualdad objetiva entre los Estados de la comunidad internacional que resulta de determinados factores como el nivel de desarrollo, la densidad de la población, el tamaño del territorio, el poderío militar, etc. Estas diferencias se relacionan con distintos ámbitos de la vida internacional. El entorno económico representa uno de ellos. Sin embargo, la igualdad jurídica constituye un hecho real a pesar de la desigualdad objetiva. Aquellos sujetos de derecho internacional con desigualdades objetivas se consideran tratados en forma injusta cuando sus actos, sobre todo en el ámbito de las relaciones económicas internacionales, son regulados por las mismas normas que rigen a los demás sujetos (Becher, 1998, p. 24). La urgente solución de problemas globales exige que, en la actualidad, los criterios de justicia y equidad vayan más allá del ordenamiento jurídico internacional. Las reivindicaciones de un NOIE reflejan una noción de justicia internacional apropiada para nuestra época, ya que su objetivo es el fomento del desarrollo de los países del llamado Tercer Mundo. Lo anterior se refiere a la desigualdad material en el nivel de desarrollo económico entre los PVD y los PI. Las exigencias de los países en desarrollo de no reciprocidad, trato preferencial, solidaridad y colaboración efectiva, entre otras, corresponden a sus intereses de alcanzar una igualdad justa y unas relaciones económicas internacionales más equitativas. El concepto de Justicia en los documentos del NOEI se expresa a través de las demandas de los PVD, que plantean una reestructuración de las relaciones económicas internacionales, que de verdad tengan en cuenta sus necesidades especiales. Dicha reestructuración deberá encontrar su lugar en el corpus iuris del DIP. Por esta razón, los PVD exigen un trato preferencial no-recíproco en todos los campos de las relaciones económicas internacionales, con el objetivo de disminuir las grandes DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 83 16/12/15 8:42 84 | Problemas y desafíos contemporáneos... asimetrías que se presentan en los niveles de desarrollo entre el Norte y el Sur. (Höhne, 1986, p. 57) En efecto, las nociones de justicia de los PVD y los principios morales de la actualidad tienen un valor especial en la Carta de 1974, en forma de objetivos fundamentales y de normas. En este aspecto, la Carta es considerada un instrumento de los esfuerzos y tendencias de la nueva justicia social internacional (Simmonds, 1981, p. 679). En el preámbulo se indica que es esencial contribuir a la creación de condiciones concretas que posibiliten el logro de mayor bienestar para todos los países y un alto nivel de vida para todos los pueblos (Becher, 1989, p. 290). Esta meta o propósito tiene en cuenta, en primera medida, la creciente interdependencia de todos los Estados y las necesidades e intereses humanos generales que de ahí resultan, que, al mismo tiempo, condicionan el carácter global de la solución al problema del desarrollo. La idea general humana sobre la moral, que refleja esas metas, encuentra su justificación en el principio moral del bienestar común. En este principio se concretan los intereses de toda la humanidad y la demanda de la razón y del sentido común en toda la extensión de la palabra, es decir, constituye un ius rationis (Terz & Rudnizkij, 1990, p. 456). Despúes del preámbulo se enfatiza que una auténtica cooperación entre los Estados, basada en el examen en común de los problemas económicos internacionales y en la acción conjunta respecto de los mismos, es esencial para cumplir el deseo de toda la comunidad internacional de lograr un desarrollo justo y racional a nivel mundial (Becher, 1989, p. 290). La cooperación internacional, cuyo objetivo es crear las condiciones de un desarrollo multilateral, debe pasar de ser una obligación moral a estar en la esfera del derecho. Los principios de la solidaridad mutua y de la responsabilidad colectiva para el bienestar de todos los pueblos deben convertirse en instrumentos jurídicos, es decir, en un sistema de derechos y deberes para la protección de un sector de la comunidad internacional, cuyo resultado sería de utilidad para todos (Castañeda, 1974, p. 41). A pesar de que los enunciados de los artículos 18 y 19 de la Carta de 1974 se consideran muy generales e inexactos (Reinhard, 1980, p. 112), de ellos se derivan recomendaciones concretas de no reciprocidad dirigidas a los países industrializados. Dichas disposiciones no representan ninguna obligación jurídica, sino más bien una norma del deber ser (sollnorm) (Rambinintsoa, 1990, p. 42). La categoría de norma jurídica para el tratamiento preferencial de los países en desarrollo resulta solamente de un tratado bilateral o multilateral DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 84 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 85 entre los Estados interesados o que quieran justificar esa necesidad. Esta no reciprocidad, que se basa en acuerdos en favor de los países en desarrollo por un periodo de tiempo que contribuya a la corrección de las actuales y desiguales relaciones económicas internacionales, fomenta la noción de justicia internacional. Durante la puesta en marcha de estas medidas, es una conditio sine qua non que se cumpla con los principios fundamentales de la igualdad soberana entre los Estados y con la libre determinación de los pueblos. Las exigencias de los países en desarrollo de una no reciprocidad y un tratamiento preferencial, con relación a una norma jurídica universal, tienen un contenido filosófico y jurídico internacional: tratar a los desiguales de forma desigual con el objetivo de lograr una igualdad justa. Esto quiere decir que se da una especie de tratamiento desigual positivo a aquellos sujetos del DIP que son desiguales en el mundo objetivo. Para esto, se ha introducido la noción de justicia en el marco de la cooperación económica entre los Estados. Sin embargo, cuando analizamos de forma objetiva la práctica estatal contemporánea, podemos constatar que esas ideas o postulados son de difícil realización (Terz, 1985, p. 48). El tratamiento preferencial de los PVD crearía obligaciones no solo para los países donantes, sino también para los países beneficiarios, los cuales deberían utilizar las ventajas económicas que resultaran para su propio desarrollo. Lo anterior se encuentra estipulado expressis verbis en el artículo 7 de la Carta de 1974. En este punto, se hace énfasis en la responsabilidad y las obligaciones específicas que tienen las elites de los pvd para con sus propios pueblos. Esta norma establece la responsabilidad de cada Estado con el fomento del desarrollo económico, social y cultural de su pueblo, el cual es la meta de la concesión de esas preferencias (Becher, 1998, pp. 31-32). Por lo demás, las normas que no poseen carácter jurídico reflejan también la conciencia jurídica de los PVD y representan, en ese contexto, concepciones jurídicas concretas. En este sentido, la conciencia jurídica tiene la capacidad de generar efectos prepositivos, cuando, por ejemplo, es influenciada por la conducta de los Estados (Dupuy, 1984, p. 137). Además, estas normas son la expresión de la demanda de justicia (Pellet, 1978, p. 70; Villary, 1983, p. 362): son un derecho o justicia deseado, una lex ferenda (Villary, 1983, p. 362). Desde un punto de vista comparativo, se puede constatar que así como los sectores vulnerables y las minorías piden un trato preferencial dentro del Estado nación, también los PVD lo reclaman en el sistema internacional, para hacer efectiva y práctica la igualdad, que ante sus ojos es solamente una ficción. Para el tratamiento de los Estados es decisiva, según una comprensión DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 85 16/12/15 8:42 86 | Problemas y desafíos contemporáneos... material de la no discriminación, la fortaleza de su economía, no su posición formal como miembros soberanos y con igualdad de derechos de la comunidad internacional. Partiendo del clásico principio general de igualdad, según el cual situaciones iguales deben ser tratadas de forma igual y situaciones desiguales deben ser tratadas de manera desigual, los PVD exigen la no-reciprocidad en las relaciones internacionales, para alcanzar así una situación justa y un trato justo (Pastrana, 1995, p. 72). De esta manera, se puede afirmar que los desarrollos al interior del Estado nación y en el sistema internacional son parecidos, ya que en sus ordenamientos jurídicos se pretende responder a las exigencias de los discriminados económicamente, que buscan asegurar un trato diferencial justo. En ambas ámbitos, los discriminados intentan ser objeto de un tratamiento equitativo tanto material como formal y alcanzar el reconocimiento jurídico de sus exigencias a través de diferentes instituciones. El número creciente de resoluciones de organizaciones internacionales muestra que los países en vías de desarrollo consideran a estas foros y receptores de sus peticiones sobre una verdadera igualdad en el DIP. Los créditos con intereses favorables, las ventajas de comercio no recíprocas, los tratados sobre la garantía de acceso de las materias primas, entre otros, muestran que con ayuda de esas organizaciones internacionales se pueden introducir regulaciones a favor de los Estados discriminados económicamente (Rajagopal, 2005, pp. 101-123). Como veremos a continuación, un trato preferencial y no recíproco de los PVD en las relaciones comerciales internacionales se puede observar sobre todo en el GATT, GATS, ADPIC y en la práctica cotidiana de la Unión Europea, lo cual tiene enorme significado práctico. Trato preferencial en el GATT En 1964, con la aceptación de la parte IV “Comercio y desarrollo” en el GATT, que consta de tres artículos y varias disposiciones complementarias, en el capítulo XXXVI, inciso 8, se introdujo el principio fundamental de la no reciprocidad para los PVD. Dicho principio es una directriz o una pauta de conducta que puede ser considerada por las partes vinculadas a la negociación de un acuerdo comercial (o por las partes contractuales), pero que no están obligadas a acatar. Un desarrollo posterior tuvo lugar en el marco de la Ronda de Tokio. Debido a una decisión del 28 de noviembre de 1979, las partes contractuales redactaron un permiso general para otorgar preferencias a los PVD, conocido como cláusula de habilitación. Esta cláusula es una excepción del DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 86 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 87 principio fundamental general del GATT de la no discriminación y la mayor protección. Los PVD no pueden derivar de esta cláusula ninguna pretensión general. En la decisión sobre el otorgamiento de preferencias comerciales, las disposiciones del GATT justifican solamente una pretensión de los PVD, en cuanto partes contractuales, como ejercicio obligatorio de sus posiciones y criterios. Estos criterios están limitados por el principio transversal que rige la especial consideración a los PVD. En caso de necesidades urgentes de desarrollo, es posible una disminución del campo de acción de este criterio con tendencia a cero (Rajagopal, 2005, p. 161). Diferente al tratamiento preferencial, el GATT estipula un derecho directo a la no-reciprocidad en el área de las negociaciones comerciales, el cual, por supuesto, es relativizado por el principio denominado de gradualidad (estado de desarrollo los PVD). Este tiene validez para las negociaciones aduaneras, según el artículo 28, y para las negociaciones de ingreso, según el artículo 33. En el caso de negociaciones aduaneras, los PVD, según el artículo 27 y el 36, párrafo 8, no están obligados a hacer concesiones recíprocas a los PI como contraparte de las preferencias. El trato preferencial en la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982 de las Naciones Unidas La III Conferencia sobre el Derecho del Mar concluyó sus labores aprobando la convención del mismo nombre el 7 de octubre de 1994, la cual entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. En la parte XXII, esta se refiere a la protección y preservación del medio marino e incluye en los artículos 202 y 203 el trato preferencial para los PVD. El artículo 202, relativo a la prestación de asistencia científica y técnica a los Estados en desarrollo, estipula lo siguiente: Los Estados, actuando directamente o por conducto de las organizaciones internacionales competentes: a) Promoverán programas de asistencia científica, educativa, técnica y de otra índole a los Estados en desarrollo para la protección y preservación del medio marino y la prevención, reducción y control de la contaminación marina. En el mismo artículo, se establecen una serie de medidas concretas destinadas a conceder un tratamiento preferencial en esta materia a los PVD. Ahora bien, el artículo 203 se titula “Trato preferencial a los Estados en desarrollo” y consagra que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 87 16/12/15 8:42 88 | Problemas y desafíos contemporáneos... A fin de prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino o de reducir lo más posible sus efectos, los Estados en desarrollo recibirán de las organizaciones internacionales un trato preferencial con respecto a: a) La asignación de fondos de asistencia técnica apropiados; y b) La utilización de sus servicios especializados. En efecto, en este importante instrumento normativo internacional, que es el resultado de un largo proceso de codificación del derecho del mar, se incluyeron disposiciones concretas, en la respectiva materia, para un trato preferencial no recíproco de los PVD. El trato preferencial en el Acuerdo General Sobre Comercio de Servicios (GATS) Como lo señalábamos en el apartado anterior, la parte IV, capítulo XXXVI, inciso 8, del GATT trata de la problemática del desarrollo. En cuanto a las obligaciones impuestas y a las negociaciones sobre liberalización del comercio de productos, la consideración de la diferencia de desarrollo económico entre los Estados para favorecer a los PVD tiene el carácter de una excepción. Por ello, uno de los principales propósitos de los PVD en la Ronda de Uruguay fue que el concepto de desarrollo quedara comprendido en el GATS y no constituyera una excepción a sus obligaciones generales. Si bien no se lograron todos los objetivos de este grupo de Estados, en términos generales se avanzó en este campo, porque el GATS concibe el desarrollo económico como uno de sus postulados (De Mateo & Carner, 1994, p. 959). Así, en el preámbulo se establece como propósito facilitar la participación creciente de los países en desarrollo en el comercio de servicios y la expansión de sus exportaciones de servicios mediante, en particular, el fortalecimiento de su capacidad nacional en materia de servicios y de su eficacia y competitividad. (GATS, 1994, p. 969) Con respecto al desarrollo, en el GATS hay dos tipos de disposiciones: las que establecen determinadas obligaciones positivas de los PVD, que sirven de marco normativo para que puedan mejorar su infraestructura y base tecnológica, con el fin de ser más competitivos en el comercio internacional de servicios; y las que garantizan un tratamiento preferencial no recíproco para los PVD, otorgándoles flexibilidad para el cumplimiento de las obligaciones DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 88 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 89 impuestas por el GATS. El artículo IV establece las bases para las mencionadas obligaciones positivas en favor de los PVD. Así, el apartado 1 dispone que se facilitará la creciente participación de los países en desarrollo miembros en el comercio mundial, mediante la negociación de compromisos específicos de acceso a los mercados, acordados en el marco de las negociaciones previstas en las partes III y IV del mismo acuerdo (Barth, 1994, p. 458). En particular, con estos compromisos se busca el fortalecimiento de su capacidad nacional en materia de servicios y de su eficacia y competitividad mediante, entre otras cosas, el acceso a la tecnología en condiciones comerciales; la mejora de acceso a los canales de distribución y las redes de información; y la liberalización del acceso a los mercados en sectores y modos de suministro de interés para sus exportaciones. (GATS, 1994, p. 346) El apartado 2 dispone que los países desarrollados y, en la medida de lo posible, los demás miembros establezcan puntos de contacto para facilitar a los proveedores de servicios de los países en desarrollo información sobre los aspectos comerciales y técnicos del suministro de servicios, el registro, el reconocimiento y la obtención de títulos de aptitud profesional y sobre la posibilidad de obtener tecnología en este sector. Por lo que se refiere al tratamiento preferencial no recíproco a favor de los PVD, este consiste en esencia en la flexibilidad con que cuentan dichos Estados para cumplir con determinadas obligaciones que impone el GATS, así como en las negociaciones para liberalización de compromisos específicos. Esta flexibilidad consiste en que estos países solo cumplen y contraen obligaciones que estén en consonancia con las prioridades de su desarrollo económico, es decir, que lo fomenten y que no lo afecten (Barth, 1994, p. 458). Al respecto, el artículo XIX. 2 establece las disposiciones fundamentales: el proceso de liberalización se llevará a cabo respetando debidamente los objetivos de las políticas nacionales y el nivel de desarrollo de los distintos miembros, tanto en general como en los distintos sectores. Habrá flexibilidad apropiada para que los distintos miembros o países en desarrollo abran menos sectores, liberalicen menos tipos de transacciones, aumenten progresivamente el acceso a sus mercados a tenor de su situación en materia de desarrollo y, cuando otorguen acceso a sus mercados a los proveedores extranjeros de servicios, fijen a ese acceso DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 89 16/12/15 8:42 90 | Problemas y desafíos contemporáneos... condiciones encaminadas al logro de los objetivos a que se refiere el artículo iv. (GATS, 1994, p. 360) En el artículo XIX . 3 también se estipula que cuando se establezcan las directrices y los procedimientos de negociación en las rondas futuras, se realizará una evaluación del comercio de servicios con referencia a los objetivos del acuerdo, en especial en torno a los establecidos en el artículo IV. En las disposiciones del artículo XII, relativas a las restricciones para proteger la balanza de pagos, y en las disposiciones del artículo xv, concernientes a las subvenciones, encontramos que se les concede un tratamiento preferencial a los PVD en virtud de las diferencias de desarrollo económico. Como lo manifestábamos, la inclusión del desarrollo por el GATS es un avance en el comercio de productos. Para hablar con mayor optimismo, habrá que esperar su desarrollo, su concretización y su aplicación práctica. Trato preferencial en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) En este acuerdo, por el que se establece la OMC, el principio del trato preferencial contempla dos aspectos fundamentales. En primer lugar, el grado de desarrollo económico de los miembros y, en segundo lugar, la materia objeto de las distintas disposiciones. En este sentido, se establece un periodo transitorio general del cual podrán beneficiarse todos los miembros. Dicho término sería de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo. Este periodo transitorio afectó la totalidad de este, lo que condujo a que ninguna de las obligaciones contenidas fuese exigible a los miembros antes de que finalizara el periodo señalado. Por el trato preferencial a los países en vías de desarrollo, se prevén distintos periodoss transitorios (Roffe, 1997, p. 337; Correa, 1998, p. 219). Según el artículo 65, numeral 2, los PVD podrían beneficiarse de un periodo transitorio adicional de cuatro años para la totalidad del acuerdo, salvo para los artículos 3, 4 y 5. En total, el periodo transitorio sería de cinco años, resultantes de la suma del periodo general de un año y del especial de cuatro años. Este grupo de países podrán también obtener una moratoria adicional de otros cinco años, para aplicar las normas sobre patentes de productos contenidas en la sección v, de la parte II del acuerdo, a los sectores de la técnica que no estuvieran protegidos en la fecha de aplicación del acuerdo. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 90 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 91 Los Estados del antiguo bloque socialista, es decir, las llamadas economías en transición que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 65, numeral 3, podrían beneficiarse de un periodo transitorio adicional de cuatro años para cumplir todo el acuerdo, salvo para los artículos 3, 4 y 5. Por lo tanto, estos se beneficiaron también de un plazo transitorio de cinco años, ya que al plazo especial de cuatro años ha de añadirse al periodo transitorio general de un año. Por otra parte, el artículo 65, en su numeral 5, establece una obligación de carácter general aplicable a cualquier Estado que se acoja a un periodo transitorio, de conformidad con las reglas señaladas. Esta obligación es velar porque las modificaciones que el Estado introduzca en sus normas y prácticas nacionales durante este periodo no disminuyan su grado de compatibilidad con las disposiciones del acuerdo. Finalmente, el acuerdo prevé un tratamiento preferencial para los países menos adelantados, con fundamento en sus necesidades y requisitos especiales, sus limitaciones económicas, financieras y administrativas y la flexibilidad necesaria para establecer una base tecnológica viable. Dichos Estados pueden disfrutar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66, numeral 1, de un periodo de transición de diez años, contados desde la fecha de aplicación prevista en el artículo 65, numeral 1, para la totalidad del acuerdo, excepto para los artículos 3, 4 y 5. Este trato preferencial debe ser solicitado al Consejo de los ADPIC por el miembro que reúna los requisitos y esté interesado en los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio, para acordar con este órgano las prórrogas que contemplan dicho periodo. Trato preferencial en la práctica de la Unión Europea (UE) La Unión Europea ha contraído con muchos PVD, en numerosos tratados de cooperación, la obligación jurídico-internacional de concederles un tratamiento preferencial no recíproco. Especialmente, el nuevo Acuerdo de Asociación de Cotonú representa una nueva fase en la cooperación entre los países ACP y la Unión Europea, que comenzó en 1964 con la firma del primer convenio de cooperación (Convenio de Yaundé) y continuó con los cuatro Convenios de Lomé (Pastrana, 1996, p. 164), el último de los cuales expiró el 29 de febrero del 2000. El nuevo Acuerdo de Asociación, que fue suscrito por los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra, en Cotonú, el 23 de junio del 2000, entró en vigor el 1 de abril del 2003. El acuerdo prevé la negociación de nuevos acuerdos DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 91 16/12/15 8:42 92 | Problemas y desafíos contemporáneos... comerciales para liberalizar los intercambios entre las partes, poniendo fin al régimen de preferencias comerciales no recíprocas del que se benefician actualmente los Estados ACP. El sistema se mantuvo vigente hasta el 2008, fecha en que entraron en vigor nuevos acuerdos, con un periodo de transición de al menos 12 años. Según lo estipula el artículo 35, numeral 3, del acuerdo, la cooperación económica y comercial tendrá en cuenta las distintas necesidades y niveles de desarrollo de los países y regiones ACP. En este contexto, las partes reafirman su compromiso de garantizar un trato especial y diferenciado a todos los países ACP, mantener un trato especial en favor de los Estados ACP menos desarrollados y tener en cuenta debidamente la vulnerabilidad de los pequeños países sin litoral o insulares. Está previsto mejorar el régimen comercial de la totalidad de los países menos avanzados, de los cuales 39 forman parte del grupo ACP. Este proceso se desarrolló a lo largo de cinco años, de modo que hasta el año 2005 los exportadores de los países menos avanzados se beneficiaron del acceso al mercado de la ue con franquicia para la casi totalidad de sus productos. Con el fin de facilitar la transición hacia los nuevos acuerdos comerciales, el artículo 36, numeral 3, dispone que se mantendrán las preferencias comerciales no recíprocas establecidas en el cuarto Convenio de Lomé, durante el periodo preparatorio para todos los países ACP, según las condiciones definidas en el anexo del nuevo acuerdo. Con relación a lo anterior, el artículos 168, numeral 1, y el 169, numeral 1, del cuarto Convenio de Lomé, estipulaban que las exportaciones de los Estados ACP a la Unión Europea estarían libres de impuestos aduaneros, tributos del mismo efecto y limitaciones respecto a la cantidad. Así mismo, estos países, según el artículo 174 del mismo tratado, no estarían comprometidos en vista de sus actuales necesidades de desarrollo a otorgarle reciprocidad a la Unión Europea en su vigencia. Desde 1990, la Unión Europea ha concedido, como un acto discrecional y unilateral, un sistema general de preferencias (SGP) a un grupo de Estados, en el que se incluye el SGP-droga, del que se han beneficiado los Estados de la región andina. La Comisión Europea ha formulado un nuevo esquema general denominado SGP+ para el periodo 2006-2015, que integra los criterios ambientales, sociales, laborales y de gobernanza, incluida la lucha contra la producción y tráfico de drogas. Con el objeto de comprobar la observancia de los países beneficiarios de dichos criterios, la UE ha previsto que se revise cada 3 años el cumplimiento de las principales convenciones internacionales que regulan tales materias. Con relación a los beneficios, la UE asegura que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 92 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 93 [e]ste nuevo esquema general de diez años y la propuesta técnica para el periodo 2006-2008 ofrecen acceso al mercado comunitario con arancel cero ó casi cero a más de 7200 productos de países en desarrollo o con necesidades específicas de desarrollo. (Delegación de la Comisión Europea en Colombia, 2005, p. 15) Conclusiones La noción de justicia de los PVD y los principios morales de la actualidad siguen teniendo un valor especial en la Carta de 1974, en forma de objetivos generales y de normas. En este aspecto, la carta es considerada un instrumento de los esfuerzos y tendencias de la nueva justicia social internacional. Las exigencias de los países en desarrollo de una no reciprocidad y de un tratamiento preferencial en una norma jurídica universal tienen un contenido filosófico y jurídico internacional: tratar a los desiguales de forma desigual, con el objetivo de lograr una igualdad justa. La demanda de no reciprocidad refleja la conciencia jurídica de los PVD y representa una concepción jurídica concreta. En este sentido, la conciencia jurídica tiene la capacidad de generar efectos propositivos, cuando, por ejemplo, es influenciada la conducta de los Estados. La práctica estatal muestra que el tratamiento preferencial y de no-reciprocidad de los países en vías de desarrollo no solamente es, desde el punto de vista del derecho internacional, una idea política practicable, sino que, como norma jurídica en status nascendi, determina la posición jurídica de los países en vías de desarrollo en el comercio internacional. Este principio necesita naturalmente de una transformación a través de normas estipuladas en tratados, tanto bilaterales como multilaterales, para obtener operabilidad (Pastrana, 2000, pp. 94-103). El tratamiento preferencial ha sido estipulado en algunos tratados, así como en algunas resoluciones de organizaciones internacionales (con carácter no vinculante) (Becher, 1998, p. 29). Se pueden verificar concesiones relativas a un determinado tratamiento preferencial no recíproco para los PVD en la práctica estatal, sobre todo en los acuerdos multilaterales que administra la OMC (GATT, GATS y ADPIC) y en los convenios de cooperación suscritos con la Unión Europea. Así como los económica y socialmente débiles dentro del Estado nación exigen medidas a su favor, también los PVD reclaman un trato preferencial y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 93 16/12/15 8:42 94 | Problemas y desafíos contemporáneos... no recíproco en las relaciones comerciales internacionales, para hacer efectiva y práctica esa igualdad. Según una comprensión material de no discriminación, la fortaleza de la economía es decisiva para el tratamiento de los Estados, no su posición formal como miembros soberanos y con igualdad de derechos de la comunidad internacional. Partiendo del clásico principio general de igualdad, según el cual situaciones iguales deben ser tratadas de forma igual y situaciones desiguales deben ser tratadas de manera diferente, los PVD continúan exigiendo la no reciprocidad en las relaciones internacionales, para alcanzar de esta manera una situación justa y un trato justo. Desde esta perspectiva, se puede afirmar que los desarrollos del Estado nación y del sistema internacional son parecidos, ya que en sus ordenamientos jurídicos se pretenden garantizar las exigencias de los discriminados económicamente, que buscan asegurar un trato diferencial justo. En los dos ámbitos, los discriminados intentan ser objeto de un tratamiento equitativo, tanto material como formal, y alcanzar un reconocimiento jurídico de sus exigencias a través de diferentes instituciones. El número creciente de resoluciones de organizaciones internacionales muestra que los países en vías de desarrollo consideran a estas foros y receptores de sus peticiones sobre una verdadera igualdad en el DIP. Los créditos con intereses favorables, las ventajas de comercio no recíprocas, los tratados sobre la garantía de acceso de las materias primas, entre otros, muestran que con ayuda de esas organizaciones internacionales se pueden introducir regulaciones a favor de los Estados discriminados económicamente. En consecuencia, el principio de no reciprocidad adquiere actualidad e importancia para muchos Estados latinoamericanos, y en especial para Colombia, cuando se trata de negociar acuerdos plurilaterales comerciales, como el ALCA, o bilaterales, como los TLC, en cuyo contexto potencias económicas como los Estados Unidos de Norteamérica tendrían grandes ventajas, si dichas negociaciones se llevaran a cabo en condiciones de igualdad y regidas por el principio de la reciprocidad. Hemos podido constatar que, en las últimas décadas, en el proceso de formación de los tratados, PI y PVD han suscrito, sobre todo en el ámbito comercial, acuerdos que han consagrado a favor de los últimos un tratamiento preferencial no recíproco, por un determinado periodo y en una materia específica. Así, Estados como Colombia deben entender que las negociaciones con las potencias económicas deben tener en cuenta las asimetrías en los niveles de desarrollo, porque para lograr acuerdos que produzcan verdaderos beneficios mutuos, es necesario que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 94 16/12/15 8:42 El principio de la no reciprocidad | 95 muchos de los compromisos se basen en el principio de la no reciprocidad, para lograr de esta manera una igualdad justa. Para finalizar, las resoluciones de la AG-ONU y de otras organizaciones internacionales pueden contribuir a la creación de normas jurídicas de carácter internacional (Fernández de Casadevante, 1996, p. 283). Ellas son decisivas para la formulación de exigencias económicas de los PVD y para su posterior transformación en normas de carácter jurídico. Para su madurez y aceptación en los círculos jurídicos, por lo general, requieren de un proceso a largo plazo (Fernández de Casadevante, 1996, p. 52; Terz, 1999, p. 201), pues “el búho de Minerva sólo levanta su vuelo al romper el crepúsculo” (Hegel, 1993, p. 61). Referencias Arangio-Ruiz, G. (1972). The Normative Role of the General Assembly of the United Nations and the Declaration of Principles of Friendly Relations. Recueil Des Cours, 137(3), 419-741. Arechaga, E. J. (1980). El Derecho Internacional Contemporáneo. Madrid: Tecnos. Asamoah, O. (1966). The legal significance of the declarations of the General Assembly of the United Nations. The Hague: Martinus Nijhoff. Bangoura, C. M. T. (1986). Der Einfluss der Resolutionen auf den Prozess der Bildung von Völkergewohnheitsrecht: E. normbildungstheoret. Unters. unter bes. 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Es típico en un sistema que los conjuntos tengan una calidad específica, un carácter integrador y un efecto relativamente autónomo. De esta manera, mediante la observación abstracta general, las características de integralidad, de unidad funcional de sus elementos, de concatenación interna y del efecto sobre su entorno (sobre otros sistemas) se asignan al sistema (Stiehler, 1981, p. 47). Ahora bien, no se trata de comprender solamente las unidades particulares que componen un sistema, sino la relación interna entre ellas. A partir de esta, surgen nuevas propiedades cualitativas que van mucho más allá del objeto particular. El vínculo existente entre cada uno de los elementos es de carácter dinámico. En concreto, esto significa que las transformaciones esenciales sufridas por un elemento importante pueden ocasionar cambios en los restantes de un sistema. Cuando aquí hablamos de un sistema en las relaciones internacionales, solo lo hacemos en un sentido conceptual, o más bien como un sistema abstracto. Si partimos de la comunidad internacional actual y de la creciente interdependencia de todos los Estados, así como de la tendencia acelerada de los procesos globales, nos enfrentamos con la complejidad del sistema de las relaciones internacionales, representado por el conjunto de sus componentes. A manera de ejemplo tenemos los actores estatales y no estatales, sus relaciones y dependencias entre sí (Lijphart, 1974, p. 17). Sin embargo, si * Artículo en coautoría con Liza Trujillo Mendez, publicado en el 2011 en la revista Diálogos de saberes: investigaciones y ciencias sociales, 34, pp. 197-226. Este es un artículo derivado de una investigación titulada Evaluación de la legalidad e ilegalidad de la Operación Fénix de la Fuerzas Armadas colombianas en territorio ecuatoriano. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 101 16/12/15 8:42 102 | Problemas y desafíos contemporáneos... partimos de la comunidad internacional de Estados, entonces tenemos como punto central de nuestro comentario un sistema particular de las relaciones internacionales (Burton, 1974)1. En este sistema, hay pautas de conducta, expresadas por normas jurídicas y no jurídicas, que son el resultado del proceso internacional de formación de la norma (Terz, 1985, pp. 193-201). Todo elemento del sistema internacional sometido a la regulación jurídica es parte constitutiva del sistema del derecho internacional público (DIP). Lo anterior es válido sobre todo para las relaciones jurídicas entre los sujetos principales del DIP, es decir, entre los Estados y las organizaciones internacionales. De acuerdo con esto, el sistema del DIP es un subsistema en el sistema de las relaciones internacionales. Las relaciones de carácter jurídico en las que los Estados son los actores principales de las relaciones internacionales y los sujetos principales del DIP son un sistema particular. Cada uno de los sistemas mencionados está unido a los otros mediante una infinidad de enlaces. Y cada sistema se desarrolla en un medio donde está garantizada la intercomunicación (Tunkin, 1985, pp. 24-43). El sistema internacional está compuesto por unidades que por tradición se han relacionado de dos formas: mediante el uso de la fuerza, que en su expresión extrema es la guerra, y a través de acuerdos y convenios, que son la fuente del DIP y que resultan de la voluntad de los Estados de regular sus relaciones. Las normas representan en su conjunto el sistema del DIP. La norma de derecho es el elemento central del sistema de regulación jurídica, así como del proceso de su formación y de su imposición y, por lo tanto, es elnúcleo del DIP. Esta es, además, una regla de conducta con obligatoriedad general, formal y determinante. Como regla de conducta general, es un modelo necesario para la actuación de cada sujeto de derecho. Así, las normas del DIP son la medida obligatoria general para la regulación de la conducta de los sujetos, en el sistema de las relaciones internacionales. A través de este, se buscan dos magnos propósitos consagrados en la Carta de las Naciones Unidas: la paz y la seguridad internacional. En el nuevo orden mundial generado por los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, el Gobierno de los EE. UU. formuló una nueva estrategia de lucha contra el terrorismo de alcance global. Esta nueva estrategia, conocida como la doctrina Bush, pretendió legitimar el uso de la fuerza armada en el ámbito internacional, siempre y cuando se hiciera en nombre de Para dicho autor, se trata fundamentalmente del sistema internacional de Estados y de un modelo de conducta. 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 102 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 103 la lucha contra el terrorismo. La doctrina Bush tenía una nueva dimensión preventiva: los Estados podían presentar argumentos referidos a la prevención y a conservar la integridad territorial y la soberanía política, para justificar la agresión a otro Estado miembro de la comunidad internacional. Como la política de seguridad global, esta estrategia supuso un ensanchamiento del perímetro nacional e implicó la movilización de intereses colectivos. La lucha contra el terrorismo se convirtió en un asunto de competencia regional, pues este se presentó como una amenaza que trascendía los límites territoriales. La lucha contra el terrorismo fue una preocupación de la agenda de seguridad tanto de aquellos Estados que se acogieron a la doctrina Bush como de aquellos que la rechazaban. A partir del 11 de septiembre, el tema de los límites jurídicos y las prerrogativas para las naciones en nombre de su seguridad adquirió una gran relevancia. En este sentido, el DIP y las relaciones internacionales se plantearon el interrogante de si es legítimo invocar la prevención frente a una amenaza inminente o próxima. En ese marco de ideas, se analizará la Operación Fénix como acción militar preventiva de las Fuerzas Militares de Colombia fuera de la jurisdicción territorial. Con ello se busca responder a la siguiente pregunta: ¿la Operación Fénix, ejecutada por las Fuerzas Armadas colombianas en territorio ecuatoriano el 1.º de marzo del 2008, fue legal y legítima, de conformidad con los principios y normas del derecho internacional vigentes? Marco teórico Esta investigación se fundamenta en las nociones del constructivismo y en los aportes teóricos de Alexander Wendt (1999), Emanuel Adler y Jhon G. Ruggie (1998), y de Ian Hurd y David Dessler (1999), quienes plantean una hermenéutica subjetiva que entiende la realidad a través de la construcción social del conocimiento. Lo anterior se lleva a cabo con una metodología pospositivista que describe el mundo social como un conjunto de procesos estructurales colectivos generadores de significados y entendimientos intersubjetivos, evidentes en la construcción de las identidades y de los intereses en las relaciones internacionales. Desde la perspectiva de la disciplina del DIP, se hará referencia a los principios fundamentales establecidos en la Declaración de Principios de Amistad y Cooperación entre los Estados y en la Carta de Naciones Unidas (1945). En especial, se tendrá muy presente la prohibición del uso y amenaza de la fuerza armada, principio reglamentado DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 103 16/12/15 8:42 104 | Problemas y desafíos contemporáneos... por la Carta de Naciones Unidas, en el capítulo VII. En lo que concierne al DIP, serán de mucha utilidad los aportes teóricos de Michel Virally (1998), de Remiro Brotóns (1982) y de Max Sorensen (2008), de Panos Terz y Eduardo Pastrana (2007). Constructivismo Junto con el neorrealismo y el neoliberalismo, el constructivismo es uno de los tres pilares para el análisis de las relaciones internacionales. Es una vía media entre los primeros. Según Wendt, el constructivismo llena los vacíos de las teorías neorrealistas y neoliberales con respecto a la formación de los intereses y las identidades en las relaciones internacionales construidas socialmente. Aunque no tomaremos posición en este debate, estamos de acuerdo con que la política internacional es una construcción social. Para el constructivismo la política internacional tiene dos premisas principales: 1) las estructuras de la asociación entre individuos están determinadas por las ideas, no por las fuerzas materiales; y 2) las identidades y los intereses de los actores son construidos por la interacción entre estos, mas no por su propia naturaleza (1999, p. 15). En Social Theory of International Politics (1999), Alexander Wendt menciona que la primera premisa del constructivismo concuerda con un enfoque idealista de la teoría social y la segunda con un enfoque estructural, por el énfasis de ambas en el poder de las estructuras sociales, opuesto a la visión individualista y materialista. Así, el constructivismo que propone Wendt puede ser llamado idealismo estructural, lo que significa que es un constructivismo moderado (Wendt, 1999, p. 9). Este enfoque describe la condición dinámica, los contingentes y la base cultural del mundo social. Este constructivismo tiene implicaciones importantes para la comprensión de cómo se construye el conocimiento mediante la interacción entre los agentes en las estructuras sociales. El constructivismo es una orientación que contribuye a las relaciones internacionales con perspectivas teóricas y empíricas, basadas en la investigación de la ontología social, y con bases epistemológicas. El constructivismo tiene en cuenta los factores sociales subjetivos que participan en la producción de relaciones internacionales e influyen en la construcción de los intereses del Estado, que son distintos a su identidad. La identidad determina quien es o cómo es, mientras que los intereses determinan qué se quiere: son motivaciones que ayudan a explicar un comportamiento (Wendt, 1999, p. 231). En DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 104 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 105 ese sentido, la identidad señala la dirección (creencia) y los intereses definen el deseo. Estas dos categorías establecen las funciones complementarias que motivan una acción estatal. Así mismo, para Ian Hurd (2008, p. 303), las ideas dominantes forman significados colectivos, a partir de los cuales los agentes adquieren identidades y expectativas sobre su propio comportamiento. El constructivismo se pregunta, en consecuencia, cómo las identidades y los intereses conforman propiedades esenciales en la estructura de los agentes: “[…] [m]oreover, constructivist of all types are not interested in how things are but in how they became what they are […]” (Emanuel, 2002, p. 101). Esta pregunta se responde a partir de la naturaleza social de la política mundial, que crea una comprensión normativa entre actores, la que a su vez, construye valores, intereses comunes y expectativas de comportamiento llamadas tipificaciones recíprocas de acciones. Estas se institucionalizan en las estructuras, en un proceso histórico (Berger & Luckman, 1967, p. 64). El impacto de dicho proceso en los individuos genera pautas colectivas de comportamiento. La historicidad es parte de los contextos que hacen posible la realidad social, de la que pueden surgir nuevas normas constitutivas de comportamiento (Berger & Luckman, 1967, p. 74). Según Martha Finnemore, la norma también produce una serie de intereses comunes que dirigen la acción social de una cultura, la que, a su vez, se encuentra institucionalizada para controlar el comportamiento (1996, p. 157). En suma, el constructivismo busca definir cómo los intereses e identidades varían cultural e históricamente. Las ideas se mantienen en el tiempo gracias a la comunicación y al lenguaje. Así mismo, estas dos categorías representativas ayudan a la permanencia de las ideas en las estructuras sociales. “Las ideas, cuando se las considera en sí mismas, forman esferas culturales de valor, y cuando se unen con intereses, forman órdenes de la vida que regulan la posesión legítima de bienes” (Habermas, 2002, p. 306). El lenguaje es un medio para institucionalizar las ideas en la vida diaria, pues mediante este se ejecutan prácticas convencionales de aplicabilidad y entendimiento colectivo. De allí que toda “práctica cultural es al mismo tiempo un proceso de formación para los sujetos capaces de lenguaje y de acción, los cuales se configuran en él, al igual que en él mantienen, a su vez, viva a la cultura” (Habermas, 1990, p. 104). Según Habermas, la acción comunicativa son “todas aquellas interacciones en que los participantes coordinan sin reservas sus planes de acción sobre la base de un consenso comunicativamente alcanzado (2002, p. 391)”. En consecuencia, “entenderse es un proceso de obtención de un acuerdo entre sujetos lingüística e interactivamente competentes (p. 368)”. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 105 16/12/15 8:42 106 | Problemas y desafíos contemporáneos... Para Adler (2002), el constructivismo considera que las ideas intersubjetivas constituyen las identidades y tienen efectos en la realidad social y su evolución. Las normas y las reglas causan un efecto en los intereses, que son ideas ontológicas intersubjetivas y, al mismo tiempo, son interpretaciones epistemológicas objetivas, en cuanto se manifiestan en la acción de los individuos (Adler, 2002, p. 104). En ese sentido, los intereses son intenciones colectivas que tienen un mismo significado en las acciones de los agentes. Lo anterior significa que la interacción de los agentes se produce en una red de significados y prácticas compartidas que se institucionalizan como patrones de conducta y constituyen su acción (Kratochill & Hurd, 2008, p. 157). Por tanto, el concepto de acción regulada por normas se refiere no al comportamiento de un actor en principio solitario que se topa en su entorno con otros actores, sino a los miembros de un grupo social que orientan su acción por valores comunes. El actor social observa (o la viola) tan pronto como en una situación dada se dan las condiciones a que la norma se aplica. Las normas expresan un acuerdo existente en un grupo social. Todos los miembros de un grupo para los que rige una determinada norma tienen derecho a esperar unos de otros que en determinadas situaciones se ejecuten u omitan, respectivamente, las acciones obligatorias o prohibidas. El concepto central de observancia de una norma significa el cumplimiento de una expectativa generalizada de comportamiento. (Habermas, 2002, p. 123) Ya que las relaciones internacionales son un sistema, los Estados representan las unidades o estructuras que lo componen. El Estado, para Wendt (1999, p. 24), es un actor unitario, una estructura de autoridad política soberana, el principal responsable de regular la violencia en la vida social e internacional, al hacer uso legítimo de la fuerza. Si bien el Estado es un elemento principal en el análisis, se tomará en cuenta que las políticas de poder son construcciones sociales evidentes desde las instituciones. El Estado, como gestor, creador y sujeto de DIP puede ejecutar actos de soberanía, cumpliendo con su función regulativa; sin embargo, la forma como se distribuye su poder o el uso de la fuerza armada determina la relación con otros Estados. El buen funcionamiento del sistema internacional depende del reconocimiento de la soberanía, un atributo que se le da a los Estados gracias a un significado colectivo que legitima sus acciones en el ámbito internacional. Las ideas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 106 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 107 son variables dependientes de la acción estatal dentro de un contexto y las instituciones tienen un carácter coercitivo sobre los agentes sociales: siguen estando en función de las cogniciones colectivas de los mismos. En cuanto a la Operación Fénix, el constructivismo da unos lineamientos analíticos con respecto a dos puntos importantes: el primero, la construcción de intereses e identidades, que guían el comportamiento de Colombia en el plano internacional; y el segundo, la preeminencia de la historicidad y de las normas en la construcción de los intereses del Estado colombiano. Principios fundamentales del derecho internacional El concepto de principio es, en la teoría del derecho, una idea rectora del sistema jurídico y una exhortación normativa fundamental que cumple, ante todo, una función reguladora (Galenskaja & Koslow, 1976, p. 63). En este sentido, un principio expresa el carácter esencial de una norma jurídica y, por ende, es también una pauta de conducta, como todo precepto jurídico especial. Los principios son las ideas rectoras del respectivo orden jurídico, que desempeña una función orientadora a través de la cual se cristalizan y unifican sus rasgos típicos (Bobrov, 1973, p. 42). En lo que concierne a las relaciones internacionales, los principios toman forma a través de normas fundamentales que orientan la conducta de los sujetos de DIP, sirviéndoles de marco de acción en el proceso de estructuración de sus relaciones. Los principios del DIP son, como todo precepto de derecho, prescripciones normativas. Sus características típicas son su alto grado de abstracción, su validez universal, su reconocimiento general y su carácter coercitivo (Bobrov, 1973, p. 174). Expresan, además, valores internacionales básicos, susceptibles de ser sometidos a consenso. También reglamentan sin excepción la conducta de todos los Estados en su calidad de sujetos del DIP (Galenskaja & Koslow, 1976, pp. 92-95). En un estudio del Unitar (Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación y la Educación) de 1984 sobre la formación y desarrollo de principios del NOEI (nuevo orden económico internacional), tomando como base la práctica internacional, se definió el concepto principio de la siguiente manera: t Como norma fundamental del DIP: por ejemplo, la prohibición de la utilización de la amenaza y el uso de la fuerza en la solución de conflictos entre los Estados. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 107 16/12/15 8:42 108 | Problemas y desafíos contemporáneos... t Como norma bien establecida y profundamente arraigada: por ejemplo, el principio de la libertad del mar abierto. t Como norma de naturaleza general y de mayor alcance que una norma especial. En la literatura especializada del DIP, se utilizan los términos principio general y principio fundamental (Popescu & Nastase, 1986, p. 20; Cheng, 1965, p. 24). Además, se diferencia entre las categorías principio fundamental y principio (sin adjetivo, como sinónimo de principio general). Los principios son considerados normas generales del DIP, que regulan áreas específicas de las relaciones internacionales (el comercio, las finanzas, el transporte marítimo, etc.), y constituyen la base jurídica para la creación de normas especiales en la respectiva área (Bobrov, 1979, p. 41). Si comprendemos el DIP desde un punto de vista estructural, podemos hablar de la existencia de una jerarquía de normas en el sistema jurídico internacional (Terz & Höhne, 1988, p. 18). Por tanto, se pueden constatar en el DIP los siguientes niveles estructurales: la estructura social (las relaciones estructurales que emergen de las relaciones entre el derecho y el no derecho en su proceso de desarrollo), la macroestructura (las relaciones estructurales entre las normas vigentes) y la microestructura (la estructura interna de cada norma) (Terz & Rudnitzkij, 1990, p. 445). En la macroestructura del DIP, existen siete principios fundamentales y un gran número de normas especiales. La diferencia esencial entre ambas categorías de normas radica en que los primeros poseen validez universal, aplicación y reconocimiento general, así como también un amplio y alto grado de generalización (Alvarez, 1909, pp. 438-444). En lo que respecta a la jerarquía, los principios fundamentales están ubicados en la cima del sistema internacional (Terz & Höhne, 1988, p. 34). Los siete principios fundamentales en la macroestructura del DIP fueron interpretados, ampliados, enriquecidos y concretados el 24 de octubre de 1970 en la Declaración de Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de la ONU (Resolución 2625-XXV, en adelante Declaración de Principios). Dicha declaración condensa el contenido esencial de los siete principios fundamentales y contiene formulaciones imperativas (Neuhold, 1977, p. 54). Los principios fundamentales son: 1) los Estados, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 108 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 109 de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de la ONU; 2) los Estados arreglarán sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que no se pongan en peligro la paz y la seguridad internacional, ni la justicia; 3) los Estados no intervendrán en los asuntos que son de la jurisdicción interna de los Estados, de conformidad con la carta; 4) los Estados de cooperarán entre sí, de conformidad con la carta; 5) habrá igualdad de derechos y de libre determinación de los pueblos; 6) habrá igualdad soberana de los Estados; por último, 7) los Estados cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con la carta (Sorensen, 2008, p. 172). Los fundamentos de derecho de tales principios están consagrados, ante todo, en las disposiciones centrales de los artículos 1, 2, 25, 55 y 56 de la Carta de la ONU (Pastrana, 1996, p. 106). Los principios fundamentales tienen una gran importancia para el sistema internacional, porque son un reflejo de su estructura. Además, expresan los objetivos prioritarios de la cooperación internacional y son una garantía de los derechos e intereses legítimos de todos los Estados y los pueblos (Moca, 1983, p. 118; Lukaschuk, 1980, p. 27). Los principios fundamentales constituyen la columna vertebral del sistema del DIP, sobre la cual se erige la totalidad del orden jurídico internacional y, por tanto, son la expresión de sus fundamentos internos. Desde esta perspectiva, se les compara con los de los órdenes constitucionales internos (Bobrov, 1973, p. 42). Así mismo, juegan un papel decisivo en los ámbitos estructural y funcional, lo que los convierte en un requisito imprescindible para el funcionamiento normal y efectivo del sistema regulativo internacional (Feldman, Kurdakow & Lichatschow, 1980, p. 46; Lukaschuk, 1980, p. 28). En consecuencia, son un estándar mínimo de toda estructuración legal de las relaciones internacionales y, al mismo tiempo, son un factor de estabilidad en el presente de las relaciones interestatales (Graefrath, 1968, p. 24). En suma, esta categoría de principios revisten gran importancia para el desarrollo posterior del DIP, porque son un referente obligado y señalan la ruta en dicho proceso (Graefrath, 1968, p. 113; Puschmin, 1978, p. 76). A estos principios suele atribuírseles una preponderancia sobre los convenios internacionales, a propósito de lo estipulado en el artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas: “[e]n caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta” (ONU, 1945). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 109 16/12/15 8:42 110 | Problemas y desafíos contemporáneos... El DIP y el constructivismo Las normas constituyen la base del enfoque constructivista. Estas existen en el escenario internacional gracias a la construcción social del significado dado en sociedad. Las normas y las ideas guían la acción, según la condición de la regla (Habermas, 2002, pp. 220-221). De acuerdo con Bull (2005, p. 180), “[…] en la medida en que las normas de DIP influyen en el comportamiento que tiene lugar en el ámbito de la política mundial, forman parte de la realidad mundial […]”. Los tratados y la costumbre son consideradas las principales fuentes del derecho. En el ámbito del DIP, la costumbre se acoge en el artículo 38 del estatuto de la Corte Internacional de Justicia (ONU, s. f.). Las prácticas generalmente aceptadas y la repetición de las determinaciones que adoptan los Estados frente a situaciones concretas constituyen un pilar fundamental del derecho consuetudinario, en la medida en que suplen necesidades surgidas de las diferentes relaciones, para establecer derechos y deberes en pro de regularlas. En el enfoque constructivista, la actividad humana conduce a que un comportamiento se convierta en un hábito, que se institucionalice y aparezca como una tipificación recíproca de acciones. La existencia de instituciones asegura el control del comportamiento humano, ya que estas lo orientan en una dirección determinada (Habermas, 2008, p. 180). Según lo anterior, el constructivismo y el derecho consuetudinario se identifican, al considerar la norma como núcleo fundamental en la regulación de las relaciones internacionales. Además, se identifican al señalar que la distribución de ideas se mantiene en la práctica internacional, mediante la interacción de los agentes y las estructuras que constituyen una realidad social. Lo anterior porque los comportamientos de diferentes agentes se someten a sus normas del DIP, en la ejecución de sus diferentes acciones (Habermas, 2009, p. 107). La dinámica de la actividad humana conduce a la construcción de realidades sociales, de las cuales se derivan intereses e identidades comunes. Estos responden siempre a necesidades que generan nuevas ideas y al control de los comportamientos del individuo y de las estructuras del sistema internacional, según la norma. No obstante, Headly Bull (2005, pp. 182-183), representante de la escuela inglesa y opositor del constructivismo, considera que la eficacia del DIP demanda la autoayuda (self-help) de los Estados, para hacer valer sus intereses. El sistema internacional es anárquico, por lo tanto, el uso de la fuerza para lograr el equilibrio de poder DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 110 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 111 constituye un aspecto fundamental en el análisis del orden en la sociedad y de las relaciones internacionales. El derecho internacional, la paz y la seguridad internacional Función del DIP en las relaciones internacionales Michel Virraly (1998, p. 71) señala que el resultado de la reglamentación jurídica es la racionalización. El orden jurídico no solo regula el comportamiento, sino que distribuye de manera racional las funciones sociales, para establecer una estructura dentro del sistema internacional. Así, el derecho atribuye competencias y reglamenta los comportamientos, determinando la reacción de los individuos y la sociedad en su conjunto. El derecho puede articular una sociedad como conjunto, por lo tanto, permitir una acción colectiva y elegir las finalidades en función de las necesidades e intereses. Para resumir, “[…] el orden jurídico internacional constituye una racionalización dinámica de la sociedad internacional, se dedica a la acción colectiva individual de sus miembros y ofrece algunos recursos de organización con vista a acciones colectivas” (Villary, 1998, p. 70). El DIP y la cooperación internacional buscan cumplir los objetivos de la convivencia mundial y el aseguramiento de la paz y el orden del sistema internacional. El DIP tiene además una función reguladora por excelencia, evaluadora y coercitiva: al reglamentar conductas permisivas o prohibitivas, en general, describe comportamientos para su observancia (Villary, 1998, p. 73). Las funciones principales del DIP se generan de su naturaleza jurídica, así como de las exigencias fundamentales de las relaciones internacionales en la era de la globalización. Según Terz y Pastrana (2007, pp. 541-543), se trata principalmente de las siguientes funciones: Función de paz: consiste en garantizar la seguridad internacional y la paz mundial como una condición indispensable para la superación de los problemas globales de la humanidad (Fischer, 1983, p. 10). Función ordenadora: consiste en esencia en dirigir la conducta de los Estados, para que establezcan relaciones que garanticen la convivencia pacífica, que es el interés de todos los Estados (Seidl-Hohenfeldern, 1987, p. 1). Función de cooperación: implica fomentar la cooperación entre los Estados en todos los campos en que existan intereses comunes. Se debe tener en cuenta la cooperación para la creación de los instrumentos de regulación DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 111 16/12/15 8:42 112 | Problemas y desafíos contemporáneos... necesarios, por ejemplo, convenciones de carácter universal, para superar los problemas globales (Menzel & Ipsen, 1979, p. 20). Función de estabilización: se trata de la creación de relaciones internacionales equilibradas, basadas en tratados internacionales. El principio pacta sunt servand contribuye a la realización de esta función. Función de adaptación y de transformación: esta función no se cumple ni de forma automática ni a través de los Estados de manera particular, sino mediante los órganos internacionales competentes y apropiados para ello. Así mismo, las convenciones internacionales, resultado concreto de las respectivas conferencias internacionales de codificación, sirven a este propósito. Entre esta función y la de estabilización hay una correlación dialéctica. Función de seguridad y de regulación de conflictos: concierne a la garantía de los principios y normas de la totalidad del orden del DIP. Función de justicia y desarrollo: se garantiza que exista un grado mínimo de justicia en las relaciones internacionales. Hay casos en los que les ha sido otorgado un tratamiento preferencial en área muy concretas de las relaciones internacionales a los países en desarrollo y se ha aplicado el principio de no reciprocidad (Pastrana, 1996, pp. 68-77; Pastrana, 2005, pp. 67-119). Función de legitimación: se trata, en esencia, de las normas de excepción estipuladas en el capítulo VII de la Carta de la ONU sobre el uso de la fuerza en contra de un Estado agresor. Ningún Estado está facultado para apoderarse, por propia iniciativa y en solitario, del monopolio de fuerza de la ONU y actuar como un cuasi policía mundial. Esto es precisamente lo que ha hecho EE. UU. de forma evidente en las últimas dos décadas, en su papel de gendarme mundial. Respecto a las consecuencias de este tipo de actos violatorios, cobra validez el principio eterno ex iniuria non ius oritur (de la injusticia no nace ningún derecho). El caso de Irak es una clara muestra de tal situación. Función sancionadora: el DIP dispone de un arsenal de sanciones más o menos desarrollado, cuyo instrumentario, sin embargo, no puede ser utilizado en contra de una superpotencia. Por tal motivo, no es posible responsabilizar y procesar internacionalmente a los EE. UU. En este caso, se trata de plantear el problema, muy interesante desde un punto de vista politológico, de la correlación de fuerzas en el ámbito internacional. Función de protección: el DIP protege, dentro de sus posibilidades, a los Estados débiles y a los derechos humanos. La peligrosa situación de la hegemonía dificulta el desarrollo pleno de las funciones el derecho internacional. Hay una estrecha relación entre el dramático estado y la existencia de una DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 112 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 113 sola superpotencia: los EE. UU. Así que la problemática del equilibrio de poder, descuidada desde el fin de la tensión entre los EE. UU. y la URSS hace alrededor de 21 años, gana de nuevo importancia en forma paulatina. Desde ahora, se puede decir que el equilibrio de poder será decisivo en las relaciones internacionales de los próximos 20 o 30 años. La Organización de las Naciones Unidas y el sistema de seguridad colectivo La Carta de la ONU faculta al Consejo de Seguridad para intervenir en los conflictos interestatales, cuando la paz y la seguridad internacional sean amenazadas. Este es el órgano encargado de solucionar conflictos y opera siguiendo las etapas del procedimiento establecido para ello. Puede iniciar una investigación, según el artículo 35, numeral 2, a solicitud de la Asamblea General, del secretario general o de cualquier miembro de la organización. Así mismo, la Carta de la ONU faculta al Consejo de Seguridad para que tome las medidas coercitivas consagradas en el capítulo VII, encaminadas a mantener y restaurar la paz y la seguridad internacional2. Este es un elemento articulador del sistema de seguridad colectiva, pues manifiesta y materializa sus decisiones cuando haya una situación de amenaza a la paz internacional (Frowein, 1991, pp. 559-595; Bryde, 1991, pp. 595- 617). El sistema de seguridad colectivo de la ONU está constituido por un conjunto de políticas que buscan garantizar la paz de los Estados miembros. El Consejo de Seguridad es el eje en torno al que giran los miembros de la organización, que le reconocen la facultad, atribuida por la carta, para decidir medidas, incluso armadas y de carácter vinculante. Con estas medidas se pueda hacer frente a las amenazas globales y a las situaciones que amenacen la paz o sean un acto de agresión. Aunque la Asamblea General tiene también ciertas facultades sobre algunas cuestiones que pongan en peligro la paz y la seguridad, está subordinada al Consejo de Seguridad. La Asamblea puede hacer recomendaciones al Consejo de Seguridad siempre que lo considere necesario, según lo establecido en el artículo 11, párrafo 2. El Consejo de Seguridad determina la existencia de la amenaza a la paz o del acto de agresión y las acciones que deben ponerse en marcha. Aunque no tenga la competencia jurisdiccional, Un ejemplo de ello han sido las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en contra de Irak en 1990, la intervención en Kosovo en 1999 y las medidas en contra de Libia en 2011. 2 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 113 16/12/15 8:42 114 | Problemas y desafíos contemporáneos... tiene la responsabilidad primordial de mantener el orden. Los miembros de la organización reconocen que dicho consejo actúa en su nombre, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. La prohibición del uso de la fuerza en la Carta de las Naciones Unidas El término fuerza hace referencia a la guerra, la agresión y del uso de la fuerza armada. De las tres formas del uso de la fuerza, la guerra es un enfrentamiento en acciones violentas de las fuerzas armadas de los Estados participantes, llamados beligerantes. Por lo general, termina con un tratado de paz o con el cese de hostilidades, acompañado de la reanudación paulatina de las relaciones pacíficas. En la práctica, los Estados distinguen entre la guerra y las hostilidades, que son categorías que involucran la fuerza de los Estados. Según la Resolución 3314, la agresión, término del derecho internacional, es el uso de la fuerza armada de un Estado contra la soberanía territorial o la interdependencia política de otro Estado (ONU, 1945). Así, la agresión puede ser psicológica, indirecta, económica o militar (que es semejante a un ataque armado). “Para determinar su existencia [la de una agresión] deben verse factores como la intención del atacante y la cantidad de fuerza utilizada en el enfrentamiento bajo órdenes del Estado que emplea el uso de la fuerza contra otro” (Remiro, 1982, p. 713). El Estado que se sienta agredido debe recurrir a la organización internacional responsable del mantenimiento de la paz y el orden internacional, el Consejo de Seguridad (artículo 39)3, el que podrá tomar medidas bajo la observación de los artículos 41 y 42 de la carta. La posición con respecto a la guerra en el derecho internacional ha cambiado, a través de documentos que transformaron el derecho en el siglo XX. Los Estados tenían el ius ad bellum (derecho a la guerra) y podían justificarlo con una causa válida. En 1919, el Pacto de Briand-Kellog intentó prohibir el uso de la fuerza mediante un concepto más amplio: la guerra. Este pacto y el de la Liga de las Naciones (1919) consideraron que los conflictos interestatales eran guerras. Además, establecieron que estas no serían un instrumento de política nacional de los Estados (Sorensen, 2008, p. 685). El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los artículos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. 3 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 114 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 115 El Pacto Briand-Kellog tenía dos debilidades: primero, no establecía ningún mecanismo de solución pacífica de los conflictos; segundo, no era riguroso al prohibir el uso de la fuerza que no se dieran en la guerra. Aunque el pacto es un legado histórico importante para el DIP, la fuerza se regularizó con mayor precisión en la Carta de las Naciones Unidas. Esta trata en varias de sus disposiciones de su uso y, en particular, de la que no llega a ser guerra. En la carta, el principio de la prohibición del uso de la guerra rige las relaciones de todos los Estados; es una norma obligatoria, consuetudinaria, que se aplica no solo a los miembros de las Naciones Unidas, sino también a todo Estado sujeto de DIP (Ipsen, 1990, pp. 874-875). A diferencia de los pactos de la Sociedad de Naciones y del Pacto BriandKellog, la Carta sí establece mecanismos de coordinación y regulación de la reacción institucional frente al transgresor de la prohibición como hemisferio complementario del mandato del art 2(4) y en aras del cumplimiento del primero, de los propósitos de las Naciones Unidas cuando, tras la lacerante experiencia de la segunda guerra mundial, sus miembros se conjugaron para mantener la paz y la seguridad internacional y, con tal fin, tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar las amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebramientos de la paz. (Remiro, 1982, p. 913) El principio de la prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza armada, de la Declaración de Principios (Resolución 2625 XXV/AG-ONU)4, consagrado en la Carta de la ONU en el artículo 2(4), establece que “[l]os Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas” (ONU, 1945). Como principio fundamental de una norma consuetudinaria y convencional, este supone entonces que los Estados miembros de la organización se abstendrán de la amenaza o del uso de la fuerza para defender sus intereses y protegerse, es 4 Al interpreta dicho principio, la Declaración de Principios estipula que todo “Estado tiene el deber de abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza para violar las fronteras internacionales existentes de otro Estado o como medio de resolver controversias internacionales, incluso las controversias territoriales y los problemas relativos a las fronteras de los Estados”. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 115 16/12/15 8:42 116 | Problemas y desafíos contemporáneos... decir, los Estados están obligados a arreglar las controversias internacionales por medios pacíficos5. Tanto la doctrina, la jurisprudencia y la práctica internacional consideran que dicho principio tiene el carácter de norma ius cogens6 (Dahm, Delbrück, Wolfrum, 1989, p. 103; Seidl-Hohenveldern, 1987, p. 52), lo que implica que es de carácter obligatorio, de necesaria e imperativa obediencia, e inhabilita cualquier derogación de sus disposiciones por parte de los Estados, como se establece en el artículo 50 del proyecto de la Comisión del DIP (Moyano, 1997, p. 42): “[e]s nulo todo tratado en conflicto con una norma imperativa de DIP general de la que ninguna derogación es permitida y que no puede ser modificada más que por una nueva norma de DIP general que tenga el mismo carácter” (ONU, 1945). De este texto se deduce que la Comisión del DIP tomó en consideración tres elementos que constituyen una norma imperativa ius cogens: 1) ser imperativa, 2) pertenecer al DIP general 5 La Corte Internacional de Justicia en el fallo del 27 de junio de 1986 —sobre el caso relativo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua contra los Estados Unidos) señala lo siguiente: “[l]a Corte concluyo que ambas partes opinaban que los principios relativos al uso de la fuerza incorporados a la Carta de las Naciones Unidas correspondían, en lo esencial, a los que existían en el derecho consuetudinario internacional. Por consiguiente, aceptaban una obligación convencional de abstenerse en sus relaciones internacionales de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas” (párrafo 4, artículo 2, de la Carta 9). No obstante, la Corte tenía que convencerse de que existía en derecho consuetudinario una opinio juris sobre el carácter obligatorio de esa abstención. La Corte consideró que esa opinio juris podía deducirse, en particular, de la actitud de las partes y de otros Estados respecto a ciertas resoluciones de la Asamblea General y en particular respecto a la resolución 2625 (XXV), titulada “Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. “El consentimiento respecto a esas resoluciones era una de las formas de expresión de una opinio juris sobre el principio del no uso de la fuerza, considerado como un principio de derecho consuetudinario internacional, independientemente de las disposiciones a que estaba sujeto en el plano convencional de Carta, especialmente de carácter institucional” (ONU, 1992, p. 42). El término ius cogens “es el mínimo esquema jurídico que la comunidad internacional en su conjunto considera como indispensable para su existencia en un momento determinado, o la norma general indispensable para la vida internacional que se halla profundamente arraigada en la conciencia internacional. También se ha definido en el art. 53 de la Convención sobre derecho de los tratados de 1969, donde se lee: ‘[…] una norma imperativa de Derecho Internacional general, es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto, como norma que no admite acuerdo en contrario y que solo puede ser modificada por una norma ulterior de Derecho Internacional general que tenga el mismo carácter’” (Moyano, 1997, p. 42). 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 116 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 117 y 3) anular los convenios y tratados concertados que violan sus disposiciones (Virally, 1998, p. 167). El ius cogens pone un límite a la voluntad de los Estados y a su soberanía. Determina su importancia en la sociedad internacional universal, caracterizada por unos valores conducentes a crear un verdadero interés general que debe prevalecer sobre los intereses particulares de sus miembros. Por tanto, el ius cogens no reconoce límites geográficos en su aplicación (Vedross & Simma, 1984, pp. 328-334). El DIP general encuentra su máxima expresión en el ius cogens, al determinar un conjunto de normas aplicables a todos los Estados miembros de la sociedad internacional: en efecto, no sólo un Estado no puede sustraerse de él negándose a aplicar en el momento en el que se integra a la sociedad internacional, o pretendiendo mantenerse fuera de la sociedad internacional, sino que además no tiene la posibilidad de retirarse de ella aun cuando quiera hacerlo con otros. […] [el ius cogens] evoluciona en función de las trasformaciones de la situación socio histórica de la sociedad internacional y de las modificaciones que intervinieron en las concepciones políticas, éticas, filosóficas e ideológicas que se refieren a ella. (ONU, 1945) Según Remiro Brotóns (1982, p. 67), las excepciones a la prohibición del uso o amenaza de la fuerza armada en las relaciones internacionales son: 1) la acción individual o colectiva emprendida por los miembros de la organización con base en una decisión o recomendación del Consejo de Seguridad, conforme al capítulo VII de la carta, 2) la acción de las organizaciones regionales y 3) la legítima defensa individual o colectiva, prevista en el artículo 51. Mecanismos y competencia del Consejo de Seguridad en la solución de Controversias La noción de controversia internacional fue definida por la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el Asunto Mavrommatis en 1924, como “un desacuerdo sobre un punto de derecho o de hecho, una oposición de tesis jurídicas o de intereses entre Estados” (Aguilar, 2006, p. 300). Los medios de solución estipulados en el artículo 33 de la carta (ONU, 1945), sobre la base de que todas las controversias son susceptibles de una solución jurídica, son el arbitraje, el arreglo judicial, la conciliación y la mediación . DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 117 16/12/15 8:42 118 | Problemas y desafíos contemporáneos... A partir de las Convenios de La Haya de 1899 y de 1907 sobre la solución pacífica de litigios internacionales, hay documentos y tratados internacionales de todo tipo que se refieren a los diversos métodos de solución pacífica de conflictos y recomiendan a los Estados que los utilicen para poner fin a sus diferencias. (Sorensen, 2000, p. 254) Esta noción corresponde al ius cogens. En el artículo 2(3) se establece que los Estados podrán elegir cualquier disposición para solucionar la controversia, toda vez que no sea resuelta por la fuerza. Los Estados miembros deben poner en disposición sus recursos al servicio de este propósito, es decir, deberán prestarse ayuda mutua para que la seguridad colectiva funcione, lo que depende tanto de la colaboración de los miembros de la ONU como de la asesoría del Estado Mayor. La legítima defensa en el DIP El derecho a la legítima defensa El carácter inmanente del derecho a la legítima defensa no tiene una naturaleza solo convencional sino también consuetudinaria. Para Remiro Brotóns (1982), la inmanencia de este derecho radica en su supuesta incardinación en el derecho natural establecido en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas: Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales. (ONU, 1945) La legítima defensa ha sido reconocida por la Corte Internacional de Justicia, es asunto de las actividades y hace parte de una misma regulación jurídica. Se articula en tratados multilaterales y bilaterales, en los que se regulan las condiciones en las que los Estados partes están obligados a prestar la asistencia que juzguen necesaria cuando otro la solicite, como sistema de seguridad colectivo, incluso con el empleo de la fuerza armada, según el artículo 51, para restablecer y mantener el orden internacional (Arechaga, 1980, p. 157). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 118 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 119 El ejercicio de la legítima defensa queda supeditado al cumplimiento de requisitos por parte del Estado agredido, entre los que se encuentran: no hallar otro medio para la solución de controversias, la proporcionalidad e inmediatez y el ataque armado (Wolfrum, 1991, p. 759). El cumplimiento de estas condiciones puede hacer que la acción del Estado víctima sea legal. Esta debe ser proporcional a la del ataque y suficientemente fuerte para desactivarla —proporcional con respecto a la cantidad e intensidad de la fuerza del Estado agresor—. La inmediatez de respuesta del ataque armado debe tenerse en cuenta, para no incurrir en un acto ilícito, en violación del artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas. Una respuesta tardía podría entenderse como agresión (Arechaga, 1980, p. 163). La legítima defensa debe ser provisional y subsidiaria de la acción del Consejo de Seguridad, lo que es coherente con la responsabilidad fundamental atribuida a este órgano de la ONU en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional (Radelzhofer, 1991, p. 90; Ipsen, 1990, pp. 886-889; Shaw, 1991, pp. 691-695). El principio del uso de la fuerza y la legítima defensa La proscripción de la guerra de las relaciones internacionales culminó con una total prohibición de cualquier uso de la fuerza. Lo anterior está consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, cuyo principio fundamental es esta prohibición (Tunkin, 1989, p. 46). Así, quedan excluidos actos de represalia, organización o encubrimiento de fuerzas irregulares para incursionar en el territorio de otro Estado, actos de ocupación militar en otros territorios, adquisición o violación de fronteras internacionales, y todo acto de fuerza que prive a los pueblos del derecho a la autodeterminación, a la libertad y la independencia. Según Gutiérrez, “[l]a norma que prohíbe el uso de la fuerza ha sido calificada como norma imperativa del DIP” (1987, p. 95). Por tanto, su violación tiene consecuencias jurídicas del quebrantamiento de normas ius cogens. A pesar de que en la doctrina internacional no existe un acuerdo sobre cuáles normas tienen esta característica, sí existe un mayor consenso y claridad en lo que respecta a la prohibición del uso de la fuerza. Dado este consenso, la carta consagra como excepción, en el artículo 51, la institución de la legítima defensa. G. I. Tunkin define la legítima defensa como “el derecho de un Estado a responder a la agresión en el caso de que otro Estado recurra a la fuerza militar” (1989, p. 48). El estatuto de la ONU consagra dos formas de ejercerla: DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 119 16/12/15 8:42 120 | Problemas y desafíos contemporáneos... una individual y otra colectiva. Esta última consiste en que “el Estado víctima pueda recibir la asistencia de uno o más Estados para ayudar a repeler el ataque” (Arend & Beck, 1993, p. 31). En la primera, el Estado enfrenta la agresión sin recibir apoyo de algún otro miembro de la organización. Según Ortega, “[l]a aceptación de la legítima defensa supone que, en el momento del ataque, prevalece la supervivencia del Estado frente al principio de la solución pacífica de las controversias” (1991, p. 55). Por ello, la necesidad de la defensa implica la existencia de una provocación. Este requisito, reconoce la doctrina, está íntimamente ligado al de la inmediatez, que consiste en una respuesta rápida en tiempo a la acción agresiva, reacción que de no existir sería un uso ilegal de la fuerza, es decir, serían represalias militares o ataques premeditados. Por otra parte, en lo que respecta al deber de informar al Consejo de Seguridad, la doctrina internacional considera que “la omisión de este requisito formal por parte de los Estados no permite calificar de ilegal el uso de la legítima defensa, como sí ocurre respecto de los tres requisitos analizados anteriormente” (Moyano, 1997, p. 62). Si los tres elementos circunstanciales, la necesidad, la inmediatez o la proporcionalidad, no están tan claros o no puedan establecerse o demostrarse del todo, los Estados no pueden justificar su acción en el principio de legítima defensa, como se estipula en la carta de la ONU. Cuando se trata de calificar el uso de la fuerza, en el caso de la legítima defensa individual o colectiva, la acción no solo tiene que ser legal, sino que debe ser percibida también como legítima. La efectividad del sistema jurídico internacional, como de todo orden jurídico, depende de la legalidad de las decisiones de los órganos competentes y de las conductas de los sujetos de derecho internacional, así como de su interpretación también legítima en la esfera pública. Por tanto, las decisiones deben tener fundamentos sólidos y estar motivadas de manera correcta en los ámbitos jurídico y moral. En suma, el uso de la fuerza en el caso particular de la legítima defensa debe ser legal, de acuerdo con el derecho internacional, y ser percibida como legítima en la comunidad internacional (Evans, 2006, p. 111). Así fueron calificadas las acciones de las fuerzas multinacionales, bajo la égida de la ONU en la Guerra del Golfo de 1991 (Klein, 1991, pp. 421-435) y de la OTAN en Kosovo en 1999. Sin embargo, así no se ha percibido la invasión de Irak por parte de EE. UU. y sus aliados en el 2003 (Terz & Pastrana, 2007, p. 538). Según Evans (2006, p. 111), cinco son los criterios de legitimidad que deben ser tenidos en cuenta cuando se tomen las decisiones y se realicen acciones de legítima defensa individual y colectiva. Ellos son: DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 120 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 121 La gravedad de la amenaza: la amenaza debe ser inminente y grave para la seguridad tanto del Estado como la de sus ciudadanos; es decir, por el peligro que entraña, implica sin vacilar una respuesta armada. La intención apropiada: la intención de adelantar la pretendida acción militar debe tener como único propósito el conjurar la amenaza que se quiere enfrentar. El último recurso: se debe tener la certeza de que se han agotado todas las opciones y han fallado todos los mecanismos no militares para confrontar la amenaza. La proporcionalidad de los medios: la acción militar debe ser proporcional en cuanto a su dimensión, intensidad y duración; es decir, debe comprender lo mínimo necesario para confrontar la amenaza. La ponderación de las consecuencias: se refiere a la convicción sobre las probabilidades, con fundamentos sólidos, de que la acción militar pueda tener éxito en la conjura de la amenaza. También es necesario tener seguridad de que se excluye toda posibilidad de que las consecuencias de tal acción fuesen peores que los efectos de la inacción. El auge de una nueva doctrina: la defensa preventiva Los sucesos dramáticos del 11 de septiembre del 2001 tuvieron importantes repercusiones a escala mundial e implicaron un replanteamiento de las políticas tradicionales de defensa y de seguridad de los Estados. Se reflexionó sobre, entre otras, la reevaluación de aquellas situaciones en las que el uso de la fuerza sería legitimado por el DIP contemporáneo. De la lucha contra el terrorismo y del surgimiento de una nueva doctrina internacional sobre defensa preventiva (la estrategia de seguridad de los Estados Unidos en el 2001) surgió el siguiente interrogante: ¿es legítimo que un Estado invoque el derecho de actuar con anticipo en legítima defensa no solo para evitar una amenaza inminente o próxima, sino para prevenir una amenaza en formación y que no es ni inminente ni próxima? En una política de poder puro y realista, el Estado amenazado —fáctica o hipotéticamente— opta por combatir ese factor de inestabilidad o riesgo transnacional, desconociendo la capacidad o la legitimidad del Gobierno que acoge esa amenaza. Se muestra permisivo o no tiene los medios idóneos para contrarrestarla, por lo que justifica sus acciones unilaterales y las intervenciones no acordadas. Argumenta que no se trata de una guerra ilegal DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 121 16/12/15 8:42 122 | Problemas y desafíos contemporáneos... o de una conducta bélica contra el otro Estado en particular, sino de una acción de legítima defensa, ejercida en territorio extranjero. Se pretende no combatir al otro pueblo ni destruir al Estado contraparte, pero los efectos finales de esa conducta ilegal, sobre todo en situaciones de gran asimetría militar, lo terminan propiciando, en especial por el carácter difuso de esa amenaza: está entre lo civil y lo militar, con ramas en las instituciones y agentes estatales, pero sin haber abarcado los sistemas en su totalidad (como los supuestos narco-Estados o Estados terroristas). En ocasiones, la amenaza tiene anclaje o manipula los códigos legales, en abierto antagonismo con el sistema moral-normativo, con pretensiones políticas, sin plena libertad para el activismo visible, entre otras dimensiones borrosas. Es importante precisar que la doctrina de la defensa preventiva no toma en cuenta los artículos 1.º y 2.º (ONU, 1945)7 de la Carta de la ONU, que hablan de que la seguridad y la paz no pueden oponerse. Por el contrario, centra su atención solo en el logro de la seguridad internacional, sin que importe la clase de medios o acciones. En apariencia, estas acciones no violan el DIP, pues no están de manera explícita prohibidas en la Carta. Así, la invasión de EE. UU. a Irak en el 2003, por la supuesta tenencia o futura producción de armas nucleares, químicas o biológicas, que serían una amenaza para la seguridad de los norteamericanos y el mundo, quedó finalmente justificada (Simpson, 2005, pp. 171-173). Divergencias entre la legítima defensa y la defensa preventiva La Carta de la ONU es el marco válido para regular el uso de la fuerza armada por parte de los Estados (artículo 51). Resultado de una interpretación literal Artículo 1.º. Propósitos de las Naciones Unidas: mantener la paz y la seguridad internacionales. Para tal fin, tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz. 1) Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos. Tomar otros medidas adecuadas para fortalecer la paz universal; 2) Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción de raza, sexo, idioma o religión; y 3) Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes. 7 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 122 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 123 del documento, se anuló por completo la posibilidad de ejercer la legítima defensa preventiva frente a una potencial amenaza. En efecto, desde el punto de vista conceptual, la legítima defensa y la defensa preventiva son conceptos divergentes (Laubach, Preuss, Schimierer & Stoll, 2006, p. 53). La legítima defensa, como se mencionó, supone necesidad, es decir, que no exista otra opción. Supone, además, inmediatez en la respuesta a la agresión. Esto es diferente a un acto preventivo, que no es la reacción inmediata a una ofensa, sino es calculado y planificado. Además, la legítima defensa requiere proporcionalidad o equilibrio, es decir, la defensa debe tener igual magnitud que la ofensa8. En este punto, es lógico entender que un ataque anticipado a la agresión no puede establecer algún grado de proporción, ya que no se puede responder a uno que no se ha efectuado (Evans, 2006, pp. 106-107). Por tanto, son nociones que se contradicen, pues en el caso de la legítima defensa hay un agredido que da una respuesta defensiva, mientras que en el caso de la defensa preventiva el supuesto agredido toma la iniciativa, lo que lo convierte en agresor. La defensa preventiva hace necesario el replanteamiento del concepto de amenaza inminente, para a su vez sustituirlo por el de amenaza suficiente: “la necesidad de una acción preventiva deja de estar vinculada al estándar tradicional de la amenaza inminente y pasa a ser un estándar mucho más indefinido e indeterminado que deja la puerta abierta a la posibilidad de guerras preventivas” (Pérez, 2003, p. 192). Los riesgos de la legítima defensa preventiva en el sistema internacional Además de que en el concepto de defensa preventiva viola el DIP, al socavar el carácter ius cogens de la prohibición del uso de la fuerza, que ética y moralmente es reprochable, acogerse a este o invocarlo para justificar una acción trae consigo varios riesgos (Laubach, Preuss, Schimierer & Stoll, 2006, 8 La Corte Internacional de Justicia en el fallo del 27 de junio de 1986 —sobre el caso relativo a las a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua contra los Estados Unidos)— señala lo siguiente: “La excepción del derecho a la legítima defensa individual o colectiva también, a juicio de los Estados, establecida en el derecho consuetudinario, como lo evidencian, por ejemplo, los términos del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, que se refiere a un ‘derecho inmanente’, y la declaración contenida en la resolución 2625 (XXV). Las partes, que consideraban que la existencia de ese derecho estaba establecida en el derecho consuetudinario internacional, convenían en admitir que la legalidad de la reacción ante un ataque dependía del cumplimiento de los principios y de la necesidad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas en la legítima defensa. (ONU, 1992, p. 215). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 123 16/12/15 8:42 124 | Problemas y desafíos contemporáneos... pp. 2-53). En la opinión pública se generalizó la idea, a propósito del conflicto de Colombia con Ecuador, de que Colombia debería escudarse en el principio de legítima defensa, ya que el término defensa preventiva es más flexible, pero más ambiguo que el de legítima defensa, sin considerar que obrar así aumentaría de manera considerable la tensión existente e indispondría más los ánimos. Esto sería perjudicial, más en un momento en que Colombia había confesado y explicado su acción —las explicaciones son innecesarias cuando hay acierto—. La buena voluntad y la disposición del Gobierno ecuatoriano eran necesarias. De esta manera, es claro que ampararse en la defensa preventiva agrava el conflicto, o cuando menos, retarda su solución. Además, ampararse en una medida de esa naturaleza es también una forma de aceptar que otro tendría el derecho a actuar de manera similar. Según Manuel Pérez González, la legítima defensa preventiva es “jurídicamente reprobable y políticamente perturbadora” (2008, p. 192), a lo que este trabajo agregaría ideológicamente perniciosa. Por último, es una doctrina peligrosa, puesto que las razones para su ejecución son difusas y pueden estar inspiradas en factores como el miedo, el oportunismo, las ambiciones hegemónicas o relacionadas con cobros de cuentas y represalias. La Operación Fénix de marzo del 2008 Los hechos La Operación Fénix consistió en el bombardeo y la incursión con helicópteros y personal militar el 1.º de marzo de 2008 en una zona selvática a 1 800 metros de la frontera de Ecuador con Colombia, denominada Angostura, en las cercanías de la población Yamarú, en la provincia ecuatoriana de Sucumbíos. En esta operación, se atacó el campamento guerrillero donde se presumía la presencia de alias Raúl Reyes, con el resultado de la muerte del señalado miembro del secretariado de las FARC y 17 guerrilleros más. El objetivo de Estado de acabar con el grupo armado ilegal una vez más hizo predominar la razón del primero y el interés nacional sobre una ética de los medios y sobre los intereses geopolíticos colectivos de una comunidad andina muy fracturada. El asunto fue visto como un nuevo éxito de la doctrina de seguridad y como una prueba adicional de la tolerancia y simpatía de los vecinos andinos con las FARC, los que son refugios del terrorismo. El discurso gubernamental logró que el respeto por el derecho internacional y la necesidad de cooperar DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 124 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 125 y compartir información con los gobiernos vecinos se convirtieran en principios relativos, superables por el principio de oportunidad, para darle un golpe irreversible al grupo guerrillero. En medio de la euforia colombiana y la indignación nacional que produjeron las revelaciones de los computadores incautados acerca de la presunta financiación de la campaña de Rafael Correa por parte de las FARC y de la presunta venta de armas, equipos y otras ayudas por parte de funcionarios venezolanos al grupo subversivo, pocos críticos dimensionaron el desequilibrio político regional que generarían estas decisiones unilaterales. Como era de esperarse, el Gobierno ecuatoriano no aceptó las explicaciones de Colombia sobre la incursión en su territorio. Después del reclamo verbal, presentó una queja ante la comunidad internacional, en la que se acusaba al Estado colombiano de violar su soberanía9. El Gobierno ecuatoriano anunció a la OEA que la soberanía territorial del Ecuador había sido víctima de una violación planificada por parte de la fuerza pública de Colombia, con el fin de eliminar un campamento ilegal de las FARC. También, aseveró que estas tropas colombianas bombardearon e incursionaron en su territorio sin su autorización. Este hecho produjo una ruptura en las relaciones entre Ecuador y Colombia, seguida de una intensa acción diplomática de Ecuador en busca de la reivindicación y la reparación de daños A causa de lo sucedido, el Gobierno de Ecuador solicitó tratar el conflicto en el marco del DIP y resolverlo por medios pacíficos, para lo cual pidió el 2 de marzo del 2008 la convocatoria a una sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, organización regional integrada por las naciones del continente americano, para tratar el hecho en el marco del DIP y resolver esta situación por medios pacíficos. Por su parte, el secretario general de la ONU manifestó, a través de un comunicado del 6 de marzo del 2008, el apoyo de la organización a la gestión mediadora de la OEA. Con respecto a ello, la Carta de las Naciones Unidas, en su capítulo VIII, señala la importancia de la colaboración con los organismos regionales (ONU, 1945)10. 9 El Gobierno de Ecuador solicitó al Consejo Permanente que se pronunciara sobre los artículos 15, 19, 21 y 28 de la de esta organización, para que se condenara la violación de la soberanía perpetrada por otro Estado y se designara una comisión de verificación in situ para investigar los hechos. Además, de conformidad con los artículos 61, 62 y 63 de la , se pidió que se convocara a una reunión de ministros de Relaciones Exteriores para poner en su conocimiento el informe de la comisión de verificación. Artículo 52: “Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la segu- 10 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 125 16/12/15 8:42 126 | Problemas y desafíos contemporáneos... Ante la solicitud de Ecuador, la OEA asumió su competencia, para lo que se basó en los principios de la Carta de la OEA y en sus normas, en especial los artículos 18, 19 y 20 de la Carta Interamericana (OEA, 1948), y dispuso de la atención del Consejo Permanente, el que atendió a la solitud de convocar una reunión extraordinaria para realizar una apreciación colectiva de la situación. Es evidente que la Operación Fénix es una violación a los principios del DIP, tal como fue señalado en el acta de la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la organización, en su Resolución CP/RES. 930 (1632/08) sobre los acontecimientos, en la declaración de los jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río y en la resolución de la 25.ª Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, en la que se condenó “la incursión colombiana en territorio ecuatoriano, considerándola violatoria de los artículos 19 y 21 de la Carta de la OEA” (Montúfar, 2008, p. 30). La ilegalidad e ilegitimidad de la Operación Fénix Es claro que hubo traspaso de personal militar armado colombiano desde la frontera hacia Ecuador, como también que se hizo uso de la fuerza en el momento del bombardeo. Además, hubo incursión en el territorio, y dentro de él se procedió a ocupar una zona y tomar medidas de aseguramiento, confiscación y levantamiento de cuerpos, sin el permiso expreso del otro gobierno, y más aún, sin su conocimiento. Con lo anterior se puso cuando menos en duda el artículo 19 de la Carta de la OEA, relacionado con la intervención en asuntos de otro Estado (OEA, 1948). Se violó una norma ius cogens (artículo 2(4) de la Carta de la ONU) en aras de satisfacer un interés nacional. Se puso en peligro la estabilidad de las relaciones con Ecuador, pero más que eso, la paz en la región. Esto constituye una conducta contraria al DIP, y también a nivel interno, que no es del caso analizar, contra los conciudadanos colombianos, ya que es obligación del Gobierno y de sus Fuerzas Armadas velar ridad internacionales y susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas. Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los Estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad”. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 126 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 127 por su bienestar. Se violaron los artículos 19 (del uso de la fuerza armada) y 21 (de la violación territorial) del capítulo IV de la Carta de la OEA. Hasta aquí no hay dudas acerca de la violación de las normas. Ahora bien, si se hubieran agotado y cumplido recursos previos contemplados en la Carta de la ONU, y en su defecto de la OEA, no se hubieran dado resultados positivos para pensar en amenaza inminente, o siquiera suficiente, incluso así habría evidencia de atenuantes, mas no de legalidad. Sin embargo, en el transcurso de esta investigación, no se encontraron evidencias que demuestren que se haya cumplido con los procedimientos o mecanismos de la Carta de las Naciones Unidas, como requisitos previos para la utilización de la fuerza armada. Tampoco es válida la presunción de legítima defensa, argumento central del pronunciamiento del Gobierno colombiano, en la medida en que existía la opción de retirarse sin que ello representara mengua de derechos o daño inmediato e inmensurable. Dado el tipo de agresión, tampoco es pertinente hablar de proporcionalidad. Puesto que no existen atenuantes probables ni fundamentos para acogerse al artículo 51 de legítima defensa de la Carta de la ONU, es consecuente afirmar que la Operación Fénix no fue legal ni legítima: fue percibida de esta manera y censurada, con excepción de EE. UU., por toda la comunidad de Estados latinoamericanos y por la opinión pública del continente. Prueba de ello fue el rechazo a la violación a la integridad territorial de los miembros de la OEA, y las disculpas que, en su momento, presentó el presidente de Colombia, Álvaro Uribe Vélez, a la República del Ecuador y su compromiso de no volver a repetir hechos similares violatorios del DIP, por ninguna circunstancia (Pastrana, 2010, p. 55). Esta incursión dejó dos precedentes en las relaciones interamericanas; por un lado, la escalada del conflicto diplomático colombo-ecuatoriano no logró solucionarse después de los encuentros en el marco de la OEA; por otro lado, se pone en evidencia que el conflicto concierne a otros intereses y espacios que conformaron un escenario de tensión diplomática entre Ecuador y Colombia. Desde el constructivismo, la Operación Fénix es un hecho histórico para las relaciones interamericanas, tanto en el plano jurídico como en el de sus identidades, ya que los Estados son actores construidos no solo en el ámbito interno, sino también en el plano externo. En el plano externo, que es el que compete a la presente investigación, estas relaciones son generadas en parte por la interacción internacional (Ruggie, 1998, p. 854). En la medida en que los actores de la comunidad internacional construyen sus intereses según su propia historicidad, diferentes interpretaciones convergen en posiciones DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 127 16/12/15 8:42 128 | Problemas y desafíos contemporáneos... erigidas por sus propias estructuras sociales e internacionales. Estas diferentes interpretaciones son también reconocidas por los actores, que para el caso concreto son los gobiernos en cuestión frente a la Operación Fénix. La diferencia en la distribución de ideas y de posiciones en el sistema internacional radica en que, tanto en las unas como en las otras, están involucradas múltiples interpretaciones de realidades internacionales, como las amenazas que surgen de las redes transfronterizas y de flujos económicos ilegales, que no solo afectan a un gobierno, sino al funcionamiento del sistema internacional, en cuanto se desdibujan los límites entre la seguridad nacional y la seguridad global. La posición colombiana sobre la legítima defensa en la Operación Fénix El gobierno colombiano, durante la presidencia de Álvaro Uribe (2002-2010), reforzó su política de Seguridad Democrática, para el restablecimiento de la seguridad nacional y la consolidación de la presencia institucional en todo el territorio. Dicha política se construyó sobre estrategias que apuntaban al control del territorio, la defensa de la soberanía y la desarticulación de los grupos armados y las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas. La construcción de su interés nacional estuvo relacionado con estas estrategias, formadas por la necesidad de combatir el terrorismo. Este escenario se favoreció por la forma calculada y voluntaria en que el gobierno de Uribe profundizó el proceso de internacionalización del conflicto colombiano. Fue muy evidente que este gobierno no solo buscó de manera deliberada la asistencia militar de los EE. UU., sino que simpatizó ampliamente también con la doctrina militar del presidente Bush. Así, logró incorporar la guerra en contra de las guerrillas colombianas a la guerra global en contra del terrorismo (Borda, 2007, pp. 84-86). En este contexto, el concepto de guerra preventiva propuesto por los EE. UU., contrario al derecho internacional y justificación del principio de oportunidad (golpear primero o golpear de inmediato si las circunstancias militares son favorables), incidió negativa y poderosamente en la realización de la Operación Fénix. Este concepto es una respuesta con altos perjuicios éticos y jurídicos para la tradición internacional de posguerra, basada en principios como la actuación de buena fe y el mutuo respeto a las soberanías nacionales, pues sostiene que desplegar una acción militar estatal sorpresiva (sin consulta previa y sin controles) es el único o casi exclusivo recurso DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 128 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 129 contra una amenaza no convencional, como la que representa el terrorismo fundamentalista o insurgente. Esta estrategia puede desconocer las fronteras nacionales y los mecanismos de información y coordinación bilateral por factores como la falta o la debilidad de la cooperación binacional o la tolerancia del Estado contraparte. Se distorsiona y derriba así toda la doctrina de simetría jurídico-política del sistema interestatal democrático. Por tal motivo, en la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, llevada a cabo el 4 y el 5 de marzo del 2008, convocada a solicitud de Ecuador, Colombia argumentó sobre su política de lucha contra el terrorismo y de seguridad democrática y pidió actuar en pro del cumplimiento de los principios esenciales sobre los cuales se constituyó la Carta de la OEA, la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y la Carta Democrática Interamericana. Sostuvo también que el Estado colombiano no tiene tradición ni lenguaje bélico. Además, explicó los hechos referidos, presentó las pruebas y los antecedentes de alias Raúl Reyes, y los dejó a disposición del Consejo Permanente como evidencias que antecedieron a la operación militar, los cuales a su juicio, afectaban tanto la seguridad nacional como la regional. Por último, pidió a los Estados miembros fijar una posición clara con respecto al terrorismo y enfatizó sobre la ofensa que representa para el pueblo colombiano que países vecinos consideren a las FARC sus representantes. En la práctica, la incursión militar de Colombia en Ecuador fue una acción bélica, en cuanto se realizó utilizando la fuerza armada y su justificación fáctica fue la lucha contra el terrorismo. Con esto, el Gobierno de Colombia logró desviar la atención del tema y presentó su defensa como una condena a los gobiernos de Venezuela y Ecuador por apoyar y financiar al grupo terrorista de las FARC y por incumplir los compromisos internacionales de lucha contra el terrorismo. En lo referente al DIP, Colombia justificó su actuación en el principio de la legítima defensa11 y las disposiciones de la Resolución 1373 del 200112, expedida por el Consejo de Seguridad, las cuales instan a los Estados a luchar contra cualquier forma de terrorismo, y que a su vez 11 “El gobierno Nacional se permite informar: 1. La operación fénix se fundamentó en una decisión política adoptada por el Gobierno Colombiano, en el marco de la lucha mundial contra el terrorismo. En desarrollo de ella, se ejecutó una operación militar contra un objetivo legitimo con estricta observancia del derecho internacional Humanitario […]” [sic] (Ministerio de Defensa Nacional, 2009). Con esta normativa, los Estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron una estrategia global contra el terrorismo en pro de apoyar los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales, que tomó forma en una resolución de la Asamblea General con un plan de acción (A/RES/60/288). 12 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 129 16/12/15 8:42 130 | Problemas y desafíos contemporáneos... “denieguen refugio, apoyo y proporcionen protección a quienes financian, planifican o cometen actos de terrorismo”. La invocación del principio de legítima defensa en la Operación Fénix13 fue cuestionada por los miembros de la OEA, a causa de su naturaleza ilegal e ilegítima. En la reunión de Consulta de Ministros y en la XX Reunión-Cumbre de Río, el Gobierno colombiano ofreció disculpas al Gobierno y al pueblo de Ecuador, por la violación del territorio y la soberanía de la hermana nación el 1.º de marzo del 2008 por parte de la fuerza pública colombiana. Prometió que estos hechos no se volverían a repetir, en concordancia con los artículos 19 y 21 de la carta de la OEA. Así, pues, Colombia se alineó con las políticas de seguridad del Gobierno de los EE. UU. en su lucha contra el terrorismo. Esta posición proviene del concepto de seguridad de dicho Gobierno luego de los atentados del 11 de septiembre del 2001, en el World Trade Center. A partir de allí, EE. UU. redefinió sus amenazas, y con la aparición de la llamada doctrina Bush, creó una nueva estrategia de seguridad nacional, en la que “se cambiaban los conceptos de disuasión que dominaron las política de defensa durante los años de la guerra fría, por una estrategia de largo alcance, de prevención contra Estados hostiles y grupos terroristas” (Mantilla & White Núñez, 2005, p. 19). Lo que pretende esta estrategia es legitimar la ofensiva militar contra organizaciones armadas ilegales y regímenes políticos en el resto del mundo, como los de Irak y Afganistán que, según EE. UU., deben ser considerados amenazas a la seguridad mundial. Desde luego, la doctrina Bush fue una estrategia geopolítica que violó el DIP. La Operación Fénix y la aplicación del principio de legítima defensa invocado por el Gobierno colombiano configuraron así dos entornos regionales para Colombia; por un lado, uno de crisis y oposición, y por otro, uno de colaboración para la solución de la crisis diplomática. El 2 de marzo del 2008, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa Nacional respondieron a una nota de protesta de la República de Ecuador. En esta, anticiparon que Colombia no había violado la soberanía ecuatoriana y que había actuado de acuerdo con el principio de legítima defensa. Además, señalaron que había sido una persecución en caliente. Para justificar el uso de la fuerza, afirmaron que respondieron a un ataque armado. Sin embargo, en el informe de la comisión de verificación de la OEA no se registraron tales hechos. 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 130 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 131 La posición del Gobierno ecuatoriano frente a la Operación Fénix y la lucha contra el terrorismo El 2 de marzo del 2008, el Gobierno ecuatoriano solicitó una reunión ante el Consejo Permanente de la OEA para esclarecer los hechos ocurridos en la madrugada del 1.º de marzo del 2008, en la provincia de Sucumbíos (Ecuador). Para este Gobierno, Colombia transgredió los límites de la soberanía del Estado ecuatoriano y, a su vez, violó la integridad de su territorio, pues no solo lo bombardeó, sino que incursionó en él para “neutralizar al enemigo” y recoger los cadáveres de alias Raúl Reyes y otros guerrilleros abatidos, que fueron trasladados a territorio colombiano, tal como lo dice un comunicado del Ministerio de Defensa de Colombia. Con esta conducta y los hechos resultantes, el Gobierno colombiano violó el artículo 2(4) de la Carta de la ONU y los artículos 15, 19, 21 y 28 de la Carta de OEA. El Gobierno ecuatoriano desestimó el argumento de Colombia del uso del derecho a la legítima defensa, y señaló que Ecuador no había provocado ni realizado ninguna agresión al pueblo ni al Estado colombiano. Agregó que para que se dé el ejercicio de la legítima defensa, esta se debe sujetar a tres condiciones coexistentes: la necesidad, la inmediatez y la mesura, de conformidad con el acta de la reunión del Consejo Permanente, llevado a cabo los días 4 y 5 de marzo del 2008. Los intereses nacionales del Ecuador rechazan prácticas de defensa y seguridad que no estén acordes con sus creencias ni concepciones de identidad nacional, como aquellas políticas de seguridad provenientes de ideas expansionistas de EE. UU., como las fumigaciones de glifosato realizadas en el marco del Plan Colombia14. Por esta razón, Ecuador se opone del todo a aceptar la doctrina ampliada de legítima defensa, y la relaciona con la doctrina Bush, debido a que EE. UU. y Colombia “ejercen una política exterior, en la que prima la posición egoísta y una defensa extrema de sus intereses nacionales” (Terz & Pastrana, 2007, p. 538). La Operación Fénix constituyó un tema controversial para la comunidad internacional: “[…] la OEA cerró firmemente el paso al planteamiento de que bajo el principio de legítima defensa pudiera justificar acciones militares extraterritoriales, pero además, reforzó el compromiso continental de una activa participación para luchar contra las amenazas trasnacionales” (Montúfar, 2008, p. 31). Véase, Presidencia de la República de Colombia. (2002), “Plan Colombia”. Recuperado el 14 de marzo del 2010 de http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/planof.html 14 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 131 16/12/15 8:42 132 | Problemas y desafíos contemporáneos... La Operación Fénix a la luz del constructivismo En la disciplina de las relaciones internacionales, el constructivismo afirma que los aspectos importantes en las relaciones internacionales son históricamente contingentes y socialmente construidos, en vez de ser las consecuencias inevitables de la naturaleza humana u otras características esenciales de la política mundial (Wendt, 1999, p. 18). Un suceso militar que no corresponde al DIP, y que además se aparta de la estructura de valores y costumbres aceptados por la generalidad, se cataloga como arbitrario. Este tipo de suceso envía señales equivocadas de que ese compendio colectivo —que reúne los principios con los que todos comulgan y prevé los derroteros comunes y las vías de solución a los conflictos— no es respetado lo suficiente o que para el Estado infractor prevalecen sus intereses individuales sobre los intereses comunes. En tal sentido, surge recelo por parte de los vecinos y se forma la idea de que el Estado en cuestión puede constituir una amenaza a su seguridad nacional. Si se llegara a esa conclusión, se dificultaría la práctica de todo tipo de relaciones económicas, culturales, políticas y sociales, en detrimento del bienestar de los ciudadanos y de las posibilidades de progreso del Estado. Es por ello que las relaciones internacionales deben atenderse desde la racionalización sistemática que brinda el DIP, dado que el comportamiento de cada Estado lleva intrínseco el significado de estas relaciones sometidas a normas o reglas que hacen racional la vida internacional (Terz & Pastrana, 2007, p. 539-541). Las ideas constituyen las estructuras del Estado y se distribuyen dentro de la política mundial. La existencia de diferentes ideas en el sistema internacional crea divergencias entre los Estados, porque unos y otros se distinguen dada su propia identidad. En la realidad internacional, los Estados que conforman la comunidad internacional convergen en el mismo interés de preservar las generaciones futuras del flagelo de la guerra; sin embargo, en las relaciones bilaterales de Colombia y Ecuador han sido notorias las divergencias en cuanto a intereses nacionales. Mientras Colombia prioriza la lucha contra el terrorismo, comparte e implementa políticas regionales trazadas por EE. UU. en el marco de tal lucha, Ecuador la rechaza por considerarla incongruente con su orden interno. Además, no le interesa involucrarse en el conflicto interno colombiano, ni en las políticas de seguridad adoptadas por EE. UU. para la región. El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina son políticas con ideas compartidas esencialmente por Colombia y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 132 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 133 EE. UU., Estados que actúan de acuerdo con su institucionalidad (Borda, 2007, pp. 77-84). A partir de las divergencias en las estructuras sociales entre Colombia y Ecuador, cada uno tiene agendas distintas, debido a que no se comparte el mismo interés nacional ni tampoco las mismas políticas de seguridad. Estas posiciones contrarias se pusieron en evidencia con los hechos ocurridos desde la Operación Fénix. Para Colombia, fue un triunfo militar en la lucha contra el terrorismo, mientras que para Ecuador fue un acto de imperialismo contra su soberanía y su integridad territorial. Es claro que Ecuador y Colombia representan en el sistema internacional dos estructuras sociales e internacionales diferentes, por las diferencias ideológicas construidas históricamente en cada realidad nacional, a partir de las cuales se han institucionalizado las ideas, las concepciones, las creencias, los criterios, los valores y los principios que guían su comportamiento en el sistema internacional. De manera sorprendente, el actual presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la política exterior del país: ha emprendido hasta ahora una labor intensiva de diversificación de sus relaciones exteriores, lo que le ha permitido retornar al escenario latinoamericano. Pese a que los procesos contra Colombia por parte de Ecuador ante la Corte Internacional de Justicia y la Corte Interamericana de Derechos Humanos siguen vigentes, Santos y la Cancillería parecen estar dando todo de su parte para el tratamiento dialógico de temas de alta sensibilidad, politización y controversia con sus vecinos. Entre Colombia y Ecuador a partir de septiembre del 2010 empezaron a reimpulsarse las aproximaciones y diálogos entre cancilleres, lo que ha llevado a determinaciones positivas, como la reactivación de la Combifron (Comisiones Binacionales Fronterizas) y el establecimiento de tres comisiones especiales: una para temas de delincuencia transfronteriza y grupos subversivos, una para el desarrollo de las comunidades de frontera y ayuda humanitaria, y una última para asuntos sensibles como las demandas internacionales interpuestas y el proceso legal doméstico por el bombardeo (Benítez, Celi & Jácome, 2010, p. 10). La recuperación de la confianza es otro factor central, por lo que Colombia decidió compartir con Ecuador la información de los discos duros hallados en poder de las FARC en ese operativo y de los detalles de esa acción militar. Por último, ambos países restablecieron totalmente sus relaciones a finales del 2010. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 133 16/12/15 8:42 134 | Problemas y desafíos contemporáneos... Conclusiones Se puede concluir de esta investigación que en la Operación Fénix se violaron las normas del DIP, con la incursión militar de las Fuerzas Armadas de Colombia en territorio ecuatoriano. Este análisis partió del enfoque constructivista, según el cual las ideas moldean el sistema internacional y constituyen las estructuras del Estado. Colombia y Ecuador, como miembros integrantes de sistema internacional, tienen sus propios intereses e identidades, que guían su comportamiento. Por lo tanto, en el caso de la Operación Fénix, tienen conductas y posiciones divergentes. Se ha establecido también que las diferencias en las ideas existentes en la comunidad internacional deben ser sometidas al DIP, el que tiene como función establecer un orden racional de las relaciones entre los Estados miembros, regulando su comportamiento y atendiendo al carácter consensual de sus relaciones. Las normas del ordenamiento jurídico internacional son reguladoras de la conducta de los Estados; por ello, la función del DIP en las relaciones internacionales fue el marco de análisis de la conducta del Estado colombiano en su incursión militar en territorio ecuatoriano. En el caso analizado, el principio de prohibición del uso de la fuerza constituye una norma del ius cogens, que fue desconocida por la operación militar adelantada por el Estado colombiano en el territorio del Ecuador. De esta manera, al examinar la legalidad y la legitimidad de la Operación Fénix en Ecuador, la comunidad internacional estableció que dicha operación representó una violación al territorio ecuatoriano y a su soberanía, tal como lo dispuso la Resolución del Consejo Permanente CP/RES. 930 (1632/08). También, en la Reunión del Grupo de Río se manifestó preocupación por los hechos ocurridos y, a su vez, se registraron las disculpas presentadas por el presidente Álvaro Uribe Vélez en nombre de su país, acompañado del compromiso de no repetición. Para finalizar, es menester resaltar que el ataque colombiano al territorio ecuatoriano no cumplió con las condiciones de la legítima defensa, por tanto, fue ilegal e ilegítimo. Es una tarea ineludible de los organismos diplomáticos colombianos y de los expertos en DIP instruir al Gobierno sobre la inconveniencia de este tipo de acciones, para que un hecho semejante no vuelva a suceder. Colombia puso en juego la seguridad y la paz del hemisferio, así como su prestigio como Estado democrático y cumplidor del DIP. Este hecho abrió DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 134 16/12/15 8:42 La Operación Fénix de las Fuerzas Armadas... | 135 la puerta para que en el futuro puedan parecer legítimos los desmanes, si no se descalifica de una vez por todas la Operación Fénix. Lo cierto es que no se encontraron evidencias a lo largo de esta investigación de la existencia del peligro inmediato o inminente a la seguridad nacional de Colombia, pero en cambio sí se incursionó y se bombardeó el territorio del país vecino. Con el inicio del mandato del actual presidente colombiano, Juan Manuel Santos, se le ha dado un nuevo giro a la política exterior del país. La acción exterior del actual gobierno ha dado muestras de querer refrendar el compromiso ético, jurídico y político de Colombia con la comunidad internacional y poner en marcha todos los mecanismos diplomáticos para retomar una vocación pacifista y negociadora que seguramente, al largo plazo, será más efectiva para lograr mayor cooperación internacional en las relaciones. Referencias Adler, E. (2002). Constructivism and International Relations. En Handbook of International Relations (pp. 95-150). London: Sage Publications. Aguilar, A. (2006). Código de Derecho Internacional. Caracas: Publicaciones ucab. Alvarez, A. (1969). Le droit international américain. Paris: A. Pedone . Arechaga, E. (1980). El Derecho Internacional Contemporáneo. Madrid: Tecnos. Arend, A. & Beck J. (1993). International Law and the Use of Force. New York: Routledge. Benítez, C. & Jácome. (2010). “Security in Latin America at the Crossroads: Among Geo-politics, Ideology, and Emergent Threats”. 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Si bien el proceso de integración europeo ha alcanzado grandes objetivos en materia económica, llegando a ser hoy en día el principal bloque comercial del mundo, la UE no ha logrado los mismos propósitos en lo político y lo social, ámbitos importantes para su consolidación como un actor global en la arena internacional. En este sentido, con la adopción de los tratados Constitucional y de Lisboa, se intentó dar un nuevo impulso a la UE y, por supuesto, continuar la integración política y social, para devolverle la legitimidad perdida frente a sus ciudadanos. No obstante, ambos tratados no estuvieron a la altura de las expectativas generadas en materia de las transformaciones institucionales tendientes a una mayor integración política. Por el contrario, estancaron el proceso. Aunque el rechazo a estos tratados no es la causa del estancamiento, sí fueron los hechos que pusieron en evidencia la crisis de legitimidad y de orientación, el declive de la popularidad, la desconfianza y la desilusión de la ciudadanía europea hacia este proyecto. La crisis tuvo sus raíces en la forma en que se ha construido la UE . Se ha privilegiado casi exclusivamente la integración económica, proceso que la convirtió de manera paulatina en un gigante económico. Pero al no profundizarse en la integración política, mediante la transferencia de mayores competencias gubernativas de los Estados miembros a los órganos de la UE , esta se ha mantenido como un enano político y militar. Esto es evidente en la poca o mínima capacidad de gestión de las entidades de nivel supranacional e intergubernamental —como el Banco Central Europeo, la Comisión y el Consejo Europeo— y de los Estados miembros en las numerosas cumbres que se han llevado a cabo para conjurar la crisis financiera de Grecia, Irlanda, * Artículo publicado en F. Koch (Ed.), Desarrollo e integración. Reflexiones sobre Colombia y la Unión Europea (pp. 52-67), en el 2012, en Barranquilla: Editorial Universidad del Norte. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 143 16/12/15 8:42 14 4 | Problemas y desafíos contemporáneos... Portugal, España e Italia. De allí que muchos autores (Habermas, 2011; Habermas, 2009; Beck & Grande, 2006; Torreblanca, 2006) han señalado que algunas de las posibles razones de la crisis son la falta de liderazgo, el déficit democrático, la falta de una proyección al exterior, el exceso de una soberanía nacional y la implementación de un modelo económico neoliberal. La neoliberalización, de la cual nos ocuparemos más adelante, o la falacia neoliberal como la denominan Beck y Grande (2004, 2006), ha sido un proceso impulsado por las élites económico-financieras que impide el desarrollo del proyecto europeo por la ruta de una integración multidimensional. La falacia neoliberal socava los fundamentos de una de las piezas clave de la identidad europea: el modelo de Estado social. Dicho modelo ha sido justificado y defendido por los partidos de corte socialdemócrata, las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos y los movimientos sociales de distinto tipo. De manera que dos visiones y formas de construir la UE han colisionado, ya que el avance de Europa en su proceso de integración económica, por la vía neoliberal, tiene como consecuencia lógica el desmonte paulatino del modelo social europeo (MSE). A esta estrategia económica neoliberal se le suma la excesiva influencia del enfoque intergubernamental en la construcción de la institucionalidad europea. Esto sitúa los intereses nacionales de los Estados miembros por encima de los comunitarios, obstaculizando de esta forma el desarrollo de un proyecto que integre todos los sectores de la sociedad. La UE es un proyecto que, a lo largo de sus 60 años, ha pasado por momentos de mayor y menor avance en la consecución de sus objetivos. Durante sus primeros años de existencia, consiguió de manera rápida importantes logros en materia de integración económica, que le permitieron ganar legitimidad e imponerse como un modelo exitoso. Así mismo, ha alcanzado, en su devenir, metas significativas para un continente marcado por una turbulenta historia, con una diversidad de culturas, tradiciones políticas y sistemas económicos. Dadas las nuevas dinámicas mundiales y sus propios acontecimientos internos, la UE enfrenta nuevos retos que han puesto en evidencia los problemas de un proceso integracionista lleno de éxitos en materia económica, pero con un gran déficit en los ámbitos político y social. Por medio del Tratado Constitucional (TC), Europa buscaba responder a los nuevos desafíos y conseguir el ideal de algunos líderes europeos de avanzar en la integración política. Como lo declaró el primer ministro francés de entonces Lionel Jospin, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 144 16/12/15 8:42 La crisis de la Unión Europea | 145 hasta hace poco, los esfuerzos de la Unión estaban centrados en la creación monetaria y económica, pero al día de hoy necesitamos una perspectiva más amplia para que Europa no decaiga hacia un mero mercado, encallecido por la globalización. Europa es mucha más que un mercado. Representa un modelo de sociedad que ha crecido históricamente. (Habermas en Berumen & Ibarra, 2005, p. 3) Sin embargo, la crisis desatada por la deuda soberana de Grecia y el subsecuente contagio de otros Estados miembros de la eurozona ha estremecido las estructuras del modelo economicista, que ha primado en los avances del proceso integracionista, durante las dos últimas décadas, y que ha puesto al proyecto de la UE al borde del abismo. Retos internos La UE enfrenta diversos retos internos. El más importante de ellos tiene que ver con la ampliación; en términos numéricos, ha sido un objetivo exitoso, puesto que el modelo se ha expandido a 27 países europeos, si se tiene en cuenta que seis iniciaron el proceso. Es un objetivo sumamente importante para la UE , ya que representa “la continuación del programa político […]. Constituye una etapa muy importante para el fomento de la democratización y modernización de las sociedades poscomunistas en la periferia de Europa occidental […]” (Pastrana, 2008, p. 169). A pesar del valor de este objetivo, la ampliación no ha ido a la par con la profundización de la Unión. La expansión hacia el este ha sido una de las tareas fundamentales para la UE en los últimos. La superación de las asimetrías sociales y económicas de los nuevos Estados con respecto a los del antiguo bloque oeste es un gran desafío institucional y político (Guérot & Witt, 2004). Hay una disyuntiva en la ampliación y la profundización de la UE: el proceso de profundización no se podrá culminar mientras no se defina qué Estados tienen la posibilidad de ingresar a ella en el futuro. El principio geoestratégico de estabilización a través del ingreso parece que llegaría a su límite en las próximas rondas de ampliación, en las que se incluirían seis Estados más de los Balcanes. La UE deberá ofrecerles, simultáneamente, alternativas a sus futuros vecinos, para crear un instrumento con el objetivo de impulsar reformas que contribuyan a la estabilidad política y económica de la región (Shieder, 2004). El reto enunciado implica que, por una parte, la UE debe superar los intereses nacionales para definirlos como europeos; por otra, debe estar en DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 145 16/12/15 8:42 146 | Problemas y desafíos contemporáneos... capacidad de velar por los intereses comunes en el campo de la política exterior. Esta nueva constelación le ha planteado a la Unión la prioridad de reformarse y, al mismo tiempo, la necesidad de encontrar una respuesta estratégica para los nuevos conflictos internacionales. En consecuencia, es preciso que la UE recupere su capacidad de acción. La Constitución fallida y el Tratado de Lisboa fueron un intento de esto, luego de la ampliación, porque una UE de 27 tiene dificultades para funcionar con el actual marco institucional (Pastrana, 2006). El desencanto del proyecto de la UE ha gestado paulatinamente la llamada falacia nacional (Beck & Grande, 2004). Tanto en el imaginario de la izquierda como en el de la derecha, toma forma la posibilidad de recuperar el idilio del Estado-nación, ya que la estructura institucional de la UE es una especie de burocracia sin rostro, con capacidad de destruir la democracia y acabar con la diversidad de las naciones. Dicha falacia expresa dos visiones: la primera denominada fuerte, que contempla la posibilidad de dar marcha atrás al proceso de integración; y la segunda, vista como débil, que promueve más bien, sin acabar con el proyecto, el retorno de gran parte de las competencias que hoy poseen los órganos de la UE a la esfera de los Estados miembros, reduciendo la integración a un mínimo. En todo caso, ambas versiones conducirían a la UE a un proceso regresivo, que culminaría con su desintegración. En este contexto, es evidente que la mirada nacional ha sido decisiva para que la UE no sea dotada de una arquitectura institucional más federal, que contribuya al desarrollo de la integración política. Volver al Estado-nación no es fácil, si se tiene en cuenta que las sociedades europeas están inmersas en un sistema de interdependencias, del que solo podrían librarse pagando un precio muy alto. El peligro de una desintegración de la UE radica, entre otras cosas, en que podría resucitar los fantasmas del nacionalismo y destapar nuevamente la caja de Pandora de la historia bélica del viejo continente. Otro desafío para la UE tiene que ver con el liderazgo. La Unión no cuenta con líderes que tengan la misma visión y el compromiso, como en el caso de sus fundadores: Schuman, Monnet, Adenauer, Kohl, Brandt, Mitterand y González. Hoy en día, se ven actitudes desconcertantes de los nuevos líderes europeos, como la declaración que realizó el antiguo ministro alemán de Relaciones Exteriores, Joschka Fischer, quien describió el futuro de Europa como sombrío. Tampoco hay un eje motor, como lo fueron Francia y Alemania, con la suficiente capacidad de actuar como conductor del proceso integracionista. Ningún país de la UE , en solitario, podría ejercer un liderazgo. Alemania, que fue considerada por varias décadas la locomotora DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 146 16/12/15 8:42 La crisis de la Unión Europea | 147 de la economía europea, ha sido afectada en las últimas dos décadas por los costos de la reunificación y sigue estando débil en el terreno militar y político. Otros países como Inglaterra buscan un liderazgo que defienda un tipo de integración más flexible, a través de la creación de alianzas para defender los intereses nacionales y con resistencias al reforzamiento institucional. Quienes capotearon la crisis siguen atrapados en la miopía de la mirada nacional, que se les impide tomar las medidas para profundizar la integración política de la UE . En todo caso, se mantiene la expectativa frente al nuevo impulso del eje franco-alemán, como se observó en el papel que desempeño en su momento el dúo formado por Merkel y Sarkozy en la crisis. Otro reto se refiere al sistema institucional de la Unión. Los cuestionamientos a la estructura institucional de la UE van dirigidos a su excesivo centralismo, a la falta de transparencia y al déficit democrático. Este último es uno de los problemas más graves. Se dice, entonces, que “si la UE hiciera una petición para ser miembro de ella misma, sería rechazada por no cumplir con el criterio democrático” (Cameron, 2004, p. 150). El déficit democrático tiene dos causas principales. La primera se refiere a la ausencia de instituciones con competencias autónomas y concretas que representen el interés ciudadano. El Parlamento Europeo (PE) es la única institución elegida por sufragio universal cada cinco años. A diferencia del papel que ejercen los parlamentos nacionales, es una institución muy débil, con funciones muy reducidas. Beck y Grande (2006) definen al PE como déficit input, debido a la poca participación que se les ofrece a los ciudadanos en los ámbitos comunitarios. La segunda tiene que ver con que la mayoría de decisiones en temas importantes son tomadas por los órganos con menor representación ciudadana y mayor dependencia de los Estados, en los que prima el interés nacional sobre el comunitario. Por ejemplo, la Comisión, con iniciativa legislativa, aunque es independiente de los Estados nacionales, es “una suerte de ejecutivo comunitario propuesto por los gobiernos estatales y muy vulnerable […] a la presión de los grandes lobbies económicos y a la influencia de especialistas tecnócratas comunitarios” (Pedrol & Pisarello, 2005, p. 45). La UE tiene la errónea creencia de que puede construirse sin la participación de la ciudadanía, de manera que ha desarrollado e implementado una estrategia tecnocrática que ha alejado al pueblo de los procesos reales (Beck & Grande, 2006). La falacia tecnocrática, como la denominan Beck y Grande (2004), defiende la idea de que el proceso de construcción de la UE es posible sin ninguna legitimación democrática. Esta falacia fundamenta el llamado déficit democrático de la UE . Su justificación está en que las élites DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 147 16/12/15 8:42 148 | Problemas y desafíos contemporáneos... europeas han confrontado siempre las consecuencias previstas o imprevistas de la integración con soluciones técnicas adecuadas. Una crisis tras otra del proyecto ha sido superada, sin legitimación democrática alguna, es decir, sin la participación de los ciudadanos directamente afectados, como en el caso de la crisis actual de la eurozona. La posible entrada de Turquía al espacio europeo también suscita cierta tensión en la población europea y divisiones en los gobiernos. La explosión migratoria sin posibilidad de un mayor control a medio plazo, el empleo, las diferencias económicas, monetarias, financieras y la carga financiera que implicaría su ingreso son algunas de las razones por las que se teme su la entrada (Fernández, 2005). Además, los adversarios de su ingreso señalan que Turquía no comparte los fundamentos de la identidad europea, como los aportes culturales de Grecia y Roma antiguas, el legado religioso dominante en Europa, el Renacimiento, la Ilustración y las contribuciones del pensamiento racional y científico. Por tanto, su ingreso alteraría la naturaleza europea del proyecto (Pastrana, 2008). Mientras tanto los partidarios de su ingreso consideran que ello es indispensable para que Europa conserve o recupere su papel de actor global, es decir, invente una relación con el mundo islámico opuesta a la que han creado los estadounidenses en Oriente Cercano. (Pastrana, 2008, p. 179) Este dilema refleja la falacia eurocéntrica (Beck & Grande, 2004), que es la política de la UE durante los últimos años de orientarse hacia el interior. Tal falacia ha llevado a creer que, desde el punto de vista cultural, la UE se puede construir como una unidad homogénea y, desde el punto de vista económico, separada del resto del mundo. Así, prosperó la idea de construir una fortaleza europea, cuyo mercado común se erigiera como un baluarte comercial, para competir exitosamente contra el resto del mundo. De esta manera, no es extraño que el rechazo al ingreso de Turquía a la UE sea la expresión más reciente de la falacia eurocéntrica. La construcción neoliberal de Europa Moss (2005), en su libro The European Union as neoliberal constrution, afirma que la UE fue un proyecto fundado con una visión neoliberal, gracias al apoyo de la clase capitalista, es decir, de exportadores, financieros, comerciantes, grandes y pequeños empleadores. Estos plantearon la creación de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 148 16/12/15 8:42 La crisis de la Unión Europea | 149 entes supranacionales y la intervención ejecutiva y judicial de las autoridades de la UE , para lograr la liberalización del mercado sin la interferencia del papel regulador del Estado. Este autor señala que desde el Tratado de Roma se estaba implementando esta lógica neoliberal, pero que sería en el Tratado de Maastricht que se haría explícita tal lógica, por medio de la introducción de la unión económica y monetaria (EUM). La UE ha alcanzado, mediante la concreción de tales tratados, cada uno de los principales objetivos de la estrategia neoliberal: abrir, por un lado, tanto física como fiscalmente la economía europea, y eliminar, por el otro, cualquier función reguladora de los Estados miembros que pueda distorsionar el mercado. De esta manera, se ha logrado poco a poco suprimir todos los obstáculos de la libre competencia, imponiéndose así el modelo neoliberal como el componente esencial de la política económica. El Tratado de Roma buscó únicamente una integración negativa y planteó la eliminación de todas las formas de protección nacional y pública, incluida la nacionalización de industrias y servicios públicos. En suma, formuló objetivos en términos económicos, subvalorando lo social, salvo en lo relativo a la estipulación de la igualdad de salarios entre mujeres y hombres (Moss, 2005). Para autores como Ramón Fernández (2005), el Acta Única Europea introdujo el modelo económico neoliberal, con la formación del mercado interior, es decir, con la supresión, planeada desde Roma, de todas las trabas al libre comercio y con las primeras privatizaciones de servicios públicos, como las comunicaciones y la energía. De acuerdo con Moss, fue con Maastricht que se logró una mayor implementación de la lógica neoliberal. El Tratado de Maastricht hizo la “asignación de recursos por el mercado competitivo” (Moss, 2005, p. 4), el principio rector de la UE . Con este tratado, se instaura el euro como única moneda de los Estados miembros que ingresaron a la Unión Monetaria (UEM). Para ser parte de la UEM, se aplicaron los llamados criterios de convergencia, que son: el control de la inflación, la estabilidad de precios, el control del déficit público y la deuda pública. Estos reducen la posibilidad de los Estados miembros de hacer una política fiscal activa. Con el fin de evitar el surgimiento de fenómenos deficitarios excesivos y garantizar la estabilidad monetaria, se crea el pacto de estabilidad que tiene como efecto directo el recorte de gastos públicos. Al implantarse una única moneda dentro del espacio europeo, desapareció la función de los bancos centrales europeos de controlar la política monetaria, se les quitó su autonomía y se le confió la gestión de la moneda a una sola institución emisora: el Banco Central Europeo (BCE). Dicha DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 149 16/12/15 8:42 150 | Problemas y desafíos contemporáneos... institución se presenta como un ente independiente que no debe rendirle cuentas a nadie; los ciudadanos no tienen derecho alguno de saber cuáles son las justificaciones para la toma de decisiones acerca del costo de sus créditos, el crecimiento económico y las políticas de empleo de sus países. Su función prioritaria —como única en el mundo— es buscar la estabilidad de precios en detrimento eventual de otros objetivos de la política económica, como el empleo. Con el establecimiento de una moneda única y de un único banco se beneficiaba a los grandes propietarios de capital y empresas transnacionales que operan en el mercado interior (Giubboni, 2006). En este orden de ideas, el proceso de neoliberalización cambio por completo la configuración de Europa, “todo esto [giro neoliberal] va a permitir relanzar un crecimiento económico que genera unas desigualdades sociales y territoriales en ascenso […], al tiempo que implica el predominio del agrobusiness sobre el mundo rural. [Se genera] un modelo cada día más injusto, energívoro e insostenible” (Fernández, 2005, p. 35). El modelo social europeo contra el modelo neoliberal Bauman, en su texto El futuro de Europa, califica el modelo social europeo (MSE) como la tercera vía. Europa planteó este modelo alternativo frente a las dos grandes fuerzas que competían por la hegemonía mundial: el socialismo y el capitalismo. La tercera vía, como enfoque intermedio, buscaba “mitigar los extremos inaceptables del capitalismo […] al mismo tiempo que evitaba las insoportables consecuencias de la cruda y torpe versión comunista de la igualdad social” (Bauman & Álvarez, 2006, p. 112). Desde esta perspectiva, el Estado buscaba controlar y darle forma al destino nacional, ponía en sus hombros toda la responsabilidad del desarrollo de la sociedad en términos culturales, económicos y sociales. Durante la pos Segunda Guerra Mundial, en toda Europa occidental se hizo constitucional la función de la protección social, es decir, todas las constituciones coincidían en apoyar un modelo de Estado social. La primera etapa de diseño y puesta en marcha de las primeras políticas sociales se dio entre 1945 y principios de los sesenta. Luego, la etapa de expansión y diversificación se llevó a cabo entre 1960 y 1970, ya que no ha existido un modelo único. La estabilidad y el proceso de expansión del MSE fueron poco cuestionados hasta finales de los años setenta, cuando la UE se vio obligada a reaccionar ante las nuevas dinámicas de la globalización y a DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 150 16/12/15 8:42 La crisis de la Unión Europea | 151 la crisis del 73. La Unión dio un giro hacia el modelo neoliberal, presionada a mediados de los ochenta por los principales grupos industriales y las élites financieras. De esta manera, la expansión se paralizó entre 1975 y 1985 y se presentó una etapa de crisis como consecuencia de los cambios en la economía global. Por último, se habla, a partir de la década de los ochenta y hasta nuestros días, de una etapa de posible desmantelamiento de sus instituciones, lo que ha puesto sobre la mesa la necesidad de una reestructuración del modelo (Giddens, 2007). Debido a los diferentes sistemas institucionales, las tradiciones políticas y los niveles de productividad existentes en los países europeos, no existe un único MSE (Giddens, 2007). Giddens intenta una definición al señalar que el MSE es un Estado desarrollado e intervencionista sostenido por altos impuestos, que brinda bienestar para todos los ciudadanos, especialmente para aquellos en posición más desfavorable, y que frena la desigualdad económica y otros tipos de desigualdades. El éxito del MSE va a depender, primero, de la existencia de un fuerte sistema económico y, segundo, de la activa participación de agentes sociales que promuevan los derechos de los trabajadores, como sería el papel de los sindicatos. Así mismo, se caracteriza por una serie de valores: la solidaridad, la protección de los más necesitados, por medio de una intervención social activa, y la introducción de amplios derechos de ciudadanía con contenido social y económico (Giddens, 2007). El MSE ha representado una de las principales piezas de la construcción de la identidad europea de la posguerra. Toda una generación fue testigo de las bondades de este modelo. Los europeos tienen plena confianza en la seguridad y el bienestar que les brinda este tipo de Estado (Giddens, 2007). Ahora bien, el MSE se enfrenta hoy a diferentes fuerzas tanto exógenas como endógenas que llevan a hablar de su desmantelamiento, debilitamiento o reestructuración. La estrategia neoliberal de la UE es una de las fuerzas que lo han afectado. Con el establecimiento de la UEM se acentuó la crisis del modelo, puesto que […] al ajustar los límites superiores sobre el déficit del gobierno, los rasgos de deuda nacional e inflación permitidos para los Estados que tuvieran el propósito de participar en la UEM, el tratado esencialmente fijaba las limitaciones de sus gobernanza macroeconómica, imponiendo indirectamente restricciones precisas de sus políticas fiscales y sociales. (Giubboni, 2006, p. 60) DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 151 16/12/15 8:42 152 | Problemas y desafíos contemporáneos... En el contexto de una UE neoliberal, al no existir políticas que disminuyan las graves consecuencias del retroceso en el campo social, los Estados europeos deben encontrar soluciones a situaciones que van más allá de sus fronteras. El predominio de la libre competencia minimiza la acción estatal de protección, los gobiernos ven atadas sus manos a la hora de ofrecer bienestar y reducir la incertidumbre de sus ciudadanos, que en la lógica del libre mercado es concebida como un problema privado que cada ciudadano debe enfrentar por sus propios medios. Con esta estrategia neoliberal, la UE no estaría creando una sociedad más justa o equitativa, sino que estaría sirviendo a los intereses de los grandes grupos económicos (Clapham, 2004). Así, la idea rectora la falacia neoliberal ha consistido en que es posible la culminación de la UE únicamente a través de una integración económica. Por tanto, una integración política y social no solo sería superflua sino perjudicial. Dicha falacia redujo el proyecto a la conformación de un mercado interior poco regulado, sin ofrecer la oportunidad para el desarrollo de una integración más avanzada en términos sociales y políticos. A lo largo del proceso de neoliberalización de la UE se ha ido desmontado el MSE , que caracterizó a la Europa occidental de la segunda mitad del siglo XX. De esta manera, la neoliberalización de la UE ha llevado el proceso a una integración negativa, porque a medida que se eliminan las regulaciones nacionales de los Estados miembros para crear un mercado único (integración negativa), no se han formulado reglas comunes que permitan corregir y regular el mercado en el ámbito supranacional, como sucedía con los mercados nacionales. Desde esta perspectiva, la UE no es otra cosa que un gran mercado que obedece exclusivamente a la lógica del capital. Sin embargo, los mercados no solo se constituyen desde el punto de vista político, sino que requieren de permanentes correcciones y controles políticos, para funcionar en forma efectiva. Hoy se está pagando caro el error de crear una moneda única sin una mayor integración política. Infortunadamente, como lo enfatiza Amartya Sen, “la maravillosa iniciativa política de una Europa democrática se hizo para incorporar un programa precario compuesto por una amalgama financiera llena de incoherencia” (Rebelión, 2011). Así, la crisis actual de la UE muestra, ciertamente, la ausencia de una unión política que le otorgue mayores competencias supranacionales a los órganos de la UE, para coordinar mejor los sistemas financieros de los Estados miembros, controlar sus políticas macroeconómicas e imponer de manera efectiva las reformas requeridas a aquellos miembros con graves problemas financieros. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 152 16/12/15 8:42 La crisis de la Unión Europea | 153 Conclusiones Para finalizar, es posible afirmar que la neoliberalización de Europa constituye una de las causas del actual estancamiento del proceso de expansión de la UE . No solo ha dirigido el proyecto hacia la consecución de metas de carácter principalmente económico, olvidando los objetivos políticos y sociales, sino que no ha permitido la consolidación de un proceso federalista y de una integración de carácter positivo. En este contexto, Europa es hoy una unión en la que prevalece el rol de los Estados miembros y que excluye en forma considerable la participación de los ciudadanos. La UE ha avanzado sobre todo por la senda de la integración económica, y a alcanzado a lo largo de su trayecto logros significativos en esta materia. Desde sus inicios, la UE buscó la consolidación de objetivos principalmente económicos, dejando los aspectos sociales en un segundo plano. Aunque se ha llegado a señalar que Tratado de Roma es el inicio de la neoliberalización de Europa, fue el Tratado de Maastricht en el que se da en realidad un impulso a la estrategia neoliberal. Con la consolidación de la UEM se generalizaron las prácticas más importantes de este modelo: al mercado ganó centralidad, al punto de considerar los criterios de convergencia como la pauta del éxito o fracaso de los Estados miembros de la UE . La falacia neoliberal ha impedido, por un lado, el desarrollo de una Europa social y política, al considerar la integración económica como el único objetivo que se debe alcanzar. Así mismo, ha socavado los fundamentos de los Estados de bienestar europeos, reduciendo su capacidad de formular y ejecutar políticas públicas a favor de sus ciudadanos. Para estos, el proyecto de integración tiene cabida en la medida que se consigan metas tanto económicas como sociales, basadas en los pilares del MSE . La preponderancia de la lógica económica representa un gran obstáculo para la consolidación de un proceso federalista que permita conducir el proyecto europeo de una integración negativa a una positiva. Además, esta lógica ha puesto gradualmente el interés comunitario en un segundo plano, permitiendo que el interés nacional de los Estados miembros gane influencia en el proceso de construcción de la UE . También, el neoliberalismo ha alejado al proyecto europeo de la idea de fortalecer el carácter federal de la arquitectura institucional de la UE . De esta manera, se ha consolidado el modelo intergubernamental de funcionamiento y la toma de decisión de los órganos comunitarios. Lo anterior es claro en la política exterior y en la política de seguridad y defensa, que no son en verdad comunes, es decir, no DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 153 16/12/15 8:42 154 | Problemas y desafíos contemporáneos... tienen un carácter europeo y siguen perteneciendo a la órbita de las atribuciones soberanas de cada Estado miembro. Por último, es necesario que la UE recupere su capacidad de acción, a través de la profundización de la integración política, es decir, debe tener mayor capacidad para la gobernanza de los procesos internos y externos. Referencias Bauman, Z. & Álvarez, L. (2006). Una Europa inacabada. Madrid: Losada. Beck, U. & Grande, E. (2004). Das kosmopolitische Europa. Frankfurt: Suhrkamp. 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Sin embargo, la defensa y seguridad de la Europa occidental solo fue posible, durante cuatro décadas, en el contexto de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y bajo el paraguas nuclear que le proporcionaba Estados Unidos, en medio de su confrontación con la Unión Soviética. Los desplazamientos tectónicos que generó el derrumbamiento de la Unión Soviética en el mapa político mundial, con el consecuente fin de la Guerra Fría y la desaparición del mundo bipolar, van a crear a comienzos de los años noventa las condiciones para que renazca el proyecto de los europeos —en el contexto institucional la Unión Europea (UE)— sobre la creación de una identidad propia en materia de seguridad y defensa. De ahí que entre el Tratado de Maastricht (1991) y el Tratado de Niza (2000) se llevaran a cabo numerosas innovaciones en estos ámbitos. En efecto, la UE comenzó en esta fase de la integración a desarrollar su política exterior y de seguridad común (PESC) y su política europea de seguridad y defensa (PESD). Actualmente, la UE enfrenta nuevos desafíos, como producto de las nuevas necesidades de seguridad y defensa que generaron los sucesos del 11 de septiembre del 2001 (S-11) y su reciente ampliación hacia el este. Desde esta perspectiva, se introducen algunas innovaciones en el tratado que establece una Constitución para Europa y en la estrategia de seguridad europea del 2000 (ESE). En efecto, las innovaciones que incluye el Tratado Constitucional (TC) y la ESE dan impulsos * Este artículo es producto del proyecto de investigación “Europa y la búsqueda de una identidad en materia de seguridad y defensa”. Fue publicado en el 2005 en la revista Papel Político, 18, 291-334. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 157 16/12/15 8:42 158 | Problemas y desafíos contemporáneos... importantes para el futuro desarrollo de la PESC y la PESD. Según el tratado, los principios inspiradores de ambas políticas deben ser el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, el reconocimiento de la legitimidad de la Organización de las Nacionales Unidas (ONU), la solución negociada de los conflictos, la cooperación para el desarrollo y la defensa de los derechos humanos. La política de seguridad y defensa de la UE solo puede ser exitosa en el largo plazo, si los gobiernos de los Estados miembros tienen la voluntad política de asumir los desafíos que Europa enfrenta en forma conjunta y con visión estratégica. Una estrategia europea de defensa en la que no tenga que acudir a la OTAN, sino que pueda ser realizada por algunos países europeos o por Europa como UE , podría conducir a una redefinición de las relaciones transatlánticas, es decir, a lo que concierne a sus relaciones con EE. UU., quien rechaza rotundamente la evolución de la UE hacia una plena autonomía en materia de seguridad y defensa. Así pues, en este trabajo se analiza el proceso que hasta el presente ha llevado a cabo la UE , a fin de elaborar sus propias soluciones cooperativas para los asuntos relacionados con su seguridad interna y con la internacional, soluciones que permitan probar las ventajas y posibilidades de una política de seguridad multilateral para una gobernanza global más efectiva1. La seguridad y la defensa europea durante la Guerra Fría La Comunidad Europea de Defensa y la Unión Europea occidental El 25 de marzo de 1957 se suscribieron los tratados de Roma que creaban la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA). El 19 de abril de 1951 se llevó a cabo el Tratado de París, que 1 “La globalización ha acarreado un creciente reconocimiento de campos donde los impactos son globales. En estos campos se requiere una acción colectiva global, y los sistemas de gobernanza global son esenciales” (Messner, 2002, p. 82). Así pues, desde comienzos de los años 90 se introdujo en las discusiones sobre un nuevo orden mundial y la gobernabilidad de la globalización el concepto global governance. La Commission on Global Governance, que dirigió el primer ministro sueco Ingvar Carlsson, presentó en 1995 su informe con el título sugestivo Our Global Neighbourhood. El planteamiento más importante de dicho documento es el siguiente: los Estados están obligados a recurrir a un mayor multilateralismo para la solución de los problemas mundiales, porque por su carácter transfronterizo el instrumento más idóneo para abordarlos es la cooperación internacional. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 158 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 159 creaba la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA). El propósito fundamental de los padres fundadores de las comunidades europeas es bien conocido: ante todo, evitar otra guerra europea entre Alemania y sus vecinos. Además, al perder su rol como actores principales en el escenario mundial, al concluir la Segunda Guerra Mundial, los Estados de Europa occidental se veían abocados a aunar esfuerzos para evitar verse relegados al papel de simples sujetos pasivos de la historia. A lo largo de medio siglo, la Unión Europea ha avanzado mucho por la senda de la integración económica, convirtiéndose en un gigante en este campo, pero no ha dejado de ser un enano político y militar, asimetría que constituye uno de los factores, con miras al futuro, que cuestionan seriamente su rol como actor geoestratégico global (Guérot & Witt, 2004, p. 6). Los antecedentes de la identidad europea de seguridad y defensa están en los primeros años del periodo posterior de la Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, Europa occidental ha pretendido llegar a algún tipo de defensa común. Estos intentos quedaron bloqueados por el enfrentamiento entre bloques —a lo largo de los años de la denominada Guerra Fría—, por la propia debilidad europea y, en consecuencia, por tener que contar con Estados Unidos y su poderío militar como garante de su seguridad. El primer paso fue dado por Francia y el Reino Unido al suscribir el 4 de marzo de 1947 el Tratado de Dunkerque, un pacto en el que Alemania era considerada enemiga (Woyke, 1998, p. 14). Los temores que Alemania despertaba —y todavía genera— en el concierto europeo condujeron a ambos Estados a tomar medidas preventivas, para evitar que esta nación pudiera volver a convertirse en una amenaza para su seguridad, tal como aconteció después de la Primera Guerra Mundial. Ahora bien, mientras que los países de Europa occidental que habían combatido en el bando aliado desmovilizaron sus fuerzas militares y redujeron de manera considerable sus efectivos en los primeros años de la posguerra, para dar inicio a las tareas de la reconstrucción económica, la URSS, bajo la dirección de Stalin, preservó intacta la potencia de sus Fuerzas Militares y desató una política expansionista. En consecuencia, consolidó la posición de sus tropas en toda la Europa oriental y parte de la central, a la vez que amenazó de forma directa e indirecta —mediante la subversión alentada y dirigida por los partidos comunistas— a varios países occidentales, como Noruega, Grecia y Turquía. El nuevo escenario geopolítico generó un rápido cambio en la percepción del enemigo: Alemania dejó de serlo y en su reemplazo apareció la URSS. Esta nueva percepción se concretó en el Tratado de Bruselas del 17 de marzo de 1948, por el que Francia, el Reino Unido y los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 159 16/12/15 8:42 160 | Problemas y desafíos contemporáneos... países del Benelux crearon la Organización de Defensa de la Unión Occidental, cuya finalidad era la legítima defensa colectiva. Ni EE. UU. ni Alemania formaban parte de esta alianza (García & Conde, 2001, p. 58). Muy pronto, el 4 de abril de 1949 se firmó el Tratado de Washington, que creó a la OTAN, de la cual formaban parte además de los países mencionados Estados Unidos, Canadá, Dinamarca, Portugal, Noruega e Islandia (Bleckman, 1997, p. 18). En lo sucesivo, Estados Unidos quiso incorporar a Alemania a la estrategia de defensa de Europa occidental para hacer frente a la amenaza soviética, pero Francia se opuso en forma sistemática. No obstante, el gobierno francés, consciente de que no podía mantener su negativa de forma permanente, y a la vez muy involucrado en el conflicto indochino, hizo una contraoferta, conocida con el nombre de su jefe de gobierno René Pleven, presentada el 24 de octubre de 1950 ante la Asamblea Nacional francesa. Así, nació el proyecto de la Comunidad Europea de Defensa (CED), cuyo tratado constitutivo fue firmado el 27 de mayo de 1952 por Francia, el Reino Unido, Benelux, Alemania e Italia. El Plan Pleven, que suponía la creación de la Comunidad Europea de Defensa, proyectada como un organismo dotado de poderes reales, con autoridad sobre un ejército supranacional, fue rechazado por la Asamblea Nacional francesa (Woyke, 1998, pp. 20-21). Después, como alternativa a este intento fallido, el Tratado de Bruselas, con algunas modificaciones, servirá en 1955 de texto fundacional de la Unión Europea Occidental (UEO), convirtiéndose, tras fracasar la creación de la CED, en la primera organización regional para defensa y seguridad europea. Así pues, la UEO nació como una organización político-militar, en la que las obligaciones de asistencia mutua entre sus miembros, en caso de agresión, son aún más exigentes que las contempladas en el artículo 5 del Tratado Washington (Beutler, Bieber, Pipkorn & Streil, 1993, pp. 34-35). Sin embargo, tales obligaciones no han tendido ningún efecto práctico; por un lado, porque la UEO nunca ha llegado a desarrollar ni instrumentos políticos de decisión, ni una verdadera estructura militar que dé credibilidad a las obligaciones políticas acordadas; por otro, porque la OTAN asumió tales vínculos con una sólida y disuasiva fuerza militar, bien estructurada y dotada, en la que se incluye la garantía nuclear de los Estados Unidos. La falta de eficacia de la UEO ha sido también producto de causas internas, entre las que se destacan los intereses nacionalistas de algunos países europeos, que ya habían tenido el mismo efecto para truncar el nacimiento de la CED, así como la ausencia de un liderazgo efectivo. Al principio, Francia intentó ejercerlo, pero su falta de peso específico, la renuencia de sus aliados a aceptarlo y su tradicional DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 160 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 161 rivalidad con británicos y alemanes llevaron al traste sus aspiraciones de protagonismo (García & Conde, 2001, pp. 87-88). De ahí que las cuestiones relativas a la seguridad y defensa estuvieron al margen del proceso de construcción europea, desde que en 1952 fracasó el intento de crear la CED, la cual, siguiendo el modelo de integración sectorial, se iba a sumar la CECA . A partir de se momento, la OTAN se hizo cargo en exclusiva del diseño y la aplicación de la política de seguridad y defensa de la Europa occidental, con la participación directa, entre otros, de EE. UU. Así mismo, la OTAN opacó durante los años de la Guerra Fría a la UEO, que fue inoperante durante decenios, hasta ser activada casi al final de su existencia (González, 2005, p. 159). La Alianza Atlántica y su poderoso brazo armado, la OTAN, han puesto durante décadas en un segundo plano la necesidad de contar con una defensa autónoma europea. Tal situación ha dado grandes ventajas para los países del viejo continente, que se ha beneficiado, a muy bajo costo, de la seguridad proporcionada por el paraguas nuclear norteamericano. Así, han delegado su defensa y seguridad, para concentrarse en el crecimiento económico y en el bienestar de sus ciudadanos, algo impensable sin la garantía militar de EE. UU. (Kagan, 2003, pp. 83-84). Así pues, la OTAN se convirtió en el mecanismo de seguridad esencial para la defensa de Europa Occidental durante la Guerra Fría. Como organización todavía existe, aunque sometida a cambios muy relevantes tras desaparecer, a partir de 1990, la amenaza que motivó su creación (Woyke, 1998, pp. 20-21; García & Conde, 2001, p. 87). El desarrollo de la cooperación política europea En la década de los setenta, se hizo evidente que la postura pasiva de la Comunidad Económica Europea (CEE) respecto a la formulación y desarrollo de una política exterior común era cada vez más problemática. Por una parte, que la CEE se convirtiera en la primera potencia comercial del mundo era ya un factor que había que tener en cuenta en las relaciones internacionales; por otra, el alto grado de integración de sus economías hacía que los Estados miembros fueran muy dependientes de acontecimientos sobre los que no tenían el más mínimo control, si no presentaban una postura común consensuada. Lo sucedido con los choques petroleros de 1973 y 1979 y la desigual posición adoptada por los países de la CEE frente a la iniciativa norteamericana de crear la Agencia Internacional de la Energía constituyen claros ejemplos de esto. Sin embargo, desde el Consejo Europeo de La Haya de 1970 existía DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 161 16/12/15 8:42 162 | Problemas y desafíos contemporáneos... una débil e incipiente coordinación de las políticas exteriores, poco eficaz y carente de base jurídica (Klemmer, 1998, pp. 14-15). El proceso de diseño de una cooperación política comenzó en 1970 con el Informe Davignon, que fue sucedido en 1975 por el informe Tindemas y en 1981 por el Informe Colombo, los cuales crearon un estado de opinión favorable. Al iniciarse la década de los ochenta, ya existía un alto grado de consenso en torno a la necesidad de impulsar el proceso de integración más allá del ámbito económico. El paso definitivo fue la declaración del Consejo de Stuttgart, el 19 de junio de 1983, sobre la Unión Europea, la cual antecedió a la decisión tomada por el Consejo de Milán, el 28 y 29 de junio de 1985, de convocar una conferencia intergubernamental preparatoria del Acta Única Europea (AUE), que se suscribió finalmente en Luxemburgo y en La Haya en febrero de 1986 (Woyke, 1998, pp. 42-48). Uno de los principales aportes de la AUE fue la adopción de la Cooperación Política Europea (CPE), como se denominará a la incipiente política exterior de la CEE , pensada como una estructura intergubernamental fuera de las instituciones comunitarias y, por tanto, no sometida a su sistema jurídico y judicial. Este sería el resultado de las diferencias entre los gobiernos de los países comunitarios, puestas de manifiesto en la Conferencia Intergubernamental de 1985. En suma, el AUE , de 1986, formalizó el sistema de consultas y coordinación, con lo cual se dio origen a la Cooperación de Política Exterior. Sin embargo, tenía un carácter estrictamente intergubernamental, voluntario y no obligatorio, con predominio de lo declarativo sobre la acción, con tratamiento insuficiente de la seguridad y ausencia total de la defensa (Bleckman, 1997, pp. 25-27). El fin de la bipolaridad y la búsqueda de una identidad europea de seguridad y defensa El Tratado de Maastricht y el nacimiento de la política exterior y de seguridad común (PESC) Con la desaparición de la Unión Soviética, que selló el derrumbamiento del bloque comunista de la Europa del este, cuyo suceso de mayor simbología histórica fue la caída del Muro de Berlín y la posterior reunificación alemana, se inicia un periodo de profundas transformaciones en las relaciones internacionales, en general, y en las de Este-Oeste, en particular, cambios que aún no han terminado y que suponen una modificación radical del entorno de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 162 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 163 seguridad imperante en el mundo desde la posguerra. En este contexto, el Consejo Europeo aprobó, en 1992, el Tratado de la Unión Europea (TUE), que se identifica con el nombre de la ciudad holandesa de Maastricht, en donde fue suscrito (Beutler et al., 1992, p. 38). El TUE establece que la Unión tendrá su fundamento en las comunidades europeas, complementadas por las políticas y formas de cooperación previstas en él. Dicho tratado introduce en el proceso de integración europea una nueva estructura con tres pilares. El primero es el relativo a la integración económica que, tras la consecución del mercado común, establece medidas de tipo monetario, orientadas a la creación de una moneda única y al establecimiento de un sistema europeo de bancos centrales y un banco central europeo. El segundo pilar es el relativo a la política exterior y de seguridad común (PESC), que incluye desde posiciones unificadas en los foros internacionales hasta cuestiones relativas a la seguridad, capaces de conducir a una política de defensa común2. Por último, el tercero es el concerniente a los asuntos de justicia e interior. Ahora bien, la PESC es un sistema único y singular a nivel mundial de cooperación entre Estados en asuntos de política internacional y de seguridad, cuyo fin básico es la salvaguardia de la identidad de la UE. En su artículo 2.º el TCU cita entre los objetivos: “afirmar la identidad de la escena internacional, estableciendo una política exterior y de seguridad común, que incluya en el futuro, la definición de una política de defensa común, que podrá conducir, en su momento, a una defensa común”. Es decir, el Tratado de Maastricht incorpora la seguridad y, aunque de forma etérea, la dimensión de defensa. De ahí que el esquema de la PESC incluido en Maastricht adopte un lenguaje ambiguo, en el que aparecen términos como orientaciones generales, estrategias comunes, posiciones y acciones comunes, difíciles de concretar. A decir verdad, son la expresión de las dificultades para lograr compromisos sólidos. No es nada extraño, por tanto, que los resultados fueran bastante limitados, desde luego muy por debajo de las expectativas despertadas. Es posible que el resultado más tangible fuera la posibilidad de recurrir a la UEO en caso de El Tratado de Maastricht de 1992 enmendó el Tratado de Roma. En particular, introdujo el artículo 228 A (artículo 301, según la nueva numeración), cuyo contenido, en la parte que más interesa, conviene reproducir: “Cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará las medidas urgentes necesarias”. 2 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 163 16/12/15 8:42 164 | Problemas y desafíos contemporáneos... necesitar medios militares, lo que supuso un importantísimo impulso para una organización que estaba en el limbo desde hacía varias décadas, que pasaba entonces a formar parte del segundo pilar europeo (Leita, 2004, p. 278). El Tratado de Maastricht en el campo de la defensa trajo cambios significativos en la UEO: su sede se trasladó de Londres a Bruselas, lo que facilitó el contacto con la OTAN y con la UE . Se creó una célula de planeamiento en la UEO y se definieron sus misiones militares (defensa del territorio, operaciones de carácter humanitario, de evacuación, de mantenimiento de la paz). Así mismo, se creó el centro de satélites de la UEO en Torrejón y se estudió la creación de una agencia europea de armamentos (Olesti, 1998, pp. 104-105). Pese a estos progresos, la guerra de Bosnia significó el choque del Tratado de Maastricht con la dura realidad. Quedó demostrado que al carecer de un elemento militar propio la política exterior de la UE era poco creíble. Solo cuando EE. UU. se comprometió militarmente y posibilitó las acciones aéreas de la OTAN, la guerra entró en vías de solución. Aunque el Tratado de Maastricht lo hubiera permitido, la UEO no fue utilizada para coordinar la intervención de varios de sus países miembros en la crisis yugoslava, en el marco de la ONU, como tampoco lo hizo en la operación IFOR 3 de la OTAN. El protagonismo de la UEO en el Danubio se ha limitado a aspectos secundarios: como a las funciones de policía en el conflicto de Bosnia, el control del embargo en el Adriático (operación combinada OTAN-UEO) y el control de sanciones en el caso de Mostar (asesoramiento de la policía local y participación en patrullas mixtas) (García & Conde, 2001, pp. 93-94). En suma, las expectativas surgidas a raíz de la inclusión de la UEO en la Comunidad Europea, para elaborar y ejecutar decisiones y acciones en el marco de la PESC, se vieron frustradas, tanto por la propia ineficacia (patente en el caso del conflicto en la antigua Yugoslavia y en la crisis de Albania) como por la de los Estados miembros, para hacer de esa organización un instrumento operativo al servicio de la UE , tal como se le pidió tras Maastricht. Como se puso de manifiesto en la Reunión de Birmingham de los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de los 27 países de la UE y de la OTAN, existían profundas discrepancias entre los gobiernos europeos sobre el papel que en el futuro debería tener la UEO. Así, mientras que Francia y Alemania eran sus firmes partidarias, el Reino Unido se manifestó de forma rotunda The United Nations Security Council is invited to adopt a resolution by which it will authorize Member States or regional organizations and arrangements to establish a multinational military Implementation Force (hereinafter “IFOR”). 3 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 164 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 165 contra la cesión de competencias a la UE en lo relativo a defensa (Woyke, 1998, pp. 286-288). El Tratado de Ámsterdam y la PESC El Tratado de Ámsterdam, suscrito por los 15 Estados de la UE, el 2 de octubre de 1997, tenía como objetivo incluir en la Unión países de Europa central y del este e introdujo grandes modificaciones al Tratado de Maastricht. Una de las novedades fue la incorporación, en el artículo 17, de las Misiones Petersberg (Declaración de Petersberg de junio de 1992)4. Tal incorporación es el resultado de la solución del compromiso a la que se llegó tras plantearse, en la Conferencia y en el Consejo, dos posiciones bastante dispares. Por un lado, la de los partidarios de la progresiva y plena integración de la UEO en la UE; por otro, la de los que propugnaban dotar a esta de unas mínimas capacidades para gestionar crisis blandas o de pequeña escala. Así pues, descartada su integración en la UE , la UEO cedió a esta las capacidades desarrolladas durante los años noventa para la gestión de crisis tipo Petersberg, en concreto el Centro de Satélites de Torrejón y el Instituto de Estudios de Seguridad de París. También se aprovechó buena parte de lo que se denominó acervo UEO, esto es, la comunidad de ideas, de doctrina y de gestión de crisis. Sin embargo, la idea de incorporar desde el punto de vista institucional la UEO al desarrollo de la Unión Europea fue dilatada en el artículo 17 del Tratado de Ámsterdam de 1997. En este, se plantea la posibilidad de la integración de la UEO en la Unión (apartado 1), con el propósito de enfrentar cuestiones relativas a “misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz” (apartado 2). Estas constituían los objetivos de la misma UE occidental a partir de la Declaración de Petersberg de 2 de junio de 1992, con lo que se decidía, además, potenciar la capacidad de intervención de la organización del Tratado de Bruselas. Por supuesto, no se trataba de delegar por completo a la UEO el cumplimiento de las misiones Petersberg, puesto que se preveía también el Estas eran misiones en regiones en crisis dentro de Europa. Se ejecutaban cuanto los países miembros de la UEO aceptaban su disposición a destacar unidades militares para realizar operaciones humanitarias, misiones de mantenimiento de paz y misiones de combate en la gestión de crisis, incluida la pacificación e interposición de fuerzas entre las partes enfrentadas. Las fuerzas militares empleables, solo dotadas de armas convencionales, podrían ser asignadas a misiones de la OTAN (previa consulta con la Alianza) y debían contar con el beneplácito de la ONU. 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 165 16/12/15 8:42 166 | Problemas y desafíos contemporáneos... derecho de todos los Estados miembros de la Unión a participar plenamente en dichas misiones. Ni tampoco esta opción era “óbice al desarrollo de una cooperación reforzada entre dos o varios Estados miembros en plano bilateral, en el marco de la UEO y de la Alianza Atlántica [...]” (apartado 4), dado que la política exterior y de seguridad común se concebía como respetuosa “de las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) [...]” (apartado 1, párrafo 3). En suma, reducida de nuevo a la mínima expresión, la UEO no desapareció, pero pasó otra vez a una situación similar a la que tuvo antes de Maastricht (Olesti, 1998, pp. 108-112). La incorporación de las misiones Petersberg al acervo comunitario condujo a la aparición de una nueva dimensión dentro de la PESC, es decir, sentó las bases para la creación de la política europea común de seguridad y de defensa (PECSD). En ella, se inscribió la Célula de Planificación Política y Alerta Temprana, incorporada al Tratado de Ámsterdam en una declaración específica, en la cual se le asignan las misiones de vigilar el desarrollo de acontecimientos internacionales, proponer iniciativas y alertar al Consejo Europeo ante situaciones de posible crisis (Woyke, 1998, p. 75). Un nuevo desarrollo institucional que aportó el Tratado de Ámsterdam fue la aparición de la figura del alto representante para la PESC , cargo que, según el artículo 26, coincide con el de secretario general del Consejo y al que se le asignan funciones muy importantes en ese ámbito. Llama, sin embargo, la atención el hecho de que la identidad europea de seguridad y defensa, concepto acuñado en la nueva estrategia de la OTAN, no se recoge de forma explícita en el acervo comunitario. En efecto, el intento de desarrollar una capacidad de defensa común a través de la integración de la UEO en la Unión, que hubiese podido relegar la opción atlántica en la forma más limitada de la cooperación reforzada por parte de aquellos Estados miembros que hubiesen juzgado oportuno realizar su defensa sin recurrir a las capacidades de la OTAN, no se concretó en la práctica. Por el contrario, los acontecimientos tomaron otras direcciones: la intervención en Kosovo iniciada el 23 de marzo de 1999, que los mismos Estados miembros de la Unión Europea consideraron necesaria, se realizó en el marco de la OTAN y sin referencia al Tratado de la Unión Europea. Lo anterior fue una especie de ensayo de lo que sería la nueva doctrina estratégica, que habría de aprobarse en Washington el 24 de abril de ese mismo año por parte del Consejo de la OTAN. De esta manera, quedaba claro que la presencia de la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 166 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 167 en Europa era actual y efectiva en el tiempo de la construcción de la alternativa del todo europea a la defensa de la Unión, según las pautas del texto de Ámsterdam. En el mismo documento de Washington se indica abiertamente la disponibilidad de los Estados miembros de la Alianza Atlántica para emprender acciones, con el propósito de garantizar la seguridad en Europa, acciones que de ninguna manera encajan en las de defensa en caso de ataque armado (artículo 5 del Tratado de la OTAN)5 y que eventualmente acaban por opacar las misiones Petersberg, de las que, al parecer, habría de encargarse la UEO, como estructura defensiva de la UE (Leita, 2004, p. 280). En la Conferencia Intergubernamental (CIG) del año 2000, los acuerdos logrados en los años anteriores fueron integrados de manera formal en el Tratado de Niza. Sin embargo, dicho tratado no introdujo grandes cambios en materia de política exterior y de seguridad. La única novedad que se puede resaltar fue la introducción del procedimiento de la cooperación reforzada, que permite a un grupo de no menos de 8 países realizar acciones conjuntas en el ámbito de la PESC , como una especie de vanguardia. No obstante, este procedimiento está sujeto a considerables restricciones y hasta el presente no ha tenido aplicación. En consecuencia, el objetivo de un proceso de toma de decisiones más flexible y eficiente no se logró (Moreiro, 2002, p. 79). En términos generales, la PESC sirvió, en sus primeros años, para poner los cimientos de la cooperación intergubernamental en los ámbitos de la política exterior, la seguridad y la defensa, pero no fue más allá, hacia una política común, debido a las profundas diferencias de las posiciones de los países comunitarios en esos años. En realidad, los resultados fueron modestísimos y, de hecho, las peticiones cursadas por la UE a la UEO tuvieron un alcance muy limitado. Aunque el Tratado de Ámsterdam pareció dar un cierto empuje a la PESC , tal impulso quedó limitado OTAN 5 Artículo 5.º del Tratado del Atlántico Norte: “las Partes convienen en que un ataque armado contra una o contra varias de ellas, acaecido en Europa o en América del Norte, se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva, reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asistirá a la Parte o Partes así atacadas, adoptando seguidamente, individualmente y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada para restablecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico Norte. Todo ataque armado de esta naturaleza y toda medida adoptada en consecuencia se pondrán inmediatamente en conocimiento del Consejo de Seguridad. Estas medidas cesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales”. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 167 16/12/15 8:42 168 | Problemas y desafíos contemporáneos... a las Misiones Petersberg, muy lejos, por tanto, de una auténtica política común. Las principales razones de ese relativo fracaso pueden centrarse en cuatro puntos: las propias deficiencias institucionales de la PESC, la ausencia de dispositivos militares adecuados, la falta de voluntad política y, en menor medida, las incógnitas sobre la distribución de las ganancias relativas, generadas por las hipotéticas acciones militares (Solís, 1998, pp. 135-142). Logros y retrocesos entre Ámsterdam y Niza en el desarrollo de la PESC Un avance importante hacia la búsqueda de identidad en la política europea de seguridad y defensa se inicia en la Cumbre franco-británica de SaintMalo, el 3 y 4 de diciembre de 1998. En ella, Gran Bretaña se aparta de su postura tradicional: desbloqueó la situación de estancamiento, generada por su proclividad a un atlantismo extremo, incompatible con la autonomía europea en el ámbito de la defensa (García & Conde, 2001, p. 100; Brenner, 2002, p. 3; Türkes, 2004, p. 5). Así, en la declaración con la que se cierra la cumbre, se afirma que “la Unión debe contar con una capacidad autónoma de actuación, apoyada sobre unas fuerzas militares creíbles que puedan ser utilizadas para dar respuesta a las crisis internacionales” (Guérot & Witt, 2004, p. 9). Esta cumbre le da impulso, aún inacabado, a la consecución de una auténtica política europea de seguridad y defensa, liderado por el Consejo Europeo. En efecto, dicho órgano adopta, en la ciudad alemana de Colonia, durante los días 3 al 4 de junio de 1999, importantes acuerdos (Brenner, 2002, p. 2; Serra, 2001, p. 6), de los cuales se pueden destacar los siguientes: t La creación de una capacidad de acción autónoma apoyada por Fuerzas Militares creíbles, para que la UE pueda llevar a cabo operaciones internacionales de prevención de conflictos, evitando la duplicación de acciones con la OTAN. t Transferencia de las capacidades de la UEO a la UE . t Compromiso para mejorar la eficacia de los medios militarse sobre la base de las capacidades actuales, mejorándolas y reforzándolas. t Reconocimiento de la necesidad de potenciar la base industrial y tecnológica de la defensa. t Creación de nuevas instituciones en este ámbito. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 168 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 169 t Nombramiento del español Javier Solana como primer alto representante de la UE para la PESC. En noviembre de ese mismo año, fue designado también secretario general de la UEO, en sustitución del portugués Pires Cutileiro. t Apertura del Consejo de Asuntos Generales a los ministros de Defensa. Como hechos importantes de tal proceso, se pueden destacar las cumbres franco-británica de Londres del 25 de noviembre de 1999 y la francoalemana de París del 30 de noviembre de 1999, en cuyo desarrollo tomará forma la creación de un cuerpo de reacción rápida y se acordará la propuesta de reforzar las deficitarias capacidades nacionales en inteligencia y transporte estratégico (Serra, 2001, p. 16). Algo similar puede decirse del Consejo de Helsinki, celebrado los días 10 y 11 de diciembre de 1999, en cuyo contexto se adoptaron acuerdos fundamentales definidos como objetivos comunes (headline goals). Esto puede considerarse un hito histórico en las aspiraciones europeas para llegar a una política común de seguridad y defensa. Por un lado, se acuerda, la creación —para antes del 2003— de un cuerpo de intervención rápida terrestre, de entre 50.000 y 60.000 efectivos, equivalente a unas 15 brigadas, con sus elementos aéreos y navales de apoyo, capaz de desplegarse en 60 días y de mantener las operaciones durante un año. Por otro lado, se establece la articulación práctica de la PESC mediante el establecimiento de un mecanismo de toma de decisiones, para lo cual se crea en el seno del Consejo de Ministros de la UE nuevos órganos y estructuras político-militares. Se trata del Comité Político y de Seguridad (COPS), formado por representantes permanentes, que, bajo la autoridad del Consejo tendrían el control político y la dirección estratégica; así como también del Comité Militar (CM), que recibirá instrucciones directas del COPS y estaría formado por los jefes del Estado Mayor de la Defensa de los países miembros, representados de manera permanente por sus delegados; finalmente, del Estado Mayor (EM), para la conducción de operaciones militares de gestión de crisis (Balis, 2003, pp. 32-37; Serra, 2001, pp. 7-9; Chacho, 2003, pp. 49-65). Por lo demás, en Helsinki se acordó examinar los instrumentos no militares de respuesta a las crisis, a fin de optimizar las capacidades europeas de asistencia humanitaria, electoral, policial, de control de armamento, de limpieza de minas, embargos y contraterrorismo. La comisión era la encargada de articular tales capacidades, mediante la creación de una unidad civil de reacción rápida que trabajara de cerca con la ya citada Célula de Planificación DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 169 16/12/15 8:42 170 | Problemas y desafíos contemporáneos... Política y Alerta Temprana. Más adelante, en el Consejo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo del 2000, se creó tal órgano con la denominación de Comité de Gestión Civil de Crisis (Bono, 2003, pp. 67-91). En suma, la PESC contemplada en el Tratado de Ámsterdam se concretó en el Consejo de Helsinki. Cabe añadir que en el Consejo Europeo de Santa María de Feira, realizado durante los días 19 y 20 de junio del 2000, que daba fin a la presidencia portuguesa, se establecieron los principios rectores de los acuerdos entre la UE y la OTAN; las modalidades de acuerdo para que los candidatos a la adhesión a la UE contribuyeron a la gestión comunitaria de las crisis. Asimismo, en el consejo se aprobó el desarrollo de las capacidades civiles para ese tipo de actuaciones (Balis, 2003, pp. 37-38; Serra, 2001, p. 9). La articulación práctica de la Fuerza de Reacción Rápida (FRR) ocupará todo el año 2000. Durante el mes de julio, el COPS presentará un primer borrador del catálogo de capacidades militares europeas, que será revisado por el CM en septiembre, para producir una segunda versión, discutida en la reunión informal de los ministros de Defensa de la UE , celebrada en la localidad de Ecouen, bajo la presidencia francesa, el 22 de septiembre. De forma simultánea, la UEO, a instancias de la UE , elaboró un detallado informe sobre los puntos débiles en la composición, la estructura y el equipamiento de las Fuerzas Militares de los países miembros, cuyas conclusiones señalaron muchas debilidades (Serra, 2001, pp. 16-17)6. En la Conferencia de Generación de Fuerzas, celebrada en Bruselas el 20 y 21 de noviembre del 2000, los titulares de Asuntos Exteriores y de Defensa examinaron tanto el catálogo de fuerzas como el informe de la UEO sobre las debilidades europeas en materia de defensa. Todos los miembros de la UE —excepto Dinamarca— se comprometieron a aportar las capacidades militares suficientes para formar la FRR y, a la vez, constituir las reservas necesarias para afrontar la rotación de fuerzas (García & Conde, 2001, p. 103). Sin embargo, el Consejo Europeo de Niza, del 7 y 8 de diciembre del 2000, significó un retroceso frente a los avances que se venían dando en la construcción del segundo pilar. La razón fue la negativa del gobierno británico a la creación de un embrión de ejército europeo (Serra, 2001, p. 5). Así mismo, el Consejo de Gotemburgo, del 15 y 16 de junio del 2001, bajo la influencia Inteligencia estratégica, despliegue de cuarteles generales para fuerzas conjuntas multinacionales, movilidad estratégica aérea y marítima, táctica aerotransportada, armas guiadas de precisión, sistemas de información y comunicaciones estratégicas y tácticas, y de guerra electrónica, canales de comunicación civil-militar, sobre todo en lo relativo al apoyo médico en situaciones NBQ (de ataque nuclear biológico y químico). 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 170 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 17 1 de la presidencia sueca, puso en un segundo plano los aspectos militares de la defensa e hizo énfasis en la utilización de medios civiles —en especial policiales— para la gestión de crisis. El nuevo Tratado de Niza borra toda referencia sobre la UEO, excepto en el ámbito de la cooperación reforzada (Moreiro, 2002, pp. 78-82). La estrategia europea de seguridad (ESE) Lo ocurrido en las relaciones transatlánticas después del S-11 ha puesto de manifiesto un notable desequilibro en el desarrollo de la UE, ya que su política exterior y de seguridad registra grandes debilidades en el ámbito estructural y estratégico (Guérot & Witt, 2004, p. 7). En particular, la crisis de Irak demostró que en casos difíciles y controversiales los intentos de establecer una línea común en la política exterior suelen fracasar al interior de la UE . Ahora bien, para la UE el poder superar tales debilidades representa un objetivo estratégico de suma importancia, sobre todo, en momentos en que tiene que enfrentar los retos impuestos por la reciente incorporación de diez nuevos Estados de Europa central y oriental, que en el pasado pertenecieron al área de influencia de la Unión Soviética. En efecto, la nueva composición de la UE significa la expansión hacia el este de la comunidad de seguridad que surgió en Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial. En consecuencia, la fase actual de la integración europea no se traduce en una nueva orientación estratégica, sino que significa más bien la recuperación del proyecto europeo, que fue truncado por la Guerra Fría (Beck & Grande, 2004, pp. 53-57). Dicho proceso reconfiguró las fronteras de la UE , con lo cual la noción del este ha sufrido un cambio en su percepción geográfica y, en cierto modo, en su significado político. De ahí que la UE de los 25 deba formular y desarrollar una política de vecindad efectiva con respecto a Rusia, Bielorrusia, Moldavia y Ucrania. Así mismo, debe definir un concepto sobre sus relaciones con sus vecinos de la cuenca del Mediterráneo, para los cuales no se prevé a largo plazo la posibilidad de ingreso a la UE . La nueva constelación geográfica coloca a las puertas de la UE zonas de grandes conflictos como el Oriente cercano y el Cáucaso, los cuales, en caso de una escalada con efectos transfronterizos, podrían impactarla. Algo similar puede decirse del debate en torno al posible ingreso de Turquía, que si se concretara, pondría a la UE a las puertas de Irak, Siria e Irán. La UE no se puede expandir en forma interminable, lo que pone al orden del día el debate sobre las fronteras geográficas de Europa. Por lo tanto, en el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 171 16/12/15 8:42 172 | Problemas y desafíos contemporáneos... proceso de ampliación y de profundización de la UE hay una disyuntiva: el proceso de profundización no se podrá culminar, mientras no se defina qué Estados tienen la posibilidad de ingresar a ella en el futuro. En fin, el principio geoestratégico de estabilización a través del ingreso parece que llegaría a su límite cuando se lleven a cabo las posibles próximas rondas de ampliación (Rumania, Bulgaria y seis Estados más de los Balcanes). Pero, además, la UE deberá ofrecerles, de manera simultánea, alternativas a sus futuros vecinos, para tener un instrumento que impulse impulsar reformas para la estabilidad política y económica de la región. Tales retos implican que al interior de la UE se deben superar, por una parte, los intereses nacionales y definirlos como europeos; por otra, la Unión debe estar en capacidad de velar por intereses comunes en el campo de la política exterior, lo que tendría contornos claros en la construcción de una verdadera PESC y concertar adelantos en la PESD (Pastrana, 2005, pp. 1-2).. Así pues, con la intención de avanzar en ese sentido, los ministros de Relaciones Exteriores de la UE encargaron, en mayo del 2003, a Javier Solana la elaboración de un concepto estratégico para la política de seguridad de la Unión. Solana presentó una primera propuesta con el título Una Europa segura en un mundo mejor, que con pocas modificaciones fue aprobada el 12 de diciembre del 2003 como Estrategia de Seguridad Europea (ESE) por el Consejo Europeo. A decir verdad, la elaboración de un concepto estratégico para la política de seguridad de la Unión fue una reacción a la división de los europeos durante la guerra de Irak. Como elemento fundamental de dicha estrategia se encuentra la exigencia de que en el futuro la UE debe definir su campo de acción en forma global: En tanto unión de 25 países con más de 450 millones de habitantes que generan una cuarta parle del Producto Geográfico Bruto (PGB) a nivel mundial, la Unión Europea es necesariamente un actor global. Por esta razón debería estar dispuesta a asumir su responsabilidad por la seguridad global y un mundo mejor. (Flechtner, 2004, p. 8) El documento señala que la política de defensa y seguridad europea necesita tanto de una concepción global como de unos acuerdos sobre los elementos esenciales de esta concepción, porque a partir de las experiencias concretas de los últimos años se derivan lecciones que, una vez sumadas o integradas, pueden contribuir a elaborar una solución global. En este contexto, la ESE plantea que la globalización también ha influido en otros aspectos de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 172 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 173 los temas de seguridad y defensa: el propio progreso tecnológico ha tenido una influencia directa en lo que podríamos llamar técnicas militares. De ahí que las grandes carencias de Europa residan en este campo, en el que no han asimilado las potencialidades de las nuevas tecnologías, que han abierto un campo enorme en asuntos de inteligencia o que suponen la posibilidad de alcanzar con mayor precisión objetivos lejanos. Este es, hoy en día, uno de los talones de Aquiles de la defensa europea. Aunque pensar en la seguridad de Europa en el siglo XXI no es pensar estrictamente en su defensa como parte de un mundo que ya no es bipolar, sigue teniendo una serie de riesgos y de amenazas. Por consiguiente, la seguridad de la UE en el siglo XXI se concibe a partir del papel que tiene que jugar en el mundo como un actor global que, por primera vez en la historia, y en su propio beneficio también, en vez de orientarse a la defensa exclusiva de sus propios intereses, comprenda que potenciar la gobernabilidad mundial redunda en sus propios intereses (García, 2004, pp. 318-319). Así mismo, la ESE hace énfasis en los profundos cambios que se han producido en la política de seguridad desde el fin del conflicto Este-Oeste. Estas transformaciones hacen evidentes y potencian amenazas, tales como el narcotráfico, el deterioro del medio ambiente, las migraciones, el terrorismo y los fundamentalismos, así como el empobrecimiento paulatino de los países en vías de desarrollo y la desestabilización de determinadas regiones por conflictos armados. Por consiguiente, lo característico de la nueva sociedad mundial es que, como producto de la intensificación de los procesos de globalización, la distancia geográfica está perdiendo importancia para la política de seguridad, puesto que incluso los conflictos y problemas en regiones lejanas pueden tener efectos negativos —directos o indirectos— sobre la UE y su seguridad. Así pues, la ESE hace un análisis de amenazas, define tres objetivos estratégicos de la UE y señala las consecuencias para la política europea (Flechtner, 2004, p. 9). Por lo que se refiere a las amenazas, la ESE identifica, como consecuencia de S-11, al terrorismo como una de las más graves, porque a diferencia de anteriores formas, el nuevo terrorismo posee una red internacional, cuenta con una buena infraestructura y, sobre todo, está dispuesto a utilizar la violencia de manera ilimitada. Así mismo, la proliferación de armas de destrucción masiva constituye según la ESE la mayor amenaza para la seguridad de Europa. No obstante, la mayor amenaza la representa la vinculación entre armas de destrucción masiva y el nuevo terrorismo. En un segundo plano encontramos los conflictos armados locales y regionales irresolutos, que constituyen una DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 173 16/12/15 8:42 174 | Problemas y desafíos contemporáneos... amenaza para la estabilidad de regiones enteras. En el mismo nivel, se ubica al riesgo que representan los Estados fracasados o colapsados como producto de la corrupción, del abuso del poder, las instituciones débiles, la falta de fiscalización y los conflictos civiles que corroen las estructuras estatales y sociales de muchos países del mundo. Este fenómeno socava el diseño de una política global y aumenta la inestabilidad regional. Por último, se considera también como amenaza para la UE al crimen organizado. Aquí se destacan las actividades relacionadas con el narcotráfico y el tráfico ilegal de armas y de personas (Hippler, 2005, pp. 3-5; Hein, 2005, pp. 6-11; Debiel, 2005, pp. 12-18; Klemp & Poeschke, pp. 18-25). En lo que concierne a los objetivos estratégicos de la UE , en cuanto a la política de seguridad europea, la ESE señala tres. En primer lugar, está la necesidad de actuar contra las amenazas: la UE debe combatir con más intensidad el terrorismo, la proliferación de armas, la amenaza de los Estados fracasados, el crimen organizado y los conflictos regionales. Por lo tanto, es necesario prevenir cuanto antes los conflictos y las amenazas, ya que ninguna de ellas es de naturaleza solo militar, por lo que para combatirlas se requiere un conjunto de instrumentos de carácter mixto para la gestión de crisis de tipo civil y militar. En segundo lugar, como lo señalábamos, la UE debe fortalecer, después de la reciente ampliación, la seguridad en su vecindario directo. En tercer lugar, la UE debe favorecer un orden mundial sobre la base de un multilateralismo efectivo. Para ello, la UE debe seguir contribuyendo al fortalecimiento de la comunidad internacional, a través del establecimiento y desarrollo de instituciones internacionales efectivas y de un ordenamiento jurídico internacional basado en la validez y el respeto del derecho internacional. Esta concepción marca, con claridad, un camino divergente y alternativo al propuesto por los EE. UU. con su doctrina de guerra preventiva (Pérez, 2003, pp. 187-204), cuyos perturbadores efectos sobre la paz internacional han podido ser confirmados a lo largo del último lustro. En efecto, la ESE formula una visión propia de la UE sobre el contexto de seguridad internacional, adoptada de manera autónoma y consensuada entre sus 25 Estados miembros. En ella, Europa se postula como una potencia global, con lo que se superan las viejas disquisiciones que especulaban sobre su naturaleza civil o militar. Propone, en todo caso, un comportamiento alejado de los recursos de hard power, que han sido empleados en los últimos años por EE. UU. (García, 2004, p. 318). Desde la perspectiva europea, la globalización obliga a percibir la seguridad también de forma global. Las raíces socioeconómicas de los conflictos DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 174 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 175 son inseparables de su expresión violenta o militar, por lo que es necesario prevenir esas causas, tratando de evitar que estalle el conflicto en su fase armada. Para ello, la UE cuenta con un conjunto de recursos políticos, diplomáticos y económicos, a los que se incorpora una cierta capacidad militar destinada a ser empleada con los demás medios y, en todo caso, como último recurso ante situaciones de emergencia (Flechtner, 2004, p. 10). Por último, para poder alcanzar los mencionados objetivos estratégicos, la ESE plantea la necesidad de una política exterior y de seguridad europea más activa, más coherente y con mayor capacidad de acción, así como la ampliación de la cooperación al interior entre los Estados miembros de la UE y hacia el exterior con sus aliados tradicionales (Schneckener, 2005, pp. 26-27). Las innovaciones del Tratado Constitucional en los ámbitos de la PESC y PESD En la actualidad, se encuentran en vilo las innovaciones institucionales y procedimentales en proceso de ratificación del TC, en el ámbito de la PESC y PESD (Álvarez, 2004, p. 5; Ludwigs, 2004; Obwexer, 2003). Dicha afirmación se fundamenta en la crisis política por la que atraviesa la UE , derivada del rechazo tanto de franceses como de holandeses por la vía del referendo del mencionado tratado. Lo más preocupante es que tras los resultados negativos en Francia y Holanda, las encuestas señalan un incremento de las opiniones contrarias en los restantes Estados miembros que deben celebrar referendos (Luxemburgo, Dinamarca, la República Checa y Polonia). A pesar de este panorama poco halagador para el futuro de la integración política de la UE , se pueden esbozar las novedades institucionales y procedimentales que incluyen el Tratado Constitución (Thym, 2004; Einem, 2004, pp. 212-215). Dichas novedades son las siguientes: t Ampliación de las misiones de Petersberg (artículo III-210). t Cláusula de solidaridad (artículo I-42 y III-231). t Cooperación más estrecha en materia de defensa mutua (artículo I-40.7). t Cooperaciones reforzadas (artículo III-324, III-325.2 y III-326.2). t Cooperación estructurada permanente (1-40.6, III-213, Protocolo). t Agencia de Armamento (artículo I-40.3). t Ejecución de la PESD por parte de un país o grupo de países o por fuerzas multinacionales (artículo I-40.3 y 5, artículo III-211). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 175 16/12/15 8:42 176 | Problemas y desafíos contemporáneos... Ampliación de las Misiones Petersberg En efecto, el TC, en proceso de ratificación, amplía el contenido y el número de las llamadas misiones de Petersberg (Obwexer, 2003), tal y como aparecían enunciadas en el artículo 17.2 del Tratado de Niza, a través de la estipulación de las siguientes acciones (artículo III-210.1): t t t t Las actuaciones conjuntas en materia de desarme. Las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares. Las misiones de prevención de conflictos. Las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Se trata de la parte más representativa de la proyección exterior de la política europea de seguridad y defensa, por lo que la consecución de las primeras misiones ha sido una de sus principales prioridades. Así, a finales del 2004, se habían desarrollado seis operaciones, tres de carácter militar7 y tres eminentemente civiles, lo cual ha significado la superación de un viejo debate, planteado durante la redacción del Tratado de Ámsterdam, que distinguía entre las misiones de mantenimiento de la paz (peace-keeping) y las misiones de imposición de la paz (peace-enforcement). Pues bien, con la ampliación en el TC del catálogo de misiones, se pretende dotar de plena capacidad a la UE para la gestión de conflictos internacionales (García, 2004, pp. 297-299). Frente a ello, una de las novedades que presenta el TC es no solo la ampliación del número de misiones que se pueden realizar fuera de la Unión, sino que, como ya se ha mencionado, también se podrá utilizar esta capacidad operativa en el territorio de la Unión, en aplicación de la cláusula de legítima defensa colectiva y de la cláusula de solidaridad. Sin lugar a dudas, existe un consenso entre los Estados miembros de que la política de prevención de conflictos es un elemento clave de la PESD. De ahí que dicha política prevea la puesta en marcha de un conjunto de acciones —que contemplan la combinación de medios civiles y militares, diplomáticos y políticos— antes de que el conflicto estalle con toda virulencia. Sin embargo, la capacidad operativa, tanto civil como militar puesta a disposición de la UE , no solo se utilizará para las misiones previstas en el TC, sino que La operación militar de la UE en la antigua república yugoslava de Macedonia (Concordia), la operación militar de la UE en la República Democrática del Congo (Artemis) y la operación militar de la UE en Bosnia y Herzegovina (EUFOR-Althea). 7 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 176 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 17 7 también podrán servir para ejecutar las nuevas cláusulas de legítima defensa colectiva y de solidaridad (Bono, 2003, pp. 69-74). En suma, la PESD tiene por objeto ofrecer a la UE una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. Por ello, el conjunto de las actividades de la Unión gira en torno al fortalecimiento de su capacidad operativa desde diferentes perspectivas y a la realización de determinadas misiones, tal y como ya sucedía en la política europea de seguridad y defensa desarrollada hasta este momento. Además, tales instrumentos convierten a la política de prevención en un factor diferenciador de la UE a la hora de afrontar los problemas mundiales de seguridad y constituye uno de sus activos fundamentales, en su afán por convertirse en un actor con plena capacidad de acción en la sociedad internacional (García, 2002, pp. 127-137). El ministro de Asuntos Exteriores La figura del ministro de Relaciones Exteriores, como nuevo órgano de la UE , se caracteriza por su naturaleza ambivalente. Parece que viene a acabar con las potenciales dificultades del esquema actual que prevé la existencia diferenciada de un comisario de Asuntos Exteriores y al mismo tiempo de un alto representante de la política exterior de la Unión (que es a la vez el secretario general del Consejo de Ministros) (Álvarez, 2004, p. 8; Ruffert, 2004). El ministro de Relaciones Exteriores será nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada con aprobación de la Comisión, que obtiene el derecho de iniciativa y la competencia de ejecución en todos los asuntos de la PESC y PESD. En su calidad de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, estará al frente de la PESC (artículo I-27, apartado primero) (Flechtner, 2004, pp. 7-9). El Consejo puede dar por terminado su mandato por el mismo procedimiento, sin que el TC establezca reglas en cuanto a la duración del mandato. Es de señalar que, a diferencia del nombramiento del presidente de la Comisión y de los miembros de la misma, el Parlamento Europeo no interviene de forma alguna en la designación del ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. Este desempeñará también la función de vicepresidente de la Comisión, con lo cual tendrá a su cargo las relaciones exteriores y la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión (principio de doble función). Entre sus competencias podemos distinguir las relativas a la acción exterior de la Unión en general y las competencias en materia de PESC. Con respecto a las segundas, el ministro de Asuntos Exteriores dirige (“está al DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 177 16/12/15 8:42 178 | Problemas y desafíos contemporáneos... frente”, según el TC) la política exterior y de seguridad común de la Unión (artículo I-27, apartado primero). Tiene la iniciativa (no exclusiva) para la elaboración de las decisiones en materia de PESC (artículos I-27 y III-195) y las ejecuta como mandatario del Consejo Europeo y del Consejo de Ministros (artículo I-27 y artículo III-197, apartado primero). Además, ostenta la representación de la Unión en las citadas materias. Dicha representación debe ser entendida en sentido material y no solo formal, porque el TC indica que el ministro de Asuntos Exteriores “dirigirá el diálogo político en nombre de la Unión y expresará una posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en el marco de conferencias internacionales” (artículo III-197, apartado segundo). Es importante destacar respecto a lo que se deba tratar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas —en las que la Unión haya fijado su posición— que los Estados miembros tienen la obligación de solicitar la invitación del ministro de Asuntos Exteriores para que presente la posición de la Unión (artículo III-206, apartado segundo, a diferencia del artículo 19.2, último párrafo del TUE) (Álvarez, 2004, p. 9). Como medios auxiliares en la ejecución de sus competencias, el ministro de Asuntos Exteriores podrá contar con dos herramientas excepcionales. La primera, conocida en el modelo de la Unión en pilares, es la posibilidad de designar representantes especiales para cuestiones de políticas concretas, tal como fue estipulado desde el Tratado de Ámsterdam (artículo 18.5, TUE). La segunda es el servicio europeo de acción exterior (artículo III-197, apartado tercero). Este tiene competencias enunciadas de modo muy amplio, como apoyo al ministro de Asuntos Exteriores en el ejercicio de sus funciones (Thym, 2004, pp. 58-60). Sin embargo, el TC solo prevé su eventual creación, y de esto no se deriva una obligación para las instituciones. Ahora bien, en caso de su conformación, el servicio de acción exterior estaría bajo la autoridad del ministro y lo conformarían funcionarios procedentes de los servicios competentes de las secretarías generales del Consejo de Ministros y de la Comisión, así como personal de los servicios diplomáticos nacionales en comisión de servicios. Su personal prestaría servicios en las delegaciones de la Unión en terceros países y ante organizaciones internacionales, en estrecha cooperación con las misiones diplomáticas de los Estados miembros (Declaración en relación con el artículo III-230) (Álvarez, 2004, pp. 10-12). A decir verdad, la creación de dicho servicio podría constituir uno de los pasos más importantes para la consolidación de la UE como un actor internacional, cuyo papel se encuentra hoy socavado por la deficiente coordinación entre las delegaciones de la Unión y las misiones diplomáticas de los Estados miembros, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 178 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 179 junto con la dependencia de la representación del país que viene ocupando la presidencia semestral (Petit de Gabriel, 2004, pp. 362-364). Cláusula de solidaridad En cuanto a los nuevos procedimientos en materia de defensa y seguridad, la Constitución introduce la cláusula de solidaridad, motivada en gran medida por los acontecimientos del 11-S. Esta cláusula faculta a la UE para movilizar todos los medios de los que dispone, incluidos los medios militares de los países miembros, para impedir amenazas terroristas al interior de la Unión (Álvarez, 2004, p. 18). Contempla también el apoyo a un país miembro en caso de un ataque terrorista o de una catástrofe de origen natural o humano (artículo I-42.1), con la finalidad de proteger a las instituciones democráticas y a la población civil. El procedimiento de aplicación de este compromiso queda establecido en el artículo III-231. En él se destaca la afirmación de que este mecanismo solo se activará en caso de existir una petición expresa por parte de las autoridades políticas del Estado que haya padecido el ataque o la catástrofe (Obwexer, 2004, pp. 19-20). La cláusula de solidaridad presenta dos características que deben señalarse. Por un lado, aun inscribiéndose en el marco de la política de seguridad y defensa de la UE , necesita también para su aplicación de un conjunto de instrumentos que se enmarcan en otros ámbitos del sistema de competencias de la UE , como por ejemplo la cooperación judicial y policial o la protección civil. Por otro, esta cláusula pretende diferenciar a la Unión Europea de una alianza militar clásica, puesto que solo se haría efectiva a petición de las autoridades civiles del país atacado. La cláusula distingue claramente los ataques terroristas procedentes de entidades no estatales de los supuestos que dan lugar a la activación de la cláusula de legítima defensa colectiva (Forsberg, 2004, pp. 6-7). El artículo I-4,3 establece la obligación para la UE y sus Estados miembros de actuar en conjunto con espíritu de solidaridad, cuando uno de ellos haya sido “objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano”. Se amplía así el ámbito subjetivo de activación de la cláusula, en principio ideada solo en el caso de ataque terrorista. En este supuesto, la Unión podrá utilizar cualquier instrumento que tenga disponible, incluyendo expresamente los medios militares que los Estados miembros ponen a su disposición. En el precepto se concreta también para qué se ha de utilizar esta cláusula: se centra en la prevención de amenazas terroristas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 179 16/12/15 8:42 180 | Problemas y desafíos contemporáneos... en el territorio de un Estado miembro, en la protección de las instituciones democráticas y de la población contra posibles ataques terroristas y en la asistencia a un Estado miembro en su territorio, a petición de sus autoridades políticas, en caso de ataque terrorista o de catástrofe natural o de origen humano. Las modalidades de ejecución de esta cláusula se han regulado en el artículo III-329 del TC. Se le ha otorgado especial relevancia al Consejo que se encargará de coordinar la respuesta de los Estados miembros a la petición de asistencia17. Cooperación reforzada Con el establecimiento de un mecanismo de cooperación reforzada permanente en el TC (artículo III-324), se elimina la restricción recogida en el artículo 27.b del Tratado de Niza, que impedía de forma expresa la aplicación de las cooperaciones reforzadas al ámbito de la PESD. La adopción de dicho mecanismo fue una de las cuestiones más controvertidas durante la negociación del TC. Frente a las dificultades históricas para desarrollar una Política Europea de Seguridad y Defensa, algunos Estados miembros han propuesto reiteradamente fórmulas que permitan avanzar más rápido en este ámbito a aquellos Estados que lo deseen. Sin embargo, esta posibilidad ha contado siempre con la oposición, o al menos la desconfianza, de los más atlantistas, quienes ven en ella un mecanismo que podría menoscabar el papel de la OTAN en la seguridad europea (González, 2005, pp. 17-18). El TC establece que las cooperaciones reforzadas estarán abiertas a todos los Estados miembros, siempre que respeten las “posibles condiciones de participación establecidas en la decisión europea de autorización” (artículo III-324). Así mismo, se contempla la posibilidad de incorporaciones posteriores al comienzo de la iniciativa, que deberá promover la mayor participación posible entre el resto de los Estados miembros, así como informar de sus actividades, de forma periódica, tanto al Consejo de Ministros de la Unión como al Parlamento Europeo (Petit de Gabriel, 2004, pp. 372-374; García, 2004, pp. 303-304). Además, la puesta en marcha de una cooperación reforzada en materia PESD requiere de un procedimiento especial, nada singular, establecido en el artículo III-325.28. A pesar de los esfuerzos por incluir en el marco de “2. En el marco de la política exterior y de seguridad común, la solicitud de los Estados miembros que deseen establecer entre sí una cooperación reforzada se dirigirá al Consejo de Ministros, que a su vez la transmitirá al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, para que dictamine acerca 8 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 180 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 181 actuación de la Unión Europea el refuerzo de su capacidad operativa con el establecimiento de la cooperación reforzada, la consecución efectiva de este objetivo seguirá estando en manos de la voluntad política de cada uno de los Estados, que son los que, en último término, deberán mejorar directamente sus capacidades civiles y militares puestas a disposición de la Unión. Cooperación estructurada Otro mecanismo importante en materia de seguridad que incorpora la Constitución es la cooperación estructurada. Dicho procedimiento permite por primera vez la conformación de una vanguardia política en el campo de la seguridad. La cooperación estructurada puede darse entre Estados miembros que cumplen con exigentes criterios, en relación con las capacidades militares definidas, y que han asumido compromisos mayores entre ellos. En la medida en que cumplan los criterios, otros países miembros pueden adherirse posteriormente a la Cooperación estructurada (Álvarez, 2004, p.12; Obwexer, 2004, pp. 18-19). Esta forma de cooperación está prevista tan solo para un aspecto concreto de la PESD, las capacidades militares, y está estipulada en el apartado sexto del artículo I-40 y por el artículo III-213. Sin embargo, solo se podrá aplicar entre los Estados miembros que reúnan los requisitos enunciados en un protocolo9, y que tengan como característica común el poseer “criterios de la coherencia de la cooperación reforzada con la política exterior y de seguridad común de la Unión, y a la Comisión, para que dictamine, en particular, sobre la coherencia de la cooperación reforzada prevista con las demás políticas de la Unión. La transmitirá asimismo al Parlamento Europeo a título informativo. La autorización de proceder a una cooperación reforzada se concederá por decisión europea del Consejo de Ministros”. El texto del protocolo no se incluye en el proyecto de Constitución como parte integrante, sino que fue redactado en la Conferencia Intergubernamental. Puede consultarse como documento de la presidencia CIG —57/l/03.Rev.l (PRESID.13)—. El artículo 2 del protocolo fija los compromisos que asumen los Estados que participen en la CEP. En primer lugar, se comprometen a alcanzar los objetivos de inversión prefijados en equipos de defensa y aceptan su posible ampliación en función de las necesidades de la unión. También se comprometen a superar las insuficiencias detectadas en la aplicación del mecanismo de desarrollo de capacidades y a aproximar, en la medida de lo posible, sus instrumentos de defensa, con acciones como armonizar sus necesidades militares, poner en común o especializar medios y capacidades nacionales, favorecer la cooperación en materia de formación y logística y reforzar la “disponibilidad, la interoperabilidad, la flexibilidad y las posibilidades de despliegue de sus fuerzas”, en particular mediante la identificación de objetivos comunes para la proyección de fuerzas, lo cual “podrá incluir la revisión de sus procedimientos decisorios nacionales”. De llevarse a cabo este propósito, nos encontraríamos ante un 9 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 181 16/12/15 8:42 182 | Problemas y desafíos contemporáneos... más elevados de capacidades militares” y el deseo de “acometer compromisos más vinculantes [sic] en este ámbito con miras a misiones más exigentes” (artículo III-213, apartado primero). Dicho protocolo define los criterios y compromisos adquiridos por los Estados en materia de capacidades militares. A pesar de que inicialmente el proyecto establecía el carácter cerrado de la cooperación estructurada, a diferencia de la cooperación reforzada, la propuesta alternativa que presentó la presidencia en la CIG define que este es un instrumento abierto a la participación de cualquier Estado, previa notificación al Consejo y al ministro de Asuntos Exteriores (Álvarez, 2004, pp. 13-14)10. Este tipo de cooperación en el desarrollo de la PESD es muy importante, porque faculta a la UE para disponer de capacidades militares para intervenir, fundamentalmente, en crisis de carácter humanitario. Por esta razón, se habla de manera expresa de unidades de combate que, bajo el mandato de las Naciones Unidas, puedan intervenir en conflictos armados como fuerza pacificadora. Sin lugar a dudas, el avance indiscutible de que Europa haya asumido estos nuevos horizontes para la PESD se debe a la acción política franco-alemana, manifestada en un contexto internacional en particular difícil, como el provocado por la invasión estadounidense a Irak. Si repasamos el catálogo de propuestas recogidas en la Declaración de Bruselas de abril del 2003, podemos observar que casi todas ellas han sido recogidas por el TC: desde la cláusula de solidaridad a la cooperación más estrecha, pasando por la ampliación de las misiones de Petersberg, hasta la creación de la Agencia de Armamento. Todo ello pese a la oposición reiterada del gobierno gran avance, posiblemente irreversible, en los planteamientos y los objetivos de la PESD. En su situación actual, la UE no aspira a crear un ejército común y es muy probable que tampoco se lo plantee en el futuro. Los procedimientos de integración que se mencionan en este texto permiten vislumbrar un camino de interconexión creciente entre dos fundamentos compartidos, mando y armamento, sobre los cuales puedan erigirse unas fuerzas armadas paneuropeas integradas por ejércitos nacionales que, como tales instituciones, pervivirían. La redacción de este protocolo ha tenido resultados positivos, pues ha sido eliminada la lista de países participantes, con el significado implícito excluyente que ello tenía. Por el contrario, se insiste en la naturaleza abierta del proyecto, cuya participación se deja en manos del consejo, que tomará la decisión por mayoría cualificada (sin posibilidad de veto). La participación del Reino Unido fue decisiva para impulsar el proyecto. Primero en Nápoles y luego en Bruselas se fueron sumando los 25 países pertenecientes a la unión, hasta aceptar por unanimidad incluir en el texto constitucional la CEP. Cuestión muy distinta será determinar la participación efectiva en ella, ya que, al día de hoy, tan solo el Reino Unido, Francia y Alemania (acaso Italia y España) reúnen los requisitos exigidos. 10 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 182 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 183 estadounidense y, por extensión, de algunos gobiernos europeos. Lo anterior tiene una gran importancia para el proceso de autoafirmación europeísta y de independencia de su proyecto político (García, 2004, pp. 304-310). Cooperación más estrecha en materia de defensa mutua La cooperación más estrecha permite la defensa en el caso de un ataque armado al territorio soberano de uno de los Estados miembros. Los demás Estados miembros participantes le prestarán ayuda y asistencia por todos los medios de que dispongan, militares y de otro tipo (cláusula de asistencia mutua). En este contexto, se ha previsto de manera expresa una estrecha cooperación con la OTAN (Álvarez, 2004, pp. 14-15; Obwexer, 2004, p. 19). Esta forma de cooperación es un un instrumento de vigencia temporal, porque solo será aplicable mientras no se adopte una política de defensa común, conforme al artículo I-40, apartado segundo del proyecto. Dicha norma fundamenta la constitución de una alianza destinada a la legítima defensa colectiva de los participantes, en caso de agresión armada sobre el territorio de uno de ellos “conforme a las disposiciones del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas” (artículo I-40, apartado séptimo). Sin embargo, es necesario aclarar que la puesta en marcha de esta asistencia mutua deberá llevarse a cabo a través de la cooperación con la OTAN. La inclusión de esta cláusula en el texto del TC ha sido una de las iniciativas más controvertidas, tanto en la convención como en la CIG, debido a su contenido, análogo al de los artículos 5 y V de los Tratados de Washington y de Bruselas11, fundamentos de la OTAN y de la UEO, respectivamente. En suma, el compromiso adoptado representa un punto de equilibrio entre las posiciones divergentes que mantienen los Estados miembros sobre esta cuestión. El Reino Unido, fiel a su posición atlantista, aceptó su inclusión a cambio de que se reafirmaran, al mismo tiempo, los compromisos contraídos en el marco de la OTAN. Por su parte, los países neutrales también aceptaron la cláusula, al reconocérseles que la solidaridad exigida no tendría que expresarse en términos exclusivamente militares (artículo I-40, apartado 7)12. Artículo V del Tratado de Bruselas, modificado (1954): “En el caso de que una de las Altas Partes Contratantes fuera objeto de una agresión armada en Europa, las otras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, le prestarán ayuda y asistencia por todos los medios a su alcance, tanto militares, como de otra índole”. 11 “En caso de que un Estado miembro fuera objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de 12 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 183 16/12/15 8:42 184 | Problemas y desafíos contemporáneos... Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares Otro esfuerzo por incluir en el marco de actuación de la UE el refuerzo de su capacidad operativa ha sido la creación, en el marco del TC, de la Agencia Europea de Armamento, Investigación y Capacidades Militares, la que deberá cumplir una amplia gama de funciones de información, análisis, apoyo, coordinación y elaboración de propuestas. Su objetivo es determinar y fortalecer las capacidades operativas de la PESD (Forsberg, 2004, p. 6; Obwexer, 2004, p. 19). Al interior de esta estructura, abierta a todos los países miembros, se podrán formar grupos específicos. La concreción de esta idea fue uno de los proyectos de mayor interés de la PESD, desde que comenzó a tomar forma en la práctica a finales de 1999. Los obstáculos para su creación fueron superados finalmente a mediados del 2003, cuando el Consejo Europeo de Salónica encomendó al Consejo y a sus órganos auxiliares la realización de “las acciones necesarias con miras a la creación, en el transcurso del 2004, de una agencia intergubernamental en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación y el armamento”. Dicho propósito se logró, sin lugar a dudas, por la adopción del párrafo tercero del artículo I-41 del TC, el cual prevé la creación de una agencia para el desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el armamento, denominada Agencia Europea de Defensa, cuyas características formales y funciones se establecen en el artículo III-311 (Petit de Gabriel, 2005, p. 369). Aun siendo un avance en la consolidación de la actual PESD, la creación de esta agencia supone la inclusión de un nuevo órgano que desarrolla actividades con evidentes puntos de conexión con políticas desarrolladas en otros ámbitos del sistema de competencias, que responden a lógicas y objetivos claramente ajenos a dicha política. Por este motivo, si no se articulan mecanismos de coordinación adecuados, en el futuro se podrían plantear problemas de coherencia en el conjunto de la acción de la UE . Teniendo en cuenta esto, el TC ha incluido una previsión por la que la agencia debería desempeñar sus funciones, en caso necesario, en contacto con la CE , con clara referencia a las relaciones existentes entre una parte de sus actividades conformidad con las disposiciones del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello no afectará al carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros. Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la OTAN, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta”. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 184 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 185 y las que desarrolla actualmente la CE en sectores como la investigación y desarrollo, la industria o el mercado interior (González, 2005, pp. 174-175). La creación de esta agencia es el resultado de unas condiciones políticas, económicas y tecnológicas que la hacían imprescindible para sostener una PESD autónoma y a la altura de los desafíos planteados por las necesidades actuales en materia de seguridad y defensa, en un orden mundial en proceso de reconfiguración. De ahí que la agencia pretenda ser el instrumento para ganar en interoperatividad militar entre los Estados europeos. Para esto, define una estrategia global que incluya los tres ámbitos principales del desarrollo armamentístico: la investigación, la adquisición y el mercado de la defensa. También, la agencia aspira a ser la instancia armonizadora de las necesidades operativas y fortalecer la base industrial de la PESD. El refuerzo de la investigación estratégica resultará imprescindible para superar el desfase tecnológico con respecto a los Estados Unidos (García, 2004, pp. 310-313). La relación entre la PESD y la OTAN Es preciso señalar que durante el desarrollo de la convención tuvo lugar la invasión estadounidense a Irak. Esto generó una profunda crisis y división entre los Estados miembros. Aun cuando al principio se paralizaron los avances en materia de política exterior, al final de las negociaciones en la CIG la crisis de Irak propició un nuevo clima político más europeísta, que contribuyó a alcanzar consensos imprevisibles, especialmente en materia de defensa (García, 2004, pp. 310-313), tal como lo hemos señalado en los apartados anteriores. A pesar de esas novedades, que pueden facilitar el desarrollo de una política común, la formulación de la base jurídica que delimita la competencia de la UE en el ámbito de la PESD no ha sufrido ninguna modificación sustancial en el TC, respecto de las disposiciones análogas del TUE . Así, la política de la UE no puede contravenir las obligaciones contraídas, en el marco de la OTAN, por aquellos Estados miembros que tienen el deber de garantizar su defensa común dentro de la organización transatlántica. Según el artículo I-41 del TC , la OTAN “seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de esta”. Tales disposiciones restringen la autonomía de la UE al someten en dos sentidos su actuación al conjunto de decisiones adoptadas en la OTAN: en primer lugar, obliga a la UE a compatibilizar su política de seguridad y defensa con la de la OTAN; y en segundo, establece que en caso de contradicción DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 185 16/12/15 8:42 186 | Problemas y desafíos contemporáneos... entre una obligación establecida por la Unión y otra asumida en el marco de la OTAN, primará esta última (Brenner, 2002, pp. 41-70; Flechtner, 2004, p. 16; Balis, 2003, pp. 28-31; Bono, 2003; Chacho, 2003). A pesar de la dependencia de la UE por las obligaciones contraídas con la OTAN para la formulación y ejecución de la PESD, se puede constatar que no se ha incluido en el TC ninguna referencia expresa a la posibilidad de firmar acuerdos de cooperación con esta organización internacional, ya no solo para la transferencia de medios y capacidades, sino también para facilitar el cumplimiento de los límites impuestos a la PESD en el TC, respecto a las obligaciones y actividades de la OTAN. En cambio, sí se ha incluido un protocolo anexo al tratado, en el que se establece que para la aplicación de la PCSD, la UE elaborará, en colaboración con la UEO, acuerdos de cooperación más intensa entre sí. La UE y sus Estados miembros deberán resolver en el futuro la cuestión del conflicto latente, que tendría origen en las tensiones existentes por las relaciones entre la PESD y la OTAN. Por un lado, los defensores de una estrecha vinculación a los EE. UU. (al igual que los propios EE. UU.) temen que un mayor desarrollo de la PESD la convierta en competidora de la OTAN, razón por la cual rechazan rotundamente la evolución de la UE hacia una plena autonomía en materia de política de seguridad y de defensa. Por otro, los europeístas, sobre todo franceses y alemanes, pugnan por establecer de manera paulatina una identidad propia en materia de defensa (Guérot & Witt, 2004, pp. 8-10; Kagan, 2003, 129-130; Pedrol & Pisarello, 2005, p. 74). En fin, en el desarrollo de las dos instituciones de la política de seguridad se constatan crecientes superposiciones de competencias y funciones (Flechtner, 2004, p. 16). Lo anterior tiene que ver con el fuerte desarrollo en los últimos años de las capacidades militares de la PESD. Las superposiciones también resultan del proceso de reorientación de la OTAN, desde el fin del conflicto Este-Oeste. En efecto, tanto la OTAN, hoy en día, como la PESD tienen como funciones la superación de las crisis y prevención de conflictos, lo que incluye en ambos casos la realización de operaciones por fuera del territorio de la alianza y la UE . Durante mucho tiempo, los límites de las atribuciones entre la OTAN y la PESD no fueron discutidos ni en Europa ni en los EE. UU. La aspiración de ambas instituciones de adaptar sus capacidades militares a las tareas de la superación de las crisis hace que esta distribución sea poco clara en cuanto a las funciones y competencias, cada vez más en un punto de disputa (Todorov, 2004, p. 115). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 186 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 187 En todo caso, las innovaciones enunciadas introducidas por el TC sientan unas buenas bases para que la UE se dote de una estrategia de defensa autónoma. Esto puede calificarse como un intento más para liberarse poco a poco de la tutela norteamericana. En este sentido, el tratado supone un refuerzo claro de las capacidades de la UE en la PESC y la PESD. Según el TC , los principios inspiradores de la PESC deben ser el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, el reconocimiento de la legitimidad de la ONU, la solución negociada de los conflictos, la cooperación para el desarrollo y la defensa de los derechos humanos. En fin, todo lo que sea un avance en la integración política, en política exterior y en política de defensa, supone, sin lugar a dudas, un reforzamiento de la UE como actor relevante en la política mundial, capaz de ejercer contrapeso a los Estados Unidos y sus ansias imperiales, y de impulsar el multilateralismo en las relaciones internacionales. El Tratado de Lisboa: cambios y continuidades de la PESD a la PCSD El Tratado de Lisboa fue firmado por los miembros de la UE el 13 de diciembre del 2007 y entró en vigencia el 1 de diciembre del 2009. A través de este fueron modificados el Tratado de Maastricht y el Tratado de Roma. Como se ha señalado, uno de los retos más importantes planteados a la UE es la creación de una política exterior y de seguridad común (PESC). Se ha considerado que este es uno de los aspectos en que este tratado es más ambicioso (Aldecoa & Guinea, 2010, pp. 229). En este sentido, en el Tratado de Lisboa pueden identificarse cambios y continuidades en la construcción de la PESC. Una de las transformaciones más notorias es el nombre de la política europea de seguridad y defensa (PESD), parte de la PESC, que pasa a llamarse política común de seguridad y defensa (PCSD). Con el cambio se quiere resaltar la intención de dar un paso más hacia una defensa común, por lo que este tratado: 1. Avanza en la previsión de algunos instrumentos necesarios para una defensa colectiva de la Unión. Para esto se introducen tres innovaciones: a) La cláusula de asistencia mutua (artículo 41.7, TUE), en caso de agresión al territorio de uno de los Estados miembros. Esto “convierte a la Unión Europea en una alianza de seguridad colectiva, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 187 16/12/15 8:42 188 | Problemas y desafíos contemporáneos... explicitando su naturaleza política” (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 236). Esta cláusula resultó la más polémica de la discusión, dado el marcado atlantismo que mantienen algunos Estados de la Unión (por ejemplo, Reino Unido). Se llegó a un consenso, pero con las salvedades de que esta deberá ser compatible con los compromisos asumidos en el marco de la OTAN y de que no podrá perjudicar el carácter específico de la política de seguridad y defensa de los Estados miembros, ni podrá ir contra la posibilidad de asistir con medios tanto militares como de otra índole (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 237). Es evidente, entonces, que con estas adiciones se mantiene una marcada dependencia de la Alianza Atlántica. Incluso, su espectro termina siendo más amplio que el de esta organización, porque consagra la exigencia de una asistencia mutua automática, esto es, “sin un acuerdo político previo y afecta, además, a los territorios no europeos de los Estados miembros, que se excluyen en la Alianza Atlántica” (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 237). Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que la cláusula de asistencia mutua, pese a que le da continuidad a la dependencia atlántica de la Unión, también se constituye en un modesto avance, pues toma el elemento de alianza defensiva del territorio de los Estados miembros y mejora, en cierta medida, el peso político, militar y disuasorio de la UE (Aldecoa & Guinea, 2010, pp. 230-237). b) La cooperación estructurada permanente (artículo 41.6, TUE , protocolo 10º), que es la segunda innovación del Tratado de Lisboa. Esta incluye requisitos para el ingreso, el proceso de incorporación13, los procedimientos de verificación que realizará la Agencia Europea de Defensa, los compromisos, entre otros, lo que se había intentado en el fallido Tratado Constitucional Europeo. En este instrumento normativo se consagra la voluntad política como el elemento fundamental para la participación, al igual que la idea de que los Estados que no deseen formar parte Si un Estado desea participar en la cooperación, deberá notificar su intención al Consejo y al alto representante. El primero decidirá por mayoría cualificada, y por la consulta previa al segundo (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 239). 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 188 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 189 (los neutrales y posiblemente Dinamarca) no impidan al resto avanzar en esta cooperación (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 239). c) La cláusula de solidaridad (artículo 222, TUE), que introduce la obligación de actuar solidariamente (también de manera automática), en caso de terrorismo o catástrofe de origen natural o humano. En consecuencia, se deben emplear todos los medios civiles y militares para defender las instituciones democráticas y la población civil, a petición de las autoridades políticas de un Estado miembro. En este sentido, se ha señalado que no es una cláusula solo de reacción, puesto que puede cumplir con una importante función preventiva. Debido a los atentados del 11 de marzo en Madrid, tuvo una vigencia inmediata, antes que la Constitución misma (Aldecoa & Guinea, 2010, pp. 240-241). 2. El Tratado de Lisboa hace énfasis en la gestión de crisis en terceros Estados, con las misiones Petersberg, (sobre todo en los artículos 41.1, 42 y 44 del TUE): a) Las amplía al posibilitar las operaciones preventivas en las fases previas y en las de posconflicto, así como al incorporar la lucha contra el terrorismo. b) Modifica la financiación, facilitando un procedimiento de acceso rápido al presupuesto comunitario. c) Permite que estas misiones sean ejecutadas por solo un grupo de Estado miembros (Aldecoa & Guinea, 2010, pp. 232-233). En síntesis, Las nuevas instituciones de la PCSD son la alianza defensiva entre los Estados miembros, elemento para la tradicional defensa territorial; la cláusula de solidaridad entre Estados miembros, para prevenir y reaccionar ante ataques terroristas o catástrofes; la cooperación estructurada permanente que permite que quienes lo desean cooperen en materia de capacidades y la ya creada Agencia de Defensa Europea para reforzar la cooperación en materia de capacidades […]. (Aldecoa & Guinea, 2010, p. 230) Según lo expuesto en este acápite, es posible afirmar que el Tratado de Lisboa representa un avance en el proceso de construcción de una política DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 189 16/12/15 8:42 190 | Problemas y desafíos contemporáneos... común de seguridad y defensa, en la medida en que se refuerza el carácter político de la UE y se conciben los medios para enfrentar tanto amenazas internacionales, a través de la cláusula de asistencia mutua y de la consagración constitucional de la cooperación estructurada permanente, como domésticas, mediante la cláusula de solidaridad, además de la ampliación de las posibilidades de apoyo a terceros Estados, con las misiones Petersberg. Sin embargo, las posibilidades de consolidar este avance se deben evaluar en contraste con el panorama completo de la política exterior común, pues mientras no se promueva una autonomía de la PCSD respecto de la OTAN, ni se unifique la acción exterior de la UE no será posible una actuación de alto impacto, que posicione a la UE como potencia político-militar, esto es, no se podrán defender en el ámbito externo sus intereses ni su visión de la gobernanza global, en cuestiones de seguridad y defensa. Conclusiones A pesar de los esfuerzos realizados desde que el Tratado de Maastricht estableció las bases de la PESC, es preciso señalar que en la actualidad la UE no ha logrado hablar al mundo con una sola voz, ni asumir un papel político sólido en la escena internacional. La PESC ha tenido algunos resultados positivos, ha dado lugar a una buena dinámica de concertación entre los Estados miembros y ha permitido la participación conjunta de los Estados miembros en misiones internacionales de gestión de crisis en el Oriente medio o en los Balcanes. Pero, en conjunto, las expectativas no se han cumplido. Esto no es sorprendente, dado que en realidad la UE no ha contado hasta el presente con los medios institucionales y materiales necesarios para llevar a la práctica una verdadera política de seguridad y defensa común. La PESC y la PESD han estado siempre fundadas en la mera cooperación intergubernamental, cuyas limitaciones se han puesto de manifiesto repetidamente en las tremendas dilaciones a la hora de adoptar decisiones y en la dificultad de lograr el acuerdo unánime de los Estados miembros. Las distintas tentativas de trasladar a este pilar el voto por mayoría cualificada, máxima expresión de la supranacionalidad comunitaria, no han dado hasta ahora resultados positivos. Además, los Estados miembros se resisten a avanzar en esta línea. Entre los principales factores que obstaculizan la construcción de una auténtica PESD y PESC podrían señalarse los siguientes: las diferencias en la valoración del vínculo atlántico y en la concepción de lo que debe ser la UE , la brecha tecnológica y la ausencia de un liderazgo DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 190 16/12/15 8:42 Europa: el largo camino hacia una política... | 191 efectivo. En cuanto al primer factor, son notables las diferencias existentes entre los 25 Estados miembros en torno al grado de compromiso a asumir en el ámbito de la seguridad y la defensa. Dichas discrepancias se aprecian en la valoración que cada país hace del vínculo atlántico, caso típico de la proclividad de Gran Bretaña y muchos de los nuevos diez Estados miembros hacia una alianza incondicional con los Estados Unidos, en contraposición a la postura de Estados como Alemania, Francia y los Estados escandinavos. Algo parecido puede decirse sobre la propia concepción que cada uno tiene de lo que debe ser la Europa comunitaria y la PESC y la PESD. Con respecto a la brecha tecnológica, se puede decir que la UE carece de una base industrial y tecnológica que facilite la obtención de los sistemas de armas necesarios. Cualquier iniciativa para conseguirlos al margen del mercado abriría un nuevo frente de conflicto interno y con los Estados Unidos. Por lo que se refiere a la carencia de un liderazgo efectivo, durante algunos años el eje franco-alemán pudo haber cumplido con esta función. Dicho eje ha perdido, por diversas causas, gran parte de su atractivo y de su viabilidad política. Además, Alemania sigue siendo en el terreno político y militar un país relativamente débil. Sin embargo, muchos sectores políticos y sociales tanto en Europa como en el mundo mantienen la expectativa frente a una futura reactivación del eje franco-alemán, por ser una de las alternativas más viables para constituir un liderazgo efectivo del proceso de integración en forma cualitativa, en cuestiones clave como el desarrollo de una política de seguridad y defensa autónoma. Si bien el Tratado de Lisboa da un paso más en el largo camino hacia la construcción de una política común de seguridad y defensa europea, en especial por creación de la cláusula de asistencia mutua y por la consagración constitucional de la cooperación estructurada permanente, también es cierto que les da continuidad a las limitantes tradicionales de la PESC, que son la ausencia de consenso en la política exterior común de la UE , en general, y la dependencia de la OTAN en sus actuaciones y políticas de seguridad y defensa, en particular. Estas situaciones dificultan el posicionamiento estratégico de la UE como una potencia político-militar a nivel global. Por último, la UE tiene la tarea de reformarse y de encontrar una respuesta estratégica para los nuevos conflictos internacionales. No se puede desconocer que en los últimos años la política de seguridad y defensa de la UE ha tenido desarrollos importantes, pero no en la dimensión que se requiere, si se pretende ser un actor global en el siglo XXI. En la actualidad, la UE enfrenta la siguiente cuestión: si las innovaciones que presenta el TC y la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 191 16/12/15 8:42 192 | Problemas y desafíos contemporáneos... ESE le dan grandes impulsos para el futuro desarrollo de la PESC y la PCSD, es necesario que la UE recupere su capacidad de acción. Esto es lo que ha intentado hacer con la Constitución luego de la ampliación, pues una UE de 28 miembros tiene dificultades para funcionar con el actual marco institucional. Esto quiere decir que la UE debe tener mayor capacidad para la gobernanza de los procesos internos y externos, porque de no lograrlo, sus efectos se convertirán en posibles amenazas para su seguridad y prosperidad. La estabilidad de la UE depende también en gran medida de un orden mundial viable, en el que no prime la ideología de la guerra preventiva y la exportación armada de la democracia. Por lo tanto, una UE con mayor fortaleza institucional, tal como lo prevé el TC en materia de política exterior y defensa común, es un imperativo de los tiempos actuales, para la creación de un orden mundial sobre la base de un multilateralismo efectivo, que sirva de contrapeso a la hegemonía estadounidense. Referencias Aldecoa, F. & Guinea, M. (2010). La Europa que viene: el Tratado de Lisboa. Madrid: Marcial Pons. Álvarez, M. (2004). La aportación de la Convención europea a la definición de la política de seguridad y defensa de la Unión. Barcelona: Cidob. Balis, C. (2003). The State of European Defense and Security Policy after the Laeken Summit. En J. Krause, A. Wenger & L. Watanabe (Eds.), Unraveling the European Security and Defense Policy Conundrum (pp. 25-47). Berna: Peter Lang. Beck, U. & Grande, E. 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Procesos globales y regionalización DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 197 16/12/15 8:42 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 198 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente* Introducción Todas las categorías que en las ciencias sociales poseen el sufijo -ización representan cambios, con los cuales se han definido, especialmente, los rasgos de las procesos sociales, políticos, económicos y culturales que han acuñado el sello distintivo de la modernidad. Representativo de ello ha sido la utilización en las ciencias sociales de conceptos como democratización, urbanización, industrialización, modernización, etc. (Albrow, 2007, pp. 144-145). Con el término globalización se ha buscado comprender las transformaciones vertiginosas de la sociedad mundial en las últimas dos décadas. La globalización ha tomado forma, en particular, con la ampliación espacio-temporal de las prácticas sociales más allá de las fronteras del Estado nación con el nacimiento de instituciones transnacionales y en la difusión de patrones culturales. En efecto, la expansión del radio o ámbito de la acción social más allá del horizonte nacional ha generado un espacio sociopolítico único a escala planetaria (Bartelson, 2010, pp. 219-220; Beck, 2005, pp. 38-39). Dicho fenómeno se hace más evidente a partir de los años noventa en las dimensiones económica, tecnológica, política, social, ambiental y cultural. La globalización no posee una lógica unitaria universal, sino que tiene un carácter multicéntrico, multitemporal, multiforme y multicausal (Jessop, 2003, p. 32). En consecuencia, presenta un rasgo multidimensional, que se originó, en especial, en cambios de orden tecnológico y económico. El resultado de estos es que las nuevas formas de producción requieran hoy en día más información y menos volumen de energía, materiales y mano de obra. Uno de sus impulsores más importantes ha sido la nueva revolución tecnológica en la informática y su impacto en el desarrollo de las telecomunicaciones. En su dimensión económica, la globalización se manifiesta, sobre todo, en la apertura de los sistemas económicos nacionales, la expansión de los mercados financieros, la búsqueda permanente de ventajas comparativas, * Artículo en coautoría con Ángel Sánchez Mendioroz, publicado en el libro Gobernanza multinivel. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 199 16/12/15 8:42 200 | Problemas y desafíos contemporáneos... la reorganización espacial de la producción y el aumento del comercio internacional. Por lo que se refiere a su dimensión política, el crecimiento y la proliferación, al lado del Estado nación, de las organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales y el surgimiento de movimientos sociales y grupos especiales de presión que actúan más allá de las fronteras nacionales han alterado la forma y la dinámica de la política internacional. La globalización no solo toma forma en los mercados globales, en las redes informáticas y en la pluralidad de actores políticos en el escenario internacional, sino que también se materializa en el narcotráfico, en la nueva polarización y estratificación de la población mundial en ricos globalizados y pobres localizados, en los flujos migratorios y en los problemas globales del medio ambiente, cuya posible solución supera las fronteras territoriales del Estado nación. En lo que concierne a la cuestión medioambiental, vale la pena resaltar que se han ido incorporado poco a poco a la conciencia global, es decir, se ha convertido en un universal de la reivindicación política. Desde esta óptica, la sociedad actual se entiende como la sociedad del riesgo mundial. El proceso de modernización se vuelve reflexivo, es decir, se toma a sí mismo como tema y problema. Por tal motivo, las ciencias sociales se han abierto paulatinamente a las transformaciones y categorías globales, con lo cual lo global se ha convertido en centro de un nuevo discurso autocrítico. De esta manera, cada vez resulta más claro que la interiorización discursiva de lo global transforma a la sustancia de las categorías, los métodos y las investigaciones en todas las disciplinas sociales (Beck, 2005, p. 48). Con el propósito de contribuir a la reflexión de tales problemáticas, en primer lugar, presentaremos en este trabajo una síntesis del debate teórico sobre el fenómeno de la globalización. En segundo lugar, identificaremos y definiremos los procesos globales como expresión de las transformaciones que le dan contornos a la sociedad mundial contemporánea. En tercer lugar, analizaremos las transformaciones que ha experimentado el Estado nación, como consecuencia del impacto de los procesos globales en su estructura y funciones. En este apartado presentamos nuestra idea sobre el nuevo tipo de Estado en desarrollo: el Estado internacional. Dicho concepto se plantea en una perspectiva neoconstructivista de las relaciones internacionales, que es el eje de nuestra línea de investigación compartida y hace parte de un primer trabajo que se presentará a discusión más adelante. En cuarto lugar, haremos una conceptualización de la gobernanza global y delinearemos su estructura, identificando los principales componentes de su arquitectura y la forma en que interactúan. En quinto lugar, especificaremos el rol que desempeñan los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 200 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 201 regímenes internacionales en la arquitectura de gobernanza global. En sexto lugar, expondremos las tipologías más frecuentes de las organizaciones internacionales y enunciaremos el rol que tales organizaciones tienen también en la arquitectura de gobernanza global. En séptimo lugar, interpretaremos los cambios producidos en la estructura del orden mundial de la posguerra fría y las tensiones producto del anquilosamiento del multilateralismo heredado de la bipolaridad y las presiones ejercidas por las potencias emergentes, para que el orden mundial sea reformado de acuerdo con la nueva polaridad de poder en pleno desarrollo. Finalmente, especificaremos la manera en que las potencias líderes regionales actúan en el escenario internacional, para demandar e impulsar las reforma de las estructuras actuales de gobernanza global. Debate teórico sobre la globalización Algunos autores, en un intento por organizar el debate, han identificado tres perspectivas o corrientes (también escuelas u olas) en el proceso de teorización sobre la globalización: los globalistas o hiperglobalistas, los escépticos y los transformacionalistas o postescépticos (Martell, 2007, p. 173; Guiddens, 2007, p. 6; Held et al., 2002, p. xxxi; Held & McGrew, 2004, p. 2). En la interpretación realizada por Held et al., (2002, pp. xxxi-xxxii), ninguna de las escuelas es definida a partir de visiones ideológicas compartidas. En las tres escuelas se pueden identificar una diversidad de aproximaciones intelectuales y de convicciones normativas. Los autores de cada una de las tres escuelas tienen planteamientos sobre el concepto, la dinámica causal, las consecuencias socioeconómicas, las implicaciones para el poder del Estado y del gobierno, así como sobre la trayectoria histórica de la globalización. Los hiperglobalistas (primera ola de la globalización) en su mayoría pertenecen a la ortodoxia neoliberal. Son una especie de profetas del neoliberalismo, que predican el fin del Estado nación y la expansión de su modelo económico a escala global (Fukuyama, 1989; Omahe, 1995). Estos autores argumentan que la globalización es un fenómeno resultante de la expansión del capitalismo a la escala global, lo que ocurrió tras el colapso de la Unión Soviética y la caída del Muro de Berlín, a finales de la década de 1980. Entonces, el fenómeno en cuestión tiene apenas un poco más de veinte años, en los cuales las dinámicas económicas han transformado el globo (Busch, 2000, p. 30). La libre competencia, propiciada por un mercado cada vez menos sometido a la influencia del Estado, ha impulsado la innovación tecnológica, dando lugar a una revolución en la información y la comunicación. Esto ha DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 201 16/12/15 8:42 202 | Problemas y desafíos contemporáneos... permitido que la acción humana pueda operar, sin importar las distancias, en tiempo real en cualquier parte del mundo, lo que ha marcado una diferencia frente a cualquier época previa (Omahe, 2008, p. 223). A pesar de las distancias ideológicas, los pensadores hiperglobalistas tanto de derecha como de izquierda (Strange, 1996; Cox, 1997; Hardt & Negri, 2004) consideran que la globalización es en esencia un fenómeno económico, que se manifiesta en la existencia de un mercado global cada vez más integrado. Así, los Estados se someten a los dictados de una férrea disciplina económica neoliberal, que trae como consecuencia la despolitización de la política y la desnacionalización del Estado. Para esta corriente, por tanto, la globalización define una nueva era en la que los pueblos en todo el mundo están cada vez más sujetos a las disciplinas del mercado global. La movilidad del capital, las corporaciones transnacionales y la interdependencia económica sugieren que las economías nacionales son ahora mucho menos significantes (Omahe, 2008, p. 224; Martell, 2007, p. 173). Al tiempo, la globalización económica produce una desnacionalización de las economías, mediante redes transnacionales de producción, comercio y finanzas, en las que los gobiernos nacionales son relegados a simples instituciones intermedias entre mecanismos de gobierno local, regional y global cada vez más poderosos. En consecuencia, la competencia económica global y las reformas estructurales, que implican la disminución de la inversión social, conducen a que el Estado de bienestar desaparezca. Los neoliberales consideran que los Estados se pueden adaptar a un mundo de competencia económica abierta, en la medida en que consoliden en el largo plazo ciertas ventajas comparativas en determinados bienes y servicios. Los marxistas hiperglobalistas son pesimistas frente a dicho escenario, ya que el capitalismo global no solo refuerza las asimetrías y desigualdades del sistema internacional, sino también al interior de las sociedades. Concluyen, al igual que los neoliberales, que cada vez es más difícil mantener el Estado de bienestar (Held et al., 2002, pp. xxxii-xxxiii). En consecuencia, el enfoque de los hiperglobalistas es en esencia determinista. Entonces, se ha erigido una confianza casi irrestricta en el mercado, que se considera mucho más eficiente que el Estado para proveer bienestar a la sociedad. Según Omahe (2008, p. 224), el Estado es hoy poco más que una ficción nostálgica, un lastre en el camino del progreso social, que sigue existiendo no más que por el miedo de algunos a enfrentar la vida en ausencia de esta forma de autoridad. Si el fin del Estado es deseable, no hay mucho que hacer para evitarlo, pues la fuerza del mercado y de los actores que en DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 202 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 203 él participan lo están arrinconando, al punto de convertirlo en mera herramienta al servicio del capitalismo global. El Estado ya se ha retirado de los lugares que el mercado ha colonizado. Solo mantiene sus funciones en temas en los que al capitalismo le conviene que siga manteniendo su autoridad, como la seguridad (Strange, 1996, p. 228). El mercado ha triunfado sobre el Estado, haciendo que el capitalismo sea más global, la tecnología interconecte más a la humanidad y el Estado sea menos importante. Esta además de ser la imagen del mundo actual, es la del futuro, pues lo que ocurre hoy seguirá ocurriendo, incluso con mayor intensidad. Desde la perspectiva globalista, los Estados nación se han convertido en unidades de negocios no viables y han perdido su poder e influencia, incluso su soberanía, ya que su gestión es determinada desde las políticas económicas mundiales. En efecto, los hiperglobalizadores consideran que, desde el punto de vista político, los Estados nación están supeditados a las organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y el Fondo Monetario Internacional, así como a los movimientos sociales y a la sociedad civil global (Martell, 2007, p. 174). En consecuencia, la construcción de nuevas formas de organización social, la irrupción de la economía global y el surgimiento y el fortalecimiento de instituciones de gobernabilidad global erosionan de manera progresiva la soberanía y la autonomía del Estado, por lo que se predice su desaparición (Held et al., 2002, p. xxiv). En palabras de Guerra Borges, los hiperglobistas, quienes pasan a denominarse fundamentalistas de la globalización, profetizan que la globalización es el fin de la historia, la consumación de una nueva época en que se entroniza el mercado absoluto. En el mejor de los casos, hacen la concesión de que este estado de cosas todavía no se ha alcanzado, pero afirman que en parte ya existe y que hacia allí se va inexorablemente (Guerra, 2002, pp. 41-43). En suma, el capitalismo globalizado y las grandes transformaciones tecnológicas de las últimas dos décadas han desatado un proceso que conduce a un reordenamiento de la acción humana, que abarca y subsume a todas las relaciones sociales. Por tanto, la trayectoria histórica de dicho proceso culminaría con la formación de una civilización global, que traería consigo el fin del Estado nación (Held et al., 2002, p. xli). En las antípodas de los hiperglobalistas están los escépticos. Si bien para estos la economía también es el punto de partida del análisis, no consideran que haya algo tal como un capitalismo global, sino que más bien hay uno internacional. La diferencia radica en que este último no implica la desaparición de las fronteras a favor de un único mercado, sino que hay un DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 203 16/12/15 8:42 204 | Problemas y desafíos contemporáneos... sistema económico controlado por un puñado de países industrializados y emergentes. Además aseguran que este no es un fenómeno propio de las últimas décadas. En realidad, empezó cuando Europa en 1492 incorporó a América al mundo capitalista en condiciones de desventaja (Borón, 1999, p. 2). Tampoco creen que la intensidad del fenómeno permita hablar de algo especial llamado globalización, pues el mundo era más interdependiente y el intercambio comercial era, en proporción, mayor en 1890 que lo que es hoy en día (Held et al., 2002, p. xlii). Los escépticos conciben a la globalización como un mito que oculta la realidad de una economía internacional cada vez más segmentada en bloques regionales y polos de poder importantes, en los que los gobiernos nacionales siguen siendo muy poderosos. Ellos creen en la regionalización y la internacionalización en vez de la globalización. Esta representa un estado ideal inexistente, ya que la actividad económica mundial evoluciona en función de las principales potencias financieras y económicas, tanto establecidas como emergentes: Europa, Japón, Estados Unidos (Norteamérica) y los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), por lo que la economía mundial está menos integrada (Wade, 2011, pp. 349-353; Cervo, 2010, pp. 13-15; Held et al., 2002, pp. 36-37). Contrario al mito de la globalización, lo que se está produciendo es una regionalización impulsada por la formación de bloques financieros y económicos. Los gobiernos no son víctimas de la llamada globalización: son sus principales arquitectos. Con base en muestras estadísticas de los flujos comerciales, de la inversión y el trabajo, los escépticos sostienen que más que globalización, estamos en presencia de mayores niveles de internacionalización, o sea, de un mayor intercambio entre economías nacionales. En efecto, la mayoría de los ingresos de los Estados no vienen del comercio exterior sino del mercado interno. El principal espacio de intercambio no es el globo sino la región (Giddens, 2007, p. 6). Las fronteras no están cayendo, por el contrario, algunas se han radicalizado, mediante los muros que separan a México de Estados Unidos o a Palestina de Israel o mediante las visas que impiden, en especial, a los habitantes de países del sur pisar territorios estadounidenses y europeos. Por lo tanto, la globalización no es un fenómeno real: es un discurso que enmascara las imposiciones que una serie de Estados hacen sobre otros, para favorecer a sus empresas transnacionales (Borón, 1999, p. 23). Además, dado que la internacionalización de la economía es un proceso encabezado por Estados, no es cierto que estos tengan sus días contados. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 204 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 205 Los escépticos aseguran que en el actual modelo económico multilateral, a medida que se intensifican los flujos de comercio dentro del Norte más rico, se excluye a gran parte del resto del globo. Esto revela una creciente marginalización de muchos países del Tercer Mundo (Held et al., 2002, pp. xxxvi-xxxvii). El incremento de la pobreza y la inequidad en realidad se conviertan en fenómenos globales, por el aumento de la brecha entre ricos y pobres (Martell, 2007, p. 175). A diferencia de los hiperglobistas, los escépticos (Arrighi, 1997; Wallerstein, 1999; Borón, 1999; Huntington & Samuel, 1993; Krugman, 1996; Hirst & Thomson, 1996) consideran que, desde el punto de vista político, la globalización no lleva a la extinción del Estado nación. Por el contrario, sugieren que los Estados nación conservan su autonomía y soberanía en muchas formas. Como en el caso de la Unión Europea, la soberanía se refuerza así como el poder de los gobiernos. En este orden de ideas, el poder de los gobiernos nacionales sigue manifestándose en su potestad exclusiva para regular la economía internacional y adoptar medidas conducentes a la liberalización económica (Held et al., 2002, pp. xxxv). Críticos de esta corriente plantean que organizaciones como las Naciones Unidas parecen ser más internacionales que transnacionales, en la medida en que están compuestas y manejadas por los más poderosos Estados, que desde el Consejo de Seguridad se eximen a sí mismos de medidas que les perjudican. En cambio, imponen a otros aquellas normas que redundan en su propio beneficio (Martell, 2007, p. 175). Descartan de un tajo que una mayor internacionalización lleve ineludiblemente a la creación de un nuevo orden mundial, en el cual el Estado no sea el actor fundamental. En la visión escéptica está la idea de Huntington & Samuel (1993) de un mundo fragmentado como consecuencia de un choque entre civilizaciones. Para este autor, el conflicto ideológico de la Guerra Fría entre dos grandes sistemas mundiales sería remplazado por los antagonismos culturales, marcados por las llamadas líneas de fracturas entre civilizaciones. Como los Estados nación seguirán siendo los actores más poderosos en los asuntos internacionales, los conflictos mundiales se producirán, sobre todo, entre Estados pertenecientes a diferentes civilizaciones (Huntington & Samuel, 1993, p. 22). De manera que tanto el mito sobre una cultura global o cosmopolita como el surgimiento de un gobierno mundial serían también una falacia. El enfoque civilizacional de Huntington & Samuel, con independencia de su escepticismo sobre la globalización, fue objeto de duras críticas en el ciencias sociales, a causa de la construcción arbitraria de las civilizaciones DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 205 16/12/15 8:42 206 | Problemas y desafíos contemporáneos... y del reduccionismo cultural en que basó su hipótesis de conflicto (Link, 1999, pp. 36-49). En suma, los escépticos coinciden en que la llamada globalización se limita a un aumento del intercambio entre las economías nacionales y, por tanto, su ámbito de acción se reduce al mercado internacional. Para ellos, el Estado y sus relaciones de poder se mantienen, en esencia, sin transformación y las capacidades de los respectivos gobiernos se refuerzan. Destacan como una nueva característica del orden mundial el surgimiento de bloques comerciales regionales, lo que produce un conjunto de redes entrecruzadas en una nueva fase de la internacionalización y en los procesos localizados de regionalización del capitalismo. Así, los Estados se constituyen en los impulsores más importantes de ambos procesos, que acentúan el marginamiento del sur. Como complemento, el enfoque del choque de civilizaciones introduce un factor de conflicto cultural entre las sociedades, reforzando la idea de un mundo que de manera progresiva está más fragmentado, idea contraria a la del surgimiento de una cultura global homogénea. Por último, para la escuela transformacionalista (Guiddens, 2007; Held et al., 2002, 2007; Castells, 1999; Beck, 1998a, 2005; Ruggie, 1993; Rosenau, 2006; Messner, 2001), la globalización debe entenderse como un proceso histórico más abierto, que no corresponde con los modelos lineales ortodoxos del cambio social (Held et al., 2002, pp. xliii). Este proceso está cambiando el mundo (p. 176), ya que afecta áreas específicas del desarrollo social. No se puede interpretar como un proceso unívoco, sino más bien como una multiplicidad de procesos que se entrecruzan y se contradicen. En cuanto no es un fenómeno metahistórico, la globalización genera los cambios sociales, políticos y económicos que están transformando las sociedades nacionales y el sistema internacional. No es un proceso impulsado solo por lo económico, sino también por lo político, lo cultural, lo tecnológico, lo ecológico, lo criminal, etc. Lo anterior implica que es multicausal y multiforme. Tampoco tiene epicentro en un solo lugar, es multicéntrico. No afecta de forma homogénea a todos los habitantes del globo, pues es multiescalar y multitemporal (Jessop, 2003, p. 32). Más que un proceso unidireccional, hay una pluralidad de procesos multidireccionales (De Sousa, 2003, p. 168; Clark, 1999, p. 35). Los transformacionalistas reconocen que el Estado nación no pierde su protagonismo en el escenario globalizado, pero sí se transforma frente a las nuevas realidades (esto se tratará más adelante). Hay una expansión del mercado hasta alcanzar dinámicas globales, pero no tanto en el comercio de bienes como en el de servicios y, sobre todo, en el de capitales, gracias a DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 206 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 207 la economía electrónica (Giddens, 2007, p. 7). Esta expansión no implica el declive del Estado, ni mucho menos su eventual desaparición. El Estado ha dejado mayor libertad al mercado, pero sigue regulándolo y actuando en él, cuando es necesario. Así, por ejemplo, en la crisis financiera de Wall Street en el 2008 fue el Estado norteamericano el que estabilizó el mercado y salvó a algunas empresas. Lo propio hicieron los Estados europeos en la crisis económica de los años siguientes. Esto no significa que el Estado no haya sido afectado por los procesos globales y que su naturaleza y funciones sigan intactas. En efecto, los procesos globales han sobrepasado la capacidad que este tenía para actuar en el mundo westfaliano, que apenas era internacional y no global. Como afirma Beck (2008, p. 87), la idea de que el Estado es el contenedor y protector de sociedades concretas, que enfrenta las amenazas provenientes de afuera de sus fronteras y elimina las que están adentro se diluye cuando el riesgo que amenaza a la sociedad no está ubicado ni afuera ni adentro, sino que, como la degradación ambiental y el cambio climático, está en todas partes y afecta a todos, sin importar donde están ubicadas las fronteras entre países. Así, en la medida en que los riesgos se vuelven globales, las respuestas también deben ser globales. El tradicional Estado nación, cuya naturaleza se forjó en un mundo internacional, se ve en apuros para actuar frente a fenómenos que hoy son globales. En efecto, la aparición de instituciones globales y de otros entes de carácter regional para encarar los problemas que también son globales —asociados con el medio ambiente, las drogas, el crimen organizado, las comunicaciones, el transporte y demás—obliga al Estado nación a compartir su soberanía, sin que esto signifique que la pierda (p. 177). En ese orden de ideas, para los transformacionalistas, el sistema de gobernanza global se estructura fundamentalmente por la aparición de nuevos actores que afrontan problemas globales en el escenario internacional y por la constitución de regímenes internacionales (este asunto será tratado a profundidad en el artículo). Para los transformacionalistas, la globalización es una fuerza impulsora decisiva de los rápidos cambios sociales, políticos y económicos que están reformando las sociedades modernas y el orden mundial. Estos cambios, además, diluyen sistemáticamente las fronteras de los asuntos externos e internos de los Estados. Los transformacionistas plantean también que la globalización está asociada con nuevas pautas de estratificación, puesto que ha redefinido las pautas tradicionales de inclusión y exclusión entre los países, al forjar nuevas jerarquías que atraviesan y penetran todas las sociedades y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 207 16/12/15 8:42 208 | Problemas y desafíos contemporáneos... regiones del mundo: algunos Estados, sociedades y comunidades se interconectan cada vez más en el orden global, mientras que otros se marginan (Held et al., 2002, p. xxi). Por otra parte, la naturaleza del fenómeno global debe analizarse desde una perspectiva histórica, ya que tanto su formación como su espacio de actuación responden a ámbitos específicos, en los cuales se desenvuelve el fenómeno. Los transformacionalistas entienden la globalización como un proceso que se ha manifestado a través de diferentes formas históricas, caracterizadas por distintos atributos espacio-temporales y organizacionales (Held & McGrew, 2007, pp. 1-2). Además, existe la posibilidad de que la forma particular adoptada por la globalización pueda diferir entre una época histórica y otra. Por ello, plantean un enfoque que condensa las formas históricas de la globalización, a través de un análisis comparativo y sistemático del fenómeno en el transcurso del tiempo, basado en cuatro dimensiones espacio-temporales y cuatro organizacionales de la interconexión global en épocas históricas distintas: 1) el alcance de las redes globales, 2) la intensidad de la interconexión global, 3) la velocidad de los flujos globales, 4) la tendencia de la repercusión de la interconexión global, 5) la infraestructura de la globalización, 6) la institucionalización de las redes globales y el ejercicio del poder, 7) la pauta de la estratificación global, y 8) los modos dominantes de la interacción global (Held et al., 2002, pp. l-lvi; Held & McGrew, 2007, p. 2). Por tanto, los transformacionalistas consideran que la globalización comienza por las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas que se profundizan, expanden y aceleran a partir de la segundad mitad del siglo XX. Identifican como factores impulsores de la globalización todas las fuerzas combinadas de la modernidad. Para ellos, la globalización no es un fenómeno estandarizado y homogéneo sino sectorizado. Por consiguiente, existen ámbitos de la acción social que se globalizan y otros no. Hay niveles históricos sin precedentes de interconexión global en forma extensiva e intensiva. No todos los grupos sociales o comunidades están integrados en el mismo grado y en el mismo nivel a las interconexiones globales. En contraste con los hiperglobalistas y los escépticos, los transformacionalistas sostienen que el Estado no pierde su protagonismo en el escenario globalizado, pero sí se transforma frente a las nuevas realidades y, al mismo tiempo, el poder de los gobiernos nacionales es reestructurado. En consecuencia, en el escenario internacional emerge poco a poco una nueva arquitectura del orden global, que crea las condiciones para la transformación de la comunidad política. Se produce, entonces, un reordenamiento de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 208 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 209 las relaciones interregionales y de la acción a distancia. No obstante, los transformacionalistas, al tomar distancia del determinismo histórico, creen que la trayectoria histórica de la globalización es de naturaleza contingente e indeterminada. En fin, la globalización transforma el poder tanto del Estado como de la política mundial. Procesos globales Como todo fenómeno social que significa un cambio, la globalización es un conjunto de procesos en pleno desarrollo y no un estado final (Habermas, 1998, p. 101; Beck, 1998a, p. 30; Jessop, 2003, p. 32). Se diferencia de las demás formas convencionales de la modernización por su profundidad, su densidad, su velocidad y su radio de acción (Rosenau, 2003, pp. 11-12; Müller, 2002, pp. 7-8). Los procesos de globalización han conducido a la intensificación y concentración de las interacciones transfronterizas, que envuelven a todos los Estados en una red de interdependencias, en la que son sometidos, con distintos grados de vulnerabilidad, a las nuevas tendencias internacionales de desarrollo. En consecuencia, lo que ocurra en cualquier lugar del planeta, independientemente de las distancias geográficas, tiene repercusiones, directas o indirectas, buscadas o no, sobre otros continentes, regiones o países (Beck, 1998a, pp. 29-31). De modo que las actividades cotidianas son cada vez más influidas por los hechos y acontecimientos que tienen lugar del otro lado del globo y las prácticas y decisiones de los grupos y comunidades locales pueden tener grandes repercusiones globales (Held, 1997, p. 42; Vallespin, 2000, p. 31; García, 2000, p. 42). En este orden de ideas, la globalización es definida como todo “proceso a través del cual una determinada condición o entidad local amplía su ámbito de acción a todo el globo y, al hacerlo, adquiere la capacidad de designar como locales las condiciones o entidades locales”. “[L]o global es lo mundializado con éxito” (De Sousa Santos, 1998, p. 56). En consecuencia, lo que caracteriza la producción de la globalización es el hecho de que su impacto se extiende tanto a las realidades que incluye como a aquellas que excluye. Pero lo decisivo en la jerarquía producida no es sólo el ámbito de la inclusión sino su propia naturaleza. Lo local que precede a los procesos de globalización o que logra permanecer al margen de ellos tiene muy poco en común con lo local que resulta de la producción global de la localización. De hecho, este primer tipo de lo local se encuentra en el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 209 16/12/15 8:42 210 | Problemas y desafíos contemporáneos... origen de los procesos de globalización, mientras que el segundo tipo es el resultado de la operación de estos. (De Sousa Santos, 2003, p. 207) Así, De Sousa Santos (1998, pp. 57-60; 2003, pp. 208-213) identifica cuatro procesos de globalización: el localismo globalizado, el globalismo localizado, el cosmopolitismo y la herencia común de la humanidad. Los primeros dos son la globalización hegemónica y los segundos la contrahegemónica. En el localismo globalizado, un fenómeno local es globalizado con éxito. Este es el caso de las operaciones mundiales de las empresas transnacionales, la transformación del inglés en lingua franca, la adopción mundial de las normas de propiedad intelectual norteamericanas sobre software, la comercialización de las franquicias de los países centrales a escala planetaria, las normas estandarizadas de contabilidad y las películas producidas en Hollywood (De Sousa Santos, 1998, p. 57). En conclusión, un actor amplía su ámbito de acción a escala planetaria con base en sus capacidades de poder, expresadas tanto en recursos materiales (recursos económicos y financieros, dominio de las infraestructuras de distribución y de las redes de comunicación) o recursos ideales (información y conocimiento, instrumentos normativos que facilitan su accionar). La capacidad de actores para utilizar los recursos se fortalece por el soporte de los Estados, en cuyo territorio tienen origen sus actividades, sirviendo como plataforma local al punto de partida de su proyección global. Por tal motivo, las grandes potencias y las emergentes desempeñan un rol crucial como impulsores del proceso de la globalización asimétrica, generado por la actividad de sus actores económicos, políticos y sociales. Los ganadores en este tipo de proceso de globalización son quienes tienen la capacidad de dictar los términos de la integración, la competencia y de la exclusión o inclusión subalterna (De Sousa Santos, 2003, p. 208). El globalismo localizado se refiere al impacto específico de las prácticas e imperativos transnacionales en las condiciones locales, que son así desestructuradas y reestructuradas con el fin de responder a dichos imperativos (De Sousa Santos, 1998, p. 57). “Para responder a estos imperativos transnacionales, las condiciones locales son desintegradas, desestructuradas y eventualmente reestructuradas bajo la forma de inclusión subalterna” (De Sousa Santos, 2003, p. 208). En otras palabras, a través de la imposición de un globalismo localizado se crean condiciones óptimas en lo local en los Estados periféricos y semiperiféricos para que los actores capaces de desarrollar localismos globalizados tengan mayor éxito en su proceso de expansión. De esta manera, por ejemplo, la implementación a nivel nacional de ciertas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 210 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 211 medidas favorables para los inversionistas extranjeros podría generarles una mayor rentabilidad. Como globalismos localizados se pueden contar: los enclaves de libre comercio, los centros de maquila, las desregulación de los mercados laborales, las normas ambientales más permisivas para los inversionistas, los modelos de reprimarización de la economía, los tratados de libre comercio, los ajustes estructurales, las privatizaciones, los tratados de protección y fomento a la inversión, los acuerdos para evitar la doble tributación, la deforestación y el deterioro masivo de los recursos naturales para pagar la deuda externa. En el sistema internacional jerarquizado, los países centrales se especializan en los localismos globalizados, mientras que a los países periféricos les es impuesta la alternativa de los globalismos localizados. En fin, la globalización constituye, en este contexto, una red de globalismos localizados y localismos globalizados La globalización hegemónica reproduce la jerarquía del sistema mundial y las asimetrías entre las sociedades centrales, periféricas y semiperiféricas. Lo local es todo lo que se ve amenazado por el sistema mundial y trata de oponérsele. La jerarquía se observa en la estructura de la globalización política y económica, que sirve de fundamento para el dominio de una constelación de Estados nación concentrados en el oeste y el norte. La desigualdad se refiere a los efectos asimétricos de la globalización política y económica sobre las posibilidades de vida y el bienestar de los pueblos del sur (De Sousa Santos, 1998, p. 56). Lo anterior es una consecuencia de la manera de cómo surgió y se desarrolló el sistema de Estados modernos, ya que este proceso estuvo marcado por la jerarquía y la desigualdad (Pastrana, 2000, p. 28; Vallespin, 2000, p. 52; Held, 1997, pp. 107-108). Con la desaparición del conflicto Este-Oeste y los cambios políticos internacionales ligados a este hecho, se ha intentado invisibilizar el conflicto Norte-Sur. Si bien es cierto que este conflicto se fue cristalizando en el contexto histórico del primero, esto no significa que sea una creación o producto de este. Por lo tanto, la desaparición del conflicto Este-Oeste no implicó la terminación automática del conflicto Norte-Sur. Tampoco el ocaso de la formación teórica sobre este último equivale a la desaparición de los problemas reales que se intentaron explicar. Por el contrario, estos problemas se han acrecentado de forma extrema en los últimos años y la globalización hegemónica los ha venido agravando. Como todo ejercicio de poder genera su resistencia, el nuevo cosmopolitismo es el primero de los procesos que conforman la globalización contrahegemónica. Se trata de un amplio y diverso espectro de actores que luchan DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 211 16/12/15 8:42 212 | Problemas y desafíos contemporáneos... en contra de la desigualdad, la exclusión y la dependencia generada por la red de los localismos globalizados y los globalismos localizados. De esta pluralidad hacen parte Estados del sur (por lo general, con gobiernos alternativos), regiones, movimientos sociales, movimientos antiglobalización, encuentros alternativos, como el Foro Social Mundial, las ONG activistas (defensoras de los derechos humanos, del medio ambiente, de la paz, en contra de la discriminación de género, de raza, de orientación sexual) y los sindicatos de base de nuevo tipo. Estos actores utilizan las infraestructuras de la globalización (como las redes comunicacionales de las nuevas tecnologías de la información) para construir redes de interacción, a fin de hacer demandas transfronterizas, concertar agendas más allá del horizonte nacional y llevar a cabo acciones reivindicativas a escala mundial. Cuando se trata solo del accionar de organizaciones no estatales o gubernamentales, se habla también del surgimiento de una sociedad civil global (De Sousa Santos, 2003, p. 209; Kaldor, 2005, pp. 21-22). El segundo proceso de globalización de carácter contrahegemónico se denomina patrimonio común de la humanidad. Dicho proceso encarna la idea de un sujeto colectivo jurídico y social: la humanidad, que está por encima de toda división de la especie en razas, naciones, sexos, creencias religiosas, ideológicas etc. Representa también las luchas transnacionales por la protección, la desmercantilización de los recursos vitales para nuestra supervivencia. Este movimiento nos define como una comunidad de destino: sobreviremos o pereceremos juntos. Por tal motivo, la defensa de valores que están en la escala más alta de la comunidad internacional, tales como la paz mundial, el medio ambiente y la justicia internacional, hacen parte de su acervo (De Sousa Santos, 2003, p. 212). Así mismo, el género humano se ha convertido, a través del principio de la herencia común de la humanidad, en un sujeto jurídico colectivo que posee derechos sobre los bienes públicos universales. Por ejemplo, la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar de 1982 en su artículo 136 estipula que el suelo y subsuelo marino en aguas internacionales “son patrimonio común de la humanidad” (Pastrana, 1996, p. 116). La Convención consagra, a través, de esta disposición y las siguientes, la figura de espacios libres de soberanía, con lo que se prohíbe la apropiación de tales espacios (denominados en la Convención “zona”) y de sus recursos naturales. Estas disposiciones tienen como propósito que los Estados industrializados y las empresas transnacionales con capacidad tecnológica, que tienen sus bases operativas en ellos, no DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 212 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 213 se apropien de los recursos líquidos, gaseosos y los nódulos polimetálicos que allí se encuentran. Instituyó, además, una autoridad que hoy en día administra la zona. En su parte 11, en donde está incluida la norma citada, la convención creó un régimen internacional especial, para proteger y administrar la zona y ponerla en beneficio de toda la humanidad, en especial de los Estados menos desarrollados, a través de programas especiales liderados por la ONU, para la preservación y explotación de los recursos que allí se encuentran (p. 117). Desde el punto de vista jurídico, este principio también se extiende a la luna, a la orbita terrestre y al espacio ultraterrestre, mediante el tratado de 1966. Se incluyen, asimismo, en esta categoría de bienes públicos globales las luchas por la preservación de la Amazonía y de la Antártida. Sin embargo, la lucha por estos territorios no deja de ser problemática y conflictiva, debido a diferentes Estados tienen territorios en la Amazonía y ejercen su soberanía, así como varios Estados reclaman soberanía sobre distintos territorios de la Antártida. Para finalizar, también se puede mencionar que el principio de patrimonio común de la humanidad reclama la protección de la biodiversidad. Transformaciones del Estado nación ocasionadas por los procesos globales El Estado nación sigue siendo un punto de referencia obligatorio de los procesos internacionales y continúa en su lucha por mantener su vitalidad. La intensificación de los procesos de interconexión regional y global de las últimas décadas y el aumento inflacionario de los acuerdos internacionales y las formas de cooperación interestatal para regular el crecimiento sin precedentes de estos fenómenos debilitaron la distinción entre asuntos internos y externos, entre política internacional y doméstica (Held, 1997, p. 118). En este contexto, cabe añadir que la globalización se hace evidente en la disminución de la soberanía interna de los Estados y en la consecuente reducción de los campos de acción de los respectivos gobiernos (Nuscheler, 2000, p. 239). El Estado nación como actor central por excelencia de las relaciones internacionales de los últimos tres siglos ha entrado en un proceso de transformación. Su estructura, sus funciones y sus atribuciones soberanas de decisión son sometidas a presiones en lo internacional y lo subnacional. Esto significa que el Estado nación se ha vuelto “demasiado pequeño para abordar los grandes problemas de la vida y demasiado grande para los pequeños problemas de la vida” (Bell, 1987, p. 117). En el primer escenario, para hacerle frente a las fuerzas globales, el Estado crea organizaciones internacionales de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 213 16/12/15 8:42 214 | Problemas y desafíos contemporáneos... distinto tipo y les transfiere competencias que antes constituían prerrogativas exclusivas de sus poderes soberanos. En el segundo, trata de legitimarse en el ámbito subnacional, como consecuencia de su incapacidad para garantizar el bienestar social total, a través del traspaso de atribuciones a los entes territoriales regionales, provinciales o locales (Trujillo, 2001, p. 67). Los procesos de globalización impactan al Estado en tres dimensiones. La primera se refiere a la nueva conflictividad, que se puede ver en la crisis de representación en el sistema político, la fragmentación y la exclusión en el campo social, así como en la pérdida del sentido e identidad cultural. La segunda concierne al problema de la gobernabilidad democrática en circunstancias en que la política tiene menos poder, porque parece estar subordinada a los poderes económicos. La última está relacionada con los cambios registrados en los niveles central, subnacional y supranacional, lo que conduce a una revalorización del nivel local y a una configuración del nivel regional (García, 2000, pp. 10-11). Debilitamiento de la capacidad integradora del Estado nación La capacidad integradora del Estado en lo social se ha debilitado por la entrada en escena del capitalismo desregulado, que favorece la concentración económica y el crecimiento de las desigualdades. Como consecuencia de los ajustes estructurales y los acuerdos de condicionalidad con instituciones como el FMI, el Estado se ha retirado de lo social y de lo productivo y apura una reconversión tecnológica que flexibiliza y margina una parte significativa de la población, por no poder integrarse. El empleo deja de ser el gran factor integrador de la sociedad. Por lo tanto, los fenómenos centrales característicos de la mundialización de la economía y la concentración del capital rompen la cohesión interna de la mayoría de Estados (Genro, 1997, p. 20). La globalización de la economía no involucra a uno u otro grupo social, sino que abarca de modo diferenciado al conjunto de la sociedad. Las estrategias de globalización ocasionan el deterioro paulatino de la cohesión interna, que se ve reflejado en el desempleo estructural, la precarización, la exclusión y la inseguridad urbana creciente (Lechner, 1995, pp. 158-159). La cohesión social en una sociedad dividida en clases se identificaba, en la primera modernidad, como una de las funciones clásicas del Estado nación (Beck, 2000, pp. 25-27). La formulación e instrumentación de políticas de pleno empleo y de redistribución fiscal tenía como propósito la integración DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 214 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 215 social (De Sousa Santos, 2003, p. 131; Beck, 2000, p. 25). En cambio, la sociedad actual —definida en la segunda modernidad por las crisis ecológicas, el trabajo remunerado en retroceso, la individualización y la globalización— deja de ser una sociedad desigual para transformarse en una excluyente (De Sousa Santos, 2003, p. 142; Beck, 2000, p. 25). Encerrada en los límites del Estado nación, la sociedad se formaba sobre la desigualdad, con un sistema jerárquico de integración social. El individuo estaba subordinado, pero pertenecía al sistema. En la primera modernidad dicha integración se lograba mediante el trabajo, que tenía como propósito la atenuación de las desigualdades más evidentes. La desigualdad tenía origen en vulnerabilidades como las enfermedades, los accidentes o la vejez. En la actualidad, somos testigos de un creciente desempleo estructural, porque el crecimiento económico no se traduce en un incremento del empleo. Al perder el trabajo su eficacia como mecanismo de integración en un sistema de desigualdad, surge un sistema de exclusión, que se mantiene como un sistema jerárquico, al que se pertenece por la forma como se es excluido. Este nuevo escenario se caracteriza por la informalidad, la segmentación y la flexibilización de las relaciones laborales, en donde el trabajo deja de ser una garantía contra la vulnerabilidad social (De Sousa Santos, 2003, pp. 142143). Entonces, el trabajo deja de ser necesario como lo fue hasta mediados del siglo XX en el capitalismo industrial, pues en la economía electrónica y financiarizada contemporánea no es prerrequisito para la producción de riqueza. Más que desigualdad, el capitalismo empieza a producir exclusión (Quijano, 2010, p. 56). Desde el punto de vista cultural, la globalización reduce la capacidad de identificación político-cultural del Estado nación, porque hay una menor influencia de lo estatal en la cultura, con una ampliación del espacio del mercado y de las industrias culturales. Se habla, entonces, del peligro de una homogenización de las culturas o de la estandarización de muchas pautas culturales, que llevaría a una pérdida de los propios valores e identidad nacional. La homogeneización cultural, pretendida ya sea por medio de la asimilación o por medio del olvido de las diferencias inapropiables, no es llevada a cabo por el Estado, sino que surge como producto automático de procesos de hibridación cultural en curso en la aldea global. Mientras que las políticas culturales del Estado estaban al servicio de los proyectos nacionales, y en ocasiones nacionalistas, de la cohesión de la comunidad política de la nación, la política cultural de hoy —si de ella DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 215 16/12/15 8:42 216 | Problemas y desafíos contemporáneos... se puede hablar— no es más que un sumario automático de los procesos de globalización y de localización cultural que hacen parte de los procesos de valorización industrial-cultural. (De Sousa Santos, 2003, p. 151) El modelo neoliberal socava las certezas conquistadas por la modernidad respecto a la ciudadanía en los modelos de Estado liberal y social. El aumento del dinamismo del cambio económico-tecnológico y cultural provoca una crisis de los mapas cognitivos previos, generando la disolución de la comunidad homogénea nacional. Dicho fenómeno cruza las fronteras culturales tradicionales y erosiona las bases del Estado nación, al reducir el control de este en la formación de sus ciudadanos. A pesar de que el mercado mundial no es un concepto cultural sino económico, puede pensarse en una norteamericanización cultural del mundo, porque los productos y los servicios estadounidenses están dominando los gustos y las preferencias de los consumidores en todos los continentes: estos se vuelven homogéneos bajo el patrón norteamericano (Breindenbach & Zukrigl, 2002; De la Dehesa, 2000, p. 197; Wagner, 2002, pp. 10-11; Burke, 2002, p. 26). En consecuencia, se puede apreciar un cambio de mentalidades, de costumbres y de ética, tanto de las élites sociales como de las clases subalternas. Sin embargo, “la americanización no significan la asimilación efectiva de los grandes valores de la cultura occidental clásica por parte de las grandes masas de los pueblos desheredados” (Ghalioun, 1998, p. 113). La americanización es, ante todo, alienación, deculturación y despersonalización. Porque en el nuevo orden cultural el riesgo no se reduce al dominio de una cultura por otra dominante, con el objetivo de que siga su estela y que produzca los valores y sentidos que le son propios. El peligro reside en la destrucción de la fábrica de las culturas marginalizadas en tanto que productoras de un sistema coherente de pensamiento, de signos, de representación y de identificación. (Ghalioun, 1998, pp. 113-114) Como respuesta a la homogenización cultural, se aprecia que algunas sociedades tienden al aislamiento y a refugiarse en una especie de conciencia sobredimensionada, con fundamento a veces en lo étnico, lo religioso o lo cultural. La globalización alcanza su máximo impacto cultural cuando comienza a erosionar las identidades locales. La globalización ha creado un efecto contrario: la exaltación de la propia cultura para diferenciarse de la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 216 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 217 dominante, porque “tenemos derecho a ser iguales cada vez que la diferencia nos inferioriza; tenemos derecho a ser diferentes cuando la igualdad nos descaracteriza” (De Sousa Santos, 2003, p. 164) Las reacciones en contra de la homogenización cultural han generado la revitalización de las identidades locales y el fortalecimiento de las supranacionales, es decir, se ha acentuado la regionalización en sus dos vertientes: la subnacional y la supranacional (De la Dehesa, 2000, p. 198). Problemas de la gobernabilidad Los procesos de globalización han hecho que la tarea de gobernar sea cada vez más difícil y compleja, porque plantean serias dificultades de conducción y coordinación, tanto por la creciente diferenciación de los subsistemas económico, político y sociocultural como por las demandas contradictorias externas e internas. Los problemas de la gobernabilidad se agudizan por la interdependencia creciente entre las sociedades, interdependencia que hace que los gobiernos pueden ser impactados por sucesos muy distantes (Nuscheler, Krotz, Nusser & Rottländer, 1997, p. 7), y por la falta de compatibilidad entre demandas internas de los ciudadanos, como empleo, salud, educación y justicia, y las externas de los inversionistas, que exigen confiabilidad, seguridad jurídica, flexibilización, disciplina fiscal, etc. En efecto, el Estado como instrumento de gestión de los intereses generales por encima de los diferentes intereses particulares es el aspecto más amenazado. Los peligros provienen de la lenta pero constante disipación de sus fronteras, de su propio fraccionamiento identitario interno, del constante movimiento hacia lo local y de la quiebra del principio solidario que sostenía la cohesión social (Vallespin, 2000, p. 141). A lo anterior podemos sumar la vulnerabilidad del sector externo, vinculada a una extrema dependencia económica de un recurso o de las exportaciones a un solo país y al creciente endeudamiento para equilibrar las cuentas fiscales. La economía globalizada les plantea problemas de gobernabilidad a los Estados, porque limita o desvirtúa sus decisiones y sus acciones, sobre todo la formulación y la aplicación de políticas económicas nacionales. Esto trae consigo una cierta pérdida de su capacidad de regular la política económica nacional, es decir, hay una especie de desnacionalización del Estado (De Sousa Santos, 2003, p. 133). La gran contradicción es que al tiempo que la globalización crea problemas sociales, económicos y ecológicos, cuya solución los ciudadanos reclaman al Estado nación, ella socava las bases del Estado, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 217 16/12/15 8:42 218 | Problemas y desafíos contemporáneos... incapacitándolo para resolverlos. En suma, la gobernabilidad se cuestiona por la dilución paulatina de las fronteras entre la política nacional y la internacional, por la fragilidad y la mediatez de los consensos nacionales y por el poder creciente de las fuerzas transnacionales y del mercado (Vallespin, 2000, pp. 123-129; García, 2000, pp. 258-259). Alternativas del Estado nación frente a los procesos globales El abismo entre la globalización de los problemas y la capacidad de los Estados nación para hacerles frente, a través de los instrumentos y procedimientos tradicionales, basados en el poder y los intereses políticos nacionales, se amplía cada vez más. La imagen de una época ligada a lo territorial, que inspiró durante los dos últimos siglos la imaginación política, social y científica, se desvanece (Beck, 1998b, p. 17). Sin embargo, la llamada crisis del Estado nación no ha llevado a su inexorable su extinción, sino que es también la posibilidad para su reinvención. “De esta manera es posible bosquejar o figurarse la imagen de un Estado que —como una serpiente— está mudando la vieja piel de sus tareas clásicas y desarrollando una nueva piel de tareas globales” (Beck, 1993, p. 214). No se trata, pues, de considerar al Estado nación como una institución anacrónica en un mundo único, sino de ver cuáles son las nuevas tareas y rasgos que adopta en los niveles central, subnacional y supranacional. Tales transformaciones han conducido a una revalorización interna del nivel local y regional. Más allá de las fronteras del Estado, se vienen desarrollando procesos de construcción de región y de regionalización con otros Estados. Metamorfosis interna del Estado nación La revalorización de lo local se puede ver en el avance de los procesos de descentralización en muchos Estados. Los nuevos escenarios locales muestran municipios con mayores competencias y orientados al desarrollo local. Este proceso abre espacios novedosos de gestión y participación ciudadana. Las políticas de descentralización han significado la cesión de competencias a entes territoriales regionales y locales en el área de la política social. Si bien este proceso es una tendencia mundial con fundamento en la revolución científico-tecnológica, en las demandas de la sociedad civil y en las orientaciones privatizadoras, en América Latina ha estado ligada, en esencia, a la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 218 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 219 crisis fiscal del Estado, a la distribución de los costos del ajuste estructural y a la atención de los problemas sociales desde realidades más cercanas. La descentralización supone mayores competencias, que implican mayor presión para el nivel local, porque a la gestión de los servicios urbanos tradicionales se les unen los de la salud, la educación y la asistencia a grupos de riesgo. Los anteriores desafíos generan la necesidad de contar con mayor capacidad de gestión por parte de instituciones políticas representativas, eficaces y transparentes, que actúen según normas claras en sus relaciones con los actores privados. Por lo tanto, se requiere un proyecto de ciudad o de región que garantice la gobernabilidad del territorio, basándose en la cohesión social y la participación cívica (Borja & Castells, 1998, p. 183). En este sentido, Cervo enfatiza (2010, pp. 10-11) en que el Estado logístico, como lo denomina, ha sido crucial para la proyección internacional de Brasil. Con esta denominación el autor intenta diferenciarlo del Estado neoliberal, que se comportaba como un espectador pasivo frente a las fuerzas del mercado y del poder hegemónico. Cervo resalta que el Estado brasileño ha retomado la planeación estratégica y la función de apoyar y legitimar las iniciativas de los actores económicos y sociales, en los que ha delegado responsabilidades. El Estado logístico tiene como base un consenso interno que refleja un equilibrio de intereses de todos los sectores de la sociedad y, por tanto, se preocupa de que el interés nacional tenga peso en la política exterior. Así mismo, señala que esto ha sido posible por el alto grado de organización y de gobernabilidad interna que ha alcanzado la sociedad brasileña, fruto de la estabilidad política y económica de los últimos años. Desde la Paz de Westfalia de 1648, la soberanía se ha concebido hacia adentro, como algo que reside exclusivamente en el Estado y que actúa específicamente sobre el territorio que domina y la población que contiene (Bodino, 1973). Hacia afuera se ha entendido como la autoridad máxima y autónoma de las relaciones internacionales, blindada ante la injerencia de cualquier autoridad que les sea exterior (Held et al., 2002, p. 13). Si por cuenta de la globalización el Estado ya no puede controlar a la población —pérdida de gobernabilidad—, si el territorio donde era autoridad única se ve permeado por fuerzas globales desterritorializadas y si el Estado no da por sentada su superioridad externa, sino que tiene que competir con actores no estatales, es posible que la soberanía estatal, al menos, en su sentido clásico, se esté debilitando (Clark, 1999, p. 70). Sin embargo, esta debilidad no significa que la soberanía esté a punto de desaparecer. En efecto, no solo en las últimas dos décadas la soberanía DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 219 16/12/15 8:42 220 | Problemas y desafíos contemporáneos... clásica se ha adaptado por los grandes desafíos que el Estado enfrenta de manera unitaria. Por ejemplo, después de la Segunda Guerra Mundial, cuando los Estados europeos vieron amenazada su supervivencia por la acentuación de esa lógica unitaria, empezaron a avanzar hacia formas de soberanía compartida, que dieron origen a la Unión Europea. Como en esa ocasión, antes que llevar a la desaparición del Estado o al declive de la soberanía, los actuales desafíos globales están transformando a este y produciendo nuevos entendimientos sobre aquella. En este escenario, la región comienza a conformarse también en el ámbito supranacional y es entendida como “una matriz de relaciones localizadas entre un número de Estados con diferentes capacidades ubicados en un ambiente político más amplio” (Womack, 2007, p. 24). Como complemento, los Estados comparten la proximidad geográfica, que facilita y condiciona tanto la intensidad como la regularidad de las interacciones en distintos ámbitos de sus relaciones (Föhrig, 2007, p. 36). En ese orden de ideas, Cantori y Spiegel (citados en Godehardt, 2012, p. 53), al definir las regiones destacan la influencia que tienen sus elementos estructurales en el diseño de la política exterior de los Estados que hacen parte de ella. Definen las definen como un subsistema que se encuentra entre el Estado nación y el sistema dominante: [...] areas of the world which contain geographically proximate states forming, in foreign affairs, mutually interrelates units. For each participant, the activities of other members of the region (be antagonistic or cooperative) are significant determinants of its foreign policy: while particular members of certain regions may have extraregional concerns, their primary involvement in foreign affairs ordinarily lies in the region in which they find themselves. Under normal conditions they cannot accomplish successes elsewhere until they have achieved and are able to maintain a permanent position in their own area. (Cantori y Spiegel citados en Godehardt, 2012, p. 53) Las regiones son caracterizadas también a partir de otros dos criterios: la proximidad geográfica y los problemas (Godehardt, 2012, pp. 59-61). En suma, una región tiene contornos claros cuando los Estados ubicados en su ámbito comparten la necesidad de tomar decisiones políticas, generadas por su situación de vecindad y de los problemas que los afectan en forma recíproca, los cuales no pueden ser solucionados bilateralmente y demandan ser resueltos en un ámbito multilateral regional (Godehardt, 2012, p. 74). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 220 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 221 Por tal motivo, el esfuerzo de los Estados por mantener la soberanía los lleva a compartirla y sumarla en ámbitos en los que la globalización ha socavado su autoridad. Esto implica que más que nunca actúen de manera multilateral y que incluso opten por la construcción de autoridades supranacionales (Reinicke, 1998, p. 71). Así como los desafíos globales, la soberanía estatal también adquiere un alcance global (Messner, 2001, p. 52). Sin embargo, la implementar con mayor fuerza el multilateralismo no es suficiente, pues esta forma de cooperación se desarrolla entre Estados, y como se ha visto hasta ahora, los Estados ya no son la fuente omnipotente de autoridad, ni es a su nivel que se desenvuelven todos los asuntos globales. Los actores no estatales al interior de los territorios estatales, así como los que actúan a través de ellos y desde afuera de ellos, que crean dificultades para los Estados y a la vez proponen y ejecutan soluciones para los desafíos globales, causan que la cooperación internacional no sea suficiente. Este tipo de organización espacial inicia en el contexto de la globalización. Los procesos de integración regionales (Unión Europea, Nafta, Mercosur, Unasur, Alianza del Pacífico —AP—, etc.) han sido la respuesta de los Estados nación a la amenaza de pérdida de su capacidad de gobierno para enfrentar su inserción internacional y los nuevos retos económicos, culturales, ambientales y sociales que ello implica. Esto mismo puede decirse de la conformación de alianzas militares transnacionales y regímenes de regulación internacional. Los procesos de globalización exigen el fomento de las relaciones de cooperación regional que amplíen los mercados, para hacer frente de forma más eficaz a las tendencias de las economías abiertas. “La discrepancia entre el espacio del Estado, territorial por definición, y el espacio del mercado mundial, desterritorial y transnacional por definición, solo puede afrontarse —desde la óptica de los Estados— si las actividades estatales se extienden más allá de las fronteras territoriales” (Beck, 2004, p. 239). La construcción de la región a través de la consolidación de las organizaciones de integración plantea un problema de poder y soberanía a escala regional, que se refiere al tipo de órganos (de decisión, de representación y de solución de controversias) que se deben crear y de las competencias que deben poseer frente a sus Estados miembros. En este contexto, se trata también de crear organizaciones supranacionales, de garantizar la armonización fiscal y macroeconómica, así como de permitir el libre tránsito de bienes, servicios, capitales y personas (Held, 1997, pp. 119-120; Vallespin, 2000, pp. 145-146). El logro de estas metas exige una cooperación funcional entre los Estados miembros, para poder DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 221 16/12/15 8:42 222 | Problemas y desafíos contemporáneos... obtener, en conjunto, mayor capacidad de negociación, ampliar los mercados, mejorar las escalas de las economías, aumentar la capacidad científica y tecnológica, etc.. De esta manera, los Estados estarían en condiciones para dar respuestas más adecuadas a los viejos problemas y a los retos actuales. Por lo tanto, el Estado nación deberá descentralizarse en la medida que revalorice, más que sus poderes formales, sus capacidades de coordinación, negociación y mediación (acomodación). Esto implica el desarrollo de métodos más o menos sutiles de convencimiento y convenio, en vez del uso de los antiguos instrumentos puramente coercitivos. Significa también la creación de una nueva estructura sociocognitiva de regulación que se concentre en actividades, como la fijación de metas de integración nacional y la gestación de coaliciones con otros Estados, con instituciones transnacionales y con organismos internacionales (Sánchez & Pastrana, 2012). De allí que los procesos de integración regional, en sus distintas formas de regionalización y variables del regionalismo, en principio, no sean una instancia de la disolución de los Estados nación. Por el contrario, son herramientas políticas auxiliares a disposición de los Estados miembros, para que puedan cumplir los fines que antes realizaban en forma individual. Todo ello es posible únicamente mediante la transnacionalización de la cooperación entre Estados (Beck, 2004, p. 239). Esta es quizá una de las pocas alternativas que les queda a los Estados, en el contexto de la globalización, con su impresionante complejidad temática, para preservar su existencia e incluso fortalecerse (Jessop, 2003, p. 46; Mariño, 1999, p. 103). El Estado internacional desde el neoconstructivismo Según el enfoque neoconstructivista (Sánchez & Pastrana, 2012), la identidad de un Estado cualquiera representa la historia evolutiva de sus estructuras sociocognitivas. Esa actividad evolutiva tiene lugar a cada momento, ya sea por las interacciones con el medio exterior o como producto de la dinámica interna del Estado en cuestión. El neoconstructivismo postula dos mecanismos para alcanzar el equilibrio o para la regulación (Piaget, 1976): por un lado, la asimilación, característica de los Estados que tienen posiciones de acumulación de poder, que aspiran a la autoconservación (seguridad) y a la preservación de la propia integridad soberana; por otro lado, la acomodación está representada por las propuestas liberales y emergentes de cooperación, coexistencia funcional y redes de gobernanza entre Estados. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 222 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 223 La asimilación es el primer mecanismo de regulación que se activa en caso de desequilibrio externo o interno de los Estados. Si la asimilación no funciona, se activará entonces el mecanismo de la acomodación y, en este caso, de regionalización. En la regionalización, los Estados reaccionan ante la necesidad de alcanzar el equilibrio, con actividades de cooperación y con la construcción de estructuras regionales. Esto, por un lado, con el fin de recuperar el equilibrio perdido y, por el otro, de ganar ventajas en la superación de las exigencias de adaptación globales. De esta manera, los Estados que están en una situación de coactividad o cooperación con el tiempo transforman sus estructuras en recíprocas y estables. El proceso de alcanzar un equilibrio acomodador o dialéctico ocurre en tres fases: 1. Contradicción (confrontación, asimilación). 2. Interacción (intercambiar, negociar). 3. Integración (sintetizar, estructurar). Desde la perspectiva neoconstructivista, la gobernanza estatal se deberá fundamentar en estructuras sociocognitivas con carácter posformal y dialéctico (Sánchez & Pastrana, 2012). El neoconstructivismo reconoce que la actividad contextual e intersubjetiva (interna e externa) es la principal variable reguladora de la efectividad de las tareas de equilibración de los Estados. Cuanto más pueda adaptar el Estado internacional su conducta coordinadora a la actividad concreta (fenómenos de globalización), más eficaces serán sus esfuerzos de equilibración interna y de integración (influencia) internacional. Esto implica también la adaptación de las medidas de gobernanza al nivel de desarrollo sociocognitivo de los actores (nacionales o internacionales) y a la activación y utilización de sus recursos (capacidades y motivaciones). Con estos dos factores se pueden construir diferentes estrategias de gobernanza (global, regional y multinivel). En primer lugar, tenemos la estrategia directiva (dirigir, ordenar, controlar), que se aplica a situaciones en las que los actores no poseen ni las capacidades, ni la motivación necesaria para realizar las tareas y metas a alcanzar. Aquí el Estado es el que establece los qué, cuándo, dónde y cómo. En segunda instancia, está la estrategia de persuasión (convencer, supervisar, acompañar), que se aplica en situaciones en las que los actores poseen las capacidades para realizar las tareas, pero no la motivación necesaria. El Estado explica su visión y sus metas e intenta convencer a los actores para que las acepten y se impliquen en las tareas correspondientes. Se le denomina estrategia de persuasión, porque el Estado DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 223 16/12/15 8:42 224 | Problemas y desafíos contemporáneos... redefine o recontextualiza las metas individuales, se mantiene receptivo para reconocer las dificultades y anima a establecer relaciones de participación y cohesión. En tercer lugar, se ubica la estrategia de asesoramiento (animar, activar), que se aplica en la presencia de actores con capacidades y motivos suficientes para asumir la responsabilidad de sus propios proyectos. El Estado traslada más responsabilidad a los actores, los alienta a tomar decisiones y facilita su colaboración y compromiso. Tanto el Estado como los actores comparten los planes y la dirección. El papel principal de este es, entonces, el de facilitar y fomentar la participación de aquellos actores que han alcanzado un mayor desarrollo en las actividades que se deben realizar, así como también el de lograr una adecuada integración social. La delegación (acompañar, reflejar) es la cuarta estrategia. Esta implica un alto nivel de desarrollo sociocognitivo de los actores y asimismo grandes capacidades y motivación para realizar la actividad. Mientras el Estado observa y acompaña, los actores tomarán las decisiones y realizarán las tareas. De esta manera, el Estado entrega a los actores la responsabilidad y los instrumentos necesarios para la toma de decisiones, estimula y apoya su funcionamiento autónomo y garantiza una buena retroalimentación. El Estado internacional deberá poseer capacidades diagnósticas y estructuras de gobernanza flexibles, a fin de determinar el nivel de desarrollo sociocognitivo de los actores y el nivel de dificultad de las exigencias en una determinada actividad reguladora. Entonces, tendrá que ser lo suficientemente flexible y creativo para asumir mecanismos de gobernanza acordes con la actividad y el nivel de los actores implicados. En suma, tanto la gobernanza global como la multinivel (sublocal, local, nacional, regional) exigen de los Estados mecanismos y estrategias de coordinación y cooperación, es decir, instrumentos que faciliten no solo el consenso sino la participación de los actores necesarios para elaborar y alcanzar las metas planteadas en la agenda multinivel. Los Estados tendrán que disponer de palabras, capacidades e instrumentos para movilizar los intereses en juego e integrar los recursos (políticos, legales, financieros, cognitivos, informativos) de cada uno de los actores. Hay muchos recursos en la sociedad, pero se encuentran dispersos. La gobernanza multinivel de los Estados tiene, entonces, que facilitar su agrupación y gestión compartida. De manera que se creen y regulen redes para una participación pluralista, aunque no igualitaria, cuyo criterio de representatividad serían las jerarquías naturales de desarrollo sociocognitivo. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 224 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 225 Concepto y estructura de la gobernanza global Los procesos globales han generado una conciencia universal sobre sus impactos y han puesto al Estado nación frente a espinosos desafíos. Las redes mundiales en expansión en las que se mueven el capital, las mercancías, las informaciones, las ideas, los conocimientos, los individuos e incluso las cuestiones ecológicas relevantes (como la lluvia ácida o el CO2) forman un tejido cada vez más denso de interdependencias globales. A su vez, las diferentes estructuras y las redes universales se compenetran y producen efectos en cadena que pueden desembocar en riesgos sistémicos globales (Messner, 2001, p. 49). En la sociedad del riesgo, caracterizada por los procesos de globalización y los riesgos mundiales, las culturas orientales comparten con occidente no solo el mismo espacio y tiempo, sino los mismos retos básicos (Beck, 2002, p. 7). Estos retos responden a diversos problemas de carácter global, que requieren un altísimo grado de cooperación internacional y del desarrollo de estrategias y programas específicos y conjuntos. En este contexto, la gobernanza global surge como un sistema basado en la cooperación, que articula actores estatales y no estatales, como las organizaciones internacionales, la sociedad civil global, las empresas transnacionales, los medios de comunicación y las comunidades epistémicas, con la finalidad de dar solución a determinados problemas, a través del fortalecimiento de los regímenes internacionales y de la ejecución de programas y estrategias específicas. Por ejemplo, para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) —que utiliza el término governance en inglés y gouvernance en francés— la gobernanza local, nacional, multinivel y global es el marco de reglas, instituciones y prácticas que establecen límites y dan incentivos para el comportamiento de individuos, organizaciones y empresas. Es claro que la globalización ha acarreado un creciente reconocimiento de campos con impactos globales. En estos, se requiere una acción colectiva y los sistemas de gobernanza global son esenciales (Stiglitz, 2002, p. 279). Ante los crecientes retos de la globalización, estos sistemas son absolutamente necesarios para contrarrestar escenarios adversos para la humanidad. En efecto, la gobernanza global se concibe como una necesidad imperiosa y una visión realista, basada en la cooperación entre actores privados y públicos, para la regulación política de los incontrolables efectos de la globalización (Dussel, 2001, p. 118). A partir de los años noventa se introdujo en las discusiones sobre un nuevo orden mundial y la gobernabilidad de la globalización el concepto DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 225 16/12/15 8:42 226 | Problemas y desafíos contemporáneos... global governance, desde una perspectiva histórica. La Commission on Global Governance, dirigida por el primer ministro sueco Ingvar Carlsson, presentó en 1995 su informe con el título sugestivo Our Global Neighbourhood. El planteamiento más importante de dicho documento es que los Estados están obligados a un mayor multilateralismo para solucionar los problemas mundiales. Por su carácter transfronterizo, el instrumento más idóneo para abordarlos es la cooperación internacional. La gobernanza global se constituye así “en un marco analítico para reconstruir la transformación de la política en el proceso de globalización, pero sobre todo es también un concepto normativo para desarrollar estrategias basadas en la cooperación y el equilibrio de los intereses” (Messner, 1999, p. 82). El concepto de gobernanza global se sustenta en diferentes niveles de coordinación, cooperación y búsqueda de soluciones comunes en el ámbito internacional, en cuyo proceso las organizaciones internacionales desempeñan un papel clave (Messner, 2002, p. 49). Por lo anterior, es necesaria la transferencia de competencias de regulación a instituciones supranacionales o la construcción de una red de regímenes internacionales que imponga deberes específicos a los Estados. En este contexto, el derecho internacional público (DIP) fomenta la cooperación, con el propósito de adoptar tratados de carácter universal, sin cuya fuerza vinculante los llamados regímenes internacionales no tendrían ninguna eficacia en el proceso de regulación de los asuntos globales. Ese es el caso del Acuerdo Constitutivo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y sus acuerdos sectoriales sobre el comercio mundial (Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio — GATT—, Acuerdo general sobre el comercio de servicios — GATS— y Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio —ADPIC—), el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono de 1987, los numerosos instrumentos jurídicos internacionales de promoción y protección de los derechos humanos y el Estatuto de Roma que dio origen a la Corte Penal Internacional. La gobernanza global puede contribuir a la creación un orden mundial con base en un multilateralismo efectivo, como el que propone la UE en su Estrategia de seguridad europea del 2003. Este multilateralismo fortalecería la comunidad internacional, a través del establecimiento y el desarrollo de instituciones internacionales efectivas y de un ordenamiento jurídico basado en la validez y el respeto del derecho internacional. Para la gobernanza global, fortalecer el Estado de derecho global y desarrollar de manera constante el DIP son imperativos para que prime el dominio del derecho en su DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 226 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 227 arquitectura, en lugar del imperio de la fuerza de la superpotencia agresiva y de las grandes potencias tradicionales (Messner, 1999, p. 80). Si bien es cierto que los Estados son los actores más importantes de la política internacional, ya no son los global players omnipotentes. Esto se hace evidente en que el concepto de soberanía absoluta en la actualidad sea considerado anacrónico, como consecuencia de la densidad de las interacciones internacionales y las interdependencias. La soberanía más bien se define como una facultad dividida entre múltiples agencias —nacionales e internacionales— y limitada por la naturaleza misma de esta pluralidad (Held, 1997, p. 169). La Commissión on Global Governance fue enfática al señalar que el eje de la global governance, como un proceso político clave, es la cooperación entre los actores estatales y no estatales en todos los ámbitos de gestión (Nuscheler et al., 1997, pp. 9-8). Dicho esto, debe reconocerse que no existe una única idea sobre la gobernanza global. En efecto, Guy y Pierre (2006, p. 212) identifican cinco modelos. El primero es el estatista, en el que el Estado es el actor dominante, pero bastante receptivo a la retroalimentación de la sociedad. El segundo es el liberal, en el intervienen otros actores sociales, pero en el que el Estado determina hasta qué punto pueden participar y bajo qué condiciones. El tercero es el estatocéntrico, en el que el Estado sigue siendo dominante, pero algunos actores sociales pueden actuar con independencia y hacer demandas de participación. El cuarto es el holandés, en el que operan las redes compuestas por diferentes actores y el Estado sigue tomando las decisiones de manera autónoma. El quinto es el de la gobernanza sin gobierno, en el que las redes y los mercados son los actores dominantes y el Estado los legitima. Como complemento, Rosenau (2007, p. 80) afirma que existen ocho tipos de grupos o colectividades que intervienen en el sistema de gobernanza global: 1) los gobiernos nacionales y locales, que se encuentran en la estructura jerárquica adoptada de manera formal en sus Constituciones; 2) las corporaciones transnacionales (CTN), que operan en beneficio del sector privado y están estructuradas de manera jerárquica y formal a través de sus documentos de creación; 3) las organizaciones internacionales gubernamentales (OIG), creadas a partir de tratados y acuerdos internacionales; 4) las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales y locales; 5) las organizaciones no gubernamentales internacionales o transnacionales (ONGI), estructuradas de manera formal como organizaciones o de manera informal como movimientos sociales; 6) los mercados, con estructuras, formales e informales, entre compradores y vendedores, productores y consumidores; 7) los grupos élite; DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 227 16/12/15 8:42 228 | Problemas y desafíos contemporáneos... 8) y los medios masivos de comunicación, que forman en breve respuestas específicas estables a diversos temas. Los Estados cooperan con una ilimitada y heterogénea cantidad de agentes globales, entre los que se destacan los miembros de la denominada sociedad civil global (Kaldor, 2005, pp. 107-109), es decir, las ONG internacionales (por ejemplo, Green Peace y Amnistía Internacional), las empresas transnacionales y los medios de comunicación. De esta manera se pone de relieve la función de los actores no estatales en la política global y en el proceso de formación de las normas internacionales. Son de destacar las organizaciones a las que los ciudadanos, fuera de los círculos políticos formales, se unen para que los tomadores de decisión puedan escuchar sus voces (Kaldor, 2005, p. 108; De Sousa Santos, 1998, pp. 58-59). En este sentido, las campañas mundiales emprendidas por ONG internacionales fueron decisivas en la aprobación de la Convención sobre la prohibición del uso, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonales y sobre su destrucción de 1997. Asimismo, las organizaciones ecologistas han tenido una influencia importante en el desarrollo del DIP en materia ambiental. Por consiguiente, la construcción de la arquitectura de la gobernanza global no puede desconocer que los actores de la llamada sociedad civil global influyen en el juego mundial del poder y del contrapoder, cuando se trata de la defensa de valores globales y de la aplicación del DIP, así como del respeto de los derechos humanos y la protección del medio ambiente (Beck, 2002, p. 29; De Sousa Santos, 2003, p. 213; Baylis & Smith, 2001, pp. 370-374). En otras palabras, la sociedad civil global en proceso de consolidación se ha convertido en un garante para el desarrollo y eficacia del DIP, que es un pilar en la tarea de enfrentar los desafíos globales. La gobernabilidad global necesita un sistema de actores mixto (Leis & Viola, 2003, p. 40), es decir, actores estatales (o institucionales) y actores no estatales (no institucionales). Estos están llamados a cooperar entre sí en todos los ámbitos de gestión y en los diferentes niveles (Nuscheler et al., 1997, pp. 8-9). A nivel local, la gobernanza representa una nueva filosofía de la acción de gobierno, en la cual hay una mayor participación de la sociedad civil mediante una relación horizontal entre las instituciones del gobierno y la organizaciones como sindicatos, grupos vecinales, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, asociaciones profesionales, empresas privadas, etc. (Piñeiro, 2004, p. 11). La fortaleza del nuevo Estado con orientación internacional no está en su tamaño o grado de presencia en la sociedad, ni en vincularse con una idea estática DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 228 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 229 de soberanía, sino en sus capacidades interactivo-dialécticas y de consenso unificador para lidiar con el entorno. Para la gobernanza es muy necesario un gran capital social (Putnam, Leonardi & Nanetti, 1993, p. 178), que es el conjunto formado por la confianza social, las normas y las redes que los actores pueden constituir para resolver los problemas comunes. En suma, global governance no significa ni gobierno global ni el final de los Estados nación. Por el contrario, que los Estados recuperen, mediante la cooperación, su capacidad de gestión para afrontar los problemas globales, con una nueva sensibilidad selectiva. De esta manera, los Estados transforman su soberanía interna y externa para conservarla, dando lugar a redes de control que actúan sobre los intereses colectivos. No es que el gobierno sea remplazado por la gobernanza: el gobierno se convierte en una parte de la gobernanza (Guy & Pierre, 2006, p. 211). Se trata de la construcción de un conjunto de redes de control, de instituciones públicas globales que ayuden a imponer el DIP y que coexistan con un mundo dividido de manera formal en Estados soberanos (Habermas, 2004, pp. 174-175). El carácter en extremo complejo de la globalización obliga a los Estados a darle prioridad a la cooperación internacional, porque “en un mundo de crisis globales y de peligros derivados de la civilización, pierden su obligatoriedad las viejas diferencias entre dentro y fuera, nacional e internacional, nosotros y los otros, siendo preciso un nuevo realismo, de carácter cosmopolita, para poder sobrevivir” (Beck, 2005, p. 25). Por tanto, el Estado internacional tendrá que adoptar una nueva forma para enfrentar con mayor éxito tales desafíos. En el enfoque neoconstructivista, el Estado internacional refleja al estadio sociocognitivo de las estructuras sistémicas (Sánchez & Pastrana, 2012). En este orden de ideas, la gobernanza del Estado internacional exige un cambio en el equilibrio entre este y la sociedad civil. Este cambio se pone de manifiesto en una ciudadanía activa y autónoma y se vincula a debates y soluciones más amplias en torno a una democracia deliberativa y participativa. Este nuevo equilibrio pide una sociedad civil fuerte, diferenciada en subsistemas con perfiles claros (distribución de poder) y con un alto grado de cohesión social (identificación y responsabilidad con la totalidad). La sociedad civil deberá, entonces, tener actores corporativos autónomos y hábiles, para negociar con los estatales y no estatales que representen diferentes demandas e intereses sociales opuestos. Se deberá aspirar también a institucionalizar formas de negociación dialécticas y múltiples (redes de negociación), así como a una distribución descentralizada de las responsabilidades de regulación en DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 229 16/12/15 8:42 230 | Problemas y desafíos contemporáneos... las nuevas estructuras de gobernanza, tanto global como regional (Sánchez & Pastrana, 2012). Sin bien los mecanismos de regulación social se descentralizan, siempre existe la posibilidad de la intervención estatal (moderación). La gobernanza representa, de esta manera, una especie de gestión de redes de acción, que reemplazarían al gobierno como centro director de la sociedad. Este nuevo equilibrio marca el paso del concepto de gobierno (regulación institucionaljerárquica) al concepto gobernanza (regulación a través de redes de acción). El objetivo inmediato sería encontrar formas de acoplamiento más efectivas, originales y flexibles entre las estructuras estatales y la sociedad civil, así como producir consensos negociados al interior de las redes de actores. Así, se facilitaría la formación de una política con más aceptación que resistencia y capaz de enfrentar los nuevos retos globales. En nuestra visión neoconstructivista, basada en los estadios del desarrollo cognitivo de Piaget (1971, 1972), el Estado internacional deberá crear mecanismos de coordinación fundados en una jerarquía natural que garantice el orden evolutivo de las diferentes estructuras de regulación social: la instrumental (sensomotora), la motivacional (preoperacional), la estratégica (operacional concreta), la normativa (preformal), la institucional (formal), la de red o consensual (posformal) y la sistémica (dialéctica o neoconstructivista). Una estructura jerárquica natural requiere de una actividad coordinadora del Estado con carácter sistémico. Esta, a su vez, deberá ser capaz de asegurar la integración y la cohesión de los distintos niveles y contextos de las actividades de gobernanza, a pesar de las asimetrías de desarrollo existentes (estructuras cognitivas), de los diferentes tipos de recursos predominantes (materiales, emocionales o simbólicos) y de los distintos espacios (sublocal, local, regional, nacional o supranacional). Es claro que los problemas que le dan contornos a la denominada sociedad mundial del riesgo, sobre los que tienen que actuar los Estados en el marco de la gobernanza global, se derivan de la aparición de nuevos bienes públicos globales, como el cambio climático global, la destrucción de la capa de ozono, la conservación de las especies en peligro de extinción y la paz mundial. Estos problemas no pueden ser satisfechos por cada Estado en forma individual, sino que exigen la cooperación para garantizar el respeto del DIP y la adopción de nuevos instrumentos jurídicos internacionales para su solución (Stiglitz, 2002, p. 280; Rosenau, 2003, p. 13; Beck & Grande, 2004, p. 123; Beck, 2004, pp. 303-305). En suma, “la globalización forma un contexto en el que puede inscribirse la idea de la situación cosmopolita, que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 230 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 231 sigue estando muy por delante de la realidad. Forma un contexto en el que no parece insuperables de antemano las resistencias contra una Constitución política de la sociedad mundial” (Habermas, 2006, p. 167). Regímenes internacionales y gobernanza global La interdependencia se da en unas redes de reglas, normas y procedimientos que regulan los comportamientos y controlan sus efectos en una variedad de áreas de las relaciones internacionales. Al crearlos y aceptarlos, los gobiernos controlan las relaciones transnacionales e interestatales. Estos acuerdos intergubernamentales se denominan regímenes internacionales (Keohane & Nye, 1988, pp. 18-35), entre los que se encuentran los de carácter vinculante desde el punto de vista jurídico, es decir, los tratados. Las relaciones de interdependencia, por otra parte, se dan en el marco de regímenes, o sea, del conjunto de normas y procedimientos que regularizan los comportamientos relativos a un ámbito determinado o sector de la actividad económica (Keohane, 1982, p. 325; Attina, 2001, p. 63). En el estudio de los regímenes internacionales hay tres escuelas de pensamiento: los neoliberales, los realistas y los cognitivistas. Para los primeros, el interés es un motivo para la cooperación entre Estados y para la creación y el cumplimiento de los regímenes internacionales. Por su parte, los realistas señalan que la posición relativa afecta el contenido y determina la efectividad y el fortalecimiento de los regímenes internacionales. Por último, para los cognitivistas ambos puntos de vista dependen del conocimiento social y causal de los actores (Hasenclever, Mayer & Rittberger, 1997, p. 211). Un amplio sector de la doctrina (Hasenclever et al., 1997, p. 9; Porter & Welsh, 1996, p. 16) considera régimen internacional se ha definido en dos sentidos muy diferentes. En el primero, los regímenes son el conjunto de principios implícitos o explícitos, normas y procedimientos de toma de decisiones en torno a las expectativas de los actores que convergen en una determinada área de las relaciones internacionales. Esta definición es demasiado amplia y ha sido muy criticada, en razón a que puede ser aplicada a un extenso rango de acontecimientos internacionales —desde la coordinación de las relaciones monetarias, hasta las cuestiones de seguridad de las superpotencias—, que pueden incluir situaciones que no necesariamente afecten la estabilidad en las relaciones de la comunidad internacional (Porter & Welsh, 1996, p. 16). Tampoco es clara la diferencia entre normas y reglas, ya que ambos conceptos, como sinónimos que son, expresan una pauta de conducta. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 231 16/12/15 8:42 232 | Problemas y desafíos contemporáneos... En cuanto al segundo sentido, el régimen se entiende como un sistema de normas especificadas en acuerdos multilaterales, celebrados entre varios Estados para regular acciones nacionales sobre un tema específico o sobre un conjunto de asuntos interrelacionados. Muchos regímenes adquieren la forma de un acuerdo vinculante desde el punto de vista jurídico, por lo que usualmente son más efectivos (pp. 16-17). No obstante, las normas políticas y morales, cuyo significado tiende a ser desestimado, también hacen parte de un régimen internacional y tienen importancia en los mecanismos internacionales de regulación (Terz, 2001, pp. 111-130). Por último, y no menos, importante la mayoría de los regímenes internacionales cuenta con el marco institucional de una organización internacional para su funcionamiento. Al respecto, conviene señalar que el proceso internacional de formación de la norma, basado en la coordinación de los intereses de los Estados, y en el que desempeñan un papel decisivo dos elementos la intetio iuris y la voluntas iuris de los Estados, conduce a la elaboración de instrumentos internacionales vinculantes desde el punto de vista jurídico (como los tratados) o no (como las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas —AGNU—), según los términos de la negociación y el carácter de la norma adoptada. En efecto, la clase de instrumento jurídico más común del régimen internacional es el tratado, que desde el punto de vista teórico de la formación de las normas del derecho internacional es la fuente del DIP por excelencia, junto con el derecho internacional consuetudinario (Terz, 2001, p. 140). Por ello, en materia de DIP, el consenso de los Estados es la condición necesaria para el cumplimiento de los tratados o acuerdos, expresado en la intención concordante (intentio) o bien en la voluntad jurídica (voluntas iuris). En todo régimen internacional existen códigos y directrices de conducta que influencian y orientan el comportamiento de los Estados, que son considerados parte del régimen, a pesar de que carecen de la misma efectividad y coercitividad de los instrumentos jurídicamente vinculantes (Porter & Welsh, 1996, p. 17). En efecto, los acuerdos políticos contienen normas políticas que reflejan el consensus voluntatis politicae generalis y el consensus opinionis politicae generalis. Las normas políticas se adoptan, como en el caso de las resoluciones de las AGNU y de las demás organizaciones internacionales, cuando aún no se han formado las normas de derecho internacional, por lo que se dice que ellas pueden ser sus precursoras. También con base en documentos políticos pueden surgir tratados de derecho internacional. Al ser normas creadas por voluntad y reciprocidad, sustentadas en el principio de buena fe —y no en el pacta sunt servanda—, los Estados deben DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 232 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 233 orientar su conducta de acuerdo con estas. Como su cumplimiento es una obligación política y no jurídica, las responsabilidades derivadas darían lugar a sanciones de carácter político, como el congelamiento de relaciones o la cancelación de tratados previstos, entre otras. Estas sanciones son más bien discrecionales, puesto que en el sistema internacional no hay una instancia a la que acudir para hacerlas cumplir (Terz, 2001, pp. 111-117). Por tanto, en las relaciones interestatales al interior de un régimen el concepto de acción regulada por normas se refiere no al comportamiento de un actor en principio solitario que se topa en su entorno con otros actores, sino a los miembros de un grupo social que orientan su acción por valores comunes. El actor social observa (o la viola) tan pronto como en una situación dada se dan las condiciones a que la norma se aplica. Las normas expresan un acuerdo existente en un grupo social. Todos los miembros de un grupo para los que rige una determinada norma tienen derecho a esperar unos de otros que en determinadas situaciones se ejecuten u omitan, respectivamente, las acciones obligatorias o prohibidas. El concepto central de observancia de una norma significa el cumplimiento de una expectativa generalizada de comportamiento. (Habermas, 2002, p. 123) La práctica estatal muestra que los Estados miembros de un régimen internacional cuentan con distintos mecanismos de regulación para legitimar sus relaciones. De allí que los regímenes ofrezcan una amplia red de normas vinculante desde el punto de vista jurídico y de carácter político que orientan la reciprocidad de sus acciones. En el caso de las nomas políticas, una de las más importantes es la cooperación internacional (no existe un deber de cooperar en el derecho internacional). Con base en ella, los Estados coordinan y acuerdan, de manera flexible y sin que estas sean jurídicamente vinculantes, distintos programas y mecanismos de implementación para gestionar problemas de naturaleza multilateral. También en un régimen internacional es clave establecer mecanismos regulativos para una negociación progresiva y un accionar conjunto entre los diversos actores, en la búsqueda del objetivo común (Leis & Viola, 2003, pp. 39-40). Su funcionamiento depende de su ejecución a nivel interno, puesto que se requieren respuestas políticas en diferentes esferas de acción. Las disposiciones adoptadas en lo internacional deben ser trasladadas al plano nacional y ejecutarse en lo local (Messner, 2001, p. 63). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 233 16/12/15 8:42 234 | Problemas y desafíos contemporáneos... Los regímenes internacionales se han convertido en importantes instrumentos de regulación de problemas transfronterizos. Son un nuevo centro de gravedad en la teoría de las relaciones internacionales. En estos, los Estados se ponen de acuerdo sobre normas obligatorias y duraderas, en virtud de intereses o de metas comunes, pero sobre todo por la presión de los problemas que no son superados mediante la acción estatal individual (Messner, 2001, p. 60). En consecuencia, los regímenes internacionales son uno de los componentes esenciales del sistema de gobernanza global, porque traducen —convierten— la voluntad de cooperar en disposiciones normativas obligatorias (p. 63) y porque las corporaciones económicas, los Estados y las ONG no pueden excluirse de su funcionamiento y de los sistemas de reglas acordados (Leis & Viola, 2003, p. 40). Las organizaciones internacionales en la gobernanza global y regional Las organizaciones internacionales comenzaron a surgir y a tomar parte, junto al Estado nación— como actores de la vida internacional a finales del siglo XIX, con el objetivo de crear bases jurídicas y un marco de operaciones efectivo para la cooperación entre los Estados y garantizar las acciones transfronterizas de los demás actores nacionales. Sin embargo, fue a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial que se convirtieron en una parte esencial del derecho internacional. En la actualidad, son la expresión de la necesidad forzosa de cooperación de la comunidad de Estados. Las organizaciones internacionales son un mecanismo especial para el manejo y la coordinación del sistema internacional, necesario por la creciente interdependencia de los Estados en los campos económico, político y social. Además, tienen un rol clave en las arquitecturas globales y regionales de gobernanza, ya que les brindan a sus Estados miembros un marco institucional apropiado para cooperar en la gestión los asuntos transfronterizos. También son escenario de las luchas de poder contemporáneas entre las grandes potencias y las potencias emergentes que cuestionan las actuales estructuras de gobernanza global. La teoría de las relaciones internacionales las clasifica, en un sentido amplio, en organizaciones internacionales gubernamentales (IGO, por su sigla en inglés), organizaciones internacionales no gubernamentales (INGO, por su sigla en inglés), que representan la unión de tres instituciones sociales (partidos políticos, sindicatos, etc.) como mínimo, provenientes de por lo menos DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 234 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 235 tres Estados. Últimamente se habla de organizaciones internacionales no gubernamentales de negocios (BINGO, por su sigla en inglés), que incluyen a las entidades con actividades lucrativas —los consorcios multinacionales— (Woyke, 1994, p. 188). El derecho internacional considera, en un sentido estricto, que las organizaciones internacionales tienen un carácter interestatal, es decir, son solo las primeras nombradas. Así lo establece la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales del 20 de marzo de 1986. En su artículo 2, parágrafo 1, literal d), esta dice: “International organization means an intergovermental organization” (organización internacional significa una organización intergubernamental). De acuerdo con lo anterior, el derecho internacional define tres grupos de organizaciones internacionales —las organizaciones supranacionales quedan fuera de esta clasificación. La Unión Europea es el único ejemplo de estas—. Al primero pertenecen las organizaciones políticas cuyo fin es mantener la paz (por ejemplo, la ONU y la OEA); el segundo grupo está conformado por las organizaciones políticomilitares (por ejemplo, la OTAN) y en el tercer grupo están las organizaciones con objetivos económicos (por ejemplo, la OMC, la Nafta, la Asean y la OECD). Desde un punto de vista funcional y práctico, tenemos que las organizaciones internacionales se clasifican según 1) su radio de acción espacial o geográfico (universal o regional), 2) sus funciones y tareas, o sea, en un sentido material u objetivo (generales o especiales) y 3) las atribuciones frente a sus miembros —coordinadoras o subordinadoras— (Ipsen, 1990, p. 350). La característica fundamental de las organizaciones universales o globales es que están abiertas para todos los Estados. Sus tratados constitutivos lo estipulan expresamente: la ONU en su artículo 4 y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UTI) en su artículo 1. También existen organizaciones abiertas con carácter limitado, que determinan criterios especiales para el ingreso de nuevos miembros (Seidl-Hohenveldern & Loibl, 1992, p. 57). En el caso de las organizaciones internacionales regionales, tenemos las clásicas, por ejemplo, la OEA, y aquellas que no están determinadas por factores geográficos específicos, sino por aspectos de tipo económico, ideológico o de seguridad política, por ejemplo la OECD y la OTAN (p. 58). En la diferenciación entre organizaciones generales y particulares el elemento decisivo está en su respectivo tratado de fundación, en el que se define si sus objetivos o tareas tienen un carácter amplio (por ejemplo, el mantenimiento de la paz mundial) o limitado (por ejemplo, la educación mundial). Otra característica concreta de las organizaciones especiales es su DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 235 16/12/15 8:42 236 | Problemas y desafíos contemporáneos... orientación hacia un determinado grupo de sujetos de derecho internacional (por ejemplo, el Área Europea de Libre Comercio —EFTA—). En el caso de la ONU, a pesar de ser una organización universal con objetivos generales, en su sistema hay organizaciones especiales con metas y tareas específicas, como la Unesco, la OMS, la FAO (Ipsen, 1990, p. 350). El carácter coordinador o subordinador de las organizaciones internacionales está determinado por las competencias que tengan con respecto a sus miembros. Las organizaciones internacionales coordinadoras, en las que priman los mecanismos intergubernamentales de decisión, aportan únicamente a la cooperación entre sus miembros en ciertos campos (OEA, OUA, ONU, Unasur, etc.), excepto cuando se toman medidas coercitivas. Por su parte, las organizaciones internacionales con un carácter subordinador, a las cuales los Estados miembros les transfieren soberanía para regular y gestionar determinados asuntos, pueden tomar decisiones con efecto obligatorio e inmediato para todos sus miembros y para sus nacionales. Por esta razón, se las califica como organizaciones supranacionales. En este caso, las decisiones de los órganos comunes de una organización supranacional en cierta materia no son solo obligatorias para los Estados miembros que hayan votado a su favor, sino también para aquellos que hayan manifestado su voluntad en contra de ellas. Lo anterior significa que la autoridad de las organizaciones supranacionales en esa determinada materia es superior a la de los Estados miembros, cuya competencia desaparece o se reduce en la materia correspondiente (el único ejemplo que existe es la Unión Europea en lo relativo al Mercado Común y la Unión Monetaria). En esencia, hay una cesión de soberanía a los órganos comunes (Ipsen, 1990, p. 351). Para recapitular, una organización internacional es la unión de por lo menos dos Estados soberanos, cuya fundación contribuye a la cooperación y sirve para hacer valer intereses comunes (Ipsen, 1990, pp. 347-348). Dichas organizaciones poseen algunos rasgos específicos: se basan en la soberanía, por lo que adquieren un carácter interestatal (Carrillo, 1976, p. 291); son creadas por los Estados mediante un tratado internacional; disponen de órganos propios y se les otorgan determinadas competencias (Dupuy, 1976, p. 91); poseen subjetividad de derecho internacional y capacidad para celebrar tratados (Peláez, 1982, p. 13). En suma, constituyen un elemento clave para la gobernanza de los asuntos transfronterizos y la búsqueda de solución de los problemas globales. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 236 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 237 La nueva multipolaridad y el multilateralismo informal Gran parte de las estructuras de gobernanza global que hoy en día existen son producto de la distribución del poder mundial resultante de la Segunda Guerra Mundial. De la problemática del desarrollo se encarga sobre todo el Banco Mundial (BM), que originalmente fue un grupo de organizaciones creadas para reconstruir a Europa. De mantener el equilibrio financiero y evitar la expansión de las crisis se encarga el Fondo Monetario Internacional (FMI). Y mantener ciertos estándares en el comercio mundial es función de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Nótese que por ejemplo esta última fue en principio el General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), creado en 1947 ante los desafíos de la Segunda Posguerra. La transformación de la economía desde finales de los años ochenta y, en particular, el incremento del comercio de servicios y la valorización de la propiedad intelectual llevaron a que esta organización se convirtiera en la OMC. Otras organizaciones surgidas en el contexto del fin de la guerra, como el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se resisten a transformarse para responder a la distribución actual de poder y brindar soluciones más efectivas a las problemáticas contemporáneas. Es evidente que, desde el punto de vista militar, existe una hegemonía: Estados Unidos se mantiene como la única superpotencia (Nolte, 2012, p. 46; Terz & Pastrana, 2007, p. 545; Gratius, 2007, p. 4). Esta estructura del orden mundial es inapropiada para resolver, por su naturaleza multilateral, los problemas más importantes de la gobernanza global. Ni siquiera una superpotencia, con todos los recursos de poder que posee, es capaz de solucionar en solitario problemas, como el cambio climático, la estabilización de los mercados financieros, la liberalización del comercio mundial, la pobreza mundial, la proliferación nuclear, la escasez de recursos naturales, etc. (Betz, 2012, p. 213). La distribución del poder mundial ha cambiado de manera sustancial durante la última década, generando que la estructura unipolar del orden mundial se transforme en una multipolar. De esta manera, se comienzan a delinear poco a poco los contornos del nuevo orden que ocupará el lugar del que emergió luego del derrumbamiento del sistema bipolar (Cooper & Flemes, 2013, pp. 946-948). Así, la multipolaridad del siglo XXI se caracteriza por los cambios e innovaciones introducidos por el establecimiento de una política exterior intergubernamental de estructura reticular. Las nuevas potencias emergentes como Brasil, China e India han ganado un estatus internacional. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 237 16/12/15 8:42 238 | Problemas y desafíos contemporáneos... Ahora actúan como fijadores de agenda, intermediarios y forjadores de coaliciones. De esta manera, se han ido conformado relevantes redes de política exterior (Flemes, 2013, p. 1016). Se están entretejiendo nuevas coaliciones, conformadas por las llamadas nuevas potencias regionales emergentes (new emerging regional powers) (Flemes & Nolte, 2010, p. 5) o potencias líderes regionales (regionale Fürungsmächte) (Nolte, 2012, p. 41), tales como los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) (Nolte, 2012, p. 17; Cervo, 2010, p. 27; De OuroPreto, 2012, p. 67), el IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) (Föhrig, 2007, p. 35; De Moura, 2009, pp. 15-18) y el BASIC (Brasil, África del Sur, India y China), entre otras. Desde la crisis financiera del 2008, es evidente el anquilosamiento e ineficacia del sistema multilateral que se estructuró al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En consecuencia, el G-20 financiero reemplazó al G7/8 y, con ello, se reveló también la necesidad urgente de reformar los existentes o crear nuevos mecanismos de gobernanza global (Wade, 2011, p. 349; Cervo, 2010, p. 12; Pfeifer, 2012, p. 80). Ya existe de facto una nueva multipolaridad, que se expresa claramente en el desplazamiento del poder económico, concentrado en el pasado en los Estados del G7, hacia las llamadas potencias emergentes. En la actualidad, los países del G7 participan en el 53 % del producto mundial bruto, cifra que, aunque todavía es significativa en la producción y distribución de la riqueza mundial, muestra una caída del 19 % con respecto al año 2000. Para ese entonces, según cifras del FMI, su participación en el producto mundial bruto era del 72 %. El crecimiento y fortalecimiento económico —por fuera del club de las potencias establecidas— ocurre fundamentalmente en las potencias regionales emergentes arriba mencionadas. De esta forma, se intenta identificar, en principio mediante indicadores de crecimiento económico, los nuevos polos de poder del futuro orden mundial. El aumento del intercambio comercial sur-sur se refleja en hechos contundentes, como el que China se haya convertido en el mayor socio comercial de Brasil desde el 2009, desplazando de ese lugar a su socio tradicional: EE. UU. Frente a estos nuevos desarrollos, en el contexto del sistema internacional se habla, por tanto, de una nueva multipolaridad en los asuntos económicos y financieros que involucra cuatro polos: los EE. UU., la Unión Europea (UE), Japón y los BRICS. Sin embargo, esta nueva multipolaridad fáctica en la economía mundial no implica un nuevo multilateralismo formal que le abra paso a la reforma de instituciones como el FMI, el BM y, ni mucho memos, al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU). Esto agudiza el llamado “dilema DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 238 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 239 de gobernanza multipolar” (Wade, 2011, pp. 349-353; Cervo, 2010, pp. 13-15; De Ouro-Preto, 2012, p. 67). La multipolaridad del siglo XXI presenta algunas características. Primero, su ámbito geográfico se ha ampliado más allá del concierto europeo u occidental que predominó en los siglos pasados. Como efecto de la globalización económica, el nuevo orden es mucho más global: sus polos se extienden a África, Asia y América Latina. Segundo, los patrones de conducta y formas de actuación de la política exterior en el sistema internacional han cambiado dramáticamente las guerras entre grandes potencias y los choques entre superpotencias. Las guerras ya no son más los mecanismos dominantes que conducen a grandes cambios en las estructuras de poder mundial. En las décadas pasadas, se han producido transformaciones en las estructuras de la política internacional, a través de escenarios de negociación tanto formales como informal, así como mediante el establecimiento de redes de política exterior de carácter intergubernamental. Tercero, la cultura diplomática ha cambiado de manera radical. De esta manera, el orden mundial reticular se caracteriza por un multilateralismo informal, en cuyo contexto las coaliciones políticas particulares determinan, en las coyunturas, los resultados de negociaciones globales (Flemes, 2013, p. 1017). En este escenario, las potencias líderes regionales implementan determinadas estrategias en materia de política exterior que tienden a ser más convergentes. En este sentido, intentan contener y reducir la hegemonía de los EE. UU., a través de su participación e integración en organizaciones y regímenes internacionales, escenarios que ofrecen condiciones apropiadas para abordar en forma multilateral la búsqueda de solución de los problemas globales (Nolte, 2012, pp. 26-27; Pastrana & Vera, 2012a, pp. 614-617). Así mismo, dichos Estados reclaman un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU y un aumento de sus contribuciones y una mayor ponderación de su derecho al voto en las instituciones internacionales con objetivos financieros (la FMI y el BM) (Nolte, 2012, p. 30; Pastrana & Vera, 2012b, pp. 169-171; Betz, 2012, p. 219). Las potencias líderes regionales no cuestionan las normas, la influencia, el rol y ni la capacidad financiera de dichas instituciones (incluyendo a la OMC). Tampoco demandan una reforma de su sistema de votación y la adopción del mecanismo de la Asamblea General de la ONU: un Estado un voto. No obstante, propugnan por la democratización de tales instituciones, para tener mayor legitimidad y una representación más amplia. A pesar de ello, acciones como estas son vistas como parte de una estrategia velada de las DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 239 16/12/15 8:42 240 | Problemas y desafíos contemporáneos... potencias líderes regionales, cuyo fin último sería el incremento de su poder e influencia en las estructuras actuales de gobernanza global (Flemes, 2013, p. 1020). Las potencias líderes regionales actuarían, por un lado, como un dique para contener las pretensiones de las grandes potencias tradicionales y, por otro, serían sus socios privilegiados. De esta manera, permitirían ser cooptadas por ellas. Esta actitud ha sido evidente cuando las potencias líderes regionales han elevado su pretensión en forma reiterada de ser incluidas en las cumbres del G-8, al igual que en la conformación del G-20 financiero, convocado para discutir la reforma de la arquitectura financiera mundial (Pastrana & Vera, 2012a, pp. 136-137). Han tenido una actitud similar en las negociaciones entre las potencias líderes regionales y los países emergentes y las grandes potencias industrializadas, durante la Cumbre de Copenhague sobre cambio climático, así como en la fase final de la Ronda de Doha de la OMC (Betz, 2012, pp. 211-212). Un sistema multilateral que corresponda a la nueva distribución del poder global y a las grandes transformaciones geopolíticas y geoeconómicas le debe dar el lugar apropiado a las nuevas potencias líderes regionales (Nolte, 2012, p. 19). Sin embargo, el ascenso de dichos Estados en la jerarquía del poder mundial, su nuevo rol decisivo en el sistema internacional como pares de las grandes potencias y su nueva identidad que proyecten plantea un interrogante: ¿abogarán también por los intereses de los Estado más débiles que forman parte de sus regiones de influencia o únicamente velarán por los suyos? De otro lado, se observa que una de las estrategias más recurrentes de las potencias líderes regionales en materia de política exterior es el impulso al funcionamiento efectivo de las ya existentes organizaciones y regímenes internacionales y la construcción de nuevas, con el propósito de hacer contrapeso y disminuir la influencia de las grandes potencias (Nolte, 2012, p. 15). Además, el rol creciente de las potencias líderes regionales en los escenarios multilaterales se puede constatar en la forma decisiva en que dichos actores influencian tanto la creación como en la formulación de las agendas de tales organizaciones. Así mismo, hay que destacar el papel que las potencias líderes regionales pueden desempeñar en la conformación de estructuras de gobernanza regional, que contribuyen a la gestión de asuntos comunes y a la solución de problemas regionales (Betz, 2012, p. 213). Así, las potencias líderes regionales vienen aumentando sus capacidades para obtener mayores ventajas en el orden económico internacional contemporáneo. Por esta razón, no cuestionan de fondo su estructura actual, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 240 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 241 pues están más interesadas en ampliar sus posibilidades de influencia y de beneficios. Además, consideran que la cooperación sur-sur, de carácter regional e interregional, es un instrumento para fortalecer su posición en las dinámicas de conflicto y competencia con las grandes potencias (Pastrana & Vera, 2012b, pp. 618-623; Betz, 2012, p. 215). Las potencias líderes regionales y la reforma de las estructuras de gobernanza global En este nuevo escenario mundial, las potencias líderes regionales se están convirtiendo en nuevos jugadores globales que acentúan la multipolarización y demandan la democratización del sistema internacional. Al mismo tiempo, los nuevos actores globales ejercen presión para establecer esquemas compartidos de gobernanza que gestionen más eficaz y equitativamente un contexto mundial lleno de incertidumbres, crisis (financiera, energética, ambiental) y nuevos conflictos. En general, en un escenario sistémico de interdependencia creciente, las fuentes de beneficio mutuo aumentan para las naciones, pero también los costos impuestos desde afuera se multiplican, reduciendo su autonomía (Keohane & Nye, 1988, pp. 22-23). Como nuevos protagonistas de un orden cambiante, poshegemónico e inestable, las potencias en ascenso encuentran en la proyección individual y en la inserción a múltiples arenas económicas y políticas dos mecanismos, aunque suene contradictorio, para cooperar más, al compartir ganancias y distribuir y asumir de manera voluntaria los costos, y para competir mejor, al aumentar sus ventajas relativas frente a los otros y desplazar hacia ellos las pérdidas y las externalidades negativas, en un cierto plano de interacción. Las nuevas potencias líderes regionales se han hecho consciente de la influencia que pueden adquirir y han consolidado su asociación estratégica. Promueven la construcción de un orden mundial más equitativo, con una mayor participación de los países del Sur en la toma de decisiones. En este sentido, las potencias líderes regionales han identificado que el multilateralismo, la diversificación de las relaciones, la universalidad del derecho internacional, el respeto a las diferencias, la reducción de las brechas económicas y políticas entre países y la asociatividad democrática deben ser las columnas para edificar las estructuras emergentes de gobernanza global, para enfrentar colectivamente los desafíos globales que exceden las capacidades individuales de los Estados e incluso las estrategias colectivas de los bloques dispersos (Cervo, 2010, p. 11). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 241 16/12/15 8:42 242 | Problemas y desafíos contemporáneos... La intensificación de este multilateralismo se acompaña por evidentes muestras de soft-balancing, como la contribución a la formación de coaliciones internacionales de interés, por ejemplo, el BRICS o el G-20 (el grupo de las veinte economías más poderosas, que busca frenar la volatilidad financiera internacional y evitar la recesión mundial). También en el soft-balancing nuevos subgrupos (Sudáfrica, Brasil, China, India, México y Egipto) pueden impugnar las posiciones del G-8 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón y Rusia). La Cumbre América del Sur-Países Árabes (ASPA) es una muestra del multilateralismo, cuyos objetivos van desde el aumento de las transacciones comerciales, turísticas y culturales entre ambas regiones hasta la preparación de un ambiente colectivo para impulsar una profunda reforma a los principales organismos políticos y financieros internacionales, en términos de eficiencia y representatividad. Esta estrategia, en el caso específico de la política exterior brasileña, ha sido denominada la diplomacia Sur-Sur (Flemes, 2010, pp. 95-96; Amorim, 2010, p. 231; Ricúpero, 2010, p. 29) y el multilateralismo recíproco (Cervo, 2010, pp. 10-11). Otro tanto ocurre con India, Brasil y Sudáfrica (IBSA), coalición trilateral y foro de diálogo permanente, cuyos miembros coincidieron en ocupar puestos no permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU durante el 2011. Esta coalición procura profundizar en el papel internacional de los países en vías de desarrollo, abogan por reformas estructurales para la inclusión de otros asientos permanentes y de miembros no permanentes en ese organismo (Flemes, 2010, pp. 99-100). Propone, además, políticas más integrales para el tratamiento de situaciones de posconflicto, desarrolla de programas conjuntos (Fondo IBSA) para la disminución del hambre y la pobreza en países como Haití, Palestina, Guinea-Bissau, Burundi y Sierra Leona, y da apoyo material y político para la reconstrucción de Sudán y de Sudán del Sur, después de un escenario de violenta secesión entre ambas (De Moura, 2009, pp. 13-40). Estados como Brasil esperan aumentar sensiblemente sus aportes individuales (y los de sus empresarios) para el funcionamiento institucional y para la elaboración de políticas de cooperación financiera y técnica en organismos como el FMI, el Banco del Sur (de Unasur) y el Banco Interamericano de Desarrollo, además de aportar para la cooperación internacional a través de Agencia Brasileña de Cooperación (ABC). El marco rector de esta geopolítica de soft-balancing es el entendimiento Sur-Sur, en el que la política de ayuda se realiza de gobierno a gobierno o por compromiso interinstitucional sectorial (sin lobbies ni ONG). En este geopolítica priman los aspectos de transferencia DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 242 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 243 de tecnología, el fomento a la educación, el mejoramiento de políticas públicas y la ayuda humanitaria sobre los aspectos políticos y financieros. Desde esta perspectiva, las potencias líderes regionales vienen impulsando, en los foros internacionales, la reforma de las organizaciones de alcance global, tanto del sistema de la ONU como de las instituciones financieras internacionales, que enfrentan grandes desafíos de legitimidad y eficacia. Por tanto, es evidente que se requieren nuevas estructuras de gobernanza global más inclusivas, que contemplen los nuevos cambios en el sistema internacional. Para la construcción de estas, son necesarias dos grandes reformas: la del sistema de seguridad colectiva y la del sistema económico-comercial internacional (Amorim, 2010, pp. 218-219). Por lo que se refiere al sistema de seguridad colectiva, es necesaria, en primer lugar, una reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, que elimine de manera progresiva el veto y amplíe los miembros permanentes, para incluir así a las potencias emergentes. En segundo lugar, es necesario defender la vigencia del derecho internacional y contener su erosión, dándole prioridad a la reconstrucción de un multilateralismo efectivo, que le devuelva la legitimidad a las instituciones internacionales en ámbitos tan importantes como los derechos humanos, la protección del medio ambiente y la solución pacífica de las controversias (Amorim, 2010, p. 220). En lo que concierne a la reforma del sistema económico-comercial, se exige, en primer lugar, combatir el proteccionismo, con el cumplimiento del mandato de la Ronda de Doha, que determina la eliminación de las barreras y distorsiones que afectan a las exportaciones, ante todo las agrícolas, de los países en desarrollo. En segundo lugar, hay que examinar a fondo las cláusulas de protección a la propiedad intelectual incompatibles con el desarrollo tecnológico y los objetivos prioritarios de los países en desarrollo (por ejemplo, en caso de pandemias, es necesario dar prioridad a las políticas de salud pública para la producción y la comercialización de genéricos). En tercer lugar, hay que reformar las instituciones de Bretón Woods, a fin de que los países en desarrollo puedan tener acceso a financiamientos para proyectos prioritarios y puedan protegerse contra las crisis financieras (Cervo, 2010, pp. 15-17). Si en el mediano plazo las potencias establecidas no les abren espacio a las potencias regionales emergentes para ser nuevos tomadores de decisión globales, estas podrían sustituir las instituciones formales con las estructuras reticulares de decisión que han construido a través de las colaciones surgidas de sus estrategias convergentes de política exterior intergubernamental (Flemes, 2013, p. 1032). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 243 16/12/15 8:42 24 4 | Problemas y desafíos contemporáneos... Para ser jugadores globales con alta credibilidad en los procesos de construcción de gobernanza regional y global, las potencias líderes regionales deben hacer más que cooperación bilateral y multilateralismo diplomático interpares. Deben encontrar y ayudar a formar nuevos actores políticos o socios internacionales que contribuyan a democratizar el sistema internacional. Si bien estos serían secundarios frente a la envergadura y la visibilidad de las potencias emergentes, serían piezas clave que por sus características medianas, su anhelo de liderazgo y su política exterior activa serían potencias complementarias y no como competidores de las nuevas estructuras de poder y regímenes impulsados por “los grandes” (Flemes, 2010, pp. 96-98). En consecuencia, la importancia creciente de las regiones en la reconfiguración del orden mundial postunipolar ha conducido a que en la literatura especializada se hayan acuñado, durante la última década, una variedad de conceptos, como regionalización, regionalismo, sistemas y subsistemas regionales, órdenes regionales o complejos de seguridad regional. Dichos conceptos expresan, por un lado, la existencia y la funcionalidad de una asociación de Estados y, por otro, dan cuenta de un subsistema (parte) o una unidad (unidad, polo) del sistema internacional (Godehardt, 2012, p. 54). Así lo muestra el desarrollo de procesos de cooperación regional en África, tales como la Unión Africana (UA), la Comunidad para el Desarrollo de África del Sur (SADC, por su sigla en inglés), la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD, por su sigla en inglés). Son ejemplos en Suramérica la Unasur y el Mercosur; y en el Sur de Asia se destaca la Asociación para la Cooperación del Sur de Asia (Saarc, por su sigla en inglés). Lo común entre dichos procesos de regionalización es que las potencias líderes regionales, especialmente Sudáfrica, Brasil e India en sus esferas de influencia, han jugado un rol clave en su creación y su proyección (Flemes & Wojczewski, 2012, pp. 162-168). Es suma, estamos presenciando el surgimiento de un sistema multiregional de las relaciones internacionales, por el cual se ha avivado el debate y ha cobrado importancia el fomento de los programas de investigación sobre el ascenso de las “potencias líderes en el ámbito regional” (Nolte, 2012, p. 20) y sobre la construcción de un orden mundial multilateral regionalizado (Farrell, 2005, p. 9). Si partimos de la premisa de que las regiones van a jugar un rol importante en la comprensión del futuro orden mundial, el análisis de las relaciones internacionales debe pasar de los dos niveles tradicionales, es decir, el nacional y el internacional, a un modelo analítico de cuatro niveles: el nacional, el internacional, el regional y el interregional. En este contexto, la gobernanza global y multinivel se entrecruzan en los distintos niveles, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 244 16/12/15 8:42 Retos de la gobernanza global frente a una multipolaridad creciente | 245 ofreciendo alternativas para abordar con mayor eficacia la gestión de los problemas globales (Betz, 2012). Referencias Albrow, M. (2007). Das Globale Zeitalter. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Amorim, C. (2010). Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): an overview. Revista Brasileira de Pollítica Internacional, 53, 214-240. Arrighi, G. (1997). Financial Expansions in World Historical Perspective. A Reply to Robert Pollin. New Left Review, 224(1), 154-159. Attina, F. (2001). El sistema político global. Barcelona: Paidós. Bartelson, J. (2010). The Social Construction of Globality. International Political Sociology, 4, 219-235. Baylis, J. & Smith, S. (2001). The Globalization of World Politics. Oxford: Oxford University Press. Beck, U. (1993). 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La consolidación de las organizaciones en los procesos de integración en la región ha planteado de manera permanente el interrogante sobre la renuencia de los Estados latinoamericanos a transferir soberanía a los órganos de tales instituciones. La Comunidad Andina de Naciones (CAN), cuyos órganos en el papel tenían atribuciones supranacionales, con lo que se emulaba el desarrollo institucional de la Unión Europea, nunca pudo llevar a la práctica las atribuciones con que se dotó. De allí que haya muchas interpretaciones de la razón por la cual en América Latina no ha sido posible la construcción de espacios de integración, en donde tenga cabida el principio de soberanía compartida. Son muchas las causas que se argumentan. Desde una perspectiva comprensiva e interpretativa, en este trabajo solo trataremos uno de los posibles factores que inciden en el poco interés de los países latinoamericanos por construir espacios de soberanía compartida. Consideramos que el hecho de que se no haya consolidado una soberanía, en su sentido clásico, y los bajos niveles de estatalidad de las repúblicas latinoamericanas desde los inicios son factores que han limitado la construcción de los lazos regionales necesarios para el avance de un regionalismo profundo, que supere los estadios aperturistas de tipo comercial y financiero. Este fenómeno se fortalece también por el proceso inacabado de construcción del Estado en mayoría de las sociedades latinoamericanas. Esto pone en evidencia que el ejercicio pleno de la soberanía interna sigue siendo deficitario. Por tanto, de allí, surge esta pregunta: ¿cómo incide en los Estados latinoamericanos la falta de estatalidad y el proceso inacabado de su construcción en su renuencia a trasferir soberanía a las organizaciones de integración regional? * Artículo en coautoría con Rafael Castro Alegría. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 253 16/12/15 8:42 254 | Problemas y desafíos contemporáneos... Para a esta pregunta, en primer lugar, contrastaremos las idea clásica y la contemporánea de soberanía, para tener algunos elementos conceptuales que nos permitan comprender el desarrollo de este principio tanto en América Latina como en Europa. En segundo lugar, reflexionaremos brevemente sobre la forma en que se ha concebido el concepto de soberanía a lo largo de los procesos de formación de los Estados latinoamericanos. Para esto, tomaremos como punto de partida el periodo colonial y señalaremos los factores de debilidad estructural, en términos de institucionalidad y estatalidad, en la época republicana. En tercer lugar, interpretaremos el concepto de soberanía en el pensamiento sobre la integración en sus tres grandes olas: la cepalina (el viejo regionalismo), la neoliberal (el nuevo regionalismo) y la poshegemónica. A lo largo de este apartado se llevará a cabo una reflexión comparativa sobre el significado que la idea de soberanía ha tenido tanto en el proceso de formación de la Unión Europea como en los procesos de integración de América Latina. Así mismo, se examinará la influencia del debate teórico a ambos lados del Atlántico en la comprensión de los dos procesos. En cuarto lugar, se tratará el carácter de la soberanía en América Latina y su impacto en la integración. En quinto lugar, se esbozarán las perspectivas del regionalismo en los momentos actuales. Por último, se expondrá la relación actual entre el concepto de soberanía y de regionalización en Suramérica La idea clásica y contemporánea de soberanía La soberanía clásica tiene como objeto fundamental el territorio y la población que este contiene. Además, se constituye como un poder cuyo sujeto exclusivo es el Estado. Para autores como Bodino (1973) y Hobbes (2003), entre otros, con estas dos condiciones de la soberanía, su objeto y su sujeción deben estar articulados por una serie de leyes que se refieren a la autoridad del soberano como legítima e incuestionable en todos los casos, más allá de que se presenten intervalos o espacios en los que el soberano, ya sea el príncipe o una figura similar, deleguen funciones específicas en algún súbdito con características especiales1. Así, la soberanía clásica necesita de un sujeto con Al respecto, Bodino deja claro que la soberanía no se divide, puesto que lo que se otorga es una condición jurídica especial para quienes pueden cumplir funciones del soberano, temporalmente. Es decir, en todo momento, el soberano que ha dado cierta autoridad a otro sujeto no pierde su soberanía, pues está en capacidad de anular esta condición especial y retomar para sí las funciones otorgadas a otro que, en todos los casos, no será considerado como un igual, sino como un súbdito (Bodino, 1973). 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 254 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 255 la potencia necesaria, ya sea con justificaciones de tipo jurídico o de fuerza, para desplegar su autoridad sin la respuesta de algún otro poder. Ahora bien, para poder instaurarse como tal, el Estado requiere del monopolio absoluto de la generación de leyes, ya que solo así se puede pensar en que el ejercicio del poder refiera al Estado mismo. Esto significa que la soberanía clásica no se debe entender solo en términos de la capacidad del Estado de ejercer poder sin la impugnación de otros poderes, por lo menos de carácter interno, sino que la soberanía tiene además de un objeto claro, que es el territorio, un objetivo definido: el crecimiento del poder del Estado mismo. Esto se manifiesta fundamentalmente en su capacidad de asegurar el monopolio del poder en su territorio y la integridad de este. Foucault (2007, p. 116) plantea que el objetivo del arte de gobernar, “el arte de ser príncipe”, es mantener la ligazón entre el territorio y el príncipe, de tal manera que este pueda proteger su propiedad, su heredad o su conquista. Para ser realmente soberano, sin importar la forma que adquiera, como individuo o élite, el príncipe o el poder soberano deberá asegurar la integridad de lo es suyo. Para esto, sin duda, deberá poder contar con la presencia institucional. En términos de la soberanía clásica, lo anterior significa una aplicación de tipo gendarme sobre lo que es suyo. Así, en la soberanía clásica no basta con que el poder estatal afirme que es el único sujeto legítimo que la pude detentar, sino que entre sus condiciones necesarias están la capacidad de ejercer control, autoridad y dominio. De esta manera, la soberanía requerirá, para establecerse como un atributo que se pueda materializar, de un sustento institucional que se puede entender como estatalidad 2, es decir, como la capacidad de alcanzar los objetivos que se traza y de desarrollar las funciones que esto supone. Aparte de la soberanía clásica es un atributo, es necesario tener en cuenta que esta no limita su accionar al interior de los Estados. La soberanía opera también en una dimensión externa (Held, 2002, p. 13). A partir de 2 Aunque la categoría de estatalidad no se puede inscribir en los términos utilizados por los clásicos para definir la soberanía, resulta útil para explicar las condiciones necesarias para que esta sea real y no solo formal. Con base en la definición del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004, p. 49), la estatalidad puede es “la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamaño y la forma de organización de sus burocracias”. Para dar cuenta de esta, se puede acudir a la observación de cuatro capacidades estatales: “1) técnicas, relativas al control macroeconómico; 2) administrativas, vinculadas a la prestación de servicios; 3) institucionales, relacionadas con la formación de reglas de juego y 3) políticas, relativas a la capacidad de resolución de conflictos” (Sojo, 2011, p. 39). Estas capacidades se pueden entender como condiciones para un real ejercicio de la soberanía. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 255 16/12/15 8:42 256 | Problemas y desafíos contemporáneos... los postulados clásicos, la soberanía significa autonomía e independencia de los Estados frente a cualquier tipo de autoridad externa. Es así como la soberanía externa es una cualidad que poseen las sociedades políticas en la relación entre una y otra; está asociada a la aspiración de una comunidad a determinar su propia dirección y política sin interferencia excesiva de otros Estados (Hinsley citado en Held, 2002, p. 14). A partir de la soberanía como una condición absoluta de los Estados, se configuró en la Europa del siglo XVII una sociedad internacional, en la que las relaciones se daban entre Estados soberanos y absolutos, más allá del tipo de gobierno que los dirigiera. Esta sociedad internacional sin duda va a encontrar en la Paz de Westfalia de 1648 su base normativa, que parte del respeto al objeto fundamental de la soberanía: el territorio. Esta forma de la soberanía clásica aparece en Europa en el contexto de unas segmentaciones geográficas nacionales más o menos definidas y de una formación más consolidada de gobiernos orientados a potenciar la capacidad productiva y no solo extractiva de sus poblaciones. Esto se da principalmente por los aportes de los mercantilistas y los fisiócratas, entre los siglos XVII y XVIII (Foucault, 2007, pp. 132-134). En contraste, en el caso de las colonias europeas en América Latina, la riqueza se generaba fundamentalmente por un sistema de tipo extractivo y enfocado en la obtención de materiales preciosos. Esto es, al menos, una dificultad para el análisis de la soberanía y la estatalidad en el subcontinente, pues sus territorios operaban en tiempos coloniales como extensiones ultramarinas de imperios europeos. Ahora bien, esta demarcación westfaliana estuvo acompañada de una transformación de los Estados absolutos, los que, ahora entendiéndose como sujetos dentro de un sistema internacional competitivo —fundamentalmente europeo entre los siglos XVII y XIX— veían la importancia de contar con un mayor prestigio que el de sus vecinos (Weber, 2002, p. 669). Eso llevó al desarrollo de estructuras administrativas especializadas en el manejo de los asuntos externos, que fueron fundamentales para garantizar la integridad del territorio y de la soberanía interna. Al definirse de manera formal una serie de principios orientadores de las relaciones entre los Estados, como lo hizo el Tratado de Westfalia, se hizo más relevante tener presentes las maniobras de otros Estados y tener una postura frente a ellas, con el fin de no parecer vulnerables. Según Weber, los Estado tenían la tendencia natural a expandirse, siendo más proclives los que contaran con mayores niveles de prestigio. Para Weber (2002, p. 668), “las formas políticas son formas de poder dirigidas hacia fuera en distinta proporción”. Esto significa que los Estados DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 256 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 257 nunca son estáticos, sino que el deseo de expandirse, principalmente en los Estados Modernos, ocupa un lugar preponderante en sus fuerzas motoras internas. Sin embargo, para el autor, solo un tipo particular de Estado se encuentra en capacidad de poner en marcha, de manera sostenida, este deseo: las grandes potencias. Estas no solo se deben entender como las capaces de expandirse territorialmente, pues esto sería caer en un reduccionismo peligroso y anacrónico. Las grandes potencias son, desde esta perspectiva, aquellas que se interesan e interactúan con los “procesos políticos y económicos de un gran círculo” (Weber, 2002, p. 670). De esta manera, amplían el ámbito de su comunidad política nacional. Por el deseo de expansión de los Estados, la soberanía interna empezó pronto a vincularse estrechamente con la soberanía externa, entendida esta como la capacidad de evitar la ampliación de una comunidad política externa dentro del interior del propio Estado. Para esto, fue fundamental contrarrestar el prestigio de otros Estados, con el aumento del prestigio propio. Si pensamos el tema de la soberanía a partir de estos elementos de análisis, se podría decir que entre mayor estatalidad tiene un Estado —entendida como la presencia y la fortaleza institucional—, estará en mejores condiciones de proyectar prestigio hacia el exterior. Esto es fundamental para disminuir el empuje expansivo de otros Estados y el influjo que pueda generarse desde ellos. Sin duda, tener presente esta relación sirve para entender la interacción entre la soberanía interna y la externa, y la importancia de desarrollar y consolidar instituciones internas y externas coherentes. En nuestra época, esto significaría que la sinergia entre la política exterior y la interna es fundamental para construir la soberanía del Estado. Si se parte de estas categorías weberianas, un Estado que no entienda esta doble vía de la soberanía y no la gestione de manera estratégica, estará en condiciones de desventaja frente a los que sí lo hagan. La soberanía de los Estados es un elemento importante en el carácter dinámico de las relaciones internacionales. Carré de Malberg (1948) la define como la “independencia en el exterior y superioridad en el interior”. La “soberanía se refiere al derecho del Estado de gobernar sobre un territorio delimitado y la autonomía denota el poder real con que cuenta un Estadonación para articular y llevar a cabo sus metas políticas de forma independiente” (Held, 1997, p. 130). Hoy en día, sin embargo, los Estados están obligados a recurrir a un mayor multilateralismo para la solución de los problemas globales. Por su carácter transfronterizo, el instrumento más idóneo para abordarlos es la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 257 16/12/15 8:42 258 | Problemas y desafíos contemporáneos... cooperación internacional. Lo anterior hace necesaria la transferencia de competencias de regulación a instituciones supranacionales o la construcción de una red de regímenes internacionales que imponga deberes específicos a los Estados en los distintos ámbitos. De esta manera la cooperación internacional no acaba con la soberanía, sino que la amplía y la fundamenta de nuevo (Beck, 2004, p. 279). En la actualidad, el concepto de soberanía absoluta puede ser considerado anacrónico, como consecuencia de la densidad de las interacciones internacionales y las interdependencias. De modo que ha sido definida como una facultad dividida entre múltiples agencias —nacionales e internacionales— y limitada por la naturaleza misma de esta pluralidad (Held, 1997, p. 169). Soberanía, estatalidad y populismo en Suramérica En el presente aparte se exploran algunas de las particularidades fundamentales del proceso de formación de los Estados nación latinoamericanos. Se argumenta que la dificultad histórica que han tenido algunos de ellos para consolidar su estatalidad es uno de los elementos clave para entender su reticencia a ceder soberanía a un ente supranacional. En primer lugar, la condición de colonia de los territorios latinoamericanos no permitía la presencia de los poderes centrales de las monarquías europeas. Por lo que la mayor parte de las veces se gobernaba a distancia y sin la posibilidad, por parte de los poderes centrales, de ejercer la coacción suficiente para garantizar la aplicación taxativa de los mandatos reales. Esto generaba una relación marginal, aunque no por eso poco importante, entre los Estados europeos en construcción y sus territorios de ultramar. Ello implicaba que la soberanía absoluta que se propugnaba en los imperios continentales no alcanzara, de manera efectiva, a los territorios colonizados. De esta condición se deriva, como un elemento de análisis, que la estatalidad de Europa tenía un ritmo y un devenir teleológico diferente al de las colonias. Esto explica en parte por qué en nuestra época en Europa se está llevando a cabo un proceso de integración supranacional, mientras que en América Latina el proceso de formación del Estado nación “empezado con la Independencia, todavía no está acabado” (König, 2003, p. 12). Para comprender las particulares dinámicas que han dado forma a los Estados nación latinoamericanos, a continuación se señalan algunas de las características fundamentales de sus procesos de surgimiento y consolidación. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 258 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 259 Los criollos no construyeron el Estado nación con base en criterios religiosos, étnicos o culturales. Su ideal era crear el Estado como un hecho político. Es por esto que las identidades de los procesos independentistas fueron locales y regionales, en vez de nacionales. Los habitantes del territorio se adscribieron al Estado por la promesa de igualdad jurídica y de libertad política. En el discurso de la independencia, los criollos apelaron a la historia indígena. Sin embargo, lo anterior no se dio como parte de un proyecto de construcción de un Estado y de una ciudadanía que incluyera a los grupos indígenas, sino que se utilizó como un instrumento político para justificar sus pretensiones ante España. Esta situación explica su posterior exclusión política y social de los procesos de construcción de ciudadanía (König, 2003, pp. 9-15). Solo a partir del siglo XIX comenzarán a consolidarse las identidades nacionales, basadas en las ideas e intereses que las élites de diversas regiones tenían sobre unos límites nacionales. Estas ideas e intereses son consecuencia de la toma de conciencia de los propios recursos –proveniente de su participación en las expediciones botánicas— y del regionalismo fomentado por la comunicación por medio de los nuevos periódicos. Este proceso será clave en la constitución de uno de los elementos fundamentales del Estado: el gobierno eficaz sobre un territorio delimitado. Ahora bien, la lucha para conseguirlo tendrá como referencia el desarrollo de la patria, en cuanto proyecto nacionalista de construcción de un Estado futuro, que les daría a sus habitantes igualdad, libertad y prosperidad. Este proyecto contrasta con la política centralista y explotadora de las reformas borbónicas, que sería, junto a las ideas de emancipación de la ilustración, uno de los detonantes de los procesos independentistas (König, 1998, pp. 10-17). Para consolidar un proyecto de Estado, los independentistas tendrán que construir la integración cultural característica del Estado-nación. Por lo tanto, debía generarse una construcción simbólica del pueblo, para conseguir la aceptación y la lealtad de sus miembros, a la vez que debía producirse un sentimiento de pertenencia, para lograr ir más allá del frágil Estado territorial como mero aparato coactivo (König, 2003, p. 19). Sin embargo, los proyectos de nación formulados por los criollos eran muy vagos y no postulaban las características que debería tener una nueva organización social y económica. Tan solo mencionaban la idea de romper con la dominación colonial, dado que tras el proceso de independencia ellos no planeaban renunciar a sus privilegios. A tal indeterminación del proyecto de nación criollo se sumaba que los nuevos Estados no gozaban de un consenso entre las diversas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 259 16/12/15 8:42 260 | Problemas y desafíos contemporáneos... partes de sus poblaciones. Además, políticamente todavía tenían intereses locales y regionales contradictorios, proyectos de nación divergentes, rivalidades históricas, así como relevantes separaciones derivadas de sus complejas topografías. Como respuesta a estas dificultades, para construir las naciones latinoamericanas, las élites políticas resolvieron imponer sus proyectos nacionales e idear unos imaginarios nacionales, que buscaron conectar la heterogeneidad de unas poblaciones diversas, basadas en lealtades provinciales o locales, por medio de la invención de mitos fundacionales, a través de la historia y de la literatura. Estos mitos se transmitieron, además de los símbolos cívicos como la bandera y el himno, a través del aparato educativo (König, 2003, pp. 19-20). La herencia en algunos países de la estructura socioeconómica del pacto colonial, que había establecido un predominio del sector monoproductivoexportador, contribuyó a la fragmentación territorial. El pacto colonial había centrado la acción institucional en las regiones cercanas a los puertos y las vías fluviales, lo que limitaba la ocupación efectiva y absoluta del territorio y, por ende, imponía desniveles entre las distintas regiones. Estos desniveles tuvieron origen, además, en la necesidad de reducir los costos del aparato estatal de la Corona (Kaplan, 1996, pp. 26-27). Otra de las complejidades en el proceso de construcción de los Estados nación latinoamericanos se relaciona con la construcción de las regiones. Producto de las citadas expediciones botánicas y económicas, el conocimiento de los recursos de sus propios territorios llevó a que los criollos se sintieran identificados con regiones específicas. Lo que acarreó que, posterior al proceso de independencia, propenderían por el desarrollo de la región a la que representaban y desconfiarían de un gobierno central, ya que consideraban que este impediría el avance de su región (König, 1998, pp. 17-23). Por la tensión entre el desarrollo de las regiones y el gobierno central, las élites criollas se vieron ante el dilema de cuál debía ser la forma de Estado a implementar. Las dos opciones que se plantearon fueron el centralismo y el federalismo. Este último fue uno de los más aclamados, no solo porque se ejercía exitosamente en Estados Unidos, sino también porque permitiría mantener la autonomía de las regiones. Esta disyuntiva generó numerosas luchas entre las élites y las poblaciones de diversas regiones y fue un factor más de dificultad para la construcción de identidades nacionales en los nacientes Estados latinoamericanos (König, 1998, pp. 17-23). En el proceso de construcción del Estado se presentaron, entonces, diversos conflictos y tensiones, que llevaron a altos niveles de violencia DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 260 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 261 en muchos espacios de las nuevas repúblicas del siglo XIX . Esto debido en parte a que muchos sectores sociales percibían que los nuevos diseños institucionales los excluían del espacio de la política. Fue evidente, desde el principio, que el proyecto criollo no era en sí mismo un intento por establecer estructuras democráticas, en las que lo popular tuviese cabida. Lo anterior generó tensiones y limitó la capacidad del Estado de constituir redes de gobierno extendidas en los nuevos espacios nacionales. En consecuencia, en el momento de emergencia del Estado republicano no se dieron las condiciones materiales para el ejercicio pleno de la soberanía territorial y poblacional del Estado. Uno de los ejemplos históricos que muestra esta debilidad en las primeras décadas republicanas es la incapacidad de las administraciones estatales para cubrir con autoridad efectiva los territorios luego de la expulsión de los españoles. Es claro que hubo fuertes tensiones entre los proyectos republicanos integradores y los habitantes de ciertos territorios “liberados”, pero al mismo tiempo excluidos. Para Simón Bolívar esto fue en particular evidente en 1822, año en que arribó a Pasto para intentar convencer a las élites de esta región de integrarse política, económica y administrativamente a las nuevas estructuras de poder que intentaba implantar su proyecto republicano. Sin embargo, lo que encontró fue que esta nueva forma de gobierno nacional no era aceptada completamente y que incluso este proyecto era impugnado de manera vehemente (Gutiérrez, 2012, p. 214). Otro de los problemas fundamentales de la consolidación del Estado nación fue que para los habitantes de Latinoamérica era muy difícil dar su lealtad a un ente abstracto como el Estado, debido a que en la época colonial estaban habituados s ser leales a una persona: el gobernador, el virrey o, de manera más general, el rey. Después, tras el vacío producto de los procesos independentistas, la lealtad pasaría al caudillo, quien poseía los recursos económicos o militares (König, 1998, p. 25; Kaplan, 1996, pp. 60-61). Los caudillos emergieron de las guerras civiles como objeto y fuente de autoridad para las nuevas sociedades (König, 1998, p. 25). Sin embargo, también fueron la mayor amenaza que enfrentaron las nuevas repúblicas para mantener su precaria integración. Solo cuando uno de ellos podía imponerse, era posible la unificación de los nuevos Estados (Oddone, 1986, p. 219). Estas llamadas autocracias unificadoras, consolidadas en la mitad del siglo XIX en la mayoría de los Estados latinoamericanos, sirvieron de dique a las fuerzas centrífugas que sucedieron a las guerras de independencia (Germani, 1962, p. 25; Nohlen & Fernández, 1998, p. 113). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 261 16/12/15 8:42 262 | Problemas y desafíos contemporáneos... Uno de los más grandes desafíos que enfrentaron las autocracias unificadoras —de los grupos urbanos dirigentes—, que consideraban urgente construir el Estado fue integrar a las fuerzas sociopolíticas rurales, que se resistían a someterse a los intereses urbanos, reivindicando así la autonomía y, en consecuencia, la desintegración regional. Asimismo, las comunidades indígenas, en aquellas regiones donde constituían una base demográfica significativa, operaron como fuerzas disgregantes, que fueron marginadas del proceso de construcción del Estado, y que se resistieron a la integración nacional (Oddone, 1986, pp. 210-211). En este contexto de personalización del poder y como parte del proceso de construcción de un orden político-estatal que empoderó a las élites y a los principales grupos oligárquicos, se formularon constituciones y leyes que consagraron un Estado con un régimen presidencial, secular, centralizado, democrático y con una división de poderes. Sin embargo, el equilibrio de poderes fue solo formal y, en la práctica, el régimen presidencial degeneró en el presidencialismo (legal o dictatorial), que fue una encarnación personalista y carismática del poder. Esto ocurrió por la limitación del poder legislativo y el judicial, por la preponderancia que le otorgó la ejecución de las leyes, el Ejército, la designación de los jueces, entre otras vigorosas facultades asignadas constitucionalmente (Kaplan, 1996, pp. 61-68; Wiarda, 1997, p. 60; Pastrana & Vera, 2012, p. 316; Nohlen & Fernández, 1998, pp. 117-121). Como corolario es posible afirmar que ante los déficits descritos en la construcción de una identidad nacional, en la integración entre las diversas regiones, dada la personalización del poder y la concentración del aparato estatal en unos focos urbanos específicos, se dio la ausencia de una capacidad real de las instituciones estatales para operar de manera efectiva en toda la población y el territorio que les correspondía formalmente. Desde entonces, un poderoso Ejecutivo ha fungido como el referente cohesionador de la sociedad, lo que ha desembocado en un fuerte populismo, en gran parte de los Estados latinoamericanos. La construcción del panamericanismo y del latinoamericanismo Como complemento explicativo a los factores históricos que no han permitido la consolidación de una fuerte estatalidad en los Estados nación latinoamericanos, en este apartado se presenta una breve reconstrucción histórica de las ideas o ismos que han jugado un papel determinante en la construcción e DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 262 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 263 institucionalización de las diversas concepciones de región en el continente americano. La narrativa sobre los diversos procesos de integración en América Latina por lo general tiene como punto de partida a las instituciones surgidas a mediados del siglo XX. Sin embargo, es importante destacar que las ideas que dieron forma a las instituciones regionales fundadas en esa época se gestaron desde el siglo XIX. Desde entonces, dos conceptos de región se han enfrentado: el latinoamericanismo y el panamericanismo. El panamericanismo es un término acuñado en 1889 en Estados Unidos, en el contexto de los panismos del siglo XIX, que fueron movimientos ideológicos internacionales que buscaban agrupar Estados con características comunes, en especial en torno a un centro de poder. Otros ejemplos históricos son el panbritanismo, el pangermanismo y el paneslavismo (Ardao, 1986, p. 158). Con la idea de una panamérica, los Estados Unidos, su impulsor fundacional, tenía un interés fundamental: encontrar nuevos mercados para su creciente industria. Para lograr este objetivo, Estados Unidos ha implementado a lo largo de su historia una política de expansionismo, en cierta medida territorial, que involucra a los pueblos del sur, a través de métodos como la conquista, la anexión y la absorción. Esta política se transformó a finales del siglo XX, al intentar consolidarse en un instrumento para unir comercialmente el hemisferio (Ardao, 1986, pp. 158-159). El primer encuentro que reunió a los Estados del continente americano fue realizado, tras intensas gestiones diplomáticas de la Casa Blanca, en Washington entre 1889 y 1890. A este encuentro se le llamó Conferencia Internacional Americana. Después, en la IV Conferencia, en 1910, se le dio el nombre de Unión Panamericana a la oficina que los Estados americanos reunidos habían pactado fundar en Washington. La Unión Panamericana se encargó de compilar los datos sobre el comercio entre estos países. Desde entonces, a todo lo relacionado con el movimiento liderado por los Estados Unidos, en la procura de construir una cierta unidad hemisférica, se le denominará panamericano (Ardao, 1986, pp. 157-158). El concepto de América Latina, del cual devendrá el de latinoamericanismo, surgió inicialmente de una categoría acuñada por el francés Michel Chevalier en 1836, en el libro en el que compiló las crónicas periodísticas sobre su viaje a Estados Unidos. En este texto, señaló que en el Nuevo Mundo estaban representadas las ramas latina y germana. Catalogó a la América del Norte como protestante y anglosajona, y a la América del Sur como latina y católica. El rasgo latino de la América del Sur es, entonces, en un primer DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 263 16/12/15 8:42 264 | Problemas y desafíos contemporáneos... momento un adjetivo: América latina. Con el tiempo, se transformará en sustantivo: América Latina (Ardao, 1986, pp. 160-161). Del concepto de Michel Chevalier surge el latinoamericanismo, impulsado por un grupo de intelectuales hispanoamericanos instalados en París. Ahora bien, es relevante mencionar dos acontecimientos que consolidaron el concepto y su expansión en el siglo XIX. En primer lugar, está el hecho de que la amenaza más acuciante para los pueblos del sur de América no eran más los europeos, sino las ambiciones expansionistas de los estadounidenses. En segundo lugar, está el impulso de toma de conciencia para el mundo latino y para el anglosajón que fueron el pangermanismo, especialmente el Zollverein y el paneslavismo (Ardao, 1986, p. 161). Será el colombiano José María Torres Caicedo, del grupo de intelectuales hispanoamericanos mencionado, quien fundó y profundizó la propuesta de una América Latina unida en 1861. Después, en 1865 dio fuerza a esta propuesta con la publicación de un libro en torno a esta temática. Él defendió la necesidad de una unión latinoamericana, que debía crearse en directa oposición a la doctrina estadounidense del destino manifiesto. Torres Caicedo sostuvo, a su vez, que era necesario mantener relaciones cordiales con América del Norte, pero aclaró que ello solo será posible en un ámbito de igualdad y reciprocidad (Ardao, 1986, pp. 162-163). La esencia del latinoamericanismo también se expresó en célebres documentos como Nuestra América (1891) de José Martí, que fue uno de los críticos más acérrimos de la colonización española y del panamericanismo expansionista de los Estados Unidos. Asimismo, en la Carta de Jamaica (1815) se pone de manifiesto el clamor con que Simón Bolívar buscó la integración de los pueblos americanos, como una forma de resistencia a las amenazas externas y como un llamado a la unidad en medio de las disputas caudillistas, en el contexto de las luchas de independencia. A pesar de lo anterior, la idea de una unidad latinoamericana tardaría todavía en afianzarse. Esto debido a las profundas diferencias de opinión entre los Estados latinoamericanos sobre la conformación precisa que la unión latinoamericana debía tener —con o sin Estados Unidos, con o sin Brasil— y por la enorme atracción que generaba la idea de una unión panamericana en torno a Washington, el centro de poder. Uno de los momentos en el que se presentaron divergencias de opinión sobre la construcción de una unión latinoamericana tuvo lugar cuando Bolívar, por medio de la circular de Lima, convocó a las repúblicas, que antes eran colonias españolas, al Congreso de Panamá. En respuesta, Santander llamó a los Estados Unidos y luego a Brasil, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 264 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 265 lo que demostró la escisión existente entre las diversas élites políticas sobre una potencial unidad latinoamericana (Ardao, 1986, pp. 163-164). El latinoamericanismo y el panamericanismo, las dos ideas de región del siglo XIX que representaron las concepciones de algunas de las instituciones de integración regional más importantes que surgirán en el siglo XX, así como algunas del siglo XXI, tuvieron un hito histórico de consolidación en 1948. En este año, el panamericanismo sufrirá una transformación decisiva: se tornará interamericanismo3. Esta transformación es una aceptación de que existen diversas Américas en un mismo continente y una reacción ante la crisis de legitimidad del panamericanismo, derivada de las actuaciones unilaterales y expansionistas de los Estados Unidos. Estas situaciones hicieron evidente la necesidad de convertir este foro en interamericano (Ardao, 1986, p. 166). La precitada transformación se concretará en el Sistema Interamericano, que dará forma a una estructura institucional que va a incluir no solo la idea de una mera integración comercial, sino también la arquitectura de un sistema. En el contexto de la Guerra Fría, el Sistema Interamericano estará constituido por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), una Comisión Interamericana los Derechos Humanos en el continente (CIDH), un foro político y de gestión de crisis, la Organización de los Estados Américanos (OEA), y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una infraestructura bancaria que buscará financiar los proyectos de desarrollo en el continente. En el caso del latinoamericanismo, en el seno de las Naciones Unidas se fundó la Comisión Económica para América Latina (Cepal), que reconoció el apelativo de América Latina. Esta comisión tuvo gran influencia en la configuración del pensamiento sobre la integración latinoamericana. Después de su creación, la institucionalización internacional del latinoamericanismo continuó a través de organizaciones internacionales, entre las que vale la pena destacar la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1961; la Comisión de Coordinación Económica Latinoamericana (Cecla), fundada en 1964 y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), fundado en 1975 (Ardao, 1968, pp. 169-170). Otros acontecimientos importantes en este giro fueron la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz (1936), la creación de la Junta Interamericana de Defensa (1942) y la suscripción del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (1947). 3 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 265 16/12/15 8:42 266 | Problemas y desafíos contemporáneos... El concepto de soberanía en el pensamiento sobre la integración De los dos apartes anteriores se puede inferir que uno de los factores que ha hecho reacios a los Estados latinoamericanos a la cesión de soberanía es la su histórica débil estatalidad. Además, hay que señalar que las divergentes concepciones de región del siglo XIX van a estar presentes también en el siglo XX, a través de dos proyectos distintos de integración mencionados: el panamericano (interamericano) y el latinoamericano. Es importante destacar, en concordancia con lo señalado, que ninguno de estos proyectos va a procurar la cesión de soberanía, dadas las circunstancias históricas. En cambio, estos proyectos van a enfocarse en su defensa, en el principio de no intervención y en otros aspectos de la construcción de región. Ahora bien, el presente apartado explicará las olas de regionalización en el pensamiento sobre la integración en América Latina, surgido desde mediados del siglo XX. Se tendrá presente tanto el elemento de débil estatalidad de los Estados nación latinoamericanos como la división entre el panamericanismo y latinoamericanismo, que son puntos de referencia relevantes en la interpretación de cada una de las olas. En América Latina, el pensamiento sobre la integración ha tenido tres grandes olas. La primera es el análisis económico y estructuralista de la Cepal, que comienza a finales de los años cuarenta y que tiene su auge en las décadas de 1960 y 1970. La segunda tiene una inspiración neoliberal particularmente fuerte en los años noventa. La tercera, llamada poshegemónica (Riggirozzi & Tussie, 2010, p. 12), se viene desarrollando desde comienzos del siglo XXI (Serbin, 2011, p. 50). A pesar de los sesenta años que ya cumple esta primera ola del pensamiento integracionista, o incluso mucho más si se consideran los referentes del aparte anterior, el subcontinente aún no tiene un proceso sólido de integración. La integración, analizada tanto en su dimensión conceptual como histórica, suele tener como referente y parámetro de medida al proceso que desembocó en la Unión Europea. Autores como Haas (1967), entre otros, consideran que la integración latinoamericana es débil, en comparación con una fuerte, que es la europea. Tanto la realidad política contemporánea de una Europa integrada como el hecho de que buena parte de los desarrollos conceptuales sobre integración provengan de este continente hace que muchas veces sea inevitable la comparación. Esta comparación es válida siempre y cuando se acepte el carácter lineal de la integración, y se asuma a América Latina como DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 266 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 267 la orilla débil de la integración y a Europa como el lado fuerte de un mismo proceso. En otras palabras, América Latina está recorriendo —hay que decir que de forma poco efectiva— un proceso que eventualmente la pondrá en la misma senda de integración que el modelo europeo. En consecuencia, a continuación, más que comparar dos puntos dentro del continuum de la integración, se resalta que hay dos experiencias históricamente producidas que desembocan en dos formas diferentes de concebir tanto la integración como la soberanía. Es difícil entender los conceptos sobre la integración y la soberanía en Europa si se desligan de sus procesos históricos. Aparte de los referentes clásicos que aparecen en obras como las de Kant (1795), el pensamiento europeo sobre la integración —que, por un lado, da forma a los ejes analíticos del federalismo y del neofederalismo y, por el otro, al funcionalismo y al neofuncionalismo— han respondido a la experiencia de las guerras mundiales de la primera mitad del siglo XX. Los desarrollos contemporáneos del federalismo surgen en el periodo de guerras de la mano de autores como Rossi y Spinelli (1941). Estos autores, más desde la política que desde la academia, plantean en su Manifiesto de Ventone4 que para Europa es un peligro la subsistencia de la soberanía absoluta de los Estados nación, puesto que el afán de su defensa es un detonante de guerras. De manera que proponen la supranacionalidad como una solución. Esta idea se hace evidente cuando se empieza a planificar el orden de la Europa de la postguerra, en reuniones como las del Congreso Europeo de La Haya de 1948. En este, se habla de una unión económica y política como respuesta a los conflictos europeos. Los autores clásicos del federalismo, como Guy Hérauld (1968) y Carl Friedrich (1968), conservan esta preocupación histórica por el problema de la guerra intraeuropea. Sostienen que el continente puede avanzar hacia una federación que supere el tradicional recelo por la soberanía nacional, y se incline a favor de la supranacionalidad de una autoridad europea. Pese a los deseos de esta primera generación de federalistas y de los esfuerzos iniciales del Plan Schuman y el Método Jean Monnet con la Comunidad del Carbón y el Acero (CECA) en 1952 para introducir y consolidar la supranacionalidad, en la práctica el intergubernamentalismo ha predominado. Sin embargo, con el Acta Única Europea de 1986 y el Tratado sobre la Unión Europea de 1992, El Manifiesto de Ventone por una Europa Libre y Unida, redactado por dos militantes antifascistas, es considerado hoy por la Unión Europea como uno de sus referentes fundacionales. (Comisión Europea, s. f.). 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 267 16/12/15 8:42 268 | Problemas y desafíos contemporáneos... se retomó el tema. Autores neofederalistas, como Sidjanski (1992), sostienen que esta insistencia es el resultado de la vocación europea de federalización. En este mismo asunto ahonda José Martín (1997). No es distinta la preocupación que impulsa el desarrollo de la visión funcionalista sobre la integración. David Mitriany (1933), uno de sus fundadores, también tiene en mente la devastación de la Primera Guerra Mundial, cuando afirma que los Estados nación son poco efectivos para enfrentar los retos del mundo de la postguerra. Pero, de nuevo, su preocupación es que esa poca efectividad puede desembocar en guerra. Mitriany sostiene que el Estado es poco eficiente en algunas funciones técnicas, y que esta falencia superarse en un nivel internacional. Afirma que la solución no es un Estado internacional (idea más cercana al federalismo), sino la construcción de organismos internacionales que asuman algunas funciones del Estado nación (Mitrany, 1943, p. 143). Para el autor, esto aumenta la interdependencia y reduce el riesgo de guerra. Este enfoque tiene sus desarrollos en la década de 1950, y se retroalimenta con los primeros pasos de la integración económica dados en CECA. En una nueva etapa de la teorización funcionalista, ahora en manos de autores neofuncionalistas como Ernst Haas (1958), se analiza la integración en términos de la transferencia de lealtades desde unas instituciones nacionales hacia otras internacionales, de modo que estas asumen la jurisdicción sobre los asuntos nacionales. Para el autor, cuando las lealtades no migran hacia autoridades internacionales y permanecen en las nacionales, no hay integración sino entendimientos políticos. En un marco cognitivo específico de la región, Europa empieza a concebirse como un espacio histórico, político y cultural común. Este busca escapar de los legados de la rivalidad entre potencias y la realpolitik, urgida de una reconstrucción económica que no podía depender indefinidamente de la financiación estadounidense (Plan Marshall), y desafiada por el rápido avance del comunismo soviético en el Este (Voyenne, 1965). Hérauld (1968, p. 77) propone que el epicentro de organización política debe pasar de la nación a la región, lo que implica superar el criterio étnico del Estado moderno y reconocer que los referentes culturales y los propósitos comunes también pueden ser constituyentes de unidades políticas, en este caso, europeas. Así, el primer o viejo regionalismo puso desde los años cincuenta en debate el federalismo, que consistía en Estados europeos unidos por una Constitución e instituciones federales, por la articulación legislativa entre lo nacional y lo europeo y por una identidad colectiva basada en un DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 268 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 269 universalismo de valores liberal-democráticos. El viejo regionalismo puso en discusión también al funcionalismo, que consistía en organizaciones internacionales y europeas con competencias muy delimitadas que operaban solo en áreas críticas, como comercio, transporte, productividad y política social, y tenían arreglos institucionales supranacionales con criterios económico-tecnocráticos en lugar de políticos (Voyenne, 1965; Hettne & Söderbaum, 2008, p. 63). El factor catalizador y detonante común para pensar a Europa como región y a su futuro como un bien colectivo —sea como federación o como comunidad de Estados con integración sectorizada, tácita o explícitamente— fue, entonces, la interpretación negativa de una de las causas de las dos conflagraciones mundiales: la defensa unilateral de la soberanía. Mientras en la postura federalista la territorialidad era un atributo central de referenciación y gobernanza (nacional y federal), para Mitrany (1965) y para los funcionalistas la lógica espacial westfaliana debía ceder totalmente en los campos en donde las funciones de gobernanza fueran más eficientes en cabeza de organismos especializados que en las jurisdicciones territoriales. Con los tipos de soberanía distinguidos por Krasner (2000), en la visión funcionalista no estaba en juego la soberanía westfaliana, que implica la exclusión de fuerzas externas de autoridad, ni la legal internacional, que fundamenta el estatus político-jurídico de los Estados, en cuanto sujetos de deberes y derechos internacionales, o la soberanía de interdependencia, que se expresa en la capacidad real para controlar los flujos internos y externos que permean las fronteras. Más bien, lo que importaba era sustituir la soberanía interna o estatalidad, definida en términos de eficiencia institucional, bien fuera nacional o local, para regular fenómenos y comportamientos, dondequiera que los Estados fueran diagnosticados como ineficientes o inoperantes. Se pretendía sustituir la soberanía interna por formas nuevas de organización de lo público, aunque no compaginara con una transferencia de legitimidad o lealtad ciudadana hacia esas instancias de decisión. Para Hettne y Söderbaum (2008, pp. 63-64), esa despolitización forzada condujo a la emergencia de la ya mencionada perspectiva neofuncionalista de Haas (1967). Esta perspectiva retoma el papel de la política: la prointegración de los líderes y la aparición de lealtades transferidas hacia redes de política y la introducción políticamente guiada de vectores o nichos generadores de altos grados de interdependencia positiva (spill-overs), ubicados primordialmente en el campo económico. Así, se logra explicar, por un tiempo, la relación entre la puesta en común de los recursos y tecnologías de la industria del carbón y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 269 16/12/15 8:42 270 | Problemas y desafíos contemporáneos... el acero (en la CECA) y la meta política del logro del mercado común europeo. Sin embargo, la intensificación de la competencia bipolar de la época, que repercutía directamente sobre la dimensión (nacional) de la seguridad, y la reaparición de líderes nacionalistas como De Gaulle en los sesenta trajeron de vuelta el interés nacional, el estatocentrismo y la negociación entre líderes en perspectivas intergubernamentales tanto realistas como liberales (Hettne & Söderbaum, 2008, p. 64). Como se ve, tanto el federalismo como el funcionalismo parten del hecho histórico de la guerra y de las consecuencias de la conservación de las soberanías nacionales europeas. Ambas propuestas sobre la integración daban respuesta a un problema específicamente europeo, por lo que no es de extrañar que en otras latitudes, en este caso en América Latina, no se hayan desarrollado propuestas significativas dentro de estas corrientes. Asimismo, el neofederalismo y el neofuncionalismo no proponían análisis universales sobre la integración, sino que explicaban la evolución del proceso específicamente europeo. Mientras tanto, en América Latina la experiencia histórica no llevó al debate sobre los peligros de la soberanía. Además, no había una experiencia federalista que explicar. En el caso América Latina, el detonante histórico que impulsó la reflexión sobre la integración no fue la amenaza de la guerra internacional, sino la preocupación por el subdesarrollo. En consecuencia, el tema de la soberanía no se pensó en los mismos términos. En contraste con el federalismo y el funcionalismo, el estructuralismo sirvió de matriz de análisis sobre la integración. Desde finales de los años cuarenta, en la Cepal, Raúl Prebisch, entre otros, propuso una mirada más cercana a la historia latinoamericana. Raúl Prebisch se inspiró en el análisis de autores como André Gunder Frank (1965), Arghiri Emmanuel (1964) y Samir Amin (1974), pertenecientes a la tradición marxista. El asunto no era cómo evitar la guerra o cómo construir un orden de posguerra estable, sino cómo mejorar las condiciones de intercambio comercial entre el hemisferio norte y el sur o, desde su enfoque, entre centro y periferia. Para Prebisch, mientras el centro contaba con un aparato productivo moderno, tecnificado y diversificado, las zonas periféricas tenían un carácter extractivo monoexportador no tecnificado. Autores latinoamericanos, como el mismo Prebisch (1949), Celso Furtado (1956), Theotonio Dos Santos (1966), Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1977) coincidían en que las diferencias en los términos de intercambio tendían a profundizarse y, por lo tanto, a deteriorar las condiciones de la periferia, por lo que la reflexión giró en torno a cómo superar esta dificultad. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 270 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 27 1 En este sentido, el camino que proponían apuntaba hacia el fortalecimiento del Estado mediante el desarrollismo y el regionalismo cerrado. Mientras en Europa la integración se entendió como una alternativa al riesgo producido por las soberanías fuertes, al punto que Haas (1958) sostuvo que la integración implicaba la cesión de soberanía, en América Latina la soberanía no era una preocupación o un riesgo a superar. En consecuencia, la idea de integración no se planteaba este derrotero sino el del subdesarrollo estructural. Al concebir la debilidad de los aparatos productivos como causa de la condición periférica, y al proteccionismo estatocéntrico como solución, el propósito de la integración latinoamericana era reforzar la estatalidad. Tras esta primera ola del pensamiento integracionista latinoamericano, surgió en los años noventa una segunda corriente más cercana al regionalismo abierto, que correspondía con la visión neoliberal que tomó fuerza en esos años, en la que la integración se remplazó por la apertura y armonización de los mercados. Estos se consideraban la base para la inserción internacional fundamentada en el aumento de la competitividad. Aunque el propósito ya no era el fortalecimiento de la estatalidad, no se apuntó a la cesión de soberanía, porque los objetivos eran principalmente comerciales y la integración política no era un tema relevante. Las perspectivas del regionalismo La tercera ola del pensamiento latinoamericano sobre integración, aquí llamada poshegemónica, se ha venido construyendo muy de la mano de conceptos como región y regionalismo. Este tipo de regionalización no se guía exclusivamente por la integración comercial, sino que implica la repolitización de la región: formula una resistencia a la hegemonía estadounidense. Además, se erige sobre elementos identitarios propios del colectivismo, en oposición al individualismo neoliberal, que reclaman mejoras en el bienestar social. Así se configura un modelo híbrido, preocupado por el crecimiento, por la estabilidad económica, pero también por la justicia social. Es un modelo más o menos promotor de mercados abiertos, pero reticente a la hegemonía estadounidense. Sobre todo el ALBA (Alianza Bolivariana de los Pueblos) y la Unasur (Unión de Naciones Suramericanas) se proponen impugnar, de forma confrontacional, el libre comercio con el mundo como estrategia de inserción económica internacional. Además, se oponen, de manera pragmática, a la hegemonía de la superpotencia. Lo anterior mediante el desarrollo DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 271 16/12/15 8:42 272 | Problemas y desafíos contemporáneos... de ventajas cooperativas en los campos de la educación, la salud, la seguridad social y la seguridad regional (Riggirozzi, 2010, p. 8). El regionalismo poshegemónico propone caminos para la regionalidad distintos a los resultantes del proceso europeo, guiado por el funcionalismo y el federalismo. Asimismo, usa estrategias distintas a las del nuevo regionalismo, que ata el proceso de regionalización al mercado. Procesos como el del ALBA y Unasur innovan en las formas de entender la cohesión social, la identidad regional, así como en las especificidades de construcción de gobernanza regional. Sin embargo, estas formas de regionalización coexisten con otras ubicadas en el mismo espacio, pero que responden más a la lógica del nuevo regionalismo: la Alianza del Pacífico, conformada por Colombia, Perú, Chile y México, es un ejemplo. Las primeras retoman elementos del latinoamericanismo, que se basa en la existencia de una historia y una cultura comunes, para proyectar un futuro compartido y autónomo, especialmente frente a Estados Unidos. Las segundas mantienen la idea del panamericanismo, es decir, la noción de un espacio continental único liderado por Estados Unidos (Riggirozzi, 2010, p. 4). Suramérica: soberanía y regionalización Mientras en Europa la idea de región se propuso como alternativa al criterio de nación del Estado moderno, para superar las confrontaciones europeas (Hérauld, 1968, p. 77), en América Latina un espacio delimitado, compuesto por elementos comunes que diferenciaban entre un adentro y un afuera, era la respuesta a la amenaza extraregional a la soberanía. En efecto, la idea de región que apareció a mediados del siglo XX en el pensamiento cepalinodesarrollista retomaba los planteamientos del latinoamericanismo del siglo XIX . Para esta corriente, la unidad de América Latina era una estrategia de defensa de una nación multiétnica y pluricultural frente a las amenazas anglófonas y francófonas (Ardao, 2006, p. 160). Además de la diversidad de naciones y de culturas, el proyecto cepalino contemplaba también la pluralidad de Estados. Es por esto que mientras la concepción de región europea, desde el comienzo de la posguerra, incluyó la inquietud por una integración proyectada hacia la cesión de soberanía, la idea de región latinoamericana no cuestionó la lógica estatocéntrica como principio ordenador de la región. Después, durante los años noventa, cuando el propósito era más la inserción internacional por la vía comercial que la definición de un espacio, fue mínima la reflexión sobre la formación de una región. Por el contrario, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 272 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 273 dada la ausencia de objetivos de integración política de este periodo, el tema de la soberanía no se puso en discusión. En este punto es válida una reflexión del neofuncionalismo de Haas (1967, pp. 323-325), quien al comparar la integración europea y la latinoamericana sostiene que esta última es débil, porque ha tenido como fundamento propósitos económicos difíciles de mantener a largo plazo. Su argumento es que la integración no es producto del altruismo, sino de la conveniencia, pues los actores involucrados solo se comprometen con ella si satisfacen su propio beneficio. Por esto, lo usual es que surja primero la integración económica, pues es allí donde los beneficios son más palpables a corto plazo. Haas atribuye la debilidad de la integración latinoamericana al hecho de que esta comienza por lo económico, lo que a largo plazo es efímero, porque a la integración solo puede avanzar si está guiada por un compromiso filosófico o ideológico más profundo. Si no existe este compromiso, tarde o temprano la integración económica se agota. Aunque los proyectos como la CECA, la Comunidad Económica y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) tenían criterios esencialmente económicos, desde el principio obedecieron a un cálculo político para la pacificación y regionalización de Europa. En contraste, tanto la integración cepalina —que era la que analizaba Haas— como la neoliberal de los noventa no se alimentaron con proyectos políticos a futuro. Esto solo empieza a cambiar a finales del siglo XX, cuando aparece el esquema poshegemónico de integración. El fin de la Guerra Fría supuso el comienzo de un periodo de transición entre la bipolaridad y la multipolaridad, en la que nuevos países empezaron a perfilarse como actores globales significativos. Para proyectarse a tal escala, se apoyaron en sus entornos regionales. Uno de esos países, Brasil, empezó a reconceptualizar la región en América Latina y a liderar una nueva delimitación, ahora como Suramérica. Siguiendo la tradición latinoamericanista, Suramérica es un espacio que excluye a Estados Unidos y a Canadá, pero también excluye también a México y a Centroamérica. En los primeros pasos de la redefinición del espacio, la integración se promovió desde lo económico a través de Mercosur. Después, y de la mano de la construcción de Unasur, se empiezan a esbozar esos propósitos políticos y filosóficos que Haas extrañaba en el periodo cepalino. Este momento poshegemónico de la regionalización suramericana es relevante, entre otras razones, porque el continente toma consciencia de una historia propia. Pese a que en tiempos de la integración cepalina el sentimiento latinoamericanista era bastante fuerte, tenía, entre muchos otros, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 273 16/12/15 8:42 274 | Problemas y desafíos contemporáneos... un defecto: intentó construir un bloque basado en la cesión de soberanía hacia organismos regionales. Si bien esto quedó consignado nominalmente en diferentes documentos, en la práctica no se llevó a cabo. Como se ha planteado, la forma como Europa construyó soberanía compartida no fue la verdadera forma de la integración. Fue una experiencia específicamente europea que condujo a una forma particular de regionalización. Ceder soberanía en la década de 1960 en América Latina del modo en que Europa lo empezaba a hacer, era algo que tenía pocas razones históricas para funcionar. Ni en esa época ni ahora, los países latinoamericanos, o suramericanos, tienen una estatalidad consolidada que haga posible, o necesaria como en Europa, la cesión de soberanía. El punto fuerte de los procesos poshegemónicos es que contemplan formas diversas de regionalización. Por ejemplo, pese a que el esquema central de integración es el proyecto suramericano de Brasil, este no es incompatible con la Alianza del Pacífico o con el ALBA, que operan en espacios similares. La imposibilidad de que de momento surja en Suramérica un proceso de cesión de soberanía centralizado en un único cuerpo institucional se supera mediante un modelo multicéntrico, con una potencia regional que lidera un esquema principal y más abarcador, con potencias secundarias que, aun con participación en el sistema suramericano, impulsan proyectos alternativos. Estas alternativas, sin embargo, no se excluyen, sino que en la competencia que puede haber entre ellas, se impulsan para que cada una se fortalezca. Es probable que el escenario en el que esto resulta más claro es en la relación que hay entre el proyecto de Suramérica y la Alianza del Pacífico. Aunque entre estos hay diferencias significativas, el atractivo de cada uno se vuelve un incentivo para que el otro intente serlo aún más. En la medida en que la Alianza avanza en su desarrollo, es más importante para Brasil dotar a Suramérica de una oferta especial, que hoy ya incluye escenarios como la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) o el Consejo de Defensa Suramericano (CDS). Incluso el ALBA, que hoy pareciera debilitarse, ha aportado a este proceso, pues ha competido con Suramérica por definir cuál es el esquema más efectivo para garantizar la autonomía frente a la superpotencia que un sistema poshegemónico requiere. Ahora bien, es de destacar que el panorama que nos presenta la construcción de región en el continente no es unívoco. Aún existen diversas visiones acerca de cómo se debe conceptualizar y delimitar la región. El panamericanismo se mantiene vigente en el Sistema Interamericano (OEA, BID, CIDH) y busca aumentar su relevancia por medio del impulso que desean darle los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 274 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 275 Estados Unidos con su regreso a la región, tras más de una década de relativa ausencia. Por otro lado, también hay organizaciones que mantienen un discurso latinoamericanista, como la Celac, o el ALBA. Como se mencionó en el apartado anterior, es posible encontrar dos organizaciones que representan una idea de región suramericana: el Mercosur y la Unasur. A la par de las diversas opciones de delimitación, las distintas instituciones y organizaciones que representan estas posibilidades, enfatizan más uno u otro aspecto de la integración. Por ejemplo, en términos comerciales podemos encontrar al Mercosur y a la Alianza del Pacífico (AP), que promueven de maneras divergentes la inserción de sus miembros en la economía internacional. Asimismo, hay por lo menos tres organizaciones que incentivan, desde su delimitación de región, la coordinación política regional: la Unasur, la Celac y la ALBA. Se debe señalar, además, que estas organizaciones corresponden a diversas olas de regionalización, por ejemplo, la Unasur, a la pos-hegemónica, y la AP es más cercana a la del regionalismo abierto. Ahora bien, como se señalando a lo largo del texto, ninguna de estas organizaciones, olas de regionalización, ni ideas de región contempla la posibilidad de ceder soberanía. Lo que puede vincularse a las experiencias históricas propias de la construcción de muchos de los Estados nación latinoamericanos, especialmente por su débil estatalidad, que los ha llevado a buscar consolidar la soberanía por medio de los procesos de regionalización, en vez de cederla. A pesar de los retos de articulación que representa, este panorama no necesariamente debe llevar a interpretar la integración latinoamericana como débil o fragmentada, sino que puede comprenderse como una división del trabajo entre las diversas organizaciones regionales, en la que se pueden encontrar puntos de convergencia pese a las diferencias. Esto permite categorizar la arquitectura institucional del caso latinoamericano como un complejo de gobernanza regional, que se encuentra segmentado pero que es sobre todo cooperativo y complementario (Nolte, 2014, pp. 16-17). Conclusiones La soberanía no se puede entender como un atributo del gobierno que se sustenta, únicamente, en un marco normativo. Sin duda, un elemento fundamental para que la soberanía se despliegue de manera efectiva es que el Estado cuente con las instituciones, tanto a nivel organizacional como legal, para poder efectuar sobre el territorio y la población un gobierno legítimo. Al observar la experiencia suramericana de construcción de la soberanía, un DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 275 16/12/15 8:42 276 | Problemas y desafíos contemporáneos... rasgo fuerte es su bajo nivel de estatalidad, que ha limitado la solidez de la soberanía en varios de los países de la región. Este ha sido un factor restrictivo a la hora de la consolidación de los espacios de integración regionales. En Europa los desarrollos teóricos y prácticos de la integración se dieron como respuesta a las dos guerras mundiales, que pusieron en cuestión el sistema de Estados nación soberanos, dada su propensión a desembocar en enfrentamientos entre países vecinos. En contraste, en Suramérica la soberanía nacional nunca supuso la amenaza de guerras internacionales a gran escala. Por esto, la integración no se pensó como proceso de cesión de soberanía, que disminuyera la conflictividad, sino como la alianza entre países sociopolíticamente similares, que a partir de la creación de lazos económicos pudieran enfrentar el subdesarrollo. El concepto de región surge en Europa en medio de la búsqueda de un criterio de organización política para remplazar la lógica nacional-estatal. Entre tanto en Latinoamérica, la región se entendió siempre como la forma de concebir el espacio que permitía excluir a Estados Unidos y a Europa, que eran la principal amenaza a la soberanía. Así, la región ha sido en Latinoamérica un proyecto para fortalecer la soberanía, que desde finales del siglo XX se subdivide en una nueva región llamada Suramérica, conservando mucho de este propósito. Suramérica, como esquema de integración poshegemónico, supera la tradición latinoamericana de construir integración solo a partir de criterios económicos. Esta es una característica que en parte se explica por el liderazgo que ejerce Brasil y por su interés por proyectarse como actor global. Sin embargo, dada la negativa de este Estado a ceder soberanía, tema que considera innegociable, escenarios nacientes como la Unasur o el Mercosur por ahora permanecen en la disyuntiva de ser dinamizadores de un modelo de integración que no promueve la soberanía compartida, sino la reafirmación de la lógica nacional-estatal. Tanto el Mercosur, que nace en la década de los noventa, como la Unasur, que se conforma en la primera década del nuevo siglo, le empiezan a dar forma a una nueva región de matriz brasileña. Ambos organismos, el primero con un carácter más comercial y el segundo más político, son la cara institucional del proceso de regionalización. Aunque es posible reconocerlos como la punta de lanza de la tercera ola de integración, la poshegemónica, en realidad la supranacionalidad y la soberanía compartida no se encuentran entre sus objetivos. De nuevo, la razón está fuertemente ligada a que su creación no ha supuesto la discusión sobre las soberanías nacionales, al poco nivel de consolidación de la estatalidad en los países que lo conforman, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 276 16/12/15 8:42 Débil estatalidad y transferencia de soberanía | 27 7 y desde luego, al valor que Brasil da a la región como medio de proyección de su política exterior. A la par de la reticencia de los Estados nación latinoamericanos a ceder soberanía, podemos observar en el panorama regional una proliferación de diversas ideas de región (ismos), de distintas olas de regionalización y de numerosas instituciones que consagran los distintos énfasis que se ponen en aspectos específicos la integración. No obstante, esto no necesariamente debe llevarnos a concluir que los procesos de regionalización en América Latina son débiles o se encuentran fragmentados, sino que pueden interpretarse en clave de una división del trabajo, que puede ser articulada por medio de la convergencia y la cooperación. Entendiéndose, entonces, estos diversos procesos como complejos de gobernanza regional, que se encuentran segmentados, pero que buscan prevalentemente la cooperación. Referencias Amin, S. (1974). Capitalismo periférico y comercio internacional. Buenos Aires: Ediciones Periferia. Ardao, A. (2006). Panamericanismo y latinoamericanismo. En L. Zea (Coord.), América Latina en sus ideas (pp. 157-171). México D. F.: Siglo XXI. Beck, U. (2004). Poder y contrapoder en la era global. La nueva economía política mundial. Barcelona: Paidós. Bodino, J. (1973). Los seis libros de la República. Madrid: Aguilar. Cardoso, F. H. & Faletto, E. (1977). Dependencia y desarrollo en América Latina. 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Mucho se dice acerca de las recientes interacciones y el fortalecimiento de la cooperación, y menos respecto a las repercusiones regionales de una nueva alianza entre ambos Estados (Zibechi, 2011). Algunas interpretaciones apuntan a una creciente hegemonía de Brasil (Varas, 2008), que presumiblemente estaría tomando ventaja de una oportunidad estructural de vacío de poder en la región suramericana. Este vacío de poder se podría explicar por el distanciamiento relativo de EE. UU., cuya política exterior se concentra en el Oriente Medio, el Magreb y el Cáucaso norte, por su crisis económica interna y por la proliferación en el Sur de gobiernos alternativos, también llamados rupturistas (Misión de Política Exterior de Colombia, 2010, p. 25) u opuestos al alineamiento tradicional con el polo del Norte y con la doctrina económica neoliberal. Otros dudan de que la región haya dejado de ser importante para EE. UU. (y viceversa): advierten la continuidad de intereses de Latinoamérica en la seguridad y en el libre comercio con los norteamericanos (Kern, 2005, pp. 3-4; Tulchin, 2010, pp. 3-6). El fenómeno descrito se da en medio de un vecindario fracturado, pero no necesariamente polarizado, que experimenta la emergencia de múltiples opciones de integración, como la CAN (Comunidad Andina de Naciones), el Mercosur (Mercado Común del Sur), el ALBA (Alianza Bolivariana para América), el Unasur (Unión de Naciones Suramericanas), que van de la competencia a la complementariedad (Álvarez & Peyrani, 2011, pp. 7-15), además de aproximaciones bilaterales y tensiones entre diversos modelos * Artículo en coautoría con Diego Vera, publicado en el libro Colombia: ¿una potencia en desarrollo? Escenarios y desafios para su política exterior. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 283 16/12/15 8:42 284 | Problemas y desafíos contemporáneos... de desarrollo, de gobierno y de inserción al sistema internacional (Pastrana, 2010, pp. 54-56; Pastrana & Vera, 2010, pp. 26-37), como las sugerencias para reformar o reemplazar la Organización de Estados Americanos (OEA), las diversas visiones para la Unasur, la incipiente política común de la ALBA y la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (Celac), que excluye a EE. UU. y a Canadá (Portafolio, 2010). En el documento presente se hace un un acercamiento teórico al escenario regional actual y al horizonte de las relaciones colombo-brasileñas, en gran medida, a partir de algunos presupuestos centrales del realismo neoclásico y, en menor medida, a través de la perspectiva neoliberal para el análisis de las relaciones internacionales. Se tenderán puentes argumentativos para examinar las fuentes y los alcances de la presunta decreciente hegemonía norteamericana y la creciente hegemonía brasileña en la región suramericana. Además, se estudiarán las fuentes y los alcances de la competencia y la cooperación que suscita el liderazgo de Brasil como potencia principal o regional del subhemisferio (Nolte, 2012, pp. 29-33). Colombia aquí aparece como una potencia secundaria, entre varias otras, por su mediana dimensión y su nueva proyección internacional, en la que actúa estratégicamente como un freno o como un motor para la política suramericana impulsada por Brasil. El nuevo papel de Colombia en el escenario internacional depende de la manera como su política exterior construye sus intereses y los regionales y de qué tanto estos coinciden con las estrategias del nuevo polo del Sur (Flemes & Wojczewski, 2012, pp. 160-168). En franca desventaja con Brasil, por sus atributos y por la estructura de seguridad regional relativamente estable y pacífica, Colombia apunta a estrategias combinadas de soft-balancing institucional para hacer un contrapeso relativo, mediante las plataformas multilaterales (Flemes, 2012a, p. 161; Flemes, 2010, pp. 96-98), la competencia, con la construcción de vías alternas de integración respecto a la Mercosur o la Unasur, y con la cooperación bilateral reforzada, que tiende a fundarse más en la simetría (asociación de iguales) que en la subordinación, es decir, la simple aceptación de la cooperación hegemónica o bandwagoning (Flemes, 2012a, p. 161; Flemes, 2010, pp. 96-98). La nueva geopolítica regional frente a la hegemonía decreciente de EE. UU. Las potencias emergentes o new world players intentan constituirse como opciones de poder colectivo en el sistema internacional, al rechazar la búsqueda DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 284 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 285 de una hegemonía individual o por carecer de las capacidades materiales y políticas para hacerlo. Lo anterior no solo se debe a restricciones externas, sino también a que la ideología doméstica mayoritaria impide la movilización de recursos para una política exterior militarista o expansionista, por la percepción compartida acerca de sus resultados negativos para la propia seguridad o las transacciones económicas (Schweller, 2009, p. 227). No obstante sus limitaciones, las potencias emergentes buscan de diversos modos desafiar lo que el realismo estructural llamó la estructura del sistema internacional, generada por dos factores básicos: la ausencia de autoridad central o la anarquía persistente y la forma de distribución o concentración de capacidades (económicas, militares, políticas e ideológicas) entre las unidades o países (Waltz, 1990, p. 29). En medio de una nube de intereses regionales y globales diferentes, la política exterior de estas nuevas piezas del tablero mundial apunta, en general, a construir opciones de gobernanza global compartida, para encarar el primer factor, y a propiciar esquemas de redistribución de recursos tangibles y del poder de decisión desde las unidades mayores hacia las unidades intermedias, para hacer frente al segundo factor. Asimismo, las nuevas potencias optan por desplegar estrategias institucionales y bandas de contrapoder, para bloquear las iniciativas y las estrategias de las grandes potencias tradicionales o aumentar los costos en los que aquellas estarían dispuestas a incurrir, para orientar las reglas de juego regionales o globales a su favor. El delicado cálculo de estos nuevos alineamientos alternativos exige crear suficiente presión o constreñimientos sistémicos (dada la debilidad o dificultad para hacer presiones bilaterales intensivas), con el fin de incomodar efectivamente a los grandes poderes e inducirlos, hasta cierto límite, a flexibilizar sus posiciones, sus prioridades para la agenda internacional o sus intereses cerrados (Nolte, 2012, pp. 22-29). En principio, no se pretende que los grandes poderes perciban una situación amenazante para su soberanía, seguridad individual y posición corriente en el sistema internacional. Esto los obligaría a adoptar políticas rígidas de mantenimiento del statu quo1, en detrimento de cualquier cambio en la distribución de poder internacional, esto es, de las posiciones ordinales de los Estados según sus capacidades) o en las formas y contenidos de las Los dos objetivos ortodoxos de la política de statu quo en la tradición realista de Hans Morgenthau (1986) son conservar el propio nivel de poder y evitar un cambio en la distribución general de este en el sistema internacional (p. 64). Añadimos a estos la función de evitar cualquier cambio en la definición previa de los regímenes y normas regionales o internacionales. 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 285 16/12/15 8:42 286 | Problemas y desafíos contemporáneos... normas y regímenes2 establecidos. Lo anterior es consecuencia de que esos regímenes les producen a las grandes potencias beneficios o ganancias marginales superiores a las que los demás participantes reciben en los marcos regionales o globales intergubernamentales de agregación de intereses y preferencias. En ausencia de posibles retaliaciones unilaterales, existe otra razón por la cual estas potencias emergentes intentan modificar la forma de definir los intereses colectivos y la estructura de interacción, para reducir en cierto grado las asimetrías en los procesos políticos y en las ganancias. No obstante, evitan una reacción indeseada de las grandes potencias (Flemes, 2010, p. 94). Siempre cabe la posibilidad de que los países más ricos, que usualmente aportan más recursos y energías a una organización internacional para impulsar acciones colectivas, lleguen a la conclusión de que el costo adicional o costo marginal de tratar de permanecer a la cabeza de la colectividad, satisfaciendo nuevas demandas o agregando nuevos intereses, es más alto que el beneficio o ganancia marginal que les produce la membresía y el liderazgo. A menos de que se haya dado un proceso de integración entre las unidades lo suficientemente profundo como para que los costos de la renuncia a la organización sean mayores que los costos de permanecer en ella, habrá tres escenarios para la potencia grande: estará tentada a abandonar el barco3, buscará el revisionismo de las reglas o la regresión del proceso de institucionalización del organismo, hasta recuperar su ganancia marginal o intentará transferir una parte de sus costos a otra unidad de su confianza, con la que más comparta perspectivas comunes sobre la política internacional y regional. En este escenario puede entrar a jugar una potencia emergente y regional 2 Dada la naturaleza anárquica del sistema internacional o la carencia de una autoridad que sea central y superior a las partes o unidades, nos referimos a los regímenes o marcos de acción política y no a reglas puras o códigos legales fijos. Según Robert Keohane (1982), los regímenes: “[…] facilitate the making of substantive agreements by providing a framework of rules, norms, principles, and procedures for negotiation” (p. 28). Los EE. UU. son un ejemplo de esto. Algunos de sus funcionarios públicos recientemente amenazaron con propiciar que este país no siguiera financiando a la Organización de Estados Americanos (OEA) y a la organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco). La mayoría republicana del Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de EE. UU. aprobó en el 2011 una enmienda (aunque criticada por el Senado y el ala demócrata) para eliminar la contribución anual de ese país a la OEA, pues consideraban que se estaba convirtiendo en un instrumento del chavismo. Por su parte, el Departamento de Estado anunció el cese de aportes para la Unesco hacia noviembre del 2011, a raíz de la aceptación de la Autoridad Nacional Palestina (ANP) como miembro formal de dicho organismo. EE. UU. es el principal contribuyente de la OEA, con un 60 % de los fondos, y de la Unesco, con un 22 % (El Mundo, 2011). 3 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 286 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 287 como Brasil, que puede sustituir el liderazgo en el caso del abandono, hacer una mediación persuasiva para evitar al mismo tiempo la salida de la gran potencia y la regresión organizacional. También puede ejercer una función de complementación, con el propósito de asumir voluntariamente mayores cargas de la acción colectiva, pero no todo el peso del liderazgo. Esto le permitiría mejorar su propia posición en el organismo, satisfacer parcialmente tanto las expectativas conservadoras de la gran potencia como las reformistas de las demás unidades, y mantener ligada de manera favorable a la gran potencia con el resto de socios, sea mediante estrategias institucionales intrincadas de diplomacia compleja (entangling diplomacy) o mediante arreglos de entramado entre todos (omni-enmeshment). Así, tanto el poderoso como los comunes se comprometerían en igual medida en funciones de gobernanza multinivel, que introducen esferas de influencia compartida (Flemes, 2010, pp. 99-100; Paul, 2005; Ikenberry 2003, citado en Flemes, 2012b). Otro modo de entender esta microeconomía política de las relaciones internacionales es imaginar un gran mercado internacional de poder e influencia, en el que el poder de toma de decisiones, la persuasión política o capacidad de movilización política, los recursos económicos, militares y políticos, la capacidad de liderazgo y la legitimidad internacional son recursos relativamente limitados y competidos. Estos recursos tienden a ser acaparados por parte unas pocas grandes potencias, que intentan inclinar la balanza internacional a su favor, al definir total o en gran parte las reglas de juego en múltiples dimensiones de interacción interestatal. El cambio en el orden de la Guerra Fría (bipolaridad o concentración de poder entre EE. UU. y la URSS), tras la caída del muro y la implosión de un ineficiente imperio soviético descentralizado y fracturado, dejó como resultado una victoriosa hegemonía norteamericana, que señaló un horizonte político conducido por un polo mayor de poder (unipolaridad), con aliados de orden intermedio y de orden menor, con muy pocos Estados en discordia abierta y capaces de competir tête à tête. La lectura algo plana que a veces impone el neorrealismo tradicional de Waltz (1979) lleva a pensar equívocamente en un monopolio internacional de poder de la potencia del Norte, sin contestación. Puede pensarse después en un oligopolio competitivo (los cinco del Consejo de Seguridad de la ONU), en el que los intereses estratégicos se reducen casi exclusivamente a la seguridad nacional o al predominio internacional, en una versión ofensiva de la política exterior (Taliaferro, Lobell & Ripsman, 2009, p. 18). A pesar de esto, EE. UU. de una u otra manera se vio obligado a transferir cuotas de poder a sus asociados. Empezó a responder de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 287 16/12/15 8:42 288 | Problemas y desafíos contemporáneos... manera más flexible a las demandas de sus contrapartes y enfrentó —como todos los demás— nuevos desafíos de la soberanía de origen eminentemente transnacional y no interestatal. Entonces, por la concepción y el uso de los instrumentos de política exterior convencionales (Betz, 2012, pp. 209-210), EE. UU. se vio inmerso —como todos— en procesos nuevos de interacción económica y política inmanejables. Procesos como la interdependencia económica creciente y la globalización de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) podrán no haber alterado la naturaleza anárquica del sistema internacional y la posición privilegiada o la estructura creada por las cinco grandes potencias industriales y nucleares de posguerra (EE. UU., Francia, Reino Unido, Rusia y China), pero han transformado en esencia el tipo de relación entre ellas mismas y entre las demás unidades, con la emergencia de nuevas estrategias, alineaciones, agendas e intereses entre los jugadores. Keohane y Nye ya advertían en 1988 que el sistema internacional, como todo sistema social, entraña procesos políticos que afectan las reglas formales y las costumbres informales o convenciones que orientan las interacciones entre las unidades. Según Keohane y Nye, los jugadores modifican sus cálculos, apuestas y “ases en su manga” porque aprenden (Nye, 1988, p. 249). Por ello, el realismo neoclásico reconoce que los Estados pueden definir y perseguir intereses distintos en el sistema internacional, no necesariamente hegemónicos o imperialistas. Aunque les importa el mejoramiento de sus capacidades individuales, para ubicarse mejor en la estructura internacional de distribución de poder, definen su política exterior (domestic politics and low politics do matter) también a partir de los constreñimientos domésticos y las percepciones de las élites que comparten el poder nacional frente a las posibilidades y riesgos de la política internacional (Taliaferro et al., 2009, p. 20). Por lo anterior, se suscitan procesos políticos domésticos y externos, tanto verticales como transversales, que resaltan la aparición de nuevos jugadores estatales y no gubernamentales en la arena política internacional. Los jugadores que no cuentan con control directo sobre los marcos de acción de la política internacional, crean y disponen de nuevos instrumentos y significados, fortalecidos por los procesos paralelos de institucionalización de poder colectivo. Si bien no retan ofensivamente la soberanía o seguridad de las grandes potencias, sí oponen interpretaciones e iniciativas alternativas al contexto global, las cuales operan entre la competencia y la complementariedad frente a los arreglos y regímenes ya establecidos. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 288 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 289 A pesar del álgido e irresoluto debate, no son pocos los teóricos que consideran que la multipolaridad está sustituyendo el mundo unipolar recreado por EE. UU., tras el colapso del proyecto soviético. Antonio Marquina (2009) apunta que hay un incremento sustancial de la competencia interestatal en el siglo XXI, por causa del déficit energético, un debilitamiento de la imagen de gobernanza liberal universal liderada por EE. UU. y una evidente incapacidad de la superpotencia de superar sus propios problemas internos, en un contexto de globalización creciente. Christian Reus-Smit (2009) afirma que el sistema se encuentra a medio camino entre la globalización y la multipolaridad, pues está atravesando fenómenos de naturaleza muy distinta a la de los sucesos que caracterizaron la multipolaridad hostil del equilibrio de poder del siglo XIX (el sistema cerrado del Concierto de Viena). Añade que las teorías tradicionales en relaciones internacionales difícilmente pueden explicar estos fenómenos. Por su parte, Saskia Sassen (2012) asegura que la proliferación de “ciudades globalizadas” a lo largo y ancho del planeta ha quebrado las lógicas de la unipolaridad y de las políticas de fronteras. Esto constituye un desafío al paradigma interestatal de las relaciones internacionales, al motivar redes transaccionales y políticas entre ciudades y transformaciones nacionales que parecen alejarse del recetario liberal. El hard-balancing o contrabalance duro (ofensivo en lo militar y económico) y las políticas imperialistas (o antimperialistas) tienden a ser más difíciles de formular y legitimar en este nuevo contexto internacional, porque precisan del cumplimiento simultáneo de al menos tres condiciones domésticas difíciles de obtener en una democracia formal: que todas las élites compartan esa ambición geopolítica, que el régimen político sea lo suficientemente fuerte y estable (centralizado) para embarcarse en políticas de alto riesgo e incertidumbre, sin oposición interna relevante (lo que es inviable en un contexto global de amplificación de la libre prensa), y finalmente, que la opinión pública en masa apoye dichas políticas y esté dispuesta a incurrir en grandes sacrificios para llevarlas a cabo (Schweller, 2009, p. 247). A pesar de la alta exigencia que imponen estos criterios iniciales a las unidades revolucionarias del sistema internacional, podría decirse que el mundo se las ha arreglado para sacudirse del unilateralismo norteamericano, en medio de un lento pero progresivo reformismo en los regímenes internacionales y un leve pero significativo desplazamiento del centro de gravedad mundial, otrora ubicado en el eje angloamericano (Londres-Washington) hacia otros espacios. Eso es evidente en la concurrencia geopolítica de la mayor parte de los flujos comerciales y diplomáticos internacionales en algún lugar entre DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 289 16/12/15 8:42 290 | Problemas y desafíos contemporáneos... la India y la China, de acuerdo con un reciente estudio estadístico del Departamento de Economía del London School of Economics (Quah, 2010, p. 11). En términos de la distribución del intercambio mundial, las cifras de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) revelan, por ejemplo, que mientras en el año 2000 los países desarrollados (OCDE) concentraban el 66,97 % del intercambio mundial y los países en vías de desarrollo (PVD) solo el 30,75%, en el 2011 la brecha se ha recortado dramáticamente, pues los desarrollados tienen una concentración comercial del 54,95 % (12 billones, 284,883 millones USD) y a los PVD con una del 40,75 % (9 billones, 110,744 millones USD) (UNCTAD, 1993). Para el caso específico de China, el globo se sorprendió al cierre del 2012, cuando el FMI anunciaba que esa potencia se convertía en el primer socio comercial del planeta, desplazando a EE .UU. Se constituyó así en el primer mercado de 124 países, frente a 76 que eligen a los norteamericanos (TV-Novosti, 2012). En el terreno militar, la balanza se sigue inclinando a favor de EE .UU., frente a las consideradas segunda y tercera fuerzas militares (Rusia y China), tanto en posesión de recursos bélicos como en exportación de armas. Empero, el recorte de distancias aquí, aunque menos perceptible, es constante. A modo ilustrativo, el Stockholm International Peace Research Institute (Sipri) calculaba al cierre del 2011 que mientras en el año 2000 EE. UU. le llevaba al BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica) una ventaja en ventas militares de aproximadamente 3245 millones USD, en el 2011 esa diferencia fue de apenas 658 millones USD (Sipri, 2003). Brasil como potencia regional suramericana entre potencias emergentes globales Brasil es sin lugar a dudas una potencia regional que busca un lugar central en el direccionamiento político y económico de América del Sur, si bien de tipo coalicionista o de liderazgo consensual (Flemes, 2012b) y no unilateralista, por la naturaleza pluralista de su régimen político y el credo ideológico socialdemócrata del partido gobiernista o Partido dos Trabalhadores (PT). Además, se esfuerza por tener un lugar visible entre los nuevos jugadores globales (world players) o potencias emergentes (Föhrig, 2007, pp. 37-54). La naturaleza inmanente del soft-balancing parece ser la esencia de la política exterior brasileña y el mayor caudal de influencia de esta potencia democrática, puesto que su propósito es, en cierto sentido, equilibrar política, axiológica e institucionalmente (no militarmente) la distribución asimétrica de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 290 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 291 poder. Brasil también pretende frustrar la realización de objetivos de política exterior del actor más poderoso de la región, incrementando los costos de sus acciones (Pape, 2005; Paul, 2005, citado en Flemes, 2012b, pp. 1-2). No obstante, Brasil mantiene un cierto margen de cordialidad y confianza e incluso refuerza ciertos vínculos con los poderes tradicionales, para maniobrar políticamente, reduciendo riesgos, expectativas negativas e incertidumbres en medio de las nuevas susceptibilidades creadas. Para nadie es un secreto que Brasil es uno de los socios comerciales principales de los EE. UU. y ahora un socio político para tratar asuntos globales como la seguridad energética, la modernización de la defensa, la estabilidad financiera, la reducción de la pobreza mundial, la mitigación, la adaptación al cambio climático y la reactivación comercial. Tampoco es un secreto que Brasil viene pidiendo una diversificación de sus propias transacciones y de las de sus vecinos con respecto a polos occidentales como los EE. UU. (y el bloque Nafta) y la Unión Europea. Así, aproxima a América del Sur hacia sí mismo y hacia otros poderes como Francia, Rusia, India y China, aprovechando un contexto económico y político regional muy favorable por el buen ritmo de crecimiento colectivo, por el repunte de los commodities, la relativa estabilidad geopolítica y macroeconómica, además de una mayor autonomía relativa de todo el vecindario (ahora sí incluyendo a Colombia) frente a los EE. UU. (Soreanu, 2010, pp. 132-150). Estas características, en medio de un manto coyuntural de crisis comercial, financiera y política que recubre a la potencia del Norte y a la UE , han llevado a varios políticos y analistas a hablar —con bastantes imprecisiones y muchas animosidades— de la hora de América Latina (Bárcena, 2010). A pesar de lo expuesto, sin duda existe una proximidad entre EE. UU. y Brasil. En el 2010, el mercado norteamericano representó para el coloso suramericano una venta total por unos 19 307 millones de dólares, ubicándose como el quinto destino comercial después de los mercados de la Unión Europea, China, el Nafta y el Mercosur (Centro de Economía Internacional, 2010). Con respecto a las importaciones de Brasil, según un reporte del Centro de Economía Internacional (2010), EE. UU. ocupó el segundo lugar de origen, con 27 042 millones de dólares, después de la Unión Europea y por encima de lo importado desde sus socios de Mercosur o desde la propia China. De esta manera, ostenta un superávit con respecto a esta potencia asiática, en lugar de déficit comercial como le sucede a la mayoría de suramericanos. Sin embargo, esa relación de transacción privilegiada con la potencia del Norte no le ha impedido a Brasil marcar distancia visible con respecto a determinadas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 291 16/12/15 8:42 292 | Problemas y desafíos contemporáneos... posiciones de los norteamericanos en el sistema internacional, plantear ciertos grados de oposición o antagonismo a sus intereses particulares e incluso formular iniciativas para contribuir a resolver problemas internacionales, que no necesariamente coinciden con las estrategias o políticas prescritas por el Estado con mayor hegemonía en el mundo (Betz, 2012, pp. 210-213). A fin de cuentas, entrar en una relación asociativa no significa estar de acuerdo en todo, ni la desaparición de los conflictos. Mucho menos, la anulación de la competencia internacional —aunque esté mediada por regímenes—, más cuando se considera que ambos Estados son, al mismo tiempo, grandes oferentes y demandantes de poder político y de recursos estratégicos, tanto para su propio posicionamiento como para el buen funcionamiento de sus alianzas y bloques privilegiados. Brasil ha dejado de ser un poder en aislamiento voluntario o en indiferencia frente a los profundos cambios del sistema internacional de la Posguerra Fría. En cuanto a capacidades tradicionales, no solamente es un gigante por su extensión geográfica —quinto en el mundo con 8 514 877 km2, incluidas las aguas territoriales—, su demografía —quinto en el globo con 205 716 890 personas— (CIA, 2010) y su economía —octava en el 2010, con $2 087 889 553 822 dólares de PIB (World Bank, 2010) y posiblemente la sexta en el 2011, según el FMI, el Centro de Investigaciones Económicas y Negocios y el Ministerio de Hacienda de Brasil (Semana, 2011)—. También viene en aumento sensible su capacidad militar (gasto e inversión), que fue de aproximadamente un 1,7 % o 1,6 % de su PIB anual del 2009 al 2011. Si bien en cifras parece estable y sin variaciones, por la magnitud creciente de su PIB anual, Brasil pasó de ser el país número 88 en capacidad militar en el 2009 (CIA, 2010) a ser el onceavo país respecto al gasto militar anual, de acuerdo con las estimaciones del Sipri (Stockholm International Peace Research Institute) del 2010. Del 2000 al 2009 el gasto militar brasileño experimentó un crecimiento aproximado del 38,7 %, con una cifra tope de 3,8 billones de dólares para el 2009 (Sipri, 2010). Pese a su magnitud económica, Brasil fue considerado un país de renta media-alta en el 2010, según su PIB per cápita, con una tasa de pobreza cercana al 21 % (World Bank, 2010). Estas características cercanas a las de una gran potencia y la autoconciencia creciente de las élites y la opinión pública brasileñas sobre el llamado que tiene el país a convertirse en jugador global y líder regional, hacen que Brasil oscile entre la competencia, es decir, el intento por sustituir el liderazgo norteamericano perdido, y la complementariedad o el apoyo cooperativo a los EE .UU (Flemes & Wojczewski, 2012, pp. 159-160). Brasil parece haber DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 292 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 293 aprendido de experiencias de poder colectivo regional, como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en los 60, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en los 80 y el Mercosur en 1991 (Rodríguez, 2010, p. 2) y sobre todo de la valiosa lección que le dejó haber hecho colapsar la propuesta de EE. UU. sobre un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) o un espacio hemisférico de libre comercio. Logró esto con estrategias combinadas de impugnación diplomática bilateral, reducción unilateral sustancial de las exportaciones a EE. UU. y la construcción de una oposición común en el Mercosur, que demandaba contraprestaciones simétricas antes de abrir los mercados, como la modificación de la legislación antidumping, de los subsidios y de las cuotas y restricciones fitosanitarias (BBC, 2003). Todo ese movimiento regional ha coincidido con procesos políticos internos de cambio en la formulación de la política exterior de Brasil, entre los cuales se incluyen un engranaje y una cultura institucional descentralizada, en la que se combinan la preponderancia del presidencialismo (foreign policy executive —FPE—), la autonomía adquirida por el Ministerio de Relaciones Exteriores (itamaraty)4, aunque limitada por la visión gobiernista del PT (Lula-Rousseff), la inclusión de las perspectivas de las entidades federativas y municipales y la descentralización vertical o la ampliación del margen de participación de diversos actores de la sociedad civil (Pinheiro, 2009, citado en Rodríguez, 2012, p. 6). La política doméstica de la política exterior brasileña está marcada por un amplio consenso multipartidista dirigido por el partido gobiernista de centro-izquierda, el PT, en unión con fuerzas como el Partido Comunista de Brasil (PCdoB), el Partido Socialista Brasileño (PSB), el Partido Democrático Laborista (PDT) y el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), entre otros. Según la visión del PT (Pomar, 2008, pp. 26-27), la política exterior de Lula da Silva, en consenso con las élites reformistas contrarias al neoliberalismo abanderado por EE. UU. y el Reino Unido, le apostó a reforzar el desarrollo nacional y el rol democratizador internacional de Brasil, para lo cual trabajó simultáneamente en las siguientes seis áreas: la integración Miriam Gomes Saraiva sostiene que desde 1990 la diplomacia brasileña se ha dividido en dos escuelas de pensamiento: los autonomistas y los pragmáticos institucionalistas. Para ella, con la llegada del PT al poder, los autonomistas lograron afianzar su visión, lo que se ha traducido en la búsqueda de Brasil de su liderazgo regional en Sudamérica y su posicionamiento como jugador global. De allí que tanto la integración regional como la reforma de las estructuras de gobernanza global, así como la diplomacia Sur-Sur, se hayan convertido en los objetivos más importantes de la política exterior brasileña de los últimos 10 años (Gomes, 2010, pp. 153-155). 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 293 16/12/15 8:42 294 | Problemas y desafíos contemporáneos... regional, el diálogo con otros grandes Estados periféricos, la ampliación de la presencia y de las relaciones, incluso comerciales, de Brasil en el mundo, la reforma de la ONU, del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y otras instituciones del sistema de Bretton Woods, la reivindicación de un asiento permanente para Brasil en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la protección de los intereses nacionales en las instituciones de negociaciones multilaterales (Betz, 2012, pp. 230-232), por ejemplo, el ALCA, la OMC y el TNP5. No en vano, este intenso multilateralismo ha sido acompañado de evidentes muestras de soft-balancing, como la contribución a la formación de coaliciones internacionales de interés, por ejemplo, el grupo conformado por Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica (BRICS), el G-206 y Cumbre América del Sur-Países Árabes (ASPA), cuyos objetivos van desde el aumento de las transacciones comerciales, turísticas y culturales entre ambas regiones hasta la preparación de un ambiente colectivo para impulsar una profunda reforma a los principales organismos políticos y financieros internacionales en términos de eficiencia y representatividad (El Comercio, 2011). Esta estrategia de la política exterior brasileña ha sido denominada la diplomacia Sur-Sur (Flemes, 2010, pp. 95-96; Amorim, 2010, p. 231; Ricúpero, 2010, p. 29) y el multilateralismo recíproco (Cervo, 2010, pp. 10-11). Otro tanto ocurre con el grupo formado por India, Brasil y Sudáfrica (IBSA), coalición trilateral y foro de diálogo permanente, cuyos miembros coincidieron en ocupar puestos no permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU durante 2011. El IBSA procura ahondar en el papel internacional de los países en vías de desarrollo, pujar por reformas estructurales que permitan la inclusión de otros asientos permanentes y de miembros adicionales no permanentes en ese organismo (Flemes, 2010, pp. 99-100), proponer políticas más integrales para el tratamiento de situaciones de posconflicto, el desarrollo de programas conjuntos (Fondo IBSA) para la disminución del hambre y la pobreza 5 Brasil se niega a firmar el Protocolo Adicional al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), al considerar que la inspección por parte de la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) sobre sus instalaciones y procedimientos para el uso de energía nuclear debe ser limitada, por causa de la inequidad entre países poseedores de armas nucleares y países que quieren desarrollar la tecnología pacífica con sus propios programas. Véanse las declaraciones del ministro de Defensa (Jobim, 2010). 6 El grupo de las veinte economías más poderosas, que busca frenar la volatilidad financiera internacional y evitar la recesión mundial. En este, nuevos subgrupos, como Sudáfrica, Brasil, China, India, México y Egipto, pueden impugnar las posiciones del G -8, compuesto por Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón y Rusia) (El Economista, 2009). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 294 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 295 en países como Haití, Palestina, Guinea-Bissau, Burundi y Sierra Leona, así como apoyar material y políticamente la reconstrucción de Sudán y de Sudán del Sur (Gobierno de Brasil, 2011) después de un escenario de violenta secesión entre ambas (De Moura, 2010, pp. 13-42). Brasil también espera aumentar sensiblemente sus aportes individuales (y los de sus empresarios) para el funcionamiento institucional y la elaboración de políticas de cooperación financiera y técnica en organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) (El Espectador, 2011), el Banco del Sur7 (de Unasur) y el Banco Interamericano de Desarrollo8, además de los aportes para la cooperación internacional a través de Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)9. Además, en el 2010 la ABC calculó que la cooperación brasileña alcanzaba un monto aproximado de 400 millones de dólares. En el 2012, el gobierno brasileño se comprometía a destinar 125 millones de dólares más para los próximos tres años, convirtiéndose también en uno de los diez mayores donantes de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y del Programa Mundial de Alimentos (PMA), con una contribución en 2012 de 2,37 millones de dólares (IPS, 2012). Una muestra adicional es el aumento de la presencia internacional de la cooperación brasileña, pues además de encabezar la FAO, actualmente con José Graziano da Silva, Brasil tiene presencia física para la ayuda externa en 65 países (38 africanos) y un 45 % de los recursos se dirigen hacia Estados latinoamericanos (Frayssinet, 2012). El marco rector de esta geopolítica de soft-balancing es el entendimiento Sur-Sur, en el que la política de ayuda se realiza de gobierno a gobierno o por el compromiso interinstitucional sectorial (sin lobbies ni las ONG), y en el que priman los aspectos de transferencia de tecnología, fomento a la 7 A la fecha, Brasil se comprometió a suscribir acciones Clase A por 2000 millones de dólares, que se deberán aportar en un plazo de cinco años al organismo (lo mismo deberán hacer Venezuela y Argentina). Al momento, solo habían dado el visto bueno los congresos de Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia. Colombia se abstuvo de participar del proceso de constitución desde el segundo periodo de Álvaro Uribe (Los Andes, 2011). 8 Al 2009, se estimaba una participación de Brasil como accionista del BID en unos 11.403,30 millones de dólares, teniendo derecho a un 10,9% de los votos de la organización. Como punto de comparación, Colombia aportaba 3.135,30 millones de dólares y tenía derecho a 3% de los votos (BID, 2009). 9 En 2011 se estimó que Brasil donó cerca de 1,700 millones de dólares entre 2005 y 2009, repartidos entre organismos como la ONU, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de Convergencia Estructural y de Fortalecimiento del Mercosur (Focem), el Banco Africano de Desarrollo (BAD), entre otros (Gao, 2011). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 295 16/12/15 8:42 296 | Problemas y desafíos contemporáneos... educación, mejoramiento de políticas públicas y ayuda humanitaria sobre los aspectos políticos y financieros. Así, desde la perspectiva brasileña, el entendimiento Sur-Sur no se interpreta como un instrumento político para alcanzar intereses individuales, sino como la esencia misma de la política exterior para generar confianza, asumir mayores responsabilidades y aumentar el prestigio democrático de Brasil en el sistema internacional (IDRC, 2012). Empero, para convertirse en un jugador con alta credibilidad para los procesos de construcción de gobernanza regional y global, Brasil debe hacer más que cooperación bilateral y multilateralismo diplomático interpares. Debe encontrar y ayudar a formar a nuevos actores políticos o socios internacionales que puedan contribuir a democratizar el sistema internacional. Si bien estos son secundarios frente a la envergadura y la visibilidad de las potencias emergentes, son piezas clave que por sus características medianas, anhelo de liderazgo y política exterior activa son potencias secundarias deseables complementarias a las nuevas estructuras de poder y regímenes impulsados por los grandes, y no competidores (Flemes, 2010, pp. 96-98). Una construcción de poder colectivo alterno y de nuevas políticas regionales por parte de las potencias emergentes se arriesga, en un contexto de baja inclusión y baja redistribución de las ganancias totales (Flemes, 2012b), a una respuesta con alternativas políticas frente a las políticas alternativas que pueden retomar los alineamientos previos de las grandes potencias, o algunos de sus aspectos clave, como los paraguas de seguridad o los instrumentos bilaterales de inserción y cooperación económica, o la oposición de esquemas competitivos y paralelos de cooperación e integración. Dos pruebas relacionadas con esto son el caso de Venezuela con respecto al ALBA10 y el de Perú, Chile y Colombia (México incluido) al frente del Área de Integración Profunda (AIP) o la Alianza del Pacífico (Flemes & Wojczewski, 2012, pp. 162168). Esta última actúa como un nuevo núcleo político-económico formado tras las truncadas experiencias del ALCA, en su momento considerada por tres socios de EE. UU. una apuesta de regionalización comercial vital, y del El ALBA está integrado por Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Dominica, San Vicente y las Granadinas, Ecuador, Antigua y Barbuda. Es un bloque de poder e integración alternativo, que tiene su primera cumbre de jefes de Estado en el 2004, pretende distanciarse del modelo económico neoliberal con principios como la cooperación solidaria, la complementariedad energética (en la que los hidrocarburos y los “petrodólares” de Venezuela juegan un papel central) y la suscripción de tratados de comercio alternativo y opuesto a los TLC , también llamados Tratados de Comercio de los Pueblos (TCP), además de otras iniciativas como la propuesta del Sucre como moneda común o el Banco del ALBA, un fondo financiero colectivo (ALBA, 2009). 10 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 296 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 297 Foro del Arco del Pacífico Latinoamericano del 2008 (México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Perú, Chile y Ecuador), experiencias truncadas por grandes diferencias ideológicas y de políticas de desarrollo. Es por esto que Brasil está en el un dilema entre su rol regional, como eje integrador de Suramérica que necesita mantener complementariedad y una actitud de no exclusión con la potencia del Norte, y su rol internacional, como Estado reformista y potencia emergente que toma confianza para plantear su propia agenda internacional multipolar, aunque entre en fricción con los criterios de los EE. UU., como sucede con el tratamiento especial dado a países como Irán y Cuba, el reconocimiento a la Autoridad Nacional Palestina (Hakim, 2011) o el contrapeso jurídico-político que Brasil está logrando al interior de la Organización Mundial de Comercio (OMC), con respecto a lineamientos agrícolas y barreras no arancelarias de EE. UU.11 (Flemes, 2010, pp. 95-98). Una de las estrategias institucionales que Brasil formula para tejer una relación múltiple o un entramado (omni-enmeshment), que preserve al mismo tiempo su amplio liderazgo en la región, el margen perdido por EE. UU., y la confianza de quienes se consideran socios estratégicos de los EE. UU. (Colombia, Chile y Perú), es tender puentes políticos y comerciales al abrir parcialmente el Mercosur a nuevos miembros (Venezuela) y al aumentar el número de miembros asociados, no plenos, mientras intenta construir capas interinstitucionales, formales e informales, entre el Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y la Unasur (Flemes, 2010, pp. 101-102). Para construir el entramado múltiple, necesita del polo tradicional norteamericano, si no de sus recursos, por lo menos de su confianza. Es por esto que refuerza algunos vínculos bilaterales con implicaciones regionales, tal como sucede con el Tratado Bilateral de Cooperación Simétrica en Defensa que Brasil firmó con EE. UU. en el 2010, entre el ministro de Defensa Nelson Jobim y el secretario de Defensa de EE .UU. Robert Gates. Dicho acuerdo no solo promueve la Dos muestras de esto son tanto el fallo de la OMC del 2004 a favor de Brasil en su demanda contra el régimen de subsidios norteamericano al sector algodonero como su demanda contra la medida antidumping de EE. UU. a las importaciones de jugo de naranja brasileño. En el primer caso, la OMC autorizó en el 2009 a Brasil a imponer sanciones por unos 294,7 millones de dólares por el incumplimiento del fallo de EE. UU. En el segundo, la OMC nuevamente le dio la razón a Brasil, al considerar que la estrategia de cálculo de dumping norteamericana, el zeroing (reducción a cero), generaba una estimación menor del precio del costo real de las importaciones brasileñas (Notimex, 2009). 11 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 297 16/12/15 8:42 298 | Problemas y desafíos contemporáneos... colaboración en los campos de investigación, desarrollo, logística, tecnología, adquisición de productos y servicios en defensa y prevé los entrenamientos y operaciones conjuntas, sino que es significativo para otras funciones como motor comercial para ambas industrias de defensa (intereses mixtos estatales y privados), como fuente de reforzamiento del rol regional e internacional de Brasil, en cuanto socio democrático en seguridad internacional para EE. UU., como marco para el entendimiento futuro entre los alcances regionales del Consejo de Defensa Suramericano (CDS-Unasur) y EE .UU. y como estrategia de mutua confianza para reducir las percepciones de funcionarios y medios de comunicación norteamericanos de un eventual hard-balancing o contrapeso militar y desafiante por parte de Brasil, que es una nueva potencia en el sistema internacional (Oxford Analytica, 2010). Colombia como potencia secundaria en busca de espacios para el liderazgo Un examen general de las capacidades del Estado colombiano muestra numerosos atributos materiales que permiten definirlo como una potencia secundaria en Sudamérica, en relación con la emergencia de Brasil como potencia regional en la jerarquía internacional de poder (Nolte, 2012, pp. 17-18, 29-33). Su extensión geográfica (CIA, 2010) lo hace el 26 en el mundo con 1 138 910 km2, incluidas las aguas territoriales. Su demografía (CIA, 2010) le da la posición 28 en el globo, con 45 239 079 personas. Su economía de 288 188 988 824 dólares de PIB en el 2010 lo hace el número 29 (World Bank, 2010). Su capacidad militar en dólares, con un gasto anual entre el 3,4 % y el 3,7 % de su PIB, entre el 2005 y el 2009, lo ubica en la posición 33 en el mundo (Sipri, 2010). Está catalogado nominalmente como un país de renta media-alta por su PIB per cápita, pero con una tasa de pobreza cercana al 37 % (World Bank, 2010). Su peculiar ubicación geográfica, con salidas a los océanos Pacífico y Atlántico y por ser puente entre América Central, el Caribe y América del Sur, lo convierten en un corredor estratégico para flujos transnacionales, aunque débil por la carencia de infraestructura portuaria apta y una malla vial suficiente. La política exterior colombiana ha experimentado algunos cambios interesantes en medio de continuidades. En la era Santos Colombia ha venido marcando algunas distancias significativas frente a la política exterior característica de los ocho años de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, básicamente por la forma de liderazgo presidencial delegativo o gerencial, en lugar de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 298 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 299 dirigista, por el tono ideológico oficialista de centro-derecha, con capacidad de hacer múltiples coaliciones políticas, y por la diversificación geográfica y temática. Estos son patrones de autonomización relativa y fortalecimiento institucional de la acción exterior, que si bien se deben planificar, volver un hábito y evaluarse con mayor rigurosidad en una visión de largo plazo para la política exterior más allá del actual Plan Estratégico 2010-2014, son síntomas de notable viraje con relación a conductas arraigadas, por ejemplo, el conocido “parroquialismo”, caracterizado por la mirada hacia adentro o el énfasis en los propios problemas como el conflicto armado interno, el narcotráfico y el alineamiento tradicional o bandwagoning con los EE. UU. Este último se expresó a través de la priorización de instrumentos bilaterales como el TLC, el Plan Colombia, el ISAF y el fallido acuerdo complementario para la ampliación del uso de bases colombianas por parte de funcionarios y militares de ese país (Pastrana, 2011c, pp. 64-67; Pastrana & Vera, 2010, pp. 16-26; Pastrana, 2011b, pp. 79-84; Pastrana, 2011a, pp. 69-72). Aunque la derrota militar de las FARC, la extinción del narcotráfico y el control de las bandas criminales y de la delincuencia organizada siguen siendo pilares de la estrategia militar-policial de combate frontal junto a la estabilización presupuestal y financiera, con mayores aportes de los empresarios, de la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP), se está implementando la diplomacia cooperativa de la seguridad, que no asfixia o subordina otros objetivos de política exterior, aunque sigue intrincada con la racionalidad de la defensa (Pastrana & Vera, 2012). En parte, esto se ha dado porque el actual gobierno privilegia una política exterior de coalición de actores autónomos, sin imponer una política exterior cerrada y centrada en el Ejecutivo (foreign policy executive —FPE—), por la gran capacidad de delegación y descentralización de la acción exterior en cada una de las carteras sectoriales, si bien aún perduran debilidades, como la alta fragmentación de objetivos y estrategias organizacionales y la insuficiente coordinación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. Las tres continuidades básicas en cuanto a objetivos externos, que ya venía trazando la administración de Álvaro Uribe, son la internacionalización económica, la diversificación de las exportaciones y de la inversión extranjera directa (IED), y la estabilidad en la política de seguridad. En la era Santos se hace énfasis en las primeras y se incluyen en un paquete de nueve ejes temáticos para la política exterior, los cuales pretenden asegurar una base para la construcción de un rol internacional de Colombia como líder internacional en la promoción del desarrollo humano. Esto ejes son la energía, la educación, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 299 16/12/15 8:42 300 | Problemas y desafíos contemporáneos... las telecomunicaciones (las TIC), la innovación, la ciencia y la tecnología, la biodiversidad y el cambio climático, el desarrollo agrícola, la infraestructura y el comercio y la inversión. Para el eje de la seguridad, se planea mantener un elevado presupuesto para la defensa y la seguridad —23,8 billones en el 2012 y 26 billones para el 2013 (El País, 2012)—, concretar nuevas adquisiciones —drones israelíes, blackhawks, aviones de transporte 737 y Casa 295, y radares (Vanguardia, 2012)—, buscar nuevas fuentes de financiación, mediante la Ley de Seguridad Ciudadana, y una política de reclutamiento intensiva, hasta alcanzar unos 466 000 efectivos12. En las cifras de la Presidencia, aumentaron las bajas a las FARC en mayo del 2012 en un 39 %. Además de dar de baja a varios de sus cuadros dirigentes, se incrementaron sus capturas en un 72 % y se judicializaron varios de ellos, entre 44 000 delincuentes diversos (Presidencia, 2012). No obstante las cifras, el gobierno de Santos dio a conocer en el 2012 un cuarto objetivo nacional, con repercusiones en política exterior, que lo ha situado en un desafío político: la iniciación de un proceso de diálogo con las FARC en la Habana (Cuba). Hay adversidades en el proceso, pese a integrar una mesa muy pluralista, con las voces del general Óscar Naranjo y del general Jorge Enrique Mora Rangel, de la constituyente del 1991 Humberto de la Calle, de los expertos en anteriores procesos de paz Sergio Jaramillo y Frank Pearl, del empresario Luis Carlos Villegas, de suscitar el estrecho acompañamiento de los medios de comunicación, de estimular las propuestas de la sociedad civil y de recibir el apoyo manifiesto de gobiernos garantes como los de Noruega, Cuba, de gobiernos acompañantes como Venezuela, Chile, Ecuador, Bolivia, Perú, Brasil e incluso EE. UU. y de organismos como la OEA y la Unasur. Santos debe lograr avances y compromisos por parte de los insurgentes, dentro de una negociación que no se dilate, con reformas estructurales necesarias, como la agraria y la política, y sin dar un ápice de maniobra a los opositores declarados del proceso13, mientras continúa la presión militar sobre el grupo ilegal. El riesgo personal para Santos es romper el gobierno de la unidad nacional y torpedear su posible reelección, al avanzar en una Esta cifra superaría con mucho el último reporte de efectivos de todos los países latinoamericanos, en el que Brasil está en el segundo lugar, con casi 340 000 (La Nación, 2012). 12 El expresidente Uribe y su movimiento Centro Democrático, el presidente de Fedegán y los ganaderos, los uribistas ortodoxos de la doctrina de seguridad y algunos miembros del Partido Conservador. 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 300 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 301 agenda profunda que toca tabúes históricos del bipartidismo y al enfrentar a un nuevo partido “atrapa todo”, que amenaza con disolver el Partido de la U. Esta apuesta de Santos debe privilegiar la doctrina oficialista en ofensivas militares, si el ELN y las FARC se rinden incondicionalmente, la estructura cerrada de la propiedad y la inversión y un tiempo corto de negociación. Además, debe resguardar por encima de todo las bancadas favorables en el Congreso para un segundo mandato, empero, sin dilapidar una oportunidad irrepetible y un ambiente de opinión general de aprobación al objetivo de la paz. Con respecto a la política exterior, las debilidades estructurales y presupuestales del Ministerio de Relaciones Exteriores llevan a pensar en un escenario de baja proporción entre las capacidades convencionales institucionales y la gran cantidad de objetivos internacionales trazados. Colombia le apuesta a cumplir el Plan Estratégico 2010-2014, que comprende cuatro bases: reformar la carrera diplomática y consular, rediseñar institucionalmente la Cancillería, desarrollar un proceso de transformación organizacional y cultural y apoyar la creación y la consolidación de la agencia para la defensa jurídica del Estado. Si se consideran en conjunto los tres primeros objetivos organizacionales, sumados a una voluntad política firme del Ejecutivo y de la Cancillería para volver al centro de la política regional, Colombia ha presentado como cartas de búsqueda de liderazgo hechos trascendentes desde el punto de vista diplomático, entre ellos, la mediación colombo-venezolana para el regreso a Honduras del derrocado Manuel Zelaya, sin exigir la deposición del gobierno golpista de Lobo instalado en su lugar, y el retorno de ese Estado a la Organización de Estados Americanos (OEA), la recuperación de las relaciones diplomáticas con Venezuela y Ecuador, aunque no del comercio bilateral. También son de destacar el alto número de giras internacionales del Presidente y la Canciller, la visibilidad del país en plataformas multilaterales, como el asiento no permanente en el Consejo de Seguridad (CS) de la Organización de Naciones Unidas, la dirección político-técnica de la Secretaría General de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Presidencia temporal de la Comunidad Andina de Naciones, y la iniciativa de su proceso de reingeniería, y la participación activa en el relanzamiento de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) de la mano con Brasil (Pastrana, 2011b, pp. 106-107), además de asumir la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), postularse para ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (Portafolio, 2012), buscar la Dirección Ejecutiva de la Organización Internacional DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 301 16/12/15 8:42 302 | Problemas y desafíos contemporáneos... del Trabajo (OIT) y asumir formalmente la Presidencia del Órgano de Examen de Políticas Comerciales de la OMC para el periodo 2012-2013 (Dinero, 2012). En el ámbito diplomático, se resaltan también la designación de Cartagena como anfitriona de la VI Cumbre de las Américas en el 2012, la mediación y liderazgo de Colombia en el acercamiento de Cuba (que no es miembro de la OEA) y de EE .UU. en la Cumbre, la apertura de nuevas embajadas en los Emiratos Árabes, Indonesia, Trinidad y Tobago, y Turquía, y la apertura de nuevos consulados. También son de destacar la renovación del mandato de la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos (OACNUDH) por tres años más, la firma del acuerdo con la Corte Penal Internacional para que se puedan cumplir algunas condenas internacionales en cárceles colombianas, la participación desde el CS de la ONU en la promoción de la reconstrucción de Haití, el respaldo al mandato de intervención en Libia de la OTAN, e incluso un tenue ejercicio de mediación para el reinicio de diálogos entre el gobierno de Israel de Netanyahu y el jefe de la Autoridad Nacional Palestina, Mahmud Abbas. En el aspecto gobiernista, Colombia intenta ser una fuente de consulta o outsourcing en políticas de seguridad y posconflicto, aunque no haya superado sus propios retos internos. México, con el Plan Mérida, y Centroamérica, con la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica (CARSI, por sus siglas en inglés) han dado pasos hacia una cooperación policial y militar sostenida con las agencias de seguridad colombianas. Además, soldados nacionales, unos 150, participaron en la misión internacional liderada por la OTAN en Afganistán (ISAF, por sus siglas en inglés), en actividades contra las minas, el narcotráfico, en los diálogos de alto nivel en seguridad y en ejercicios conjuntos entre las Fuerzas Armadas de Colombia y las de EE. UU. (Presidencia, 2012). De forma más avezada, Santos se propuso en el 2013 liderar la reapertura de las discusiones internacionales en el seno de la ONU, que fueron bloqueadas por los grandes productores), con miras a producir un gran tratado-marco para regular el comercio de armas (El Tiempo, 2013). Todas estas acciones implicarían dejar el aislamiento y el “parroquialismo” y advierten un esfuerzo por construir una proyección internacional que demuestre mayor autonomía política y madurez diplomática, aunque permanecen algunas posiciones secundarias o relativamente dependientes frente a los criterios de EE. UU. Algunas posturas parecen convergentes: la negativa a reconocer a Palestina, las medidas internacionales contra Libia, Siria, Sudán, Irán y el terrorismo internacional en el Consejo de Seguridad DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 302 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 303 de la ONU, la postura negativa frente a la legalización de las drogas ilícitas en el debate internacional, a la espera de un cambio en EE. UU. y en la UE , como países consumidores. Otras medidas son la adhesión a coaliciones de presión en la OMC del lado de EE. UU., para pujar por una mayor liberalización de los países del Mercosur14, en relación con el poco o ningún respaldo dado a demandas individuales o colectivas para frenar los subsidios agrícolas o la rigidez de las normas fitosanitarias y de patentes de EE. UU.15, particularmente las que limitan la producción y el acceso a medicamentos clave para la salud pública. Estas acciones refrendan la protección de intereses bilaterales (inversiones norteamericanas, el TLC, el ISAF y el Plan Colombia) y la identificación positiva entre élites políticas colombianas y norteamericanas en torno a creencias sobre la política, el comercio y la seguridad. Estos hechos pueden percibirse como muestras de confianza hacia su socio comercial y militar principal. Cabe anotar que EE. UU. fue el primer destino de las exportaciones colombianas en el 2011, con 21 705 millones de dólares de un total de 56 953 millones de dólares. EE. UU. concentró así un 38,11 % de la oferta, cifra alta en comparación con los 8 867 millones de dólares destinados a la Unión Europea y los 1 908 millones de dólares destinados Ecuador, su segundo comprador individual (DANE, 2011). Si se examina el aspecto militar, la transferencia de armas por parte de EE. UU. en ventas comerciales directas, aun con la falta de detalle en los informes oficiales, pudo representar para el 2010 unos 82 634 238 dólares de un total de 1 404 400 763 dólares, desde 1996 al 201016. Los analistas estiman que el Plan Colombia entre del 2000 y Por ejemplo, cuando Estados Unidos, Suiza, Japón, Turquía, Perú, Canadá y Colombia se unieron para exigirle a la UE , a Brasil y a Argentina el desmonte de medidas proteccionistas, como los impuestos en sectores industriales sensibles, y para rechazar la forma de usar las licencias o cuotas de importación (OMC , 2011). 14 Apenas se ha registrado una ocasión de controversia con EE. UU. en la que Colombia intentó acudir al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC entre 1996 y 1997, por la restricción de ese país a la importación de escobas de sorgo. Para empezar, no se pudo negociar directamente con los funcionarios norteamericanos. En febrero del 2010, no se había establecido un grupo especial, no se había eliminado la medida y tampoco se había logrado alcanzar un acuerdo satisfactorio para ambas partes. Este lapso de tiempo que hizo caducar la controversia, hasta que Colombia solicite otra consulta con EE. UU. Como triste contraste, México tuvo la misma querella y optó por recurrir al panel de árbitros del Nafta y venció jurídicamente en 1998 (Estrada & Arango, 2011). 15 Estimaciones de los reportes del Departamento de Estado de los EE. UU. sobre permisos para la venta directa de armamento de 1996 al 2011, recogidos por el Latin America Working Group Education Fund (LAWGEF), the Center for International Policy (CIP) y the Washington Office on Latin America (WOLA) (Just the Facts, 2011). 16 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 303 16/12/15 8:42 304 | Problemas y desafíos contemporáneos... el 2010 alcanzó un monto total de 7 000 millones de dólares (Shifter, 2010), que se suman a los 465 millones de dólares aprobados para el 2011 (Caracol Radio, 2010) y los 400 millones de dólares para el 201217. Es cierto que la diversificación geográfica comercial y la intensificación de las exportaciones ha traído beneficios como una balanza comercial con un superávit total de casi 5 000 millones de dólares (DANE , 2011), una reducción de la dependencia de EE. UU. de la concentración de la oferta colombiana, que en el 2010 fue del 42 %, y un superávit con respecto a EE. UU. de 8 112 millones de dólares en el 2011. No obstante, los términos en los que fue negociado y cerrado el TLC hacen pensar que, pasado el lapso de adaptación para Colombia, con la desgravación total inicial de EE. UU. y gradual de Colombia, EE. UU. aprovechará las asimetrías técnicas y jurídicas para recuperarse del déficit e intensificar su inversión en los sectores extractivos que más está instrumentalizando el gobierno Santos para apalancar con capital extranjero las exportaciones y el crecimiento. No en vano, EE. UU. aparece en el 2011 como el cuarto país más importante en la inversión extranjera directa (IED) en Colombia con un 8,3 %, detrás de España (26,7 %), Panamá (20,2 %) y Anguilla (8,7 %)18. Esta cifra es relevante si se considera que el petróleo y la minería concentraron el 57 % de la IED total de ese año (Proexport, 2011) y que esos mismos sectores representaron en enero del 2012 un 69,5 % del total de las exportaciones colombianas (DANE , 2012). Como sucede con el espectro ideológico aglutinante del PT brasileño, en cabeza del gobierno de turno —aunque este es centro-izquierda— y con la búsqueda del amplio consenso para el gobierno y para la política exterior en medio de la pluralidad de orientaciones, la administración Santos se ha destacando por su habilidad para fomentar el coalicionismo plural dirigido hacia el centro, desde el marco político de la Unidad Nacional. En ella, convergen los partidos de la U (uribista), el Conservador, el Liberal, Cambio Radical y el nuevo Partido Verde (amalgama de disidencias liberales y del Polo Democrático Alternativo). Esta se complementa asimismo con una vertiente ideológica liberal flexible, con matices según la cercanía o distancia con respecto a la colectividad tradicional y al uribismo, la integración 17 Y 332 millones de doleres para el 2013 (Gómez, 2012). Una preocupación adicional es que Panamá y Anguilla junto con las Bermudas tienen un crecimiento espectacular de la IED en Colombia y que es difícil de explicar por el tamaño menor de esas economías. Se barajan algunas hipótesis, como el lavado de activos que es objeto de indagación por parte de la Dian y la constitución de sociedades de inversionistas colombianos en Panamá que reinvierten en el país (Ramírez & Luna, 2011). 18 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 304 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 305 gubernamental de múltiples partidos y la adhesión de figuras tecnocráticas o independientes. Este tipo de coalición es la característica de la formación del equipo de gobierno. Además, como en Brasil, la política exterior colombiana está siendo cada más afectada por la introducción de mecanismos de descentralización vertical y horizontal, si bien prevalece una cierta informalidad y un carácter solo consultivo. Ejemplo de esto son las reuniones de consulta con la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en la que participan expresidentes, delegados de las Comisiones Segundas del Senado y la Cámara, el vicepresidente y delegados del mandatario, y las invitaciones ad hoc de la Cancillería a sectores locales de gobierno o periodistas, académicos, expertos y a representantes de la sociedad civil. Cabe agregar que casi en la misma proporción en la que el uribismo ortodoxo puede resquebrajar el pluralismo del gobierno, con su oposición al proceso de paz con las FARC, el revés jurídico que sufrió Colombia a finales del 2012 por cuenta del fallo final de la Corte Internacional de Justicia que entregó a Nicaragua los derechos económicos sobre unos 80 mil kilómetros cuadrados de mar que estaban en la jurisdicción colombiana de facto puede ser el segundo caballo de batalla de un movimiento político que podría hacer dar marcha atrás de incluso varias líneas de la política exterior vigente. Con respecto al papel de las élites en la orientación de la política exterior, al igual que en el caso brasileño, se puede afirmar que el reformismo desde arriba, auspiciado por los principales conglomerados nacionales de poder económico y político, es un proceso interno clave. A diferencia de los procesos de democratización en Brasil y del intento de equilibrar políticas de apertura con una reforma social, en la gestión del socialdemócrata Fernando Cardoso (1995-2003), procesos que condujeron a la emergencia de nuevas élites de izquierda y al “matrimonio político” entre estas y las élites inversionistas y empresariales tradicionales (Sola, 2008, p. 95), el reformismo colombiano apunta a consolidar las élites tradicionales con presiones de intensificar la modernización tecnocrática y la diversificación de la economía exterior. Las élites colombianas identificaron en Juan Manuel Santos una oportunidad para darle continuidad a una visión desarrollista del país, basada en el crecimiento económico aperturista, la estabilidad macroeconómica, el fomento de la inversión con normas flexibles y el afianzamiento de la política de seguridad interna, pilares del gobierno de Álvaro Uribe. Pero también vieron en Santos una “válvula de escape” para renovar un gobiernismo desgastado y en progresiva deslegitimación, además de recuperar una tradición de política exterior multilateralista y activa, muy favorable al comercio, perdida DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 305 16/12/15 8:42 306 | Problemas y desafíos contemporáneos... con el distanciamiento de la región. Para Novoa (2010), fueron cuatro las razones de las élites para respaldar el cambio: recuperar la confianza política internacional para acceder a socios comerciales perdidos, como Venezuela y Ecuador, y llegar a nuevos mercados, poner a favor del Estado la asimetría militar y política en relación con las FARC, grupo debilitado pero no derrotado, el desgaste del discurso antiterrorista como eje de política doméstica y exterior y, finalmente, el retorno a una tradición republicana y democrática, para recobrar los equilibrios institucionales y captan la inconformidad ciudadana frente a posturas moralmente cuestionables por parte del establecimiento. En la era de Uribe, los mal llamados “falsos positivos”, que son crímenes de lesa humanidad, las falsas desmovilizaciones, el desvío de subsidios agrícolas, con el escándalo de Agro Ingreso Seguro, las “chuzadas” o infiltraciones ilegales del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a opositores políticos, periodistas y magistrados, entre otros, se sumaron a las alianzas entre múltiples intereses de nichos legales de la economía doméstica, de políticos regionales y de actores ilegales. Además de sus dimensiones intermedias y del papel del Ejecutivo, los ministerios y las élites económicas en la diversificación temática y geográfica, ¿en qué radica la importancia geopolítica actual de Colombia, como poder secundario? Los poderes secundarios son rivales que pueden impugnar la política regional y los nuevos polos de hegemonía política, mediante su propia acción exterior o con la formación de coaliciones medianas o menores de contrapoder no militar o soft-balancing, que emulan las estrategias institucionales de las potencias emergentes con relación a las grandes potencias (Flemes & Wojczewski, 2012, p. 167). Los poderes secundarios pueden además utilizar o crear regímenes a partir de nuevos intereses que no fueron contemplados o parcialmente ignorados por esas potencias. Estos intereses individuales no son estáticos y moldean las instituciones, afectan las creencias políticas y la reputación de los Estados (para bien o para mal), dando lugar a una combinación de factores que puede transformar los intereses colectivos (Keohane, 2004, p. 127). En la práctica, la legitimidad y el apoyo de Colombia a los poderes emergentes como Brasil depende tanto del proceso de formación de sus propios intereses, en los que sus intereses tradicionales con EE .UU. se mezclan con los nuevos regionales), y de quienes rodean al país como de los mecanismos institucionales de inclusión y representación de esos intereses en las organizaciones lideradas por las nuevas potencias. Brasil parece ser bastante receptivo a los nuevos temas que le interesan a Colombia, como la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 306 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 307 promoción de la educación, la transferencia de tecnología productiva y la protección ambiental. Además hay un deseo mutuo de multiplicar las inversiones y el comercio bilateral. Sin embargo, Brasil no parece dispuesto a sustituir a los EE. UU. en las relaciones “especiales” de seguridad, ni logra ocultar su incomodidad relativa —no se trata de complementación— con respecto a cómo se han negociado los TLC con EE. UU. en la región, concertados en términos muy asimétricos y sin esperar a la definición de las reglas de juego en Doha, en relación con las implicaciones regionales o “efectos de derrame” transfronterizo del Plan Colombia y con respecto al modelo de inserción económica conjunta, orientada hacia EE. UU. y hacia el APEC , del cuarteto de la Alianza del Pacífico (AP). Por el momento, Brasil no considera oficialmente a la AP un competidor para el Mercosur o la Unasur, pero observa el proceso con reservas19. La AP pretende ser un gran espacio libre de comercio y de inversión, que ya cuenta con la la información de las bolsas de valores nacionales en el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), con lo que ha logrado atraer firmas inversionistas de España, Panamá, Alemania y Suiza (Gallo, 2011). La AP sigue propuestas dirigidas por Colombia, como una visa de la Alianza Pacífico para hombres de negocios, la constitución de la Plataforma de Cooperación del Pacífic y el Comité Mixto Conjunto para la Promoción de Inversiones, y la negociación de metas para la liberalización arancelaria y un acuerdo de comercio electrónico (Cancillería, 2012). Los intereses de liberalización regional ampliada, orientados a EE. UU. y a Asia Pacífico, se refuerzan en la AP. Así, especialmente Chile y Colombia procuran atraer inversionistas asiáticos, japoneses, por ejemplo, a la nueva zona. Además, desde ya se preparan para el desarrollo de un eventual Tratado Transpacífico (Transpacific Partnership) (TPP) o de liberalización ampliada, que pretende ser una mesa paralela a la bloqueada OMC, para evitar las trabas que ponen los BRICS, y un “polo a tierra” para contrarrestar el peso de China en el Asia Pacífico. En el Tratado Transpacífico ya participan nueve países, Australia, Brunei, Chile, Malasia, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, EE. UU., que lo dirige , y Vietnam, y próximamente se unirán Canadá, Japón y México (ALAI, 2011). Lo mencionado en el anterior párrafo sugiere una estrategia de omnienmeshment de EE. UU., para recuperar su papel tutelar en la definición de las reglas de juego del comercio internacional, y de los países medianos para Véase la opinión del asesor presidencial para temas internacionales de Rousseff, Marco Aurelio García, acerca de la AP (Terra, 2011). 19 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 307 16/12/15 8:42 308 | Problemas y desafíos contemporáneos... afirmar su fuerza exportadora y para atraer la IED, con la definición de expectativas en los términos de competencia con el polo norteamericano y sin un soft-balancing marcado hacia este, como lo hace el BRICS. La ubicación de Colombia entre los nuevos bloques emergentes o emergentes de segunda generación, como el de Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica (CIVETS), aunque Sudáfrica pertenece al BRICS, y su deseo de entrar en el Emerging and growth-leading economies (Eagles), conformado por China, Taiwán, India, Rusia, Brasil, Egipto Turquía, México, Indonesia y Corea del Sur, obedecen al supuesto de que Colombia está preparada y madura política y económicamente para ingresar a “clubes” como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) y el Tratado Transpacífico, y al supuesto de que las desgastadas economías del G-7 transferirán sin resistencias la carga de la dinamización económica mundial a estos actores prometedores. La reactivación y la profundización de las relaciones bilaterales y sus efectos multilaterales Aún en medio de las divergencias colombo-brasileñas con respecto al rol que debería cumplir EE. UU. en la región, en la era Santos las relaciones bilaterales se relanzaron con Lula da Silva y se reforzó la cooperación mutua con el gobierno de Rousseff. La visita de Santos a Brasil en la primera gira de su posesión oficial, su esfuerzo por normalizar las relaciones con Venezuela y Ecuador y el retorno del interés gubernamental por la Unasur fueron hechos significativos para reactivar los acercamientos con Brasil. Antes las relaciones bilaterales estuvieron marcadas por el desconocimiento mutuo, la indiferencia y algo de desconfianza, por factores como el alineamiento ideológico y militar de Colombia con EE. UU., la percepción negativa de la administración de Uribe de una presunta sustitución institucional e ideológica del sistema interamericano (OEA) con estructuras paralelas y politizadas para competir contra EE. UU., la incertidumbre sobre los propósitos del liderazgo brasileño y la incomodidad colombiana por el apoyo permanente de Brasil a una solución negociada al conflicto armado interno, apoyo matizado por el creciente rechazo al terrorismo y al secuestro como estrategias repudiables de las FARC (Pastrana, 2011b, p. 78). Uribe siempre deseó ver cumplidos con Lula tanto la integración de los mercados de la CAN y el Mercosur como la construcción de un sistema bilateral o multilateral de cooperación antinar- DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 308 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 309 cóticos y contrainsurgente —insinuó erróneamente que el Consejo Sudamericano de Defensa (CDS) debería tener esa función—. Pero las divergencias en las prioridades geopolíticas y en el estilo de hacer diplomacia entre ambos gobiernos fueron trabas insuperables, junto con un presunto equilibrismo de Brasil para mantener buenas relaciones con Colombia y Venezuela, sin inquirir sobre las presumibles conexiones entre las FARC y funcionarios de ese país (Pastrana, 2011a, p. 89). En la era Santos se produce un escenario muy distinto. Después de la cumbre de Brasilia del 2010, lograron firmarse ocho acuerdos para intensificar la cooperación bilateral. El primero busca generar desarrollo e intercambio social en la frontera entre Leticia y Tabatinga, facilitando permisos de residencia, estudio y trabajo. El segundo intenta mejorar la cooperación policial, en términos de investigación, capacitación e intercambio de información criminalística, antidrogas y de tráfico de precursores, e incluso, algunas operaciones conjuntas. El tercero motivará la investigación científica y académica entre Colciencias y Capes del Ministerio de Educación de Brasil. El cuarto ofrece asistencia técnica de Brasil al cultivo y transformación nacional del cacao y el caucho. El quinto pretende ampliar y mejorar la oferta educativa en Leticia, mediante el Sena y el Senai de Brasil. El sexto ofrece desarrollo fronterizo común al estado de Amazonas en Brasil y a los departamentos de Vaupés y Guainía en Colombia, financiado por la Corporación Andina de Fomento (CAF), para propiciar infraestructura, empleo y protección del medio ambiente. Mediante el acercamiento de los respectivos Ministerios de Defensa, el séptimo acuerdo desarrollará el programa brasilero KC 390, para la construcción e industrialización de una aeronave de múltiple propósito con ese mismo código, con miras a la adquisición de 12 ejemplares por parte de Colombia, y eventualmente, la generación de una asociación industrial para su producción. El octavo acuerdo toca el asunto de los biocombustibles: esboza la cooperación técnica para su producción y uso, con el objetivo de impulsar el mercado internacional de esta fuente de energía alternativa (Pastrana, 2011a, p. 101). En el plano económico, las transacciones bilaterales vienen en aumento, pero aún distan de convertirse en las principales. De acuerdo con las estimaciones de Proexport (2011, p. 10), entre enero y junio del 2011 las exportaciones colombianas a Brasil alcanzaron unos 618 millones de dólares, cifra que es un 37 % superior al total registrado en el mismo periodo del 2010, que fue de 451 millones de dólares. Si se compara la balanza comercial entre Colombia y Brasil entre el 2009 y el 2010, según Proexport (2011, p. 1), DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 309 16/12/15 8:42 310 | Problemas y desafíos contemporáneos... en el 2010 hubo un gran repunte de las exportaciones del orden del 80,5 %, esto es, 1 040 millones de dólares frente a 576 millones de dólares del año anterior. En el 2010, se presentó también un leve aumento de las importaciones cercano al 10,73 %, esto es, 2 248 millones de dólares frente a 2 030 millones de dólares del año anterior. Con respecto a la inversión, en el 2011 Brasil aparecía como el décimo país con IED en Colombia, con un 2,1 % de participación, sin tener en cuenta los hidrocarburos, durante el primer trimestre del 2011 (Proexport, 2011, p. 8). Según estimaciones gubernamentales (Proexport, 2011, p. 13), se dio un leve repunte de la IED brasileña en el 2011, del orden del 12,98 %, esto es, 53,59 millones de dólares en el 2010 frente a 47,43 millones de dólares en el 2009, en los sectores de industria y comercio. Si bien es un índice bajo comparado con la gran magnitud de la IED del 2007 (528,97 millones de dólares), debe ser entendido como parte de una tendencia general de Latinoamérica en la que las economías, incluida la de Brasil, parecen aportarle más a la consolidación interna y a la recepción de IED que a una mayor expansión transnacional (Cepal, 2011). La impetuosa entrada del empresario colombo-brasileño Germán Efromovich y su grupo Synergy (Avianca) en el 2004 estimuló a otras tantas firmas, entre las que se destacan Votorantim, Sandvik, Petrobras y Gerdau. Esto demuestra el creciente interés de los inversionistas del vecino país en los sectores de energía (carbón, petróleo), minería, manufacturas y metalurgia. La entrada del magnate brasileño Eike Batista, octavo multimillonario en la clasificación mundial, y la de Aux Canada al campo de la explotación nacional de oro, plata y cobre (Pastrana, 2011b, pp. 104-105) permiten estimar un acumulado total de IED brasileña de alrededor de de 807,1 millones de dólares (Proexport, 2011, p. 13). Además de incidir en el cambio de Gobierno en Colombia, las élites económicas también fungen como un actor colectivo que construye intereses transnacionales con base en sus intereses utilitarios y organizacionales. Además, también puede impugnar o respaldar el acercamiento bilateral. Los acercamientos entre empresarios y gobiernos han cobrado especial importancia. Un ejemplo de esto es la visita del ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil, Fernando Pimentel, al congreso de la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex) en el 2011, que tuvo como propósito proponer que el comercio se dé en monedas nacionales en lugar de en dólares, destrabar el intercambio del sector servicios y preparar el terreno para inversiones de Brasil en un ferrocarril en el Cararé y en un gran proyecto hidroeléctrico en Norte de Santander (Portafolio, 2011). Con respecto a las posibilidades de una mayor aproximación a las economías emergentes, para DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 310 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 311 buscar nuevos mercados de gran calado, en especial el de Brasil, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y la Federación Nacional de Ganaderos (Fedegán) se sienten atraídas por el modelo brasileño de uso extensivo de la tierra para la producción masiva de alimentos y la tecnificación del sector ganadero (Pastrana, 2011b, p. 96). Para la Asociación Nacional de Industriales (Andi), los siguientes deben ser objetivos gubernamentales prioritarios: asegurar la entrada sin trabas de las exportaciones colombianas al Brasil — con un acuerdo bilateral o con la profundización de acuerdos multilaterales, como el Acuerdo de Complementación Económica 59, la CAN, el Mercosur o el Acuerdo de Alcance Regional de Preferencia Arancelaria (PTR o PAR) de la ALADI—, aumentar el capital brasileño en Colombia, en especial en los sectores minero y energético, y lograr la transferencia de conocimiento y tecnología productiva (Pastrana, 2011a, p. 93). No obstante, este gremio manifiesta una doble incomodidad, que podría compartir el resto de las élites políticas y económicas colombianas. Por una parte, no encuentra correspondencia entre la conducción política regional que Brasil desea y los costos, en específico económicos, que ha asumido para la integración física, económica y política. Por otra parte, considera que una convergencia plena de Colombia y Brasil o la CAN y el Mercosur es difícil, si Brasil se resiste a firmar un TLC con EE. UU. y si los miembros de su bloque también lo hacen (Pastrana, 2011a, p. 94). En el plano de la cooperación bilateral, se han dado otros avances además de los ocho acuerdos firmados inicialmente. La protección y el desarrollo fronterizo entre ambos países también han recibido nuevas fuerzas con la XIII Comisión de Vecindad e Integración Colombia-Brasil, que se propuso llegar a acuerdos sobre la sostenibilidad, la vigilancia integración bilateral de la Amazonía, además de hacer del apoyo a las comunidades endógenas y de la cooperación técnica y científica para el uso y conservación de los recursos disponibles temas transversal (Pastrana, 2011a, pp. 106-107). Asimismo, en el 2011 se firmó el Plan Binacional de Seguridad en las Fronteras y se creó el mecanismo para trabajar de manera conjunta contra las amenazas comunes a la gobernabilidad y a la integridad territorial en las periferias, en la Comisión Binacional Fronteriza (Combifron) Este instrumento bilateral y la Comisión de Vecindad se suman a otros diez instrumentos técnico-políticos: la Comisión Bilateral Colombia-Brasil, con el Mecanismo de diálogo político, el Mecanismo Permanente de Diálogo de Altos Funcionarios, la Comisión Mixta para la Prevención, Control y Represión del Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, el Grupo de Trabajo Bilateral para la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 311 16/12/15 8:42 312 | Problemas y desafíos contemporáneos... Represión de la Criminalidad y del Terrorismo, las Rondas de Conversaciones entre los Altos Mandos Militares de Colombia-Brasil, la Comisión Mixta de Inspección de los Hitos Fronterizos, el Grupo de Trabajo Ejecutivo previsto en el Memorando de Entendimiento para la Promoción del Comercio y de las Inversiones entre Colombia y Brasil (GET), la Comisión de Monitoreo del Comercio Colombia-Brasil, el Grupo de Trabajo de Cooperación Técnica Colombia-Brasil, la Comisión Mixta de Cultura, Educación y Deporte Colombia-Brasil y la Comisión Mixta de Ciencia y Tecnología ColombiaBrasil (Cancillería, 2012). Dichos mecanismos han dado amplios resultados. En el sector técnico, se llegó a nueve convenios nuevos y multitemáticos, además de tres memorandos de entendimiento para futuros programas conjuntos (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, 2012). El primer convenio pretende la ejecución del proyecto “Ciudades intermedias y sustentables en Brasil y Colombia”. El segundo busca la implementación del “Apoyo para la formulación del Plan nacional para la prevención y erradicación de la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes 2012-2018”. El tercero se propone poner en marcha el proyecto “Fortalecimiento institucional para la implementación de políticas públicas destinadas a la garantía de los derechos humanos de lesbianas, gais, bisexuales y transgénero”. El cuarto busca la transferencia de la metodología de los proyectos brasileros “Protejo” y “Mujeres de la paz” y de los proyectos colombianos “Mambrú no va a la guerra” y el “Modelo de reintegración comunitaria”. El quinto persigue la implementación del “Apoyo técnico para el fortalecimiento de la política de seguridad alimentaria y nutricional de Colombia”. El sexto se propone la puesta en marcha de un programa de intercambio para el fortalecimiento de proyectos en ecología del paisaje y control biológico en caucho (hevea brasiliensis). El séptimo impulsa el proyecto “Transferencia de conocimientos relacionados con los avances en el cultivo, beneficio y transformación productiva del fique en Brasil”. El octavo busca ejecutar la propuesta “Intercambio de conocimientos sobre implementación de tecnologías limpias en la producción ganadera colombiana. Fase II”. El noveno pretende el apoyo al proceso de restructuración del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), para su fortalecimiento institucional. El primer memorando de entendimiento futuro buscará una mayor cooperación académica y de innovación entre la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (Capes) del Brasil y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex). El segundo memorando de entendimiento tendrá un impacto positivo en el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 312 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 313 intercambio educacional entre el Capes y la Universidad Nacional de Colombia. El tercer memorando es una alianza entre el Capes y el Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología e Innovación (Colciencias), que tiene como fin impulsar el intercambio científico, tecnológico y de innovación, así como la ejecución conjunta de proyectos de investigación, la publicación científica y la divulgación de conocimiento e innovación. En el sector específico de la defensa, los intercambios también están suscitando el fortalecimiento de compromisos. En el 2012, el ministro de Defensa de Brasil, Celso Amorim, y el de Colombia, Juan C. Pinzón, entablaron conversaciones y compromisos en puntos de alto impacto, como los siguientes: la cooperación en materia de capacitación, entrenamiento, industria y ciencia y tecnología militar; la realización de los ejercicios operacionales entre las Fuerzas Militares de ambos países; la realización de una cumbre de industria de defensa entre ambos; la creación de una comisión conjunta de técnicos de las Fuerzas Militares, con el fin de revisar y precisar las capacidades de los UAV, los blindados y la defensa cibernética; el intercambio de experiencias con el Centro Tecnológico Aeronáutico de Brasil; el intercambio de experiencia e información con el sistema de vigilancia de radares colombiano, para fortalecer la defensa y la lucha contra el crimen transnacional organizado; la visita de Colombia al Centro Gestor del Sistema de Protección de la Amazonia (Censipam) de Brasil; el fortalecimiento del interés bilateral en el proyecto KC-390 y en la Reunión Tripartita Fronteriza (Brasil, Colombia y Perú); la capacitación de Brasil al personal colombiano en Operaciones de Paz (Peacekeeping); y promover el análisis conjunto para la creación de un centro integrado de intercambio de información para combatir las amenazas del crimen trasnacional organizado (Semana, 2012). En el plano intergubernamental, se destacan dos hechos importantes con repercusiones multilaterales. Por un lado, la participación activa y constructiva de Colombia en la Unasur, y por el otro, el anuncio oficial sobre el comienzo de las negociaciones para que Colombia, ingrese como miembro pleno al Mercosur, con el apoyo de Brasil y los Estados miembros (Pastrana, 2011a, p. 79). Así, se produce un entronque” entre la estrategia del gobierno de Santos de recuperar la confianza y el liderazgo diplomático en el vecindario y la política suramericana de Brasil, que tiene un importante componente geopolítico y proyecta una visión de largo aliento, en la que los dos mecanismos de integración, el Mercosur y la Unasur, son los dos pilares fundamentales (Pastrana, 2011a, p. 79). Un tercer aspecto que amplía la relación bilateral de liderazgo regional compartido, aunque asimétrico, es la posibilidad de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 313 16/12/15 8:42 314 | Problemas y desafíos contemporáneos... generar una triangulación institucional CAN-Mercosur-Unasur, a partir de una estrategia común de omni-enmeshment, en la que Brasil propone como el hilo conductor la creación de un gran espacio económico, político y de seguridad suramericano, con autonomía frente a poderes exteriores y Colombia plantea un proceso de reingeniería institucional para la CAN, con el fin de volver a situarse en el centro de gravedad. Con respecto al último punto, Colombia toma ventaja de tener la presidencia pro-témpore, para reimpulsar el proceso andino de integración y revisar la estructura institucional y el funcionamiento del Sistema Andino de Integración (Andina, 2011). El Gobierno colombiano es consciente tanto de su inferioridad material y política con respecto a Brasil como de su mejor posición relativa en la CAN si se compara con Perú, Ecuador o Bolivia. Desde esa posición intermedia surge su oportunidad de proyección regional, lo que coincide con lo propuesto por Ebert (2011, citado en Flemes, 2012b). El rol de Colombia en la Unasur está marcado por una convergencia bilateral relativa, al haber ganado el voto de confianza temporal de Brasil y de la colectividad suramericana para ejercer por un año, en cabeza de la excanciller colombiana, María Emma Mejía, la Secretaría General del organismo. De esta manera el país tiene la oportunidad de liderar temporalmente la integración y de gestionar la cohesión política junto a Brasil, aunque en medio de las diferencias y las asimetrías (Pastrana, 2011b, p. 105). Con la entrada en vigor del Tratado Constitutivo y la puesta paulatina en marcha de las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCS) en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), el Gobierno colombiano pasará de quejarse de la “falta de dientes” de la estructura regional a ser el motor del cumplimiento de los compromisos y del arraigo de valores comunes, como la transparencia, el civilismo y la multilateralidad (Pastrana, 2011b, p. 105). Este escenario de construcción de una comunidad de seguridad con base en la interacción colombo-brasileña puede leerse desde una perspectiva competitiva y desde otra cooperativa. En cuanto a la primera, si se tiene en cuenta la recuperación del círculo tradicional de influencia colombiano (la Región Andina y el Caribe), sin duda la Unasur y el CDS le representan a Colombia la oportunidad de ejercer un renovado liderazgo y evitar que la política regional y subregional sean totalmente marcadas por el polo brasileño, lo que evita su hegemonía, o por el ímpetu competitivo de otra potencia secundaria, como Venezuela, quien encabeza el ALBA y está muy interesada en la penetración ideológica de la Unasur (Flemes, 2012b, pp. 106-110). En el mismo sentido, Brasil transfiere alguna porción del liderazgo y algunos costos de estabilizar DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 314 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 315 y cohesionar a la colectividad, pero mantiene su posición competitiva, pues evita que las potencias secundarias (Chile, Colombia, Venezuela, Argentina) pasen a la primera posición. Brasil fomenta así una inclusión institucional restringida tanto por su posición dominante internacional en ciertos temas, por ejemplo, el comercio, la energía, la seguridad, como por una negativa a asumir grandes costos y a transferir cuotas significativas de soberanía en las plataformas multilaterales (Flemes & Wojczewski, 2012, pp. 165-166). En cuanto a la dimensión cooperativa, de acuerdo con los tipos ideales de liderazgo en Flemes (2010, pp. 103-106), la concertación de poderes en la Unasur, aunada a procesos de institucionalización democrática y mecanismos de representatividad proporcional, puede conducir a Colombia y a las otras potencias secundarias a persuadir a Brasil de aportar más a la provisión de bienes públicos, tales como la seguridad y la infraestructura, es decir, a ejercer un liderazgo distributivo, y de compartir poder con los Estados secundarios, al incluirlos en la toma de decisiones a nivel regional, ejerciéndo así un liderazgo multilateral. Aquí deben tenerse en cuenta estrategias de enlace institucional de carácter cooperativo y multilateral que están empezando a implementarse, aunque por el momento estén fuera del marco de las Unasur. Estas son la adhesión por parte de Colombia al Acuerdo Marco sobre Cooperación en materia de Seguridad Regional entre los Estados del Mercosur y los Estados asociados y el Acuerdo Tripartito de Cooperación en Seguridad Fronteriza. El primero busca la cooperación y asistencia recíproca para prevenir y atacar las actividades ilícitas como el narcotráfico, el terrorismo, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y explosivos, el tráfico de personas, el contrabando de vehículos y los daños ambientales, además de vincularse con el Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del Mercosur (Sisme) (Pastrana, 2011b, p. 106). El segundo, contra el narcotráfico y el crimen transfronterizo, se adoptó entre Colombia, Brasil y Perú, en la era de los ministros de Defensa Silva y Jobim, en el 2010 (Pastrana, 2011b, p. 107). Con respecto a la infraestructura, el escenario deficitario de la cooperación asimétrica, por la reticencia de Brasil en la Unasur, puede cambiar sustancialmente con el Plan de Acción Estratégica del 2012-2022, impulsado por la ministra brasileña de Planificación, Miriam Belchior, en el marco del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeación (Cosiplan) de la Unasur. Este plan contempla 31 proyectos de obras para la integración y costaría 13 700 millones de dólares para ejecutar conexiones por carretera, portuarias y ferroviarias (El Nuevo Siglo, 2011). En esta misma dimensión cooperativa, el impulso bilateral a la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), que en el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 315 16/12/15 8:42 316 | Problemas y desafíos contemporáneos... 2010 fue relanzada con propuestas de actualización y construcción de una agenda estratégica y la búsqueda de recursos financieros (Pastrana, 2011b, p. 106), tiene más repercusiones, como la creación de confianza y legitimación del liderazgo brasileño y colombiano en la región andina y el reforzamiento de los enlaces institucionales, con miras a la política ambiental de Unasur. Conclusiones Las perspectivas bilaterales y multilaterales de la ampliación de los intercambios y los compromisos entre Colombia y Brasil parecen configurar elementos de alto potencial para institucionalizar una alianza estratégica multitemática y de largo plazo, con repercusiones significativas para afianzar los procesos de integración entre la CAN, el Mercosur y la Unasur. La cooperación bilateral reforzada está involucrando mecanismos y programas conjuntos tanto en temas tradicionales, por ejemplo, el comercio, la seguridad fronteriza, la tecnología militar, como en nuevos asuntos, por ejemplo, la educación, el medioambiente, las tecnologías limpias, las políticas de género, la integración socioeconómica en la frontera, el intercambio cultural, desde un punto de vista simétrico, con la transferencia mutua y voluntaria, y no desde un enfoque subordinante, que no tiene en cuenta las grandes brechas políticas, económicas y militares entre ambos países. El intercambio económico aún es débil, pero hay pasos progresivos que deberán apuntalarse. Brasil y Colombia tienen proyección regional e internacional en diversos espacios y plataformas multilaterales y se sirven de la construcción de estrategias de enlace institucional u omni-enmeshment, que les permiten tanto incidir en la orientación política de las reglas y las estructuras de integración regional como mitigar los conflictos que necesariamente surgen por la naturaleza competitiva de las arenas política y económica. Así elevan los costos marginales de las contrapartes para participar o decidir directamente, en especial de aquellas que buscan cooptar o instrumentalizar ideológicamente los procesos de integración. En el caso de Brasil, como potencia emergente, su rol parece oscilar entre su proyección individual internacional y la conducción política de la región. En cuanto a lo primero, Brasil actúa como estado reformista y potencia, que se fortalece para proponer su propia agenda internacional multipolar, aunque entre en fricción con los criterios de los EE. UU., pero sin acudir a un counter-balancing o contrapeso duro, tanto por la imposibilidad sistémica de vencer como por sus procesos políticos internos que favorecen DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 316 16/12/15 8:42 Los desafíos de Colombia frente a la proyección... | 317 el pluralismo, la resolución negociada de los conflictos y la democratización. Respecto a lo segundo, Brasil se intenta mostrar como el eje integrador de una Suramérica fracturada, mediante la construcción de un espacio político, económico y de seguridad autónomo frente a poderes externos, pero con una complementariedad parcial y sin excluir a la potencia del Norte. Con este propósito, intenta construir capas interinstitucionales, formales e informales, entre el Mercosur, la CAN, la (OTCA) y la Unasur. Para que su rol no sea impugnado o ignorado, se le exige una mayor asunción de los costos de la integración y de la adaptación de los socios rezagados, lo que es un liderazgo distributivo, y la transferencia a los Estados secundarios de mayores cuotas de su soberanía a las estructuras colectivas de poder, para así incluirlos más en la toma de decisiones a nivel regional y en sus preocupaciones inmediatas sobre la edificación de los regímenes y bloques regionales, lo que es un liderazgo multilateral. Colombia es una potencia secundaria por sus atributos económicos, militares y políticos medianos, que se resaltan con una política exterior muy activa en la era Santos. Es un Estado con gran potencial de enlace (linkage) político y diplomático, por su ubicación geográfica, su retorno a la región y su liderazgo propositivo en la CAN. Su nueva convergencia con el Mercosur y la Unasur parece más fundada en los intereses de diversificación comercial y atracción de inversión. Pero no puede desconocerse que al ingresar activamente a los procesos regionales, algunas de las expectativas, creencias e intereses gubernamentales están cambiando, de manera que se deja atrás el aislacionismo y del “parroquialismo”, es decir, la mirada hacia adentro, y se apuesta por participar de la definición de nuevos objetivos regionales más allá de la seguridad, que sin embargo no deja de ser un asunto transversal. Algunos de sus intereses primordiales con los EE. UU. no se han diluido. Desde una formulación más flexible, más o menos autónoma y abierta de la política exterior, busca crear una imagen de socio confiable, estable y maduro democráticamente para situarse en el centro de gravedad de los procesos de integración suramericana. Referencias ALBA . (2009, 3 de diciembre). ¿Qué es el ALBA - TCP? 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Para esto, se tendrán en mente los cambios potenciales (presiones) o fácticos que han suscitado mayor interés en los medios de comunicación y en las arenas políticas. Por tratarse solo de una aproximación, no se busca partir de un ejercicio empírico para precisar cuál es la visión de los líderes y sus percepciones interna y externa, así como sus conexiones causales con la formulación de la política doméstica o la exterior. Más bien, se ofrece una ventana de oportunidad para cuestionar la coherencia entre las políticas interna y externa del gobierno en curso y la idoneidad de algunas posiciones gubernamentales frente a las dinámicas presentes del sistema internacional. Lo anterior no implicará ignorar el trabajo previo del autor, quien ha apelado a algunas categorías analíticas del constructivismo y del realismo neoclásico (theorydriven), para contribuir a dilucidar las continuidades y discontinuidades de la política exterior colombiana, sobre todo entre los gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010) y Juan Manuel Santos. La imagen cambiante de Colombia y la política exterior En no pocos discursos o alocuciones presidenciales y ministeriales recientes, aparece la idea de que Colombia, en la dimensión interna, experimenta un * Este es un artículo derivado de la ponencia presentada en el seminario “Global Governance: Crossed Perceptions”, en Río de Janeiro, Brasil, el 22 de octubre del 2013. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 327 16/12/15 8:42 328 | Problemas y desafíos contemporáneos... contexto (económico, político, militar y social) muy diferente al que caracterizó al Estado en los años 90 y mediados de los 2000. Este fue un turbulento periodo en el que con frecuencia se consideraba, adentro y afuera, que el país no tenía capacidad institucional, en cuanto a sus reglas predominantes y a su competencia para hacerlas cumplir, y no tenía dominio territorial, pues había zonas con débil presencia o total ausencia de organizaciones estatales. Lo anterior debido a fenómenos como la insurgencia crónica, el paramilitarismo escalado y la altísima corrupción burocrática, todos ellos atravesados por un problema más amplio: el narcotráfico. Según Tokatlian (2008, p. 74), era un lugar común entre periodistas y analistas asociar al Estado colombiano en los 90 con un Estado fallido (failed state). En la literatura académica, un Estado fallido implica tres situaciones concretas que revelan la distinción entre la estatalidad de iure o nominal y la estatalidad fáctica o en ejercicio: la ausencia de legitimidad, la ausencia de capacidad, esto es, de recursos y estrategias eficaces de gestión pública, y la ausencia de soberanía o por lo menos de control territorial o dominación por parte del aparato weberiano o coercitivo. En la percepción gubernamental colombiana y estadounidense de los 2000, Colombia estaba ad portas de convertirse en un Estado fallido. El énfasis en este discurso provino de afuera. de manera que los decisores estadounidenses iniciaron la asistencia activa en la guerra internacional contra las drogas, que se consolidó en los años 90, para apoyar a los Estados considerados con mayor riesgo de colapso por su penetración (Tokatlián, 2008, p. 82). No obstante estas buenas intenciones, detrás de instrumentos como la certificación, tan padecida e inasible para la administración Samper Pizano (1994-1998), y las preferencias comerciales por resultados en materia de erradicación de cultivos ilícitos, capturas, extradiciones e incautaciones, plasmadas en la Ley de Preferencias Andinas (ATPA) en 1992 y actualizadas en la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga (ATPDEA) en el 2002, había una concepción muy asimétrica y una lógica de dependencia, que se terminó reflejando en una política exterior colombiana tímida y “parroquialista” o ensimismada, esto es, enfocada hacia adentro, sobre todo en los gobiernos sucesivos de Andrés Pastrana y en los ocho años de Álvaro Uribe. Para Tokatlian (2008, pp. 82-83), Estados Unidos fue refinando desde los años 50 diversos instrumentos de presión sobre Colombia y otros países “problema” para su seguridad nacional. Así, ofrecía y quitaba incentivos comerciales, financieros, migratorios y jurídicos, como puede verse en marcos DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 328 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 329 como el Immigration and Nationality Act (1952), el State Department Basic Authorities Act (1956), el Trade Act (1974), el Caribbean Basin Economic Recovery Act (1981) y el Drug Trafficking Control Act (1984). En particular, las presiones significaron para Colombia aceptar y formular políticas como el retorno de la extradición y la intensificación de la fumigación aérea con glifosato1. En el caso de la entrega de connacionales a EE. UU., está suficientemente documentada la forma en que ese país amenazaba con sanciones comerciales si no se adoptaban esa y diecinueve exigencias más, lo que significó abolir su prohibición constitucional en 1991 y en 1996 y casi declarar la incapacidad del aparato judicial colombiano para encarar los problemas internos (Palou et al., 2011, pp. 36-37). De esta manera se privilegió el alineamiento externo en los términos de Washington y por encima de los arreglos nacionales. Antes, con el ATPA se habían señalado los férreos requisitos que demandaba el Congreso estadounidense a Colombia y cualquier otro país interesado en gozar de preferencias comerciales o eventual ingreso al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Nafta). Entre estos requisitos estaban no apoyar el comunismo, no nacionalizar o expropiar posesiones de ciudadanos estadounidenses en el país aspirante, proteger los derechos de propiedad intelectual de ciudadanos y sociedades de EE . UU., evitar imponer gravámenes que implicaran el detrimento de intereses de EE . UU., reconocer los laudos arbitrales internacionales en los que se involucraran intereses de EE . UU., no haber firmado tratados de extradición de ciudadanos estadounidenses, eliminar o modificar tratamientos preferenciales a terceros países desarrollados si afrentaban intereses de EE . UU. y proteger los derechos laborales de acuerdo con estándares internacionales (Maldonado, 1995, pp. 198-201). Varios de estos condicionamientos, que reflejan verticalidad y no reciprocidad, se mantendrían tanto en el ATPDEA como en los Tratados de Libre Comercio (TLC) (Ministerio de Economía y Finanzas de Perú, 2001, p. 36), limitando los márgenes de autonomía interna y externa no solo de Colombia, sino también de países similares en la zona andina, con economías primarias, dependientes del mercado de EE . UU. y afectadas por cultivos ilegales, como Perú, Ecuador, Venezuela y Bolivia. El glifosato o roundup es un insumo provisto por la empresa estadounidense de semillas y alimentos transgénicos Monsanto. Esta sustancia se ha catalogado como como extremadamente tóxica por varios sectores, incluyendo campesinos e indígenas colombianos y de Ecuador, y organizaciones de consumidores en Alemania y en Argentina (Semana, 2001, 2001, 2001, 2006). 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 329 16/12/15 8:42 330 | Problemas y desafíos contemporáneos... Esta relación fuertemente hegemónica y en la que EE. UU. ha combinado estratégicamente asuntos económicos, geográficos, políticos e ideológico ha forzado la convergencia de las agendas interna y externa y de los propios objetivos de los países receptores de ayudas y preferencias, con el visto bueno y la voluntad de las élites económico-políticas de estos. Lo anterior no es, por supuesto, nuevo en sentido estricto. En el caso de la imagen de Colombia en su política exterior, Cepeda y Pardo (1989) muestran bien las debilidades y contradicciones de Colombia como un país mutilateralmente activo, pionero y fundador de estructuras institucionales regionales y globales desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, como la ONU, la OEA y el Grupo Andino, respetuoso y apegado al legalismo internacional e incluso capaz de disentir cordialmente en circunstancias particulares frente a las posiciones de la superpotencia, en el Consejo de Seguridad y en los No Alineados. La debilidad productiva de Colombia y su dependencia del mercado, créditos y cooperación de EE . UU., sumadas a su inestabilidad interna causada por la violencia política y el narcotráfico, frustraron siempre el mantenimiento de una política exterior autónoma y diversificada, tanto geográfica como temáticamente. Desde el punto de vista institucional, se destacan el histórico presidencialismo y las debilidades presupuestal y de policy-making y policy-execution del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) en relación con el mismo Ejecutivo y con otras entidades con roles importantes en las relaciones exteriores, como el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República, el Ministerio de Guerra o de Defensa o el Ministerio de Comercio Exterior, creado en 1991 y con Juan Manuel Santos como uno de sus arquitectos y principal responsable en la era Gaviria. Incluso son evidentes las debilidades frente a organismos de lineamientos e influencia privada y gremial apoyados por el Estado, como la Federación Nacional de Cafeteros en las bonanzas de los años 50 y 70 y Proexport desde 1992, con antecedentes como Proexpo e Incomex en los 60. La consecuencia directa de esto ha sido la oscilación entre mandatos en los que es notoria la influencia de la variable individual o del líder presidencial en la política exterior de gobierno, lo que ha reforzado o mitigado el alineamiento con EE . UU., según la personalidad o las creencias políticas del líder y mandatos en los que diversas organizaciones gubernamentales y gremiales nacionales conducen sus propias relaciones internacionales, de acuerdo con su agenda o intereses sectoriales sin ninguna o con poca coordinación. Esto ha propiciado el fraccionamiento de la política exterior, es decir, se ha dado una política exterior fragmentada (Cepeda & Pardo, 1989, p. 10; Tickner, Pardo & Beltrán, 2006, p. 63). No obstante el peso del factor individual y la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 330 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 331 fragmentación, algunos autores sugieren la existencia, por lo menos en el plano formal, de una columna vertebral próxima a una política exterior de Estado entre las eras Gaviria y Uribe, explicada en parte por el fin de la estructura rígida de injerencia bipolar de la Guerra Fría, en lo concerniente al respeto al derecho internacional, la defensa de la soberanía y la autonomía, la diversificación de las relaciones exteriores y la promoción de la integración y concertación regional (Tickner et al., 2006, p. 66). A pesar de las variaciones semiautonomistas (López Pumarejo en 19341942) o de promoción del pluralismo internacional y el regionalismo en gobiernos contados (Lleras Restrepo en 1966, p. 70; Pastrana Borrero en 1970, p. 74; López Michelsen 1974, p. 78; la primera mitad de la administración Betancur Cuartas en 1982, p. 86; Gaviria Trujillo en 1990, p. 94) y de las alineaciones parciales calculadas, pragmáticas, selectivas o limitadas con EE . UU. (Barco Vargas en 1986, p. 90, y Juan Manuel Santos en la actualidad), geográficamente Colombia siempre ha tendido a mirar al Norte o a priorizar sus vínculos con el polo del hemisferio. Es una orientación que muchos resumen en el latinajo acuñado por Marco Fidel Suárez, ministro de Exteriores y presidente, en la segunda década de 1900, que implica más una preferencia geopolítica que una doctrina precisa de política exterior: el respice polum2 (Vázquez, 1996; González, 2004). Este es un criterio al que solo le hace contrapeso el respice similia (mirar a los semejantes) aplicado sobre todo en las eras Pastrana Borrero y Michelsen, quien fue el precursor de la idea y fue canciller del anterior. El respice similia, que alternó con el clásico a partir de los años 80, según temas y coyunturas, apunta a limitar la intervención política externa (de EE . UU.), propender por relaciones vigorosas con los vecinos y los países subdesarrollados, insertarse en diversos foros y arenas internacionales y sostener una imagen de Estado democrático y maduro, para mejorar su capacidad negociadora ante los países industrializados (Cepeda & Pardo, 1989, pp. 50-51, p. 63; Tickner et al., 2006, p. 64). Los textos clásicos de historia colombiana advierten en la preferencia hacia el Norte, estricta o moderada, un sólido consenso bipartidista entre conservadores y liberales, a pesar de cortos periodos de intenso disenso ciudadano y sindical. Este consenso de élites solo fue interrumpido por La Violencia (1948-1958). En cambio, se reforzó por el papel unificador de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, desde su instauración en 1913 (Vázquez, 1996, pp. 278-279; Cepeda & Pardo, 1989, p. 11), y por la experiencia 2 Mirar hacia el Polo Norte. En este caso, orientarse hacia la potencia del norte. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 331 16/12/15 8:42 332 | Problemas y desafíos contemporáneos... estabilizadora de alternancia pactista del Frente Nacional, entre 1958 y 1974 (Cepeda & Pardo, 1989, p. 37). La debilidad de la variable societal, esto es, el poco interés de los ciudadanos y la baja influencia de organizaciones sociales en política doméstica y exterior, es explicada por el historiador estadounidense David Bushnell (1986), quien parafrasea a Hartlyn (1983) al señalar que en la Colombia del siglo XX la tolerancia entre incipientes intereses industriales e intereses agroexportadores, sumada a la alta capacidad de los dos partidos tradicionales para generar lealtades multiclasistas, incorporar demandas campesinas y obreras y aplicar mejoras parciales, sin reformas profundas que pudieran alterar la base del poder económico y político, como la agraria, evitó los extremos tanto de una dictadura3 como de la conquista del poder de un partido o movimiento revolucionario (o una tercera fuerza). Estos factores de estabilidad política vertical han sido favorecidos además por la ausencia de una gran crisis de deuda externa en los 70, en los 80 y los 90, periodos que propiciaron en otros lugares de la región y el orbe drásticos cambios electorales, de política doméstica y exterior. Esta virtud para Colombia se ha intentado explicar con argumentos tales como el hábil y moderado manejo del gasto público (Bushnell, 1986), la solidez de la política monetaria asociada a la independencia y tecnicidad del Banco de la República, antecedidas por la misión estadounidense Kemmerer en los 30, profundizadas por la misión Grove de EE .UU. en los 50 y actualizadas por el proceso constituyente del 91 (Valencia, 1998). Otros argumentos son el “colchón” que han generado las bonanzas marimbera en los 70 y la cocalera en los 80 y en los 90, con su flujo permanente de dólares, aún en tiempos de contracción de exportaciones primarias legales de boom corto, como el caucho, la quinua, el café, el banano y las flores (Tovar, 1994). Empero, esfuerzos de medición rigurosa recientes han apuntado hacia la desmitificación de la última causa, con el argumentos del tamaño relativamente pequeño del narcotráfico, con un tope histórico del 5,5 % del PIB en la segunda mitad de los años ochenta, del 2,6 % del PIB en la segunda mitad de los 90 y de 1,4 % tendiente a descender en los 2000, frente al agregado del PIB legal y con un impacto muy tenue en cuanto a la generación de empleo y la distribución de utilidades (Rocha, 2001a, pp. 61-65; Rocha, 2011b, p. 85). 3 El gobierno de rasgos autocráticos de Rafael Reyes (1904-1909) y la dictadura del general Rojas Pinilla (1953-1957) han sido las únicas excepciones a la regla de competencia bipartidista en el siglo XX en Colombia. Pero la segunda se caracterizó por su estrecha relación con la Asamblea Nacional (en su mayoría conservadora) y fue rápidamente neutralizada por el pacto frente nacionalista, cuando amenazaba con convertirse en una tercera fuerza de corte populista. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 332 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 333 Así pues, el encuadramiento preponderante de la política exterior colombiana con los EE . UU. se ha justificado esencialmente por intereses económicos, en varios gobiernos acompañados de elementos ideológicos, como el anticomunismo, y las necesidades de seguridad interna, en relación con el narcotráfico y con la insurgencia. A finales del siglo XX se convirtió en una percepción común el que Colombia tenía un potencial diplomático subutilizado y una política exterior demasiado discreta (Cepeda & Pardo, 1989, p. 9). Dichas etiquetas de identificación para la política exterior se acentuarían en las eras Pastrana (1998-2002) y Uribe (2002-2010), en las que en esencia la política exterior fue excesivamente presidencialista y casi todos los esfuerzos de cooperación y coordinación internacional se dirigieron hacia la solución del conflicto armado interno. En el caso de Pastrana, su estrategia consistió en involucrar principalmente a EE . UU. y a los países de la Unión Europea en un escenario de apoyo a la paz negociada con las FARC, en el Caguán. Sin embargo, siempre se mantuvo una alineación cerrada con la superpotencia, para intensificar la ofensiva militar y judicial contra el narcotráfico, dentro de lineamientos puestos esencialmente por Washington, con el Plan Colombia, y con una mirada crítica permanente de Europa ante sus efectos adversos para los derechos humanos (González, 2004, pp. 280-282). El fracaso del proceso de paz, del que siempre fue escéptico EE . UU., implicó un decidido retorno al respice polum. En el caso de Álvaro Uribe, sus dos mandatos acentuaron la militarización e ideologización de los problemas de seguridad internos, aunque con algunos incentivos sociales. Esto aceleró la regionalización o el desbordamiento fronterizo del conflicto armado, con la consecuente respuesta de distancia política y malestar de los gobiernos de la subregión andina. Por esto, se activó en incluso un deseo de intervención, a veces traducido en contactos directos no autorizados, para presionar por una salida negociada entre las guerrillas y el Gobierno colombiano. Este fue el caso de la Venezuela de Hugo Chávez y el Ecuador de Rafael Correa. Retomando los complejos de seguridad regional (Buzan & Waever, 2003), para Tickner (2005) el proceso de securitización o de mediatización y ascenso de la relevancia de la crisis colombiana como problema de seguridad regional o amenaza regional, y de su plan para enfrentarla, Plan Colombia II o Plan Patriota4, no tuvo que ver El imperativo de recuperación militar del control territorial, la ofensiva a discreción y el uso de incentivos como los económicos en el Plan Patriota trajeron consigo golpes irreversibles a la estructura de liderazgo de las FARC y el ELN, pero también efectos perversos de largo plazo sobre 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 333 16/12/15 8:42 334 | Problemas y desafíos contemporáneos... tanto con sus efectos objetivos transfronterizos —como el desplazamiento forzoso, los impactos ambientales y sobre la salud animal y humana del glifosato y las incursiones territoriales de insurgentes, paramilitares y militares colombianos, que incluso se habían detectado antes de Uribe, en los 90— como con la percepción negativa de gobiernos críticos de EE . UU., sobre todo Bolivia, Ecuador y Venezuela, acerca del papel regional de sus organismos de inteligencia (CIA, DEA, NSA) y de sus Fuerzas Armadas, y del creciente involucramiento de los países andinos en la contención de los problemas colombianos, a través, por ejemplo, de la Iniciativa Regional Andina (ARI) (Storrs & Serafino, 2003). Pastrana (2011) reconstruye a su vez algunas líneas gruesas de ese escenario, en el que Juan Manuel Santos se desempeñaba como ministro de Defensa y acérrimo antagonista de la injerencia de Venezuela: el autor muestra la desconfianza entre Colombia y Venezuela por el aumento del gasto militar de ambos y el intento por parte del primero de ampliar el uso de bases militares colombianas para soldados, contratistas y tecnologías de monitoreo de origen estadounidense; la percepción dominante entre militares y decisores colombianos de Colombia como uno de los pocos países que resistía la influencia del socialismo en Suramérica, junto con el Perú de Alan García, e incluso el avance regional del proyecto de la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA); la percepción colombiana de una cooperación soterrada entre las FARC y Venezuela en contra de la doctrina de seguridad; la política de Seguridad Democrática (PSD) y la percepción ecuatoriana y sobre todo venezolana de que Colombia estaría siendo utilizada por EE . UU. para minar procesos políticos y económicos internos de transformación revolucionaria, en respuesta directa al neoliberalismo y a los arreglos del Consenso de Washington. La “cereza del postre” o el hito adicional más problemático fue el efecto político y diplomático perverso que dejó el bombardeo y traspaso por parte de tropas de Colombia a territorio ecuatoriano, en la denominada Operación Fénix, en marzo del 2008. Esta culminó con la muerte de alias Raúl Reyes, líder de relaciones externas de las FARC y la demostración de la existencia de campamentos insurgentes en países poco cooperativos con la PSD. Además, llevó al repudio y a la desconfianza del vecindario, reflejados en las posturas colectivas en la OEA y la Unasur. las poblaciones más azotadas por el conflicto. Considérese por ejemplo la condena del Consejo de Estado a la Nación (y a las Fuerzas Militares) del 2013 por el desplazamiento de casi 2 500 personas en Peñas Coloradas (Caquetá), en el 2004, por acción militar (El Tiempo, 2013). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 334 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 335 Para Pastrana y Vera (2012a), una de las características de esa política exterior, que terminó casi aislando a Colombia de los procesos de construcción de nuevas relaciones políticas en Suramérica, en específico de la Unasur, fue la combinación de la construcción de una identidad basada en el antagonismo o la diferenciación con respecto a los gobiernos del ALBA y la coincidencia histórica de proyectos nacionales de corte (neo)populista, en Colombia, Venezuela y Ecuador, en polos opuestos. De modo que lo que separó a Colombia de sus vecinos en la era Uribe no fue tanto la brecha ideológica relacionada con el modelo de Estado, democrático-liberal versus protosocialista, en el partido o coalición gobiernista, uribismo-conservadurismo versus chavismo y correísmo, o en la visión para la región, Plan Colombia en versión regional o incrustado en la Unasur versus la Revolución Bolivariana Continental, sino el coctel peligroso entre polarización ideológica y los modelos populistas que aprendieron a instrumentalizar la política exterior, para fortalecer el liderazgo individual y la legitimidad interna de los presidentes (todos ellos con ambiciones reeleccionistas), usar las tensiones andinas para aglutinar la opinión pública a su favor y competir por el prestigio internacional (Pastrana & Vera, 2012a, pp. 312-313). En otras palabras, en la era Uribe la política exterior colombiana no solamente mantuvo intactos sus rasgos de narcotización de la agenda, es decir, de darle prioridad a la lucha contra el narcotráfico, al “internalizar” en sus instituciones y en su acción exterior el diagnóstico estadounidense sobre el problema (Guanumen, 2012, p. 236) de internacionalización del conflicto armado interno, aunque Uribe rechazó su existencia. De esta manera se aproximó o se invitó a actores externos (EE . UU., Unión Europea) (Tickner, 2007; Borda, 2007) para compensar debilidades endógenas. Asimismo, el diagnóstico de securitización, que ataba la política exterior a la doctrina de Seguridad Democrática y a la racionalidad militar, le otorgó un margen de maniobra demasiado amplio a los cuerpos militar y de inteligencia (Ruiz, 2012, p. 105). El diagnóstico estadounidense también implicó la subordinación de los instrumentos de política exterior a la estrategia populista, lo que distorsionó los intereses y los roles del Estado colombiano, al propiciar una construcción confusa de su identidad. De este modo lo apartó de sus legados históricos de multilateralismo y apego al derecho internacional y lo involucró en “aventuras de contención” del socialismo del siglo XXI, con acciones políticas y de inteligencia en Caracas y Quito. Mientras tanto las creencias y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 335 16/12/15 8:42 336 | Problemas y desafíos contemporáneos... las metas del líder se equiparaban casi automáticamente a las de la Nación5, para explotar políticamente el temor al otro y el nacionalismo (Pastrana & Vera, 2012a, pp. 319- 321). Aunque los objetivos económicos no estuvieron ausentes (exploración, explotación y exportación petrolífera y minera, apertura de mercados y atracción de inversión externa), los ejes principales de la política económica exterior fueron la prórroga del ATPDEA, el destrabe del TLC con EE . UU. y la firma del TLC con la Unión Europea. Estos dos últimos instrumentos de comercio exterior sufrieron postergaciones, por denuncias fuertes sobre la continuidad de las violaciones a los derechos humanos en medio de la guerra abierta y la debilidad de la protección laboral, además del lobby intenso de los sindicatos estadounidenses y las ONG europeas para congelar o revisar los TLC. La nueva imagen de Colombia y sus posiciones en el sistema internacional durante el gobierno Santos Desde el inicio del mandato de Juan Manuel Santos se ha impulsado una imagen de Colombia como un país que se encuentra próximo a superar un conflicto armado de larga data, de casi cincuenta años, desde el nacimiento de las FARC , bien por la vía de la negociación con la insurgencia, esto es, la “llave de la paz”, o bien por la vía militar, con la estrategia llamada Espada de honor, que incluso podría liberar de manera permanente algunas zonas de la presencia de cultivos ilícitos (El País, 2009). Esto llevaría la producción de estupefacientes a su mínimo histórico (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2011, pp. 32-33). La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) reportó en su censo de cultivos ilícitos del 2012 una fuerte caída (-25 %) frente al 2011: se pasó de 68 000 hectáreas sembradas estimadas a unas 48 000. Esta cifra, que es la más baja desde que este organismo hace mediciones, desde 1999 (UNODC, 2013, pp. 8-11), le ha permitido al Gobierno tomar suficiente confianza como para hablar de la construcción de una nueva Cabe recordar el esfuerzo permanente del presidente Uribe y del uribismo por difundir la idea de que la alta percepción favorable de los ciudadanos frente al Gobierno en las encuestas (un promedio del 80 %) implicaba una legitimación mecánica y mayoritaria de toda iniciativa ejecutiva. Al argumentar que el Estado de opinión es una forma superior del Estado de derecho, los uribistas perseguían no solamente una segunda reelección, prohibida en el acto legislativo que le permitió a Uribe ser presidente-candidato desde el 2005, sino una capacidad de gestión ejecutiva con poderes excepcionales, sin pasar por el debido trámite legislativo y desmarcándose del sistema constitucional de pesos y contrapesos (Semana, 2009). 5 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 336 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 337 Colombia. (Presidencia, 2013). Esa percepción ha tendido a imponerse discursivamente, aunque no está exenta de críticas6. En el balance general que se ha hecho en el campo de la seguridad, llama la atención que se argumente que ya no existe una amenaza de escala nacional sino amenazas localizadas: nueve reductos de las FARC, cuatro del ELN y diez de bandas armadas criminales (bacrim) (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2013, pp. 11-12). Según el Gobierno, entre el 2010 y el 2013 se reportan dos miembros del Secretariado, tres del Estado Mayor Central y cuarenta y dos comandantes de frente y 10 570 militantes neutralizados, 3 494 desmovilizados y 3 425 miembros de redes de apoyo capturados y desmovilizados de las FARC (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2013, p. 47). En el caso del ELN, se reportan ocho comandantes y 1 547 militantes neutralizados, 572 desmovilizados y 489 miembros de redes de apoyo capturados y desmovilizados (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2013, p. 47). En el caso de las Bacrim, se expone que todos sus jefes han sido abatidos, capturados o se han rendido y se da cuenta de 11 702 delincuentes neutralizados (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2013, p. 47). En materia de homicidio y secuestros, el Gobierno reporta disminuciones del 2,7 % y 7,8 % entre el 2010 y el 2012 (Ministerio de Defensa Nacional de Colombia, 2013, p. 48). El diagnóstico presidencial, a pesar de algunas dudas y contradicciones, apunta a que los éxitos militares, la oportunidad de la paz en condiciones más estrictas que las del proceso del Caguán, sin despeje, sin cese al fuego, con una negociación por fuera del territorio nacional y la representación en la mesa de exconstituyentes, empresarios, militares y policías, y la consolidación de objetivos económicos heredados de la segunda parte de la administración anterior, el crecimiento sostenido, el flujo constante de inversión extranjera directa y la diversificación de mercados a través de Tratados de Libre Comercio, son un contexto inusitado. Se defiende, entonces, la existencia de un entorno político e institucional propicio tanto para introducir Bermúdez sostiene por ejemplo que la instantaneidad de la imagen satelital no permite identificar con facilidad la posterior resiembra de cultivos, que las mediciones se tomaron en un momento de concentración de todos los esfuerzos de erradicación y en verano, ignorando que en invierno puede resembrarse un 50 % de lo erradicado, que ha habido disminución del número de mediciones anuales por falta de recursos y que los cultivos persistentes se encuentran en zonas de difícil irrupción por parte de la Fuerza Pública, como resguardos indígenas, consejos comunitarios, parques nacionales y zonas fronterizas, lugares en los que el gobierno Santos se comprometió a no realizar aspersiones aéreas por las quejas de los países vecinos (Bermúdez, 2013, 8 de agosto). 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 337 16/12/15 8:42 338 | Problemas y desafíos contemporáneos... reformas históricamente pendientes o bloqueadas, por ejemplo, la agraria (Caracol, 2013, 24 de junio), como para enfatizar la política social o hacer la paz con justicia social, con vivienda gratuita para sectores vulnerables y con educación básica gratuita universal (Presidencia, 2013). Algunos pocos miembros del Partido de la U y del Partido Conservador se han distanciado de posturas santistas y han hecho pactos con el nuevo partido del expresidente Uribe, el Centro Democrático. Entre las posturas que han causado el distanciamiento están la negociación con las FARC, la aceptación de la existencia del conflicto armado interno y las responsabilidades por acción u omisión del Estado como parte del mismo, el establecimiento de una relación estable con Venezuela “desfarquizándola” (Ortiz, 2013, 14 de julio), es decir, se ha hecho énfasis económico o de diálogo político, en vez de indagar por el grado de penetración de las FARC en el territorio y sistema político vecino, y el mantenimiento de una actitud prudente, en lugar de ofensiva frente a las pretensiones territoriales de Nicaragua. Aún la coalición gobiernista o la Unidad Nacional en el Legislativo es la fuerza mayoritaria, así ya no cuente con el aplastante 80 % de apoyos, contados entre los partidos de la U, el Conservador, Cambio Radical, el Liberal y el Partido Verde, que tuvo en la instalación del Congreso en el 2010 (Semana, 2010). En el papel, esto da garantía de continuidad política y de relativa facilidad para formular proyectos vertebrales y acompañar la reelección, si bien el respaldo popular a la reelección en las encuestas parece polarizado según su fuente: 50 % a 63 % a favor contra el mejor aspirante de otros partidos (El Tiempo, 2013) o 60 % en contra y que se argumenta afectado por la dilatación del proceso con las FARC (El Heraldo, 2013, 2 de agosto). En medio de un tono optimista que anuncia la preparación de la estrategia reeleccionista, Santos aduce la presencia de un nuevo escenario económico con cifras como las siguientes: crecimiento anual promedio en tres años del PIB del 4,9 %, que pone a Colombia como el tercero de América Latina, tasa de desempleo cercana al 9,2 %, inflación próxima al 2 %, superávit de 2 billones de pesos (1 033 965 775,73 USD) en las cuentas públicas (Presidencia, 2013), reducción de la pobreza de un 37,2 % en el 2011 a un 32,7 % en el 2012 (-4,5 %), que hace de Colombia el segundo que más la ha reducido en la región, detrás de Perú, y una reducción de la desigualdad, según el coeficiente Gini, de 0,56 en el 2011 a cerca del 0,54 en el 2012, lo que implica que Colombia pasa a la segunda o tercera mayor concentración de la riqueza en América Latina y de la séptima posición en el mundo (Presidencia, 2013). Con todo, este perfil favorable no ha impedido que la fuente principal de escepticismo se DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 338 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 339 sitúe en los sectores industrial y rural, dado que el primero ha experimentado serios indicios de contracción7 y el segundo, un aumento en los índices de pobreza y pobreza extrema entre el 2011 y el 2012 (Perfetti, 2013, 3 de mayo). Esta situación fue una de las causas del paro nacional agropecuario del 2013, junto a otras como la altísima concentración de la tierra, el alto precio de los combustibles e insumos agrícolas, la revaluación del peso y la importación incontrolada de alimentos, por la combinación entre contrabando y el TLC (Contexto Ganadero, 2013, 18 de agosto). El Gobierno ha tratado de “salirles al paso” a ambos fenómenos, con planes de reactivación como el Programa de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE), la reforma tributaria, los aranceles excepcionales y el control a importaciones específicas, la pausa de la firma de nuevos TLC, el Incentivo de Capitalización Rural (ICR) y el Censo Nacional Agropecuario, entre otras medidas. Pese a estos esfuerzos, la política económica deberá hacer mucho más para reversar las tendencias de extrema dependencia exportadora minero-petrolera (67,9 % o 3 275 millones USD FOB en junio) (DANE , 2013a, p. 4) y de dependencia del mercado estadounidense (34,68 %), que no obstante parece descender desde el 2010 (42,2 %) (DANE , 2013b), en virtud tanto de la diversificación de mercados como de la ralentización de la economía de EE . UU. En medio de dificultades, este contexto promisorio interno, en cuanto a lo económico, lo político, lo militar y lo social, o por lo menos su interpretación gubernamental, no es estrictamente nuevo, pero su nuevo impulso ha alimentado el activismo internacional de Colombia, a medida que se ha ido desarrollando la agenda presidencial. Tokatlian (2008, pp. 102-103) advierte, por ejemplo, que entre el 2003 y el 2005 ya era evidente una suerte de triunfalismo apresurado. Con el apoyo discursivo de la DEA, del Zar antidrogas y de los miembros del Comando Sur de EE . UU. y con el efecto mediático positivo del informe del Banco Mundial sobre el aumento significativo de los niveles de inversión externa, se empezó a calificar a Colombia como un país que había logrado pasar de ser un failed state a un Estado modelo, por su esquema antinarcóticos y contrainsurgente. Se afirmó incluso que Colombia tenía posibilidades de proyectarse y contribuir a reproducir este esquema, de Según la Encuesta de opinión industrial conjunta (EOIC) que la Andi realizó con Acicam, Acoplásticos, Andigraf, Anfalit, Camacol y la Cámara Colombiana del Libro, para el corte abril del 2012 a abril del 2013, los sectores más afectados por la contracción de la demanda son hilatura, tejedura y acabados, con una caída de 20,1 %. Le siguen siderúrgica, hierro y acero con -19,9 %, productos en caucho con -18,7 %, autopartes que refleja un desplome del 15,1 % y calzado con -8,6 % (Enrique, 2013, 19 de junio). 7 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 339 16/12/15 8:42 340 | Problemas y desafíos contemporáneos... la mano de EE . UU., en contextos tan disímiles como los conflictos internos de Afganistán e Irak. En la era Santos, se ha reforzado esa idea, que apunta a que Colombia sea un Estado consultor, generador de outsourcing en campos como la seguridad, las buenas prácticas económicas, la paz y la reconstrucción, y copartícipe de la formulación de algunos puntos de la agenda global, roles incipientes que se suman a la recuperación de legados en política exterior, tales como la promoción de los instrumentos y marcos normativos del derecho internacional, la cofundación de organismos y arreglos regionales y la revalidación o actualización, sin reformas muy ambiciosas, del sistema interamericano (OEA) y de la ONU, con lo que cooperaría o rivalizaría con Brasil, que ahora intenta consolidarse como potencia regional. En efecto, desde un inicio el Plan Estratégico (2010-2014) de la Cancillería planteaba sin mayor preámbulo las metas de “liderazgo político y de cooperación” regional y subobjetivos ambiciosos como “posicionar una agenda internacional diversificada” y “mostrar avances” en los temas de la agenda del Consejo de Seguridad de la ONU (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2012, pp. 3- 8). Mediante una categoría del realismo neoclásico (Nolte, 2012; Flemes, 2012; Flemes & Wojczewski, 2012), Pastrana y Vera (2012b, p. 189) interpretan esta imagen ambiciosa de Colombia en relación con sus capacidades limitadas como un síntoma de la manifestación de sus intereses como potencia secundaria, puesto que adapta sus recursos y proyecta sus estrategias mejor en el ámbito regional, aunque no renuncia a un prestigio fuera de su zona de influencia directa). De este modo logra atraer a la potencia regional, Brasil, hacia transacciones y acuerdos multilaterales favorables, pero también logra impugnar o frenar hasta cierto punto sus metas y estrategias, con contrapeso suave o institucional, por ejemplo, a través de subcoaliciones regionales como la Alianza del Pacífico o mediante las reglas regionales, como las de la OEA o la Unasur. Al tiempo, Colombia compite por prestigio e influencia zonal con otras potencias similares, como Venezuela, Chile y Argentina. Los factores individual, entre los que están el pragmatismo de Santos o su baja proclividad a ideologizar las relaciones exteriores y su creencia de que Colombia está llamada a ocupar roles de liderazgo, y los factores domésticos enunciados explican parte de la construcción de esa nueva imagen en política exterior, pero también los elementos sistémicos o externos han sido facilitadores. Pastrana y Vera (2012c) recuperan las miradas de varios autores sobre la situación de poder en la región y argumentan que la política exterior colombiana parece intentar ajustarse para responder a dos grandes cambios estructurales. Por un lado, al final de la segunda administración de George DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 340 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 341 W. Bush y durante las dos administraciones de Obama se ha percibido en general un distanciamiento de EE . UU. de Suramérica o su focalización para intervenir en zonas más inestables del mundo, a pesar de mantener relaciones densas con ciertas unidades en materia de comercio, seguridad y cooperación. Esto ha generado mayor margen de maniobra para los Estados de la zona, lo que se refleja en la emergencia de distintas apuestas de proyección individual y de integración que a veces no coinciden con las posturas de la superpotencia y la excluyen, como la Unasur o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) o la desafían, como el ALBA (Pastrana & Vera, 2012c, pp. 613-614). Colombia ha intentado adaptarse pero sin alinearse, sin respice australis, a la emergencia de Brasil, que le apuesta a consolidarse como potencia hegemónica regional, basándose en sus superiores capacidades geográficas, demográficas, económicas y militares y en estrategias institucionales de enlace o cohesión, como ampliar Mercosur y posicionarse como pivote material y simbólico, generador de identidad suramericana, en la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y la Unasur. Al mismo tiempo, Brasil apuesta a posicionarse como un jugador global (global player), con capacidad de influir permanentemente en el nivel sistémico solo o a través de coaliciones como el BRICS8 (Pastrana & Vera, 2012b, p. 198). Colombia ha incrementado su comercio con Brasil, aún en déficit que tiende a disminuir. Entre el 2010 y el 2012, se reportaron exportaciones con un promedio anual de 1 millón 231 mil de dólares, lo que supera de lejos el mejor año anterior: 0,649 millones de dólares en el 2008 (Sistema de Información de Comercio Exterior, 2012). También ha experimentado un aumento de la IED que recibe de su vecino, elevándose del trimestre I del 2011 al trimestre I del 2012 en un 34 % (Proexport, 2012, p. 10). Desde el 2010. Colombia ha reforzado su cooperación con el gigante del Sur mediante ocho acuerdos firmados sobre múltiples temas, como desarrollo y seguridad fronteriza, cooperación policial, investigación científica y académica, asistencia técnica agroindustrial, medioambiente, infraestructura, industria militar y biocombustibles, además de suscribir otros nueve convenios en diversos temas de política social, como salud sexual, equidad de género, reintegración, seguridad 8 Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica conforman este grupo, originalmente introducido por Jim O’Neill de Goldman Sachs sin Suráfrica (BRIC). El grupo se convirtió en coalición y foro de diálogo y ahora se considera que tiene las nuevas economías industrializadas más promisorias (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España, 2013). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 341 16/12/15 8:42 342 | Problemas y desafíos contemporáneos... alimentaria, educación, y apoyo científico (Pastrana & Vera, 2012c, pp. 630631, p. 633). Sin embargo, esto no significa que sus relaciones económicas, políticas y militares bilaterales con la potencia regional sean prioritarias, como sí lo son aún con Estados Unidos, aunque con mayor margen de autonomía, ni que su apuesta multilateral regional privilegiada sea el Mercosur o la Unasur, dado el debilitamiento de facto de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) por la salida de Venezuela y los TLC de Colombia y Perú con EE . UU. y la UE . En lugar de “seguidismo” y pese a que hay mayores sinergias institucionales e intergubernamentales dentro de los espacios de integración que Brasil conduce, Colombia ha adoptado posturas que generan algo de fricción entre ambos, tales como mirar primero los mercados y oportunidades de cooperación del Nafta y del Asia Pacífico, intentar reaproximar por la vía diplomática a EE . UU. a una región mayoritariamente crítica de su hegemonía hemisférica y global, aproximar a México, competidor tradicional de Brasil como potencia mediana latinoamericana, mediante la Alianza del Pacífico (AP) o el Área de Integración Profunda (AIP), llevar a Uruguay9 y Paraguay10 hacia la AP, primero como Estados observadores, e intentar su inserción, lo que es incompatible con permanecer en el Mercosur, defender el regionalismo abierto contra las posiciones de regionalismo duro o proteccionistas y evitar la sustitución de estructuras de la OEA en la Unasur o la Celac, promoviendo su reforzamiento, por ejemplo, a través de la actualización y el fomento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o al promover las alternativas de enfoque antidrogas dentro de la OEA y junto al Uruguay hoy parece dividido. El presidente Mujica se refirió en un primer momento a querer que su país fuera protagonista del AIP a largo plazo y no mero observador. Pero poco tiempo después, ante la presión de varios gobiernos críticos, casi se retractó recordando la importancia del mercado brasileño como su primer socio comercial. Por su parte, el canciller Almagro parece tener una controversia recurrente con el vicepresidente Astori, pues el primero defiende la exclusión de la AIP y una mayor aproximación al ALBA . El segundo argumenta la necesidad de buscar TLC y hacerse a la membrecía plena en AIP. Antes, Tabaré Vázquez no ocultó como presidente su inconformidad con la posición comercial dominante de Brasil, que buscaba el TLC con EE. UU. y miraba hacia el AIP, lo cual fue hundido por el Frente Amplio en el Legislativo (El País, 2013; Dinero, 2013; Notimex, 2013). 9 Federico Franco, el inmediato sucesor del depuesto Fernando Lugo en el 2012, ya amenazaba con irse al AIP cuando su país fue suspendido del Mercosur, por la destitución constitucional pero arbitraria de su antecesor. Paraguay hizo la solicitud de adhesión a AIP en enero. El presidente “solución” y elegido democráticamente en abril del 2013, en reemplazo de Franco, fue Horacio Cartes, quien desde el inicio rechazó la presidencia pro tempore venezolana del Mercosur y denunció presiones de Brasil ante los países del AIP, para evitar la aspiración de Paraguay al AIP (América Economía, 2013, 28 de mayo; Infolatam, 2013; Infolatam, 2013). 10 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 342 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 343 Secretario General Insulza (Pastrana & Vera, 2012b, pp. 197-199). El acuerdo de cooperación entre la OTAN y Colombia también suscitó incomodidad en Brasil, por tratarse de una aproximación a una “alianza defensiva militar extrarregional” (El Universal, 2013, 6 de junio). Incluso extrañó que ante las revelaciones del exinformático estadounidense Edward Snowden acerca del espionaje directo y prolongado de la National Security Agency (NSA) sobre Brasil, México, Colombia, Venezuela y otros países latinoamericanos, Brasil y otros afectados adoptaran posiciones firmes de rechazo y exigieran explicaciones a Washington, mientras las reacciones de Colombia y México fueran más bien de escasa sorpresa o indignación (SDP, 2013). Recientemente, se percibe un tanto que los policy-makers brasileños podrían pasar de una indiferencia benévola frente al AP a una postura frontalmente escéptica11. Si Brasil refuerza su posición regional por el efecto boomerang de estar en el BRICS, Colombia tiene en su horizonte, aún no en la práctica, que contribuir a conformar el mercado de Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica (Civets)12 y hacerse miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de la que ya son miembros dos de sus tres socios de la AP (México y Chile). El último objetivo parece en extremo ambicioso, pero cuenta con el apoyo explícito, y de seguro calculado políticamente, de EE . UU. (Portafolio, 2013, 26 de julio). En cambio, contribuir a conformar el Civets y consolidar las opciones en el Asia Pacífico, como la AP, el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC)13 y el Foro de Cooperación de América Latina y el Caribe-Asia del Este (Focalae), entra en controversia directa con el lineamiento constitucional de impulsar prioritariamente la integración latinoamericana (Consejo Superior de Comercio Exterior, 2011, p. 14), de modo que ha intentado buscarse un muy complejo equilibrio entre intereses geográficos disímiles. Es decir, debe mantener cerca a la superpotencia y a la potencia regional al mismo tiempo, Cabe recordar las críticas del excanciller brasileño Antonio Patriota, quien calificó a la AIP como una alianza simple, sin zona de libre comercio o unión aduanera y sin “integración profunda como el Mercosur” (Paraguay.com, 2013). 11 Este acrónimo se refiere a una potencial segunda oleada de nuevas economías emergentes o bloque de potencias económicas medianas: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto y Sudáfrica, aunque Egipto parece políticamente inviable por su crisis político-militar interna). El término fue acuñado por Robert Ward, director de la Economist Intelligence Unit (Semana, 2010). 12 De este foro hacen parte los tres socios de Colombia en AIP. Esta membrecía necesita un levantamiento de la moratoria al acceso de nuevos integrantes y Colombia busca la ayuda de Singapur a entrar (El Espectador, 2012, 7 de mayo). 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 343 16/12/15 8:42 34 4 | Problemas y desafíos contemporáneos... pero sus intereses le exigen desmarcarse hasta cierto punto de ambas o comprometerse con algún grado de flexibilidad. Para una mejor revisión a las posturas de Colombia en el sistema internacional y en la región en la era Santos, que pueden asociarse a esta confianza propia y proyección de la propia imagen, cabe referirse a la ONU y a algunos hitos regionales relevantes. Con respecto al rol de Colombia en el Consejo de Seguridad (ONU), se aprovecha el asiento no permanente (2011-2012) y el voto de confianza de los 186 países de la Asamblea General que apoyaron la iniciativa colombiana, además del acervo diplomático de seis participaciones anteriores (1947-1948, 1953-1954, 1957-1958, 1969-1970, 1989-1990 y 2001-2002) (Cancillería, 2012). Para Gil (en Paredes, 2010), Colombia ha tenido un buen desempeño general, pero ha enfrentado episodios de crítica internacional cuando ha optado por anteponer sus relaciones estrechas con EE . UU. a sus deberes funcionales, tal como ocurrió hace una década, cuando Alfonso Valdivieso ocupaba la presidencia temporal por Colombia y se apresuró a entregarle a los estadounidenses el informe que probaba la presencia de armas nucleares en Irak, antes de exponerlo al Consejo en pleno. Las posturas alineadas, por supuesto, conducen a una fricción tácita o explícita con Brasil y otras potencias emergentes escépticas del intervencionismo de EE . UU. Aunque el asiento trae beneficios individuales potenciales como el prestigio, moldear parcialmente la agenda y desplegar objetivos más amplios de política exterior, envuelve riesgos como improvisar una política exterior, al estar entre la autonomía y la alineación, suscitar sospechas entre los vecinos más cuestionados por EE . UU. y asumir costos no previstos ante la falta de visión y preparación (Gil, 2010). Lewin (2011) interpreta las posturas colombianas recientes de abstenerse de reconocer a Palestina como Estado independiente, único latinoamericano que no lo hace junto con México, y la exigencia de la condición previa de un acuerdo definitivo de paz entre Palestina e Israel, no tanto como una forma de secundar pasivamente a EE . UU., sino como la existencia de intereses militares y de seguridad reflejados en compras colombianas a los israelíes entre el 2006 y el 2008. Esta es una razón un poco más autónoma, si se complementa con asuntos como las “jugosas” ventas de Indumil (Industria Militar de Colombia) a industrias militares y de seguridad israelíes14 y la compra y desarrollo de drones (aviones no tripulados) con tecnología israelí En el 2011, la Israel Weapon Industries (IWI) concentró el 88 % de las exportaciones de Indumil, por unos 5 814 millones de pesos (2,9 millones de dólares). En el 2012, el 4 % de las ventas fueron 14 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 344 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 345 (El Tiempo, 2013). En el caso de la crisis interna de Siria y los indicios sobre uso de armas químicas por parte de las Fuerzas Armadas al servicio de AlAssad en contra de rebeldes y población civil en el 2013, primó la tradición legalista de Colombia: se rechazó una intervención unilateral de EE . UU. o de cualquier otro y se apoyó un diálogo a través de la gestión del secretario eneral Ban Ki-moon o de las disposiciones sancionatorias formales del Consejo de Seguridad. Santos propuso incluso transmitirle a una Siria hoy fracturada, en caso de un posconflicto, la experiencia colombiana, en materia de atención a víctimas y reparación (Pastrana & Vera, 2012b, p. 208). En el caso del conflicto interno en Libia y las acciones violatorias en contra de la población civil por parte de las tropas dirigidas por el dictador Muamar el Gadafi, derrocado y muerto en hechos confusos, Colombia siguió la posición mayoritaria que lideraron Francia, Reino Unido y Líbano de apoyo a la adopción de una resolución para generar una zona de exclusión aérea. Brasil se abstuvo con mirada crítica junto a Alemania, India, Rusia y China (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, pp. 29-30). En general, mientras Colombia estuvo en el Consejo, adoptó posturas primordialmente normativas pero no muy arriesgadas. Por ejemplo, escogió el tema de la estabilización y reconstrucción de Haití como un asunto para desplegar una diplomacia aglutinante, con poca oposición, y se valió del discurso del desarrollo para atar temas globales de interés, problemas del país objeto y ejemplos del caso colombiano. Se mostró a sí mismo como líder de cooperación Sur-Sur, resaltando la oportunidad para los países en vías de desarrollo de contribuir con los más pobres (Romero, 2011). Colombia envió, además de alimentos y ayudas de apoyo a las brigadas de salud, un contingente pequeño de policías para entrenar a las fuerzas locales en acciones antisecuestro y antinarcóticos, si bien Santos cuestionó la prolongación de una misión de mantenimiento de la paz en un país sin subversión u otro tipo de guerra interna (Gil, 2011). La postura del expresidente Bill Clinton y la del presidente Santos sobre este asunto contrastan. El primero felicitó al comando militar de la misión de Brasil, mientras que el segundo, tangencialmente, cuestionó el número de efectivos desplegados y solicitó más voluntarios civiles e ingenieros, además de sugerir que había un estancamiento del plan de reconstrucción, aludiendo a la necesidad de un “cambio de visión” (Hoy, 2011, 6 de abril). exportaciones, y de ellas, la IWI concentró el 90,7 %, por unos 13 224 millones de pesos (6,8 millones de dólares) (Indumil, 2011, 2012). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 345 16/12/15 8:42 346 | Problemas y desafíos contemporáneos... Aún con esta “diplomacia de tanteo”, que busca oportunidades moderadas de prestigio, Colombia desplegó tres estrategias algo más avezadas. En primer lugar, el presidente Santos y la canciller Holguín intentaron mediante contactos recurrentes, volver a llevar a las primer ministro de Israel Netanyahu y al presidente de Palestina Mahmud Abbas hacia la mesa de diálogo. Esto fue una forma de mostrar cordial neutralidad y un compromiso indirecto, sin reconocer a Palestina como Estado de facto y sin chocar con EE . UU. (Pastrana & Vera, 2012b, pp. 207-208). En segundo lugar, junto con Guatemala, Colombia le apostó a impulsar los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) sostenible, tanto en la Asamblea General como en la Cumbre de Río +20. Sugirió nuevos indicadores de avance económico, social y ambiental, de acuerdo con las prioridades y contextos nacionales (Cancillería, 2011). Si bien se firmó una hoja de ruta preliminar de visión económica para los próximos 20 o 30 años, la Cumbre fue criticada por aspectos como la ausencia de líderes clave (Obama, Merkel y Cameron), la falta de metas vinculantes para reducir la degradación ambiental, la falta de financiación para ayudar a los países en vías de desarrollo (el G-77) a cumplir dichas metas y la reticencia de países grandes como EE . UU. y Brasil a convertir el Programa de Medio Ambiente (PNUMA) de la ONU en un organismo independiente y con poderes. (El Tiempo, 2009). En tercer lugar, Colombia fue uno de los más entusiastas promotores de un tratado-marco para la regulación del comercio internacional de armas convencionales en la ONU. Aunque se logró su aprobación, con 154 votos positivos, no deja de preocupar el rechazo de Irán, Siria y Corea del Norte y el que Rusia, India, China y países próximos como Nicaragua, Bolivia, Cuba, Ecuador o Venezuela se abstuvieran o se ausentaran en medio de críticas. También preocupa la ausencia de un mecanismo vinculante, su posible uso con fines políticos por parte de Occidente y su posible efecto de apalancamiento a las exportaciones de armas de este tipo provenientes de EE . UU., en cuanto mercado más formalizado (Oxfam, 2013, abril). Con respecto a la postura de Colombia frente a las potenciales reformas a la ONU, apoya una profundización de la perspectiva de género, a partir del fortalecimiento institucional de la ONU para promover el derecho internacional humanitario, erradicar los delitos sexuales en medio de los conflictos políticos y garantizar la coordinación entre los programas destinados a la protección de la mujer y de los niños, asimismo Colombia respalda la institucionalización de la ONU-Mujeres, creada en el 2010 (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, pp. 245-246). Frente a las aspiraciones de las potencias emergentes para ampliar el número de asientos permanentes en el Consejo de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 346 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 347 Seguridad, se sabe que abundan los disensos: Italia disiente de la aspiración de Alemania, Argentina y México de la de Brasil, China y Corea del Sur de la de Japón y Pakistán de la de India (Sepúlveda & Riquelme, 2010, p. 30). La postura de Colombia no ha variado significativamente. Se ha conservado como antecedente el proyecto A/59/L.68, que ayudó a presentar en el 2005 y que fuera copatrocinado por Argentina, Canadá, Costa Rica, España, Italia, Malta, México, Pakistán, República de Corea, San Marino y Turquía. Este proyecto apuntaba más bien a ampliar la base de miembros no permanentes de 10 a 20, pero no a tocar la estructura del círculo permanente (Sepúlveda & Riquelme, 2010, p. 30). En cuanto a actores clave del sistema internacional, Colombia ha diversificado sus intereses geográficos con especial intensidad en la era Santos. Colombia no es del todo ajena a los profusos cambios que se experimentan desde el fin de la Guerra Fría. Aunque sigue considerando que la primacía política global de EE . UU. no ha declinado, acepta una ligera tendencia a la multipolarización y a la acentuación de dinámicas regionales. De esta manera identifica como asuntos críticos la consolidación de monedas alternas al dólar, como el yuan y el yen, la aparición de las potencias emergentes con pretensiones de liderazgo en el sistema y en las regiones, el potencial de democratización de la Primavera Árabe y la necesidad de las grandes potencias de acudir más a nuevos socios globales (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, p. 37). En la óptica colombiana, Rusia tiene un mercado económico y militar de mucho potencial, pero enfrenta grandes retos al tratar de recuperar influencia en Asia Central y Europa oriental; China es un importante socio comercial, es la segunda economía mundial con impacto directo en el comercio, la inversión y las reservas de EE . UU., es una potencia militar en ascenso y el jugador central en el Asia Pacífico y recientemente en África; Japón es la tercera potencia económica y el núcleo tecnológico de interés fundamental para las políticas de innovación y educación, junto a Corea del Sur; Alemania es la economía más grande de Europa y su potencial para transar valores es vital; Reino Unido es potencia la militar principal en Europa, después de Rusia, y es el horizonte esencial para el flujo de valores; y Brasil es el jugador más importante de América Latina, al que le siguen México, Argentina, Colombia y Chile, en ese orden (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, pp. 37-38). En cuanto al panorama comercial, Colombia tiene en la mira el privilegiar la consolidación del acceso a los mercados de veinte países, además de EE . UU., en el siguiente orden de prioridad: China, India, Singapur, Costa Rica, República Dominicana, Australia, Indonesia, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 347 16/12/15 8:42 348 | Problemas y desafíos contemporáneos... Suráfrica, Tailandia, Vietnam, Egipto, Comunidad del Golfo, Japón, Israel, Nicaragua, Rusia, Malasia, Caricom, Nueva Zelanda y Filipinas (Consejo Superior de Comercio Exterior, 2011, p. 4). Este diagnóstico sistémico de oportunidades, en relación con la nueva de Colombia confianza en sí misma, ha llevado al presidente Santos a argumentar que el país está en capacidad de convertirse en un “país puente” 15, tanto por ser una nueva economía emergente como por ser mediador entre posiciones geográficas y políticas diversas, para contribuir a resolver conflictos (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013, p. 12). Vera y Pastrana (2012b, pp. 209-210) explican la intención de ser puente o bisagra, desde el realismo neoclásico, como una estrategia de enlace diplomático múltiple que les permite a Estados con pocos recursos de poder en el sistema internacional y abundantes intereses geográficos, aproximarse a varios actores, sobre todo, a los Estados poderosos, con el fin de consolidar redes de intercambios estables que les permitan intervenir en la formulación de las agendas (Flemes, 2012, p. 20; Nolte, 2012, p. 47). Esto en consonancia con las preocupaciones o intereses individuales de un gobierno que aspira a convertirse en conciliador regional, para multiplicar sus posibilidades transaccionales con todos (Nolte, 2012, p. 34). Para Carvajal (2012, pp. 9-13), la óptica de Santos podría tomar como punto de referencia a Turquía, para convertirse en “país bisagra”, no solamente por la reciente apertura mutua de las embajadas y las asesorías o conferencias que Colombia ha recibido sobre el modelo turco de política exterior y mediación en conflictos, sino además por la ponderación que se está haciendo de la pertenencia a múltiples conexiones geográficas, el buen desempeño económico, la gran biodiversidad y la abundancia de fuentes hídricas con las que cuenta el país, el potencial para recibir inmigrantes, su potencial educativo y cultural, su fortalecimiento militar y su valoración histórica del multilateralismo. Para Pastrana y Vera (2012b, pp. 205-214), esta intencionalidad de liderazgo no necesariamente es coherente con el grado de avance de la agenda interna, que tiene muchos problemas pendientes de tratar, y los objetivos exteriores amplios, ni tampoco implica una autonomía satisfactoria frente a los criterios de su principal aliado comercial y militar, EE . UU., pero da varios 15 Esta idea no es del todo nueva en el imaginario presidencial de la política exterior colombiana. Antes, Virgilio Barco (1986-1990) defendía la noción de América Latina y en particular de Colombia como un Estado con costa pacífica, que era puente entre el Viejo Mundo, es decir, los países del Atlántico y el Nuevo Mundo, esto es, los países del Pacífico (González, 2004). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 348 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 349 indicios de su renovado activismo internacional. Es por ello que tratarán de recogerse aquí algunos hitos ilustrativos. Se produjo una reconciliación política con los gobiernos de Venezuela y Ecuador. Esto incluyó la reactivación de mecanismos de buena vecindad, cooperación bilateral y desarrollo fronterizo, lo que facilitó no solamente una aproximación más proactiva con Brasil, aunque este no se identifica con el bolivarianismo, sino además la puesta en la mesa de una iniciativa para actualizar o hacer “reingeniería” a la CAN. Se retorna activamente a los espacios latinoamericanos y suramericanos. Así, se le otorga un lugar central a la Unasur, aprovechando la designación, también políticamente calculada por Brasil, de la excanciller colombiana María Emma Mejía como secretaria general del organismo. En un año de gestión, no solo se fortaleció el presupuesto y el reglamento, sino que se impulsó el protocolo adicional de compromiso con la democracia como forma de gobierno, se intentó coordinar la implementación de los ocho consejos ministeriales, en temas como la energía, la defensa, la infraestructura, la salud, el desarrollo social, las drogas, la educación, la cultura, la ciencia, la tecnología y la innovación y la economía y las finanzas, y por último, se apoyó la creación del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa (CEED) y del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS) (Cancillería, 2012). Se intentó usar la oportunidad de ser anfitrión de la VI Cumbre de las Américas en el 2012, por una parte, como una forma de contribuir a normalizar las relaciones entre Cuba y EE . UU., y por otra parte, como plataforma para exponerse como potencia puente entre el Norte y el Sur, papel que ya estaba desempeñando Brasil, y entre bloques geopolíticos múltiples, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Nafta), la Comunidad del Caribe (Caricom), el ALBA, el Mercosur, la CAN y la AP. No obstante, se truncaron algunas de estas pretensiones, al persistir la exclusión de Cuba por parte de EE . UU. y Canadá, al agudizarse los reclamos de Argentina al no vincular su disputa con Reino Unido por las islas Malvinas como asunto central, al no poder integrar en un mismo paraguas de intereses a EE . UU. y Brasil, con una Dilma Rousseff visiblemente desencantada del desplante de los estadounidenses frente a su aspiración al Consejo de Seguridad, y al experimentar los enormes costos de tratar de acercar a EE . UU. y a los países más disidentes de su hegemonía hemisférica, como Nicaragua, Ecuador, Bolivia, Argentina y Venezuela. Precisamente, estos últimos fueron los países que más desconfiaron del acuerdo de cooperación que Colombia suscribió con la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), que aunque se DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 349 16/12/15 8:42 350 | Problemas y desafíos contemporáneos... reduce al intercambio de información, capacitación y buenas prácticas en temas como lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, algunos de ellos lo interpretaron como una forma de insertarse en la alianza occidental y de amenazar a los países críticos de EE . UU. en la región (Semana, 2013). El papel impulsor de Colombia en la constitución de la Alianza del Pacífico o AIP, conformada por Colombia, Chile, México y Perú, ha sido particularmente notorio, en la medida en que esta coalición de intereses comerciales y de inversión afines no solamente responde a la frustración del ALCA, el área de libre comercio de las Américas, impulsada por EE . UU. y truncada por Brasil y Venezuela, tratando de evitar negociaciones comerciales por fuera de la OMC y los bloques subregionales, con la esperanza puesta en un eventual mercado ampliado transpacífico o Trans Pacific Partnership (TPP), de fuerte inspiración estadounidense. También es una estrategia para distanciarse geográficamente del Mercosur, como bloque semiproteccionista, y de Brasil como principal actor influyente en los procesos de integración. Para Pastrana y Vera (2012b, p. 214), se trata de una estrategia de fortalecimiento entre semejantes, desde el punto de vista económico e ideológico, que les permite impugnar parcialmente las políticas regionales de Brasil y reducir algunas desventajas de competir uno a uno contra la potencia regional por el acceso al mercado, en esencia en el sector primario, y a las inversiones de EE . UU. Además, les permite llamar la atención para que se privilegien sus perspectivas en los arreglos regionales y mantener la confianza y proximidad de EE . UU., en un entorno cada vez más crítico del neoliberalismo. La apuesta por esta alternativa de inserción en las economías de EE . UU., la UE y el Asia Pacífico aumenta en la medida en que Canadá, comprador e inversionista mineroenergético, ha mostrado interés creciente por la alianza (Dinero, 2013) y en la medida en que el compromiso ideológico de los miembros con la vigencia del Estado de derecho, la democracia representativa, la separación de poderes estatales y el aseguramiento de los derechos y libertades individuales, según el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico en el 2011, inevitablemente los aparta del modelo ALBA y de toda propuesta de integración que se escinda de la democracia liberal y del libre mercado. Esto incluye mantener las relaciones fluidas con las principales estructuras financiera, monetaria y comercial globales, esto es, el Banco Mundial, El Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio, otro aspecto que no comparten los gobiernos alternativos de la región. Colombia se ha mostrado como oferente de cooperación Sur-Sur y ha tratado de cambiar su imagen como país primordialmente receptor. No solo DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 350 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 351 se crea la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC Colombia), sino además se busca canalizar toda la financiación externa y sincronizar los programas internos y externos con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo: reducir pobreza, aumentar empleo y fortalecer la seguridad (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2012, p. 3), además de proveer al exterior mecanismos para contribuir con los países más rezagados a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y con los vecinos a gestionar planes de desarrollo fronterizo. Con todo lo polémico que pueda parecer ayudar a otros en medio de metas internas de desarrollo humano aún insatisfechas en el propio pás, Colombia apunta como país de renta media (PRM) a formalizar su cooperación bilateral y a implementar tres grandes planes: la Estrategia de Cooperación con los Países de la Cuenca del Caribe, el Programa Regional para Mesoamérica (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, 2012, p. 14) y la Estrategia de Cooperación Internacional en Seguridad Integral. Como algunos hechos de este referente está la realización del Seminario Internacional en Seguridad Integral y Delito Trasnacional Organizado África-América Latina, coordinado por la Cancillería, el Ministerio de Defensa y Policía Nacional (Cancillería, 2012); la transferencia de conocimientos en los temas de seguridad alimentaria y nutricional, medio ambiente, gestión del riesgo de desastres, movilidad académica, formación técnica profesional, cultura y bilingüismo para profesionales de Jamaica, Trinidad y Tobago, Belice, Dominica, Granada, Santa Lucía, Antigua y Barbuda y Haití (Cancillería, 2011), la realización de un Taller Internacional sobre Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo para delegados de Vietnam, Malasia y Mongolia (Cancillería, 2013), y la realización del primer Diálogo de Cooperación Sur-Sur entre países Civets (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica), Kazajistán y Azerbaiyán (Cancillería, 2012). Conclusiones Lo primero que puede argumentarse es que la administración de Juan Manuel Santos ha demostrado un gran interés por difundir la idea de Colombia como un país que está a punto de abandonar el estatus de país problema y por construir una nueva imagen que le permita participar de múltiples escenarios transaccionales, para así generar confianza diplomática y jurídica. Así como la imagen anterior de Estado fallido fue apresurada, esta imagen de Estado modelo tiene abundantes bemoles y ha suscitado en no pocas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 351 16/12/15 8:42 352 | Problemas y desafíos contemporáneos... circunstancias el escepticismo del vecindario, en lugar de adhesión. Los logros en materia económica, en seguridad y en política social no pueden despreciarse del todo, pero aún distan de ser sostenibles. De modo que el estado actual de la agenda interna no parece coincidir con el rol protagónico que quiere asumir Colombia, o sus decisores a lo menos, de contribuir como país de renta media (PMR) al desarrollo de naciones más rezagadas. Sus capacidades podrían ser demasiado limitadas frente a sus ambiciosos objetivos y en muchos aspectos es evidente un cierto ejercicio de “tanteo” diplomático o improvisación, en nombre del liderazgo regional que está causando externalidades negativas y suscitando confusiones entre los receptores y observadores de su actual proyección. Lo segundo que puede afirmarse es que si bien su política comercial y exterior ha cobrado notables indicios de diversificación geográfica y tiene fuertes metas de inserción en mercados no convencionales, sobre todo del Asia Pacífico, Colombia aún muestra rasgos de dependencia estructural del sector primario, en específico hidrocarburos y minerales, de la demanda de EE . UU., de su inversión y de las fuentes externas de financiamiento, a pesar de acumular significativas reservas internacionales. En general, algo que deja la historia de la política exterior colombiana es que la debilidad económica interna es el “talón de Aquiles” de la autonomía externa y de la consolidación institucional del activismo diplomático y del multilateralismo. Pese a que la actual orientación no puede describirse dentro de la clásica etiqueta del respice polum y tiene evidentes elementos del legado del respice similia, no puede evitarse evocar el alineamiento tradicional con EE . UU. en referentes como tratar de erigirse, infructuosamente, en el puente o bisagra entre la superpotencia y una región en su mayoría crítica del intervencionismo estadounidense, exportar el modelo antinarcóticos del Plan Colombia y privilegiar la inserción regional a través de la Alianza del Pacífico de un modelo reivindicativo de los postulados liberales y que presume algo de nostalgia por el ALCA. Empero, esto no significa la renuncia total de Colombia a la flexibilidad diplomática, puesto que en ciertos aspectos no coinciden del todo sus posiciones con los criterios de Washington e incluso ha tomado ventaja del distanciamiento relativo de EE . UU. frente a las dinámicas propias de la región y que vienen estimulando opciones de interés para Colombia, como la Unasur y la Celac. Una tercera implicación analítica es que Colombia ha tomado conciencia de su posición como potencia secundaria, con estrategias variadas para impulsar iniciativas propias en la región y que complementan o compiten DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 352 16/12/15 8:42 Colombia y su proyección en un orden... | 353 con las desplegadas por Brasil y otras potencias de influencia local creciente, como Argentina y Venezuela. Esto ha significado en la práctica que si bien se han acentuado los intercambios económicos, militares y de cooperación con Brasil, aún distan de ser prioritarios, y que sus opciones como la AP, el acuerdo con la OTAN y algunas posiciones en el Consejo de Seguridad han suscitado no pocas fricciones y discrepancias. Por esto, no está entre su horizonte el llegar a una suerte de respice australis o alineación con la potencia regional. Incluso de hacerse el Civets una realidad coalicionista y no un simple acrónimo descriptivo, Colombia le apostaría a desenvolverse en su propia red de intereses extraregionales, como lo hace Brasil en el BRICS. El Civets sería una plataforma que reforzaría su visión de apoyo relativo al sistema internacional impulsado por EE .UU., es decir, de fortalecimiento de la OEA, el Banco Mundial, el FMI y a la OMC. Esto se hace más evidente en el cálculo político que parece guiar a EE . UU. de darle “alas” a Colombia para aspirar a ingresar a la OCDE . Referencias Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC). (2012). Estrategia Nacional de Cooperación Internacional de Colombia 2012-2014. Recuperado de https://www.apccolombia.gov.co/recursos_user/ENCI-2012-2014/ ENCI-2012-2014.pdf América Economía. (2013, 28 de mayo). Paraguay busca cerrar TLC con México para ingresar a la Alianza del Pacífico. 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Estas prácticas se desprenden de una exacerbación del interés nacional o gubernamental y de la rigidez de los programas y metas personales, además de la preponderancia de las ambiciones electorales y de prestigio regional. Actualmente, el rol presidencial de jefe de Estado tiende a confundirse e instrumentalizarse, en detrimento de una diplomacia multilateralista, asociativa y democrática. Sería analíticamente útil definir las características principales de lo que podría denominarse la diplomacia populista o el esfuerzo de los gobiernos de corte populista por ganarse el favor y la opinión pública internacional, para legitimar ante la comunidad internacional las prácticas gubernamentales desinstitucionalizantes y anticonstitucionales, lesivas de los derechos humanos y contrarias al derecho público internacional, para, al mismo tiempo, reforzar su buena imagen doméstica y su legitimidad interna. En este trabajo apuntaremos a describir y ampliar solo algunas de ellas. En este texto se tenderán puentes entre el constructivismo reflexivo, para el análisis de las relaciones internacionales, y algunos conceptos centrales del debate populista aplicado al nuevo contexto latinoamericano. En * Artículo en coautoría con Diego Vera Piñeros, publicado en el libro El eterno retorno del populismo en América Latina y el Caribe. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 361 16/12/15 8:42 362 | Problemas y desafíos contemporáneos... este convergen ideologías o pretensiones de izquierda de gobiernos como el venezolano, el ecuatoriano y el boliviano, que son fuentes de identificación política antagónica frente a alineaciones ideológicas más de derecha, como la que se fortaleció entre EE . UU. y Colombia durante el periodo presidencial de Álvaro Uribe, gracias a la cooperación política contraterrorista y antidrogas. El artículo se desarrollará en dos grandes partes. En primer lugar, se elaborará un marco interpretativo que combinará elementos afines al debate conceptual del populismo con herramientas del constructivismo clásico y modos políticos de operación rescatados de la observación intuitiva de los estilos de gobierno y de conducción de las relaciones exteriores en Colombia y Venezuela, en el corte aproximado del 2006 al 2009. El objetivo es empezar a edificar una base analítica para vincular el estudio de las características endógenas del populismo latinoamericano con sus productos y efectos respectivos en la configuración de una política exterior populista. En segundo lugar, en dos apartados breves se examinarán los comportamientos generales y sucesos que marcaron las coyunturas de las relaciones trilaterales de estos gobiernos andinos. Se procederá a realizar una caracterización global de los regímenes de Álvaro Uribe en Colombia y de Hugo Chávez en Venezuela, resaltando sus elementos populistas principales y la desinstitucionalización consecuente de sus aparatos y lógicas de política exterior. Se intentará dar una explicación teórica y reflexiva al deterioro creciente de las relaciones andinas, mediante el examen de las colisiones entre estas diplomacias populistas, de las consecuencias exteriores de sus caudillismos nacionales y de la dimensión interméstica, es decir, de los factores externos e internos de su estrategia populista. Marco interpretativo El constructivismo permite volver sobre el papel de las ideas, los valores y las identidades en la configuración de referentes discursivos, simbólicos e ideológicos que aprovechan los liderazgos populistas para aglutinar el consenso, legitimar la personalización del poder público y desviar la atención hacia enemigos o problemas internos y externos, muchas veces difusos o ambiguos. Podría darse también una forma de populismo internacional o con pretensiones expansionistas en la región, sobre todo en el caso de Hugo Chávez (González, 2006, pp. 165-169; Riis, 2007, pp. 267-277; Pastrana & Vera, 2008, pp. 244-245; Ellner, 2004, pp. 28-29). Para una perspectiva constructivista es de gran utilidad reconocer que el populismo en sentido amplio podría estar DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 362 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 363 más referido a un estilo personalista, mediático y desinstitucionalizante de liderazgo nacional que a una categoría ideológica cerrada, es decir, puede estar soportado en discursos tanto de derecha como de izquierda (Laclau, 2006, p. 60; Laclau, 1980, pp. 113-115; Maihold, 2009, p. 11; Ballén, 2010, pp. 133-138; Canovan, 2002, pp. 29-30). Además, reviste una serie de prácticas concretas que se pueden identificar y que tienen claras repercusiones internacionales, como el intento de configurar sistemas de relaciones antimperialistas o antiterroristas, basados en una cooperación muy básica soportada en intereses corporativos exacerbados, el discurso polarizante y la manipulación política de los conflictos diplomáticos (Márquez, 2008, pp. 213-215; Laclau, 2005, pp. 125-130; De la Torre, 2005, pp. 76-80). Aproximación a los conceptos de populismo y nuevos populismos El populismo es uno de los conceptos teóricos de mayor utilización universal, con el que se ha intentado explicar o comprender una amplia gama de fenómenos políticos, que han emergido periódicamente desde la segunda mitad del siglo XIX hasta el presente (Mackinon & Petrone, 1998, pp. 15-55; Touraine, 1999; Hentschke, 2004; Vilas, 1988, pp. 323-328; Taggart, 2002, pp. 63-66). Gran parte de los estudios que han abordado la realidad política latinoamericana, a partir de los sucesos de comienzos del siglo XX, han usado dicha categoría desde distintas perspectivas de análisis (Mackinon & Petrone, 1998, pp. 20-37; Roberts, 1998, pp. 375-884; Burbano, 1998, pp. 9-24; Gonzales, 2007, pp. 75-104). Tradicionalmente, no suelen estudiarse en tales estudios las relaciones internacionales de estos regímenes. Suelen más bien abundar las miradas hacia adentro y el análisis comparado entre semejanzas de manejo interno económico-político. Esto debido en gran medida a que el modelo populista clásico se enfocó en prácticas y referentes nacionales, en una realidad introspectiva y “parroquialista” de gobierno que intentó marginarse de los flujos del sistema internacional y responder a los desafíos externos e internos, mediante la construcción de sistemas políticos asfixiantes y de sistemas económicos volcados hacia adentro, con procesos centrados en el agente Ejecutivo. Estos en su momento subsumieron al Estado, al mercado y a la sociedad, casi anulando sus dinámicas políticas, económicas y culturales autónomas (Viguera, 1993, pp. 54-57; Cardoso & Helwege, 1992, pp. 58-92). En algunas perspectivas de análisis de los años 80 y 90 ligadas a la crítica del neoliberalismo, el populismo aparece como una estrategia de acondiciona- DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 363 16/12/15 8:42 364 | Problemas y desafíos contemporáneos... miento del aparato productivo. Es una etapa ligada al desarrollo industrial, que favorece políticamente la acumulación de capital privado. Se legitima por cierta distribución de ingresos hacia las clases subalternas y la ampliación aparente de las oportunidades de consumo, al combinar mecanismos ideológicos y coercitivos para movilizar e integrar a las masas en la economía estatal (Vilas, 1988, pp. 324-325, 341). Según Weyland (2001), situar al populismo solo en el ámbito de las prácticas económicas puede hacer que distintos líderes económicamente reformistas y discrecionales en la asignación de recursos parezcan populistas, lo que deja a un lado los productos concretos de las relaciones de poder y dominación que se suscitan. Más bien, hay que optar por una definición política derivada de la observación de la forma de competir y de ejercer el poder, en la que el populismo se caracteriza por una concentración personal del poder, que instrumentaliza la política económica y social, se enfrenta retóricamente a las élites, desafía el statu quo —institucional—, edifica una distinción política esencialista de amigo-enemigo y ubica el momento de la oportunidad personal por encima del compromiso político o ideológico (Weyland, 2001, p. 11). Por su parte, Roberts propone tratar al populismo por su carácter problemático como una categoría radial, la cual está anclada en un caso prototípico que incorpora un conjunto de elementos o propiedades que hacen el núcleo del concepto. Las categorías secundarias (subtipos) son variantes del caso prototípico que comparten algunos (pero no todos) de sus atributos definitorios y no presentan una conexión necesaria entre sí. (Roberts, 1999, p. 381) En este contexto, se deriva de las cuatro1 perspectivas del populismo en la literatura latinoamericana una construcción sintética alrededor de cincos rasgos que Roberts considera el núcleo del concepto: t Un patrón personalista y paternalista, aunque no necesariamente carismático, del liderazgo político. Según este autor, se pueden identificar cuatro perspectivas sobre el populismo en la literatura latinoamericana: la sociológica, que destaca las coaliciones multiclasistas de una etapa temprana de la industrialización; la económica, que identifica al populismo con la indisciplina fiscal y con un conjunto de políticas macroeconómicas de corte expansionista o redistributiva; la ideológica, que ubica el populismo en el plano de un discurso ideológico; la política, que equipara al populismo con un patrón de movilización vertical, sujeto a un liderazgo personalista que omite las formas de mediación política (Roberts, 1999, pp. 377-380). 1 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 364 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 365 t Una coalición política policlasista, heterogénea, concentrada en los sectores subalternos de la sociedad. t Un proceso de movilización política de arriba hacia abajo, que pasa por alto las formas institucionalizadas de mediación o se subordina a vínculos más directos entre el líder y las masas. t Una ideología amorfa o ecléctica, caracterizada por un discurso que exalta los sectores subalternos o es antielitista o antiestablishment. t Un proyecto económico que utiliza métodos redistributivos o clientelistas ampliamente difundidos, con el fin de crear una base material para el apoyo del sector popular. (Roberts, 1999, p. 381) El constructivismo ofrece herramientas de examen más flexibles para tratar de encuadrar en un contexto actual de apertura, globalización y cambio, elementos de gobierno de matices claramente populistas en algunos gobiernos latinoamericanos, considerados así tanto por el tipo de medios implementados en el ejercicio personalista del poder como por sus fines o metas perseguidas. En un escenario actual de creciente interacción e interdependencia internacional, de realineamiento de las relaciones y de explosión de procesos de integración, favorecidos por la declinación de la hegemonía norteamericana de posguerra y la emergencia de nuevas comunidades políticas comerciales y de seguridad, puede hablarse de la aparición de un nuevo populismo (Hentschke, 2004, p. 70; Novaro, 1996, pp. 90-103; Viguera, 1993, p. 62; De la Torre, 2005, pp. 21-25). Este ya no puede hacerse inmune a las transformaciones políticas y estructurales del sistema internacional, ni a la extensión global de una arquitectura de reglas e instituciones formales y no formales, de valores y principios de pretensiones universalizantes, tal como acontece con el libre comercio o con los derechos humanos. Antes bien, se vienen desarrollando formas de operación gubernamental, valores políticos, prácticas comunicativas y doctrinas sociales que si bien avalan el caudillismo en la figura presidencial, la conducción unipersonal del Estado, la erosión de los controles y los contrapesos institucionales y el despliegue de estrategias legislativas antidemocráticas (Roberts, 1999, pp. 388-391), se ven obligadas a adherirse en alguna forma al discurso de los derechos humanos, para reducir las presiones internas y de la comunidad internacional, a atarse a compromisos comerciales y esquemas de integración económica, en un contexto en el que las economías cerradas y marginadas no sobreviven. Estas formas de operación gubernamental se hacen fuertemente dependientes de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 365 16/12/15 8:42 366 | Problemas y desafíos contemporáneos... los resultados electorales, que las ratifican para definirse a sí mismas como democracias formales, evitando la reprensión y la intervención internacional. Puede tomarse, entonces, en sentido amplio, al populismo como un estado de las cosas que favorece la concentración personal del poder político, el manejo discrecional y parcial de la economía, el uso políticamente rentista de lo social, el aglutinamiento político de la sociedad, la anulación o anestesiamiento de la oposición y la divergencia. Además, el populismo busca la unanimidad de la opinión y la justificación permanente de prácticas antinstitucionales y contraconstitucionales (Edelman, 1976, p. 56; Ballén, 2010, pp. 73-75; Trejo, 2006, pp. 329-334). No es una dictadura de facto, pero produce efectos aproximados en ciertas dimensiones y circunstancias, porque logra resaltar y legitimar el valor político del autoritarismo. Para examinar esto con más detalle, Arditi (2004) se ocupa de describir las tres modalidades en las que el populismo “acompaña” o acosa a la democracia: el uso de modos de representación y participación parcialmente compatibles, pero no equivalentes a los pertenecientes a la democracia liberal, el uso de nuevos protocolos políticos que desafían el lenguaje intelectual y elitista, y por último, la desconfianza y el desapego de los procedimientos institucionales y legislativos, aunados a una interpretación personalista y discrecional de las normas del Estado de derecho. En este último punto, es evidente el carácter despótico y peligroso del populismo, cuando se multiplican los conflictos entre el Ejecutivo y la judicatura y entre este y otros poderes estatales. Se desatan así acciones ejecutivas arbitrarias y violatorias que no logran restarle legitimidad ni apoyo popular, gracias a la explotación política de los temores de la gente —mediante el nacionalismo o la xenofobia— y al uso de promesas demagógicas. El resultado de esto es que se justifiquen las acciones autoritarias como expresiones genuinas de la voluntad popular (Arditi, 2004, p. 98;De la Torre, 2005, pp. 114-118). De este modo, puede apreciarse el tablero de las relaciones andinas como un choque entre populismos autoritarios de diverso tono ideológico, metas y roles internacionales diametralmente opuestos. ¿Por qué coincide un periodo histórico como este, de giro a la izquierda en numerosos gobiernos latinoamericanos, con la multiplicación de nuevos liderazgos populistas? Paramio (2006, p. 67) sugiere que las claves podrían estar en la inexistencia o gran debilidad de las opciones legítimas de izquierda, la crisis de los sistemas de representación nacionales y la existencia de grandes porciones de la sociedad excluidas de las dinámicas económicas. Esto fomentaría una alta decepción entre las clases medias y populares con respecto a las instituciones políticas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 366 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 367 convencionales. En el caso de Uribe, podría hablarse más de un populismo de derecha enfrentado con el populismo regional de izquierda. El populismo de Uribe es favorecido por una oportunidad personalista que no se refiere a la aglutinación de las frustraciones económico-sociales, sino más bien a la decepción nacional frente a los partidos políticos y a la creciente sensación de inseguridad creada por el rápido empoderamiento de las FARC y las AUC, desde mediados de los noventa (De la Torre, 2005, pp. 88-97). A priori, puede exponerse que la raíz principal de la volatilidad, persistencia y oscilación, es decir, tiempos de calma relativa que suceden a tiempos de tensión bilateral, de los conflictos irresolutos entre Colombia y su vecino Venezuela no estriba tanto en la existencia de una brecha ideológica situada en el modelo de Estado (Estado democrático-liberal vs. Estado intervencionista o protosocialista), en el credo partidista mayoritario (uribismo vs. chavismo) ni en la visión regional (Plan Colombia magnificado en la región andina vs. Revolución Bolivariana Continental). Más bien, su fuente central radica en el hecho de que estas fracturas ideológicas coinciden con el encuentro y desencuentro entre modelos de gobierno de corte populista, que han aprendido a sacar ventajas de la orientación de su política exterior, para fortalecer aún más su quehacer, simbolismo y legitimidad doméstica, para una instrumentalización personal de la política exterior en la que las tensiones andinas se manejan de tal manera que representen réditos políticos internos y prestigio o favorabilidad en la opinión política internacional (González, 2006, pp. 167169; Pastrana, 2010, pp. 52-56; Maihold, 2009, p. 7). La política exterior desde el constructivismo Los Estados y sus líderes edifican la política exterior de acuerdo con sus intereses gubernamentales y los intereses corporativos del Estado, aunque estos no necesariamente coincidan. Los Estado actúan con base en estructuras de oportunidad, marcos de identidad, gubernamental, nacional, regional o multilateral, capacidades materiales, prácticas arraigadas y estructuras de conocimiento compartido. Según Wendt (1995, pp. 3-4), las capacidades materiales de los Estados no dicen nada por sí mismas, sino se hacen relevantes para los demás actores de acuerdo con el significado que les otorguen, sea positivo o negativo. En cuanto a las prácticas políticas dominantes, dependen de una interpretación social del contexto, del significado que les atribuyan los actores y reflejan determinadas relaciones de poder. Por lo anterior, dependen del grado de legitimidad otorgado, de la receptividad que generen y de las DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 367 16/12/15 8:42 368 | Problemas y desafíos contemporáneos... formas de reproducción, sean oficiales o informales, que se introduzcan para dales continuidad (Klotz & Lynch, 2007, p. 9). El conocimiento compartido es la información común utilizada por los actores, para tomar sus decisiones, definir su identidad y ubicarse respecto a la identidad de los otros. Incluye las expectativas y los entendimientos mutuos (Wendt, 1995, pp. 4-5). Dos estructuras sociales muy frecuentes creadas por el conocimiento compartido son los dilemas de seguridad, esto es, sistemas de desconfianza, intereses egoístas y actitudes muy susceptibles, y las comunidades de seguridad, que son sistemas de mutua confianza para resolver dialógicamente las disputas y definir esquemas de defensa colectiva (Wendt, 1995, p. 4). Estos tres factores, capacidades, prácticas y conocimiento compartido, propician la emergencia de estructuras sociales dentro de las cuales los actores asumen ciertos roles y se relacionan de cierta manera con todo el sistema. Un argumento muy útil resaltado por Wendt (1995, pp. 8-9) es que las amenazas por sí solas, fácticas, potenciales o discursivas, no son suficientes para generar dilemas de seguridad o el escalamiento del armamentismo individual. Tampoco las amenazas dirigidas contra una comunidad de seguridad conllevarán siempre una acción colectiva de respuesta, puesto que siempre interactúan en el medio las identidades y la naturaleza e intensidad de las relaciones entre actores. Los intereses guían, además de otros factores, la formación de la identidad de los Estados. Estos no son fijos ni están dados a priori. Ruggie (1998, pp. 863-864) postula que los intereses —y la identidad— dependen de un proceso histórico de formación. Según el autor, la identidad particular de un Estado da forma a sus intereses y los factores normativos (reglas, valores) también moldean y condicionan tanto sus intereses como su conducta. Los Estados tienen una identidad corporativa, compuesta por la definición dada a sus intereses individuales. Tienen además una o varias identidades sociales, que se definen según el ámbito de relaciones en las cuales se encuentran insertados los Estados (Wendt, 1999, pp. 224-245). La identidad corporativa se compone de cuatro intereses básicos que guían sus acciones y cuyo contenido se socializa internamente antes de la interacción con otros Estados y el sistema, y en consecuencia, es afectado o condicionado por esta. Los cuatro intereses básicos son la seguridad física o preservación o continuidad del cuerpo social; la seguridad ontológica, es decir, la visión de sí mismos y del mundo; el reconocimiento como actor relevante o influyente; y el desarrollo o bienestar y mejoramiento (Wendt, 1994, p. 4). Las identidades sociales están constituidas por las estructuras cognitivas de los actores. Se componen tanto de la visión que tienen de sí mismos dentro del sistema los actores, con DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 368 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 369 respecto a su papel, su posición, su rol, como de la manera en que interpreta a los otros y de las expectativas y entendimientos mutuos (Wendt, 1994, pp. 3-4). El modo mediante el cual los actores componen y modifican sus identidades sociales es la intersubjetividad o la relación entre sujetos. Esta no necesariamente es positiva o cooperativa, puesto que también el conflicto es una fuente constitutiva de posiciones y roles. Asimismo, en medio de los relacionamientos cooperativos y conflictuales pueden crearse y modificarse tanto los intereses individuales y colectivos como las identidades, de acuerdo con la profundidad de la identificación positiva que se logre, esto es, la empatía que facilita el desarrollo de convergencias, intereses colectivos y cooperación, o la profundidad de la diferenciación que persista, con el predominio de los intereses corporativos, de las divergencias incompatibles y de la competencia (Wendt, 1994, pp. 4-5). En el mismo sentido, la intersubjetividad es más que el encuentro entre creencias individuales, porque compromete acuerdos colectivos, discusiones y experiencias de prueba-error y aprendizaje (Klotz & Lynch, 2007, pp. 7-8), tanto en el ámbito personal como en el de los Estados, considerados teóricamente como unidades de análisis y actores. Así pues, generar verdadera intersubjetividad entre Estados es más que propiciar espacios de diálogo entre los jefes de Gobierno o Estado o entre sus representantes. Es más que el contacto apenas operacional entre instituciones o delegados de política exterior (Zehfuss, 2004, pp. 118-150). La interdependencia, es decir, las transacciones y la interconexión política y económica entre países, y la mutua pertenencia a instituciones multilaterales y esquemas de integración no garantizan por sí solas la existencia y estabilidad de una identificación positiva entre actores ni el apego a una identidad colectiva. Solo se garantiza en la medida en que esa interdependencia y pertenencia sean estables, sustentadas en principios sólidos de conducta y responsabilidad, y sean suficientemente poderosas como para producir valores cohesivos, como la solidaridad, la reciprocidad y la lealtad. El mero aumento de las interacciones no necesariamente produce cooperación, que representa el nivel más básico de la identificación positiva (Wendt, 1994, pp. 5-8). Es por ello muy útil examinar el discurso nacional o oficialista de Gobierno en sus respectivas relaciones exteriores, porque las interpretaciones dominantes sobre la política internacional, sobre la actitud del otro, etc., edifican prácticas diplomáticas recurrentes. El uso del lenguaje oficial refleja relaciones o pretensiones de influencia, que trascienden el simple uso efectivo de capacidades materiales (Klotz & Lynch, 2007, pp.10-11). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 369 16/12/15 8:42 370 | Problemas y desafíos contemporáneos... Entonces, dentro de esta perspectiva constructivista de análisis internacional ¿dónde y cómo se puede ubicar al populismo como fenómeno político? El neopopulismo como estrategia política Según John C. Dugas (2003, p. 1117), el neopopulismo es una estrategia política mediante la cual un líder individual gana espacio y posición y ejerce el poder, con respaldo amplio y sin mediaciones de individuos dispersos. A partir de esto, se puede flexibilizar el concepto de populismo y ubicarlo no como una realidad estructural de un contexto, cuyas características difícilmente pueden emularse o inducirse en la actualidad, en un sistema internacional abierto, multipolar, conectado, interdependiente y de mercado global, sino más bien como una estrategia de juego que se vale de distintos instrumentos y operaciones para despojar al poder público de sus atributos y mediaciones institucionales, para ampliar el margen de maniobra, prestigio y autoridad de quien pretende ejercerla. Es una estrategia de influencia y no un credo o modelo específico de gobierno, porque no obedece a ninguna ideología en particular ni respeta los principios básicos de la buena administración, como la delegación, la especialización y la diferenciación de funciones. Es una estrategia deliberadamente antisistémica, de regresión institucional y apersonamiento del poder político (Weyland, 2001, p. 14). El populismo es entonces una estrategia política mediante la cual la cabeza del Ejecutivo pretende acaparar el conjunto del Estado y de la sociedad, a través de la aplicación de medios y estrategias populistas (Weyland, 2001, p. 11). Se puede diferenciar de los conceptos del hiperpresidencialismo y del presidencialismo fuerte, en el sentido en que puede reconocerse una intención clara, sostenida, verificable por parte del líder para debilitar y adjuntarse, total, parcial o informalmente, los poderes complementarios, el legislativo y el judicial, del Estado tricéfalo, extender indefinidamente su mandato y promover valores (o antivalores) políticos, que le permitan lograr en la cultura política nacional una síntesis entre la realidad y la funcionalidad casi omnipresente del Estado y la individualidad de dignidad presidencial. ¿En qué puede diferenciarse de una dictadura declarada? Aunque apela a prácticas y valores autoritarios, corrompe la separación de poderes y promueve el poder unipersonal, recurre principalmente a medios y estrategias de cooptación populista y no a intervenciones de facto o de fuerza bruta, mantiene viva una porción del régimen democrático que no puede o no desea tocar y es fuertemente dependiente de la fortaleza de su movimiento político al DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 370 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 37 1 interior del Congreso y de los resultados electorales. Este nuevo populismo llega a ser paradójico, porque es en esencia antidemocrático y antiliberal, pero se alimenta de los procesos electorales y no puede irrumpir en ellos, canalizarlos, obstruirlos o anularlos directamente (Mair, 2002, pp. 84-88; Márquez, 2009, pp. 238-242; Ballén, 2010, pp. 77-89). En este orden de ideas, [en el] liderazgo fuerte, personalista y ejecutivo, el caudillo o la norma bonapartista no sólo se permite, sino que se espera. Según esa tradición el Presidente puede gobernar en un estilo de autoritarismo, pero no en forma totalitaria. Debe ser fuerte y paternalista, pero no un tirano. El presidente sólo está parcialmente limitado por el Congreso, las Cortes o la constitución. (Wiarda, 1985, p. 156) Por tanto, el personalismo que engendra esta forma de liderazgo tiene dos aspectos correlativos. Por un lado, expresan el menosprecio hacia reglas claras y procesos bien regulados, así como hacia las instituciones y organizaciones intermediarias, que son vistas como un obstáculo para una libre comunicación entre el líder y el pueblo. Por otro, en este contexto político tiene poca cabida el concepto de la división de poderes y la independencia de los jueces. El carisma y las política simbólicas El estilo político del líder populista tiene mucho sustento en la fuerza carismática que ejerce sobre sus seguidores. Según Duque, de los trabajos de Weber se pueden derivar ocho características del liderazgo carismático: i) Se constituye a partir de una relación rigurosamente personal, ii) involucra la presencia del líder con cualidades extraordinarias, que son percibidas como tales por los seguidores, iii) las personas que reconocen estas cualidades asumen que su deber es seguir al líder, iv) las reglas de juego establecidas por el líder y su voluntad son obedecidas ciegamente, v) se establece una dinámica de congregación y apoyos en torno al líder, vi) el líder carismático constituye un cuadro de jerarquías con base en criterios de designación personal, vii) el liderazgo requiere corroboración, es decir, demostración de su actuación en respuesta a las expectativas creadas en los seguidores, viii) hay una recurrencia a la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 371 16/12/15 8:42 372 | Problemas y desafíos contemporáneos... comunicación fuertemente emotiva del líder hacia los seguidores. (Duque, 2007, pp. 71-72) A lo anterior se suma que el sistema presidencial, que tiene profundas raíces históricas en América Latina, le ofrece un buen escenario a un líder carismático cuando llega al poder. La elección del presidente a través del voto directo le brinda al líder carismático un buen escenario político, para fortalecer la percepción legitimidad de sus acciones de corte personalista. Por tanto, el líder no puede perder la fuerza de su carisma, es decir, su estilo de gobierno no pude caer en la rutina cotidiana (Weber, 2006, pp. 243-247). Esto significa que, en muchas ocasiones, se escenifican nuevos dramas y se construyen nuevas amenazas, sean estas de carácter interno o externo. Junto al carisma del liderazgo populista encontramos también la instrumentalización de políticas simbólicas como una estrategia clave de legitimación de esta forma de ejercicio de poder. El concepto de las políticas simbólicas se basa en la diferencia entre las acciones concretas y su recepción específica por diferentes grupos o, como lo plantea Edelman (1976, p. 4), entre la política como un espectáculo y la actividad política. En este sentido, se pueden comprender las políticas simbólicas como una tentativa del Gobierno para influir en la percepción que determinados grupo de ciudadanos tienen sobre sus acciones, de manera que se logra que estas tengan el efecto esperado. Las políticas simbólicas son un componente fundamental de un gobernante carismático y cumplen diversas tareas en el contexto de las estrategias de legitimación. Por un lado, ayudan a los gobiernos a simular el desarrollo de programas estratégicos y la realización de acciones muy bien planificadas. De esta manera, las políticas simbólicas ayudan a mantener en forma duradera el carisma del presidente, ya que las expectativas y las demandas que generen pueden variar en el futuro, lo que le permite al presidente mostrase activamente y desviar la atención cuando se produzcan malos resultados o surja una situación adversa. Ayudan a crear una ilusión tanto hacia fuera como hacia dentro. De ello podemos inferir que las políticas simbólicas son efectivas, en primer lugar, en un plano discursivo, es decir, son escogidas más por la imagen que generan ante la opinión pública que por sus efectos. Por supuesto, el Gobierno influye expresamente en la creación de esa imagen. Como este, los medios de comunicación someten la realidad a ciertas formas de interpretación (Edelman, 1976, p. 18). A través de la estrecha relación con el plano discursivo, los medios son intermediarios de símbolos y acciones cargadas de significado, para crear políticas simbólicas de gran DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 372 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 373 importancia, como la política de medios. Esto implica que la relación con estos se convierte en un importante campo de actividad (De la Torre, 2005, pp. 58-66; Márquez, 2009, p. 236). Son sin duda un instrumento importante para el mantenimiento del carisma. Edelman subraya, además, que los grupos carentes de estructuras organizativas son más propensos a ser influenciados por las políticas simbólicas que sirven a los intereses del líder carismático (1976, p. 35). Uno de los escenarios políticos en donde cobran gran significado las políticas simbólicas es en la política exterior2. Dicha política constituye un campo político tradicionalmente simbólico, que surte efecto en dos direcciones. Por un lado, genera crisis como reacción a supuestos grandes perjuicios o agravios que sufre la nación por la acción de fuerzas foráneas. El objetivo inmediato de estas crisis es la cohesión interna alrededor del líder populista. Desde esta perspectiva, sirven de apoyo a la retórica nacionalista y contribuyen a desviar la atención de la sociedad de resultados políticos adversos. Por el otro, esta política puede fortalecer la posición de negociación de los gobiernos en el campo internacional, facilitándole a líder la posibilidad de obtener concesiones de otros actores estatales u organizaciones internacionales, así como también el cumplimiento de ciertos objetivos y ampliar su margen de maniobra en la arena internacional (Corrales, 2009, pp. 98-100). Teniendo en cuenta que la política exterior está sometida siempre a restricciones y controles internos y externos, la podemos caracterizar como un campo político con una gran connotación simbólica (Barrios, 1999, p. 29). Tradicionalmente, los actores responsables de la política exterior ejercen una política retórica a través de la cual declaran y acompañan las respectivas decisiones. Esta política también tienen la intención implícita de ocultar o disimular la verdadera intención o el efecto de su implementación (Barrios, 1999, p. 32). El encubrimiento o el disimulo son recursos útiles cuando se hacen concesiones en el ámbito internacional que son impopulares en el ámbito doméstico. 2 Alain Touraine utiliza el término de políticas nacional-populares para identificar el tipo de políticas que se adoptan en un régimen populista. En las políticas nacional-populares se combinan tres temas recurrentes: la independencia nacional, la participación popular y la integración político-cultural (Touraine, 1999, p. 335). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 373 16/12/15 8:42 374 | Problemas y desafíos contemporáneos... La estrategia populista en la política exterior El populismo puede empezar a cobrar un sentido concreto para el constructivismo en materia de relaciones exteriores cuando las razones de Estado se funden con las de gobierno, cuando los objetivos de la cabeza del ejecutivo se confunden con los que orientan las relaciones internacionales y cuando los intereses y estrategias del gobierno de corte populista entran en la esfera de los intereses y estrategias de la política exterior (Maihold, 2009, p. 10). Así mismo, cuando la política exterior, sus definiciones, valores e instrumentos se subordinan a la estrategia populista, se lleva a cabo una transformación sustancial de los intereses y la identidad del Estado, y por ende, de sus roles y posiciones en el sistema internacional. Por el contrario, la ausencia o distorsión en los roles del Estado, en este caso generada por el populismo, hace más difícil una definición acertada de los contextos y de los intereses vitales de ese Estado, dando como resultado una confusión en la identidad (Wendt, 1992, p. 231; 398). Así, un Estado gobernado por un líder populista podría perseguir infructuosamente una posición hegemónica en su región y un rol de conducción de la política regional, sin una visión clara y sin las capacidades diplomáticas y materiales necesarias para generar acción colectiva (González, 2006, pp. 167-169). Un Estado gobernado por el populismo también podría desconocer el legado histórico-diplomático del multilateralismo y del derecho internacional, para embarcarse en aventuras expansionistas, en alianzas bilaterales desestabilizantes o para marginarse de las dinámicas políticas circundantes, acudiendo a actitudes aislacionistas (Pastrana, 2010, pp. 54-56). Según Wendt (1994, pp. 5-6), existen cinco fuentes básicas de formación de intereses propios del Estado. Estas pueden ser instrumentalizadas por estrategias populistas, con el fin de reforzar un proceso consciente para centrar la atención en el líder, sublimar el ámbito de la seguridad nacional, cerrar la perspectiva de la sociedad doméstica en torno a sí misma y bloquear o reversar procesos de identificación política positiva con respecto a otras naciones o Estados. La primera de ellas es el corporativismo, que rige una interdependencia muy limitada y desconfiada en sus relaciones exteriores, en la que se mantiene una alta diferenciación respecto al otro (Wendt, 1994, p. 5). La segunda fuente es una dependencia fuerte de la política exterior respecto a los intereses de la sociedad doméstica, formados por sus necesidades internas y los valores de su cultura política. En muchos contextos esta dependencia puede llevar a un desconocimiento o rechazo de los valores o compromisos contraídos DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 374 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 375 con la comunidad internacional o con asociaciones particulares de Estados (Wendt, 1994, p. 5). Esto sucede particularmente cuando se interpreta a la política internacional o a la política asociativa como una amenaza para la satisfacción de las prioridades domésticas o como causa de distorsión de los valores políticos nacionales. La tercera fuente es el nacionalismo, que es la base de la identidad colectiva fundamentada en características culturales, étnicas o lingüísticas compartidas, que tienden a exacerbarse como diferencias cuando se acentúa el conflicto entre un nosotros y un ellos (Wendt, 1994, p. 5). En cuarto lugar, aparece el tipo de configuración del sistema anárquico, en el cual la seguridad de los Estados puede ser un asunto individual y de alianzas temporales, esto es, de anarquía competitiva, o una red de arreglos colectivos y estables, es decir, una anarquía cooperativa. Lo que determina la preponderancia del interés nacional en estos sistemas de relaciones es, en términos generales, una baja empatía, una capacidad muy limitada de identificarse con el otro (Wendt, 1994, p. 6). En quinto y último lugar, está la forma de aplicación del principio de soberanía, en la que se involucran interacciones orientadas a una defensa corporativista del propio derecho o a un reconocimiento y legitimidad intersubjetiva (Wendt, 1994, pp. 6-7). El líder populista puede apelar a la identidad corporativa de su Estado para frenar procesos de compromiso e institucionalización multilateral y justificar la posición regresiva de su política exterior. Podría recurrir a recordar o mantener vivo un historial de frustraciones y agravios en contra de su nación por parte de otros Estados o naciones, o bien puede exagerar la dimensión de los costos políticos y financieros del compromiso, con el objetivo de legitimar internamente su aislacionismo o el mantenimiento de relaciones bilaterales limitadas y distantes. El gobernante populista puede acudir a manipular políticamente las necesidades insatisfechas de su sociedad doméstica, en términos de bienestar y desarrollo. Puede espolear los antagonismos sociales y manejar un discurso en el que las causas de estos se le atañen directamente a la conducta de los Estados o pueblos vecinos, con lo que se desvía la mirada de los factores políticos y económicos internos. Del mismo modo, la estrategia populista puede rescatar valores domésticos de la cultura política afines al aislacionismo y la competencia interestatal. Para esto, resalta las desventajas que presume se derivan de un involucramiento horizontal y abierto con otros pueblos o Gobiernos, y destaca la superioridad del interés nacional sobre las negociaciones regionales o su carácter excepcional, como en el caso norteamericano, fundado en la predominancia de la comunidad política particular o de su opción soberana de elección, por DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 375 16/12/15 8:42 376 | Problemas y desafíos contemporáneos... encima de razones o sistemas universales (Ruggie, 1997, pp. 113-114). En el caso de gobiernos que adhieran pretensiones hegemónicas sobre una región, posiblemente un líder populista podría alimentar ilusiones domésticas de poder o de alto posicionamiento internacional de su Estado, para bloquear una identificación interna con sociedades domésticas más débiles y rezagadas o de ideología conflictiva, y estimular una identificación intensiva con sociedades desarrolladas, progresistas y democráticas. En el caso de sociedades muy dependientes de otras en los ámbitos comercial y financiero o poderosamente influidas por sus valores políticos y culturales, el líder populista podría manejar con toda discrecionalidad su sistema de alianzas internacionales, para reforzar los lazos sentimentales y políticos, particularmente aquellos que legitiman estilos de liderazgo autoritario, competencia con otros Estados y bilateralismos que aumentan su ventaja relativa de poder respecto a sus vecinos y hacen brillar a la figura presidencial, opacando a otros mandatarios. Por el contrario, el multilateralismo sería fundamentalmente antipopulista, por su carácter inherente de renuncia total o parcial a intereses egoístas e imposiciones de poder. Ruggie (1992, p. 571) señala que el multilateralismo es una forma institucional para coordinar las relaciones entre tres o más Estados, sobre una base de principios generales de conducta por encima de los intereses particularistas y las estrategias individualistas que puedan tentar a los Estados en determinadas circunstancias. Así, podría afirmarse a priori y por defecto que el bilateralismo es especialmente fuerte y característico en las relaciones exteriores populistas. Así, una intensificación de las interacciones entre el líder populista y múltiples líderes de otros Estados se reduce a una acentuación del bilateralismo, y no obedece a una conducta intrínsecamente multilateral. En lo referido al nacionalismo, como fuente de intereses egoístas y ligado a una estrategia populista, el líder puede manipular la importancia política de las diferencias lingüísticas, étnicas, religiosas y del modus vivendi o modo de ser de su Nación respecto a otras sociedades, para justificar sus antagonismos internacionales, impedir una identificación positiva con otras culturas y asociar de forma causal esas diferencias con las discrepancias bilaterales y los problemas internos, tales como el aumento del desempleo, la delincuencia, la violencia y la agitación política (Sosa, 1999, pp. 23-28). El nacionalismo que busca explotar una enemistad cultural también puede utilizar divergencias ideológicas entre gobiernos, para enfrentar a sociedades transnacionales semejantes o muy compenetradas, con la aplicación como una de las armas de campaña política y aglutinación social populista el odio al gobernante DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 376 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 37 7 extranjero de turno o al credo ideológico que conduce a su sistema político. La negación del sistema de ideas políticas del otro puede convertirse también en un artefacto cultural que refuerza la necesidad societal de “mantener arriba” al líder populista, para evitar una penetración o intromisión, real o supuesta, de los ideales y valores políticos del “enemigo” exterior o para evitar el riesgo de una articulación política de oposición entre elementos, grupos, actores domésticos y externos (Sanín, 2008, p. 71). El líder populista puede hacer de sus referentes y amistades o enemistades personales referentes nacionales, porque, desde una perspectiva constructivista, la identidad nacional no es inmutable. Siempre apela a construcciones del tipo “nosotros” y “los otros”, para relacionar a estos segundos con amenazas a la identidad o a la seguridad, interpretando y afectando los contextos que generan esos referentes (Klotz & Lynch, 2007, p. 65). En lo referente al sistema anárquico de relaciones de poder que fundamentan ciertas posiciones, ya sean cooperativas o individualistas, en términos de seguridad y defensa respecto a qué tan convulsionado es el entorno geopolítico, qué tantas amenazas comunes existen a la seguridad nacional y qué tan costosa o compleja es la coordinación de una acción común, el líder populista puede argumentar la ausencia, la debilidad institucional o la falta de credibilidad de las estructuras de defensa colectiva o de cooperación multilateral en seguridad (Wendt, 1999, pp. 246-312). Así, podría sobredimensionar la eficacia de la protección unilateral o basada en alianzas instrumentales y reforzar las medidas de empoderamiento del aparato militar dentro y fuera de sus fronteras. Los arreglos materiales y relacionales de un esquema constituido de seguridad no son ataduras suficientes para evitar estas interpretaciones aislacionistas o desafíos internos al sistema colectivo, porque, de acuerdo con Klotz y Lynch (2007, pp. 17-18), la seguridad no es un subproducto del balance internacional y regional entre capacidades materiales de poder, sino una relación histórica y culturalmente contingente, en la cual se entrecruzan expectativas, identidades y roles. En esta relación, unos Estados optan por estrategias de cálculo de poder, otros por un apego a las normas internacionales, otros por el arraigo a una memoria histórica y otros altruistas por la adhesión incondicional a valores como la solidaridad y la confianza. Una estrategia populista puede azuzar los sentimientos de intranquilidad, temor y escepticismo de la sociedad frente a las decisiones en seguridad y defensa de Estados cercanos, para legitimar sus propias aventuras armamentistas, mantener la dependencia de instrumentos simples de cooperación bilateral en defensa y seguridad, y reforzar la necesidad interna de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 377 16/12/15 8:42 378 | Problemas y desafíos contemporáneos... preservar un gobierno de “mano fuerte” como única garantía de protección nacional en caso de que los intereses egoístas de terceros Estados pretendan romper el equilibrio de poder circundante, por ambiciones o reivindicaciones territoriales, “hambre” de recursos naturales, ambiciones de influencia política sobre otras naciones o aumento desproporcionado en infraestructura, tecnología, armamento y recurso humano militar. El líder populista puede sostener que ningún arreglo colectivo es idóneo para satisfacer sus exigencias en seguridad interna, porque solo él, su modelo o doctrina de seguridad pueden lograrlo. Puede también intentar convencer a sus conciudadanos de que ceder cuotas de poder de decisión en defensa y transferirlas hacia esquemas multilaterales puede aumentar las vulnerabilidades externas del Estado o burocratizar y retardar una acción rápida, autónoma y legítima de defensa, en caso de que se precise y una amenaza exterior lo amerite (Pastrana, 2010, p. 53; Pastrana & Vera, 2008, pp. 32-38). El tipo de aplicación del principio de soberanía también está íntimamente conectado con la identidad corporativa del Estado y con la posición que asume dentro del ordenamiento defensivo de su entorno. Sin embargo, se enfoca en determinada manera de construir y legitimar el derecho de la nación sobre su propio territorio y destino, y el derecho soberano de conducir con independencia sus asuntos internos ante los demás Estados (Pastrana, 2000, p. 50). Una estrategia populista puede aplicar este principio fundamentándose en la visión personal del líder, alimentada por un desconocimiento o rechazo del derecho internacional o de los acuerdos de respeto y asistencia mutua en los que descansan los sistemas colectivos defensa. El líder populista puede intentar relativizar las obligaciones contraídas ante comunidades de Estados, en cuanto a su manejo democrático interior y en cuanto a la conducción pacífica de sus relaciones exteriores. De esta manera, impulsa una adecuación entre su capacidad legítima para actuar como representante del Estado y el apoyo popular y electoral que puede tener, cuando prescribe que el bienestar y la seguridad del pueblo merecen ignorar total o parcialmente el derecho a la soberanía y a la propia determinación de otros pueblos (Pastrana, 2010, p. 55). Elementos de la estrategia populista en la acción exterior Antes de tratar los dos casos, es útil esbozar una descripción de los medios, las estrategias y los fines del populismo como estrategia: DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 378 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 379 Medios Incremento excesivo del gasto público, ya sea orientado hacia los subsidios directos o hacia el fortalecimiento de un sector políticamente estratégico, como las Fuerzas Armadas. Por lo general, este incremento está atado a consignas político-ideológicas y en muchas ocasiones a mecanismos directos o semidirectos de asignación (Pastrana & Vera, 2008, pp. 245-246). Allí pueden fundirse o confundirse la política gobiernista y la política de Estado, a favor de la buena imagen del Ejecutivo y para resaltar la intencionalidad y generosidad personal por encima de la funcionalidad institucional. Uso de políticas y medidas redistributivas directas o semidirectas combinadas con un imaginario político-social de lucha contra las jerarquías económico-políticas excluyentes, contra la burocratización y contra las instituciones o partidos tradicionales (Kaufman & Stallings, 1992, pp. 24-28; Roberts, 1999, pp. 394-400; Niebel, 2006, p. 31; De la Torre, 2005, pp. 66-68). Aplicación de medidas excepcionales con el argumento de la emergencia social o de la seguridad, de tal modo que se justifique la intervención directa del gobierno en los asuntos legislativos, judiciales, económicos, militares y civiles. Esto le permite al Ejecutivo sobrepasar los controles y equilibrios estatales y suspender las garantías constitucionales (Maihold, 2009, p. 12; Roberts, 1999, pp. 390-391; López, 2011, pp. 217-219). Lo anterior puede tratar de legitimarse por la invocación continua a un enemigo interno o externo, que puede ser un antagonista real y cuya presencia y poder suelen magnificarse y exagerarse. Promoción de causas o banderas de unidad nacional, para aglutinar y movilizar a los ciudadanos o electores con una vaga o ninguna organización. Para esto, se apela con frecuencia a simbolismos de polaridad amigoenemigo, patriota-traidor, nacional-extranjero, etc., con el fin de crear un momentum o clímax político que incrementa el potencial electoral del líder, su buena imagen y su capacidad de hablar y actuar unilateralmente, como si encarnara la esencia misma del Estado o el ethos del pueblo (Palmer, 1997, p. 121; Minker-Bünjer, 1999, p. 16). Fomento de espacios de encuentro directo con las masas y las comunidades. El líder utiliza estos espacios como una caja negra, que le permite conocer de manera cercana sus necesidades, expectativas, problemas y características (inputs) y ofrecer promesas de intervención o soluciones inmediatas (outputs), lo que genera una sensación de participación directa y eficacia que DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 379 16/12/15 8:42 380 | Problemas y desafíos contemporáneos... difícilmente pueden las instituciones y figuras de autoridad intermedia suplir (De la Torre, 2005, pp. 59-66; Márquez, 2009, p. 237). Uso de un partido político mayoritario o partidos personalistas al interior del Congreso. Estos pueden enarbolar principios ideológicos definidos o no hacerlo, pero en su fundamento operan como canales de transmisión de las necesidades, demandas y opiniones del líder. En otras palabras, el líder gobierna a través de estos partidos y no con ellos. Estos partidos legislan para el líder y no con él (Maihol, 2009, p. 14; López, 2011, p. 206; De la Torre, 2005, p. 121; & Roberts, 1999, p. 221). Estrategias Básica: el líder debe ganar espacio político individual para ejercer el poder de manera unipersonal, priorizando su importancia y control sobre el equipo de gobierno y las instituciones estatales. De esta manera, transforma o trastorna, mediante la invocación al poder popular o al poder de la opinión, aquellas estructuras que le representan contrapeso, restricciones y exigencia de cuentas (Panfichi, 1997, p. 231; Belaúnde, 2001, p. 255; Ballén, 2010, pp. 74-75). Híbrida: el líder tiende a socavar los mecanismos de mediación política y logra que el Estado se asemeje a la persona. Sin embargo, no puede deshacerse por completo de la red institucional, por lo cual opta por aprovecharla para imitar omnipresencia en los programas y políticas vertebrales. En muchas ocasiones, en lugar de eliminar, anular o cerrar las estructuras de control y contrapeso, logra ganarse su favor y tolerancia o consigue silenciarlas mediante incentivos positivos, como transacciones políticas, ofrecimientos personales, asignación indirecta de funcionarios clave o promociones políticas, o mediante incentivos negativos, como amenazas, intimidaciones, vigilancia, escarnio público y daño a la reputación de esas instituciones o de sus representantes (De la Torre, 2005, pp. 68-69; Niebel, 2006, p. 14). Mediática: pretende aumentar el carisma del líder, el apoyo político interno a su gestión y la intimidación de sus opositores, para lo que utiliza o controla los medios masivos de transmisión de información. Según Deusdad (2003, pp. 20-21), la televisión en particular tiene el potencial de crear una gran proximidad entre el líder y los seguidores, pues modifica los simbolismos, politiza favorablemente a las masas y despolitiza las fuentes de conflicto, particularmente en culturas políticas poco críticas o poco informadas. En el mismo aparte, la autora destaca que los medios privados nunca son verdaderamente neutrales, puesto que tienen intereses económicos y políticos que el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 380 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 381 líder populista puede llenar. Como contraprestación, estos le dan la posibilidad de destacar sus aciertos y desprestigiar a sus oponentes. Cabe añadir que una mala relación entre élites propietarias de los medios de comunicación y el líder populista puede superarse autoritariamente, mediante la amenaza o cancelación fáctica de las licencias de funcionamiento, el uso de emisoras oficiales o la ejecución de transacciones y licitaciones anticompetitivas. Deusdad (2003, p. 21) también advierte que ese cuidado de la imagen prolonga la confianza popular en el líder, espolea la identificación política fundada en la emotividad y promueve el espectáculo y el show mediático. El líder populista puede aprovechar este potencial para estimular una masa crítica en contra de las instituciones que le ejercen contrapeso (Duque, 2007, pp. 78- 81). Electoral o de fachada democrática: es indispensable para que el régimen político pueda seguir siendo calificado como una democracia formal una amplia movilización electoral, para legitimar o darle continuidad a un gobierno populista autoritario y discrecional, a través de la competencia libre y horizontal en las urnas. Para no convertirse en una dictadura, en la que los comicios son solo un mecanismo consultivo o un procedimiento directamente manipulable, el populismo debe apelar a redes clientelistas en un grado mayor al que lo hace un político convencional o un partido tradicional. Debe minar tanto como sea posible la credibilidad de las opciones democráticas antagónicas y reducir su margen práctico de garantías, para impedir la competencia simétrica, ya distorsionada por esa figura anacrónica de candidato-presidente. También debe permanecer en una actitud de contestación defensivo-ofensiva frente a la oposición y en actitud de competencia electoral, mucho antes del clima preelectoral institucionalizado. Asimismo, pueden fundirse estratégicamente la racionalidad estatal de satisfacer necesidades de las comunidades o subunidades políticas —el deber ordinario de asignar recursos y resolver demandas— con un rol electoral conscientemente preparado, para exponer al líder populista que ejecuta funciones ordinarias como benefactor y altruista, como el único que conoce las necesidades cercanas e inmediatas del pueblo. La gran medida de anticipación electoral estratégica del populismo también dicta una dependencia permanente al seguimiento regular de las encuestas de popularidad y la aplicación continua de estrategias de incidencia en comunicación política, para contrarrestar o desviar los efectos negativos en la opinión pública, producidos por malas decisiones o actitudes del líder populista o de su staff (Welsch & Carrasqueño, 2001, p. 13; Graham & Kane, 1998, p. 91; De la Torre, 2005, pp. 67-68). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 381 16/12/15 8:42 382 | Problemas y desafíos contemporáneos... Fines Crear y mantener filiaciones políticas y lealtades personales entre el líder y las masas, en su acepción clásica. Con esto se persigue la adecuación de aglutinaciones policlasistas o con pretensiones de suprapolitismo, es decir, una conexión sentimental y simbólica que se muestra por encima de la política, de la ideología o de las brechas sociales (Di Tella, 1965, p. 398; Roberts, 1999, p. 381; Trinkle, 1997, p. 91). Extender la legitimidad del acaparamiento Ejecutivo del Estado y la duración del periodo constitucional originalmente establecido de gobierno, sin introducir o al proponer la inclusión de pocos e insuficientes contrapesos sistémicos. Con esto se consigue debilitar el ejercicio de la oposición dentro del aparato estatal (De la Torre, 2005, pp. 80-88; López, 2011, pp. 216-222). Implementar o profundizar un modelo económico radical, sea redistributivo, estatista y popular u orientado a la inversión privada, con la aplicación de fuertes reformas neoliberales, que disminuyen, atenúan o suprimen los antagonismos de esa visión de país (Márquez, 2009, pp. 231-236; Roberts, 1999, pp. 394-400; Márquez, 2003, pp. 84-100). También cabe preguntarse, ¿cuáles pueden ser los medios y estrategias de los que se puede valer una diplomacia populista para defender su proyecto doméstico, su estilo de gobierno personalista, su posición opuesta a la integración regional y obtener filiaciones internacionales favorables a política doméstica y exterior? Aquí se van a proponer algunas premisas que atienden a los ejemplos de lo que han hecho en el plano internacional los gobiernos de Colombia y Venezuela. Medios Desarrollar alianzas de prestigio o de cooperación con países política y económicamente poderosos, pero que han sido cuestionados en el sistema internacional por sus prácticas domésticas lesivas de los derechos humanos y por sus acciones irregulares de intervención política y militar sobre otros Estados (Borda, 2007, p. 85; González, 2006, p. 170; Pastrana & Vera, 2008, p. 245). Atraer a su círculo de influencia a países equivalentes y menores, para exportarles su estilo de gobierno y algunos de sus programas y mecanismos de intervención doméstica, apoyados por los medios de la estrategia populista. Esto con el fin de multiplicar o difundir la emulación de políticas “eficientes” o “exitosas”, en términos de seguridad interna y fortalecimiento del Estado DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 382 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 383 o de redistribución y crecimiento. Estas políticas no dejan de involucrar aspectos dudosos que favorecen el autoritarismo, la polarización interna, el personalismo y la desinstitucionalización (Guzmán, 2010, pp. 94-103). A pesar de tener pendiente la resolución de problemas internos álgidos y de carecer del presupuesto suficiente para encararlos, estos países se arriesgan a brindar ayudas onerosas a otros países y a organismos de ayuda internacional, como una forma de mantener o aumentar su prestigio internacional (Dilla, 2006, pp. 144-146; Serbin, 2006, pp. 85-89; Corrales, 2009, pp. 100-101)3. Utilizar las tensiones bilaterales y las desavenencias de países críticos de sus modelos domésticos y estilo de gobierno, para justificar la adopción de medidas internas arbitrarias y decisiones fronterizas contrarias al derecho internacional de los Estados y a la coexistencia pacífica de las comunidades ubicadas en los territorios compartidos (Ramírez, 2006, pp. 32-41). Proponer coaliciones de interés y de cooperación que polarizan o dividen a la región, para defender los intereses corporativos y la conducción personalista de los Estados. Esto debilita el potencial y el alcance de los entendimientos y esquemas institucionales existentes de cooperación e integración (Pastrana, 2009, p. 66; Guzmán, 2010, pp. 97-98; Maihold, 2009, pp. 19-20). Promover esquemas y comunidades de seguridad o reformas, con el fin de magnificar el ámbito de las amenazas compartidas y sublimar la imagen de un enemigo común, además de perseguir la adopción de medidas o decisiones colectivas de intervención poco legítimas, en perjuicio de Estados específicos (Centeno4, 2010, pp. 73-83; Serbin, 2006, pp. 90-91; Pastrana & Vera, 2008, p. 226). Utilizar los espacios y foros internacionales y las giras y contragiras para debilitar los comentarios y observaciones críticas de distintos actores del sistema internacional. Para esto, expone los resultados positivos en seguridad y beneficios sociales, descalifica a los antagonistas domésticos e internacionales y divulga a terceros actores información bilateralmente sensible, en lugar de recurrir primero a los canales de trabajo conjunto y al entendimiento prudente (Sanín, 2008, p. 80; Maihold, 2009, pp. 25-29). 3 Los trabajos de Serbin y Dillan abordan de manera amplia la diplomacia energética de Hugo Chávez en Centroamérica, el Caribe y América del Sur. El autor analiza la reconfiguración de alianzas que se vienen dando en el ámbito de seguridad y defensa en América Latina en los últimos años, y articula su análisis al concepto de guerra asimétrica. 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 383 16/12/15 8:42 384 | Problemas y desafíos contemporáneos... Instrumentalizar política y mediáticamente las tensiones en las relaciones exteriores y la existencia de un enemigo externo real o supuesto, tanto para atraer el favor, la ayuda material y la simpatía internacional como para desplazar la mirada doméstica e internacional respecto a sus graves problemas de orden interno, las violaciones a los derechos humanos y su actitud contraria a la cooperación pacífica y la integración (Duque, 2007, p. 79; Maihold, 2009, p. 23). Instrumentalizar la visión, los objetivos y las definiciones estratégicas de su política exterior, para beneficiar internacionalmente la imagen individual del líder, su doctrina interna social o de seguridad y hacer valer sus significados propios asignados a lo que es y debe ser una democracia soberana (Pastrana, 2010, p. 53; Márquez, 2008, pp. 213-214). Estrategias Básica: el líder adquiere mayor peso político internacional, margen de maniobra para su política exterior e insumos internacionales para su forma de operar internamente, tales como recursos financieros, legitimidad, simpatía y apoyo mediático de otros líderes estatales. Para esto, apela a la cooptación total o parcial del sistema de relaciones exteriores (Barrios, 1999, pp. 30-31; Maihold, 2009, p. 11). Híbrida: el líder o los delegados de la política exterior pueden participar activamente en los foros multilaterales, llevar iniciativas de acción colectiva, respaldar discursivamente los espacios de integración y hasta proponer reformas y estructuras colectivas alternativas, pero siempre hay una agenda interna intocable y una política de comunicación, cuyo fin primordial es preservar la popularidad doméstica e internacional del líder (Sanín, 2008, pp. 75-81; Maihold, 2009, p. 7). Mediática: en los foros internacionales y en los espacios multilaterales los líderes o sus delegaciones de política exterior buscan acaparar la atención internacional, al exponer las debilidades de las estructuras y metas colectivas que justifican su posición aislacionista o escéptica frente a la integración. También se enfocan en detallar las agresiones reales o supuestas de sus antagonistas domésticos y externos, que los han obligado a adoptar cierto discurso beligerante o acciones contrarias a la diplomacia pacífica (Riis, 2007, pp. 268-273; Márquez, 2008, pp. 214-215). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 384 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 385 La estrategia populista de Uribe y su política exterior La Colombia de Uribe tendió a definir su identidad corporativa mediante una imagen con las siguientes características: con el rol de contención de la revolución bolivariana continental y con el deseo de asumir el liderazgo global en seguridad. A partir de su experiencia con el Plan Colombia, se veía a sí misma como el socio estratégico comercial y en seguridad de los EE . UU. en la región, por lo que pretendió ser el pívot de una estructura de comunidad andina, cuyo centro fuera el modelo del Plan Colombia y el libre comercio que prioriza los vínculos con el Norte. De manera que puso en primer plano sus necesidades corporativas en los esquemas de integración en los que participaba, se adhirió a la doctrina antiterrorista norteamericana para legitimar acciones que lesionan la soberanía de otros Estados y su política exterior tendió a no diferenciarse en valores ni en metas de la política de Seguridad democrática (Carvajal & Amaya, 2005, pp. 12-13; Pastrana, 2007, p. 21). De acuerdo con Dugas (2003, pp. 1117-1118), el ejercicio de gobierno del presidente Uribe se distancia de una acepción clara de populismo, por cuanto no hay un verdadero carisma magnético y no hay una acción intencional concertada para conservar el apoyo de las masas, particularmente de los desarraigados y desplazados. Además, Uribe debe respetar las decisiones de las altas cortes que frenan sus poderes y debe negociar las reformas y referendos con el Congreso. Para Dugas (2003, p. 1118), todas las estrategias uribistas aplicadas no tienen como trasfondo la creación consciente de lazos directos con las masas o el reforzamiento de su imagen. Sin embargo, es innegable que en las coyunturas preelectorales para alcaldías, gobernaciones, para la Cámara, el Senado y la Presidencia, en la reelección y en el frustrado segundo esfuerzo reeleccionista, el rol comunicativo del Ejecutivo fue en especial asfixiante. Pese a la prohibición constitucional de participar en política o incidir en los resultados de la competencia, en numerosas oportunidades hubo alusiones, juegos de palabras y expresiones polarizantes en contra de la reputación de algunos candidatos opositores, reformistas e independientes de la coalición oficialista. Carolina Galindo describe el terreno propicio para el florecimiento del populismo como estrategia de gobierno, en una radiografía de la Colombia uribista: Con iniciativas como el fortalecimiento de las capacidades y la ampliación de las facultades de las FFMM, la reforma a la Justicia para la limita- DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 385 16/12/15 8:42 386 | Problemas y desafíos contemporáneos... ción de las competencias de las Cortes cuando colindan con la toma de decisiones del Ejecutivo y el llamado a la población civil para enfrentar al enemigo interno de la Nación, la frontera existente entre el Estado Social de Derecho y un Estado de corte autoritario empezó a desdibujarse. (2007, p. 151) La estrategia mediática aplicada a los problemas de política exterior puede exponer aspectos interesantes de la diplomacia populista colombiana, cuyo eje central tiende a ser la legitimación internacional de la política interna de seguridad y de la discrecionalidad en el manejo por parte del Ejecutivo. Desde el momento mismo en el que exponía abiertamente su campaña reeleccionista en el 2006, Uribe proponía valores populistas que solidificaban su imagen caudillista como único camino para enfrentar tanto las amenazas internas como las externas. Invocaba la consecución de una gavilla nacional contra el terrorismo, en torno a sí mismo, y deslegitimaba a los críticos de la Seguridad Democrática como representantes de un “comunismo disfrazado” (El Colombiano, 2006). Estas tres características del discurso de campaña, su valía política personal, la invocación de una unidad contra la amenaza del terrorismo y la descalificación ideológica de la crítica, también impregnarían la política exterior. El sello personal de Uribe en la conducción de la doctrina de seguridad se halla en el arraigo del valor político del caudillismo en la cultura política colombiana. De acuerdo con Pedro Castro (2007, p. 12), este caudillismo entraña un liderazgo carismático que cree y fomenta la creencia de que solo un individuo está capacitado para realizar una misión de orden superior, que su presencia es indispensable y que sin él se aproxima el caos. De esta manera, se quebrantan los valores legales y tradicionales de legitimidad. Esto se puede examinar en los momentos de crisis diplomática. Si bien el presidente Uribe fue reconocido por guardar en numerosas ocasiones la prudencia y por no responder con el mismo calibre a las provocaciones verbales de Chávez, sus declaraciones de finales de noviembre del 2007 estuvieron lejos de ser moderadas. Uribe acusó directamente al presidente Chávez de tergiversar una labor de mediación a favor del canje humanitario con las FARC, con el fin de imponer una doble estrategia contra Colombia. Por una parte, legitimar el terrorismo, al otorgarle importancia política al grupo guerrillero; por la otra, intervenir en los asuntos internos de Colombia, al importar su modelo expansionista continental bolivariano (Semana, 2007). Con el primer argumento, Uribe justificó la terminación unilateral de la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 386 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 387 labor humanitaria venezolana en una eventual negociación de paz, escenario repudiado por el ala radical del uribismo. Con el segundo, Uribe se encargó de deslegitimar las voces domésticas e internacionales a favor de la negociación, pues calificó en este discurso, como en otros tantos, a los críticos de la solución armada como simpatizantes del chavismo e ideólogos de las FARC. Este vínculo incómodo entre grupos críticos de la Seguridad democrática y mediadores representó una amenaza de pérdida de gobernabilidad personal y consistencia ideológica ante la audiencia nacional, que solo pudo superarse a través de una estrategia mediática. Esta consistió, además de denunciar sendos propósitos del chavismo, en desenmascarar la intención populista de Chávez: aprovechar la coyuntura para adquirir prestigio en su propio país con fines electorales y para hacer un guiño a la construcción de un gobierno nacional en Colombia afecto a las ideas bolivarianas. Interrumpir un proceso de mediación que se salía de las manos del Gobierno colombiano era una necesidad indiscutible. Empero, la salida populista inhabilitó la salida diplomática. Avivó una vez más las tensiones bilaterales, aunque rindió frutos en la popularidad interna, que de nuevo apeló al nacionalismo antichavista para cerrar filas en torno a la estrategia de seguridad doméstica. El sentimiento nacional contra la injerencia venezolana se afianzaría por el discurso y por la forma de presentar la noticia que en julio del 2008 terminaría de opacar las “buenas intenciones” del mandatario venezolano: el rescate militar de Ingrid Betancourt y otros secuestrados en la llamada Operación Jaque. La interpretación política dominante fue, entonces, que la primacía de Uribe implicaba la seguridad y la estabilidad, y que la ruptura con Venezuela y Ecuador era un apoyo menos para las FARC, debilitadas y necesitadas de amigos internacionales y de un “nuevo Caguán”. En otras palabras, la seguridad corporativa obsesiva y el populismo uribista y chavista torpedearon la puerta abierta para coordinar un tratamiento colectivo andino al dilema de seguridad, que representan los grupos armados y delictivos transnacionales. Se impuso la razón electoral y el mantenimiento del prestigio en las decisiones adoptadas por los jefes de Estado, antes que la coordinación intergubernamental (Pastrana & Vera, 2008, p. 252). Unos meses antes, en los primeros días de marzo del 2008, Uribe se enfrentaba verbalmente a Chávez y a Correa, por la operación colombiana fronteriza que culminaría con un bombardeo ilegal sobre un campamento de las FARC ubicado en territorio ecuatoriano, operativo en el que sería dado de baja alias Raúl Reyes. Esta operación se mostró como un nuevo éxito de la doctrina de seguridad y como una prueba adicional de la tolerancia y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 387 16/12/15 8:42 388 | Problemas y desafíos contemporáneos... simpatía de los vecinos andinos a las FARC. Se les calificó como refugios del terrorismo. El discurso gubernamental, dirigido a la audiencia nacional, logró que el respeto por el derecho internacional y la necesidad de cooperar y compartir información con los gobiernos vecinos se convirtieran en principios relativos, superables por el principio de oportunidad de darle un golpe irreversible al grupo guerrillero. En medio de la euforia colombiana y la indignación nacional que produjeron las “revelaciones” de los computadores incautados acerca de la presunta financiación de la campaña de Rafael Correa por las FARC y de la presunta venta de armas, equipos y otras ayudas por funcionarios venezolanos al grupo subversivo, pocos críticos lograron dimensionar el desequilibrio político regional que generarían estas decisiones unilaterales (Semana, 2010). El objetivo de acabar con el grupo armado ilegal, como fin de Estado, una vez más hizo predominar la razón de Estado y el interés nacional sobre una ética de los medios y sobre los intereses geopolíticos colectivos de una comunidad andina muy fracturada5. Esta acción inmediata rompió con el valor político del multilateralismo, les otorgó nuevos argumentos a los nacionalismos reactivos y comprobó la ausencia de un verdadero sistema continental, o regional, de solución de controversias y de garantía de la seguridad colectiva. De esta manera expuso al sistema interamericano como un esquema en desuso y poco adaptado a las nuevas amenazas de seguridad, como los flujos ilegales transnacionales potenciados por puentes financieros y tecnológicos internacionales, en la nueva ola globalizadora. Esta debilidad estructural alimenta más el hiperpresidencialismo latinoamericano, las iniciativas individuales de equipamiento armado y las soluciones populistas en política exterior, que se fundan en las alianzas instrumentales, la sobrevaloración de la soberanía nacional, el personalismo en el manejo de las relaciones exteriores, la interpretación individual del derecho internacional y el uso de los conflictos regionales para justificar posiciones aislacionistas6. El bombardeo ilegal y el 5 Es evidente que la Operación Fénix violó los principios del derecho internacional, tal como fue señalado en el acta de la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización y en su Resolución CP/RES. 930 (1632/08) sobre los acontecimientos, así como en la declaración de jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río y en la resolución de la 25.ª Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, en la que se condenó “la incursión colombiana en territorio Ecuatoriano, considerándola violatoria de los artículos 19 y 21 de la Carta de la OEA” [sic] (Checa, 2008, p. 30). “El gobierno Nacional se permite informar: 1. La operación fénix se fundamentó en una decisión política adoptada por el Gobierno Colombiano, en el marco de la lucha mundial contra el 6 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 388 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 389 uso posterior de la información descubierta fueron armas políticas eficaces para empoderar las intenciones reeleccionistas del presidente colombiano y la legitimidad de la doctrina de la Seguridad democrática, pero se convirtieron en fracasos para la diplomacia colombiana y para el equilibrio del sistema interamericano. Aquí operaron dos fuentes de formación de intereses individuales que incrementaron los dilemas regionales de seguridad. Por una parte, la configuración del sistema anárquico de seguridad le permitió al Gobierno colombiano calcular con anterioridad el bajo costo político internacional del bombardeo y de la manera de ventilar el “compromiso” de los vecinos andinos con las FARC7. La poca empatía de la comunidad latinoamericana frente al papel de víctima de Ecuador ante las repercusiones transfronterizas de la estrategia de seguridad colombiana, como el daño del glifosato a las poblaciones, a los cultivos legales y a las fuentes hídricas, el aumento de refugiados colombianos, etc., y la inoperancia de los arreglos colectivos para intervenir o sancionar las violaciones a la soberanía estatal, política y territorial, fueron incentivos para esta conducta no cooperativa de Colombia. Además, la anarquía sistémica le permitía al Gobierno colombiano justificar su necesidad de defenderse unilateralmente, e incluso de justificar el operativo como una acción preventiva, que no iba en contra del Estado ecuatoriano sino del grupo guerrillero transnacional, que maquinaba planes contra el Estado colombiano desde el vecino país. El Gobierno colombiano se amparó en el conocimiento compartido de que el respeto a la soberanía de Ecuador y las relaciones bilaterales erosionadas implicarían un esfuerzo de coordinación bilateral muy alto, como para emprender una acción conjunta antisubversiva en el corto plazo. Por otro lado, la conducta norteamericana generada por la doctrina de seguridad nacional de Bush, que relativizó el respeto a la soberanía y creó una nueva acepción internacional entre países “amigos de la democracia” y terrorismo. En desarrollo de ella, se ejecutó una operación militar contra un objetivo legitimo con estricta observancia del derecho internacional Humanitario […]” [sic] (Ministerio de Defensa Nacional, 2009). El 2 de marzo del 2008, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa Nacional respondieron a una nota de protesta de la República de Ecuador, en la que indicaban que Colombia no había violado la soberanía y que había actuado de acuerdo con el principio de legítima defensa. Además, se señalaba que había sido una persecución en caliente. Para justificar el uso de la fuerza, se afirmó que respondieron a un ataque armado. Sin embargo, en el informe de la comisión de verificación de la OEA no se registraron tales hechos. 7 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 389 16/12/15 8:42 390 | Problemas y desafíos contemporáneos... países “santuarios del terrorismo”, susceptibles de ser intervenidos, influyó notoriamente en esta decisión colombiana. Con el respaldo de los EE . UU. o por lo menos con su apoyo pasivo a la acción antiterrorista, Colombia pudo por el momento hacer más laxo el concepto compartido sobre el respeto a la soberanía nacional y la inviolabilidad del territorio. Lo intercambió por una necesidad coyuntural de legítima defensa y oportunidad, que mitigó el repudio latinoamericano y condujo a la comunidad continental a preguntarse por qué operaban con “tanta tranquilidad” los guerrilleros desde territorio ecuatoriano. La diplomacia populista fue hábil en quitar el énfasis de las discusiones internacionales del pilar de la soberanía y trasladar la mirada latinoamericana a las dudosas relaciones entre funcionarios públicos ecuatorianos y venezolanos y las FARC. Uribe aprovechó bien la reunión del Grupo de Río para denunciar a Rafael Correa y a Hugo Chávez como nostálgicos del comunismo y para conectarlos con las FARC. Relativizó así el principio de soberanía, mediante la alusión al viejo concepto de la guerra justa, al afirmar que violarla también es “cuando desde el otro país, reiteradamente un grupo terrorista dispara contra los ciudadanos del país vecino” (Uribe & Correa, 2008). El clima apto para enarbolar estrategias clientelistas y comunicativas populistas, con miras a una segunda reelección, fue preparado de manera consciente en el 2009, con especial atención al nacionalismo que se pretendió construir con base en la opinión mayoritaria. Según esta, solo Uribe podría derrotar definitivamente a las FARC en otros cuatro años, con lo que se consolidaría el crecimiento y la inversión. Cualquier signo de aceptación de las sugerencias de paz y negociación de los gobiernos vecinos o sus simpatizantes colombianos, es decir, de la oposición, podría resultar en una invasión de la ideología bolivariana y la resurrección del fenómeno guerrillero. Este comportamiento gubernamental no solo denotó las contradicción de fondo de que si la Seguridad democrática es una política de Estado por qué solo un líder podría darle continuidad, sino que también reveló un concepto populista interpretado en el discurso como principio democrático superior. El denominado Estado de opinión (Uribe, 2009) se hacía ver como etapa superior de la democracia, en la que la maduración del Estado de derecho, recuperado por la Seguridad democrática, traía como consecuencia un equilibrio entre la participación y la representación, cuyo eje principal es el líder popular, y la posibilidad para el Ejecutivo, amparado en la alta popularidad, de controvertir y resistir los contrapesos legislativos y judiciales, con el fin de interpretar y acatar la soberana voluntad del pueblo. Todo esto era una DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 390 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 391 clara apología al personalismo político, antisistémico y anticonstitucional característico del populismo. Para efectos del análisis de la política exterior, esto no es muy diferente: el predominio del Estado de opinión significaría, en términos prácticos, que la razón gubernamental estaría por encima de toda exigencia diplomática y de reconciliación bilateral con los enemigos externos de la doctrina de seguridad nacional. En consecuencia, el acuerdo desequilibrado para casi entregar el control de siete bases colombianas al personal norteamericano tenía de fondo un efecto de disuasión política con dos escudos: el del respaldo mayoritario a las decisiones del Ejecutivo, especialmente a aquellas que revistieran un rechazo explícito a las sugerencias e iniciativas exteriores de paz con las FARC, en particular las venezolanas, y el de la renovación del “manto protector” de los EE . UU. contra las tendencias ideológicas revolucionarias en el continente (Centeno, 2010, pp. 82-83; Pastrana, 2010, p. 55). Este último “beneficio” fue interpretado por parte de la opinión pública doméstica como un acuerdo de contención por su magnitud, pues su justificación gubernamental como acuerdo complementario de la cooperación norteamericana tipo Plan Colombia, contra el cultivo y el transporte de narcóticos y contra las FARC, pareció contradictoria. Si la necesidad nacional de seguridad física estaba siendo aparentemente satisfecha por la complementariedad entre el fortalecimiento de la política interna de seguridad y la cooperación bilateral con EE . UU., los intereses gubernamentales detrás de un acuerdo de tanta envergadura es muy probable que apuntaban más bien a la consecución de objetivos externos. Estos vendrían atados a una estrategia populista para apagar las iniciativas domésticas y externas de flexibilización de la política de seguridad (entrar a negociar con el enemigo debilitado y disminuir las fricciones con los vecinos críticos de la política) y resaltar ante la audiencia nacional el papel imprescindible de un Ejecutivo caracterizado por su temple fuerte. Esto significaría disuadir toda injerencia venezolana en el juego electoral colombiano y todo juego de guerra practicado por Chávez en la frontera. Así, se ensalzó al Presidente Uribe como artífice de una posición regional más segura entre vecinos poco amistosos y adversos desde el punto de vista ideológico, gracias a una profundización del vínculo militar con los norteamericanos. Podría agregarse que otros objetivos externos detrás del acuerdo, además del efecto de disuasión a Venezuela, evocan intereses compartidos en los que pesa mucho el principio de seguridad regional norteamericano para comprometer al conjunto de la región andina en su enfoque antidrogas y DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 391 16/12/15 8:42 392 | Problemas y desafíos contemporáneos... antiterrorista (Centeno, 2010, p. 82; Pastrana, 2007, p. 21; Carvajal & Amaya, 2005, pp. 44-45). La oportunidad de aumentar la presión norteamericana sobre la región andina con el acuerdo, para homogeneizar las estrategias antidrogas, tenía, por supuesto, la contraprestación disuasiva favorable a las estrategias electoral y mediática uribistas, que hiperbolizaban el grado de amenaza que representaba la Venezuela bolivariana. En la búsqueda de resolver su dilema de seguridad interno de esta manera, es decir, para combatir de frente a las FARC y para presionar a sus vecinos a hacer lo mismo o permitir que la diplomacia de las FARC y los guiños ideológicos de Chávez “legitimen el terrorismo”, se refleja una gran inseguridad hacia las reticencias de sus vecinos a compartir su enfoque. Guiada por su propia inseguridad, agudizada por un populismo polarizante, Colombia se fue acercando cada vez más al american way, lo que aumentó la inseguridad y la desconfianza de todos sus vecinos. En otras palabras, su forma de resolver su dilema de seguridad interno multiplicó los dilemas de seguridad andinos. En consecuencia, pagó un precio muy alto y a largo plazo en su política exterior, en pos de una eficiencia doméstica relativa y de corto plazo. En las relaciones exteriores, la razón gubernamental en la era Uribe siempre izó la bandera ideológica de una premisa del tipo “están con nosotros o están con las FARC”. Esto fue evidente en particular cuando el presidente declaró ante la 64.ª Asamblea General de la ONU que El terrorismo no se puede desconocer en nombre de las buenas relaciones internacionales. Al contrario, el multilateralismo y la diplomacia deben conducir a acciones de colaboración entre los estados para superar este drama y sus cómplices como el tráfico de armas, drogas ilícitas, lavado de dinero y activos, refugios de terroristas, entre otros. (2009) Por supuesto, premisas como esta justifican el aislamiento regional y desestiman el papel de los mecanismos multilaterales, que no estén fundados en la racionalidad del enfoque bilateralista colombo-norteamericano de seguridad. Después de un trago agridulce, por el cual Uribe vería frustradas sus aspiraciones a una segunda reelección, gracias a los controles constitucionales que quedaron en pie —pues el populismo no puede perpetuarse con la facilidad de una dictadura de facto—, pero dando paso a un sucesor supuestamente de vertiente ideológica semejante, el presidente saliente trataría de dejar su sello personal para la futura política exterior. En su último discurso DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 392 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 393 ante el Congreso de la República, Uribe declaró que el pueblo colombiano no podría quedarse silente ante la posibilidad de que “[…] el terrorismo pueda encontrar refugio [internacional] […]”. Añadió que Colombia “[…] ha puesto la dignidad y el derecho a vivir sin terroristas, por encima de los intereses del comercio […]”. Así, Uribe hizo una alusión clara a una ruptura de la interdependencia económica con Venezuela, en caso de conflicto ideológico. Lo curioso fue siempre el doble rasero de su idea de dignidad, valor que se fundamenta en el principio de autonomía del individuo o de los pueblos, porque lo esgrimía con los vecinos, pero se olvidaba totalmente de él cuando se subordinaba a los EE . UU. Desde el punto de vista conceptual, aludió a sacrificar el interés corporativo y compartido de desarrollo comercial, para legitimar la continuidad de un interés ontológico, si en verdad la política de Seguridad democrática se ha insertado hasta la raíz en la cultura política nacional. Al final de su mandato, Álvaro Uribe, desde su estrecha visión del mundo, calificaría las intenciones de su sucesor, Juan Manuel Santos, de reconciliarse con los vecinos como una diplomacia meliflua y babosa (El Tiempo, 2010). La estrategia populista de Hugo Chávez y su política exterior Ya es suficientemente conocido que el denominado socialismo del siglo XXI es una visión regional del presidente de Venezuela, cuya semilla se gesta en prácticas domésticas intervencionistas y un credo populista interno, que apela a consignas ideológicas de izquierda, antioligárquicas y antimperialistas. El reforzamiento del poder e imagen de la figura presidencial es central. En esencia, predominan las estrategias que miran hacia el interior, de carácter básico y mediático del populismo, recubiertas por la fachada electoral de un amplio respaldo en las urnas y una alta popularidad en las encuestas nacionales. Según García y Grimaldo (2007, pp. 56-57), el proyecto chavista se propuso como objetivo conquistar la opinión pública, con el argumento de la regeneración de la política, el fin de la decadencia de las instituciones y el resurgimiento de la moral pública. Detrás de un proyecto revolucionario, se esconde un ataque abierto al desempeño de la democracia institucional y a la estabilidad del Estado de derecho venezolano. Como también argumentan los autores, el socialismo del siglo XXI podría no ser más que una proyección personalista ideológica que se distancia de la realidad global, política, económica y cultural, fundada en una interpretación mítica de Bolívar, distor- DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 393 16/12/15 8:42 394 | Problemas y desafíos contemporáneos... sionada e ideologizada, con el fin de legitimar intereses políticos (García & Grimaldo, 2007, p. 59). El juego interméstico de este populismo involucra una interpretación desequilibrada de los acontecimientos exteriores, con el objetivo de mostrar a Venezuela como una república independiente y soberana, pero amenazada. Con esto se justifica la adopción de medidas autoritarias hacia adentro y la persecución de un enemigo difuso, que ingresa desde el exterior o tiene conexiones con el enemigo interno de la revolución. En este sentido, el afuera y el adentro son las amenazas y los opositores externos los que buscan desestabilizar al Estado y dividir a la nación. Así, son los factores externos los que justifican el aumento de la intervención interna, el control y la vigilancia, los que alimentan las fracturas internas y todos los más agudos problemas domésticos. El elemento disociador externo actúa como comodín, para atenuar las causas estructurales y gubernamentales de la persistencia de fenómenos como la crisis económica, la inequidad, la violencia común, la violencia política y la insatisfacción popular. Sobredimensionar las amenazas externas le permite al presidente venezolano reforzar la lealtad popular mediante el temor colectivo, desviar la atención nacional de los fallos burocráticos y administrativos y socavar la legitimidad de la oposición interna, como un asunto de traición a la patria. Asimismo, el presidente recurre a una socialización continua, mediante el discurso y la educación política, para que la conciencia nacional asocie las críticas internacionales y las dudas externas respecto al presidente con agresiones directas contra la nación. Así, se debilita la conciencia democrática interior y se espolea la emotividad colectiva (Sanín, 2008, p. 70; Márquez, 2008, p. 214). En la dimensión adentro-afuera, el empoderamiento excesivo de la figura presidencial se traduce en una mayor capacidad para manejar discrecionalmente las relaciones exteriores. Esto ha significado para Venezuela una regresión diplomática, en la que si bien hay un multilateralismo vigoroso, se erosiona el ámbito de la institucionalidad y los compromisos estables. Además, el sistema de alianzas se instrumentaliza ideológica y políticamente de acuerdo con las coyunturas internacionales o las dificultades domésticas y prevalece una geopolítica defensiva, en la que el discurso de la seguridad regional está fundado en la hiperbolización del enemigo común de la región, los EE . UU., y de sus aliados (Colombia y agentes secretos en el hemisferio). Según González Urrutia (2006, p. 165), la consolidación del proyecto revolucionario interno y la definición ideológica de alianzas geopolíticas y estratégicas con múltiples países vinieron acompañadas de una aceleración de la ruptura DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 394 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 395 institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, la ideologización de la estructura del servicio exterior y la ejecución personal de la política exterior, todo esto como una etapa para sustituir el esquema de inserción internacional tradicional de Venezuela. En la política exterior, el presidente Chávez, como líder populista, desconoce unilateralmente los compromisos contraídos internacionalmente y moldea los intereses nacionales hacia un mayor grado de corporativismo adverso a la integración pluralista. Esto ha sido evidente con su salida de la CAN y su rechazo a la legitimidad de los arreglos colectivos de la OEA (Sanín, 2008, pp. 81-85). Con respecto a la necesidad de seguridad física, Chávez suele exacerbar el sentimiento de amenaza cuando habla de posibilidades o planes de intervención directa o de invasión por parte de EE. UU., con la colaboración de agentes colombianos. El presidente aprovecha especialmente los antecedentes de apoyo golpista de colombianos en Venezuela y la acogida en Colombia de personajes involucrados en ello, los indicios de actividades ocultas de agentes del DAS en Ecuador y Venezuela, la penetración de paramilitares colombianos a través de las fronteras comunes más débiles y el operativo ilegal en territorio ecuatoriano contra un campamento guerrillero de las FARC, en donde se ocultaba alias Raúl Reyes. En cuanto a la seguridad ontológica, la cooperación entre EE . UU. y Colombia en materia antinarcóticos y antisubversión, especialmente en lo tocante al tema de las siete bases colombianas, además del discurso uribista colombiano contra el influjo transfronterizo del chavismo, representa en el discurso político venezolano una amenaza cercana contra la revolución bolivariana, un potencial de desestructuración de la legítima visión del pueblo venezolano. Representa igualmente un imperialismo ideológico que pretende imponer un modelo de gobierno político y económico excluyente, subordinado a los intereses nacionales, regionales y globales de dominación por parte de EE . UU. (Ramírez, Romero & Sanjuán, 2005, pp. 164-167; Maihold, 2009, p. 15). En este sentido, solo Chávez puede darle continuidad a la legitima revolución popular y solo él puede defenderla de los intereses externos (Pastrana & Vera, 2008, pp. 258-259). En relación con la necesidad de reconocimiento, la política populista de Chávez pretende no solamente satisfacer la necesidad de legitimación, o por lo menos de asegurar un respeto indiferente, hacia su modelo de manejo interno y su controvertido estilo de mando por parte de los otros Estados y sus gobernantes. También busca canales de intersubjetividad y difusión mediática que le permitan exponer al socialismo del siglo XXI y a Venezuela como fuentes de liderazgo regional, de integración alrededor de una DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 395 16/12/15 8:42 396 | Problemas y desafíos contemporáneos... visión protosocialista, contrahegemónica y alternativa para Latinoamérica (Maihold, 2009, p. 28). Una visión que más que estar orientada por principios ideológicos específicos y metas colectivas verificables o institucionalizadas, mediante una estructura de integración supranacional y deliberativa, está poderosamente condicionada por los intereses nacionales venezolanos y el interés de prestigio del gobernante bolivariano (Maihold, 2009, pp. 10-11). En el sistema del ALBA (Alternativa Bolivariana para las Américas), hay lugar a la formación de intereses y prácticas cooperativas entre sus miembros, a partir de una identificación positiva como países en vías de desarrollo, pluriculturales y multiétnicos. Además, hay una identificación negativa como naciones decepcionadas del modelo de inserción del capitalismo global impuesto por los EE . UU., desconfiadas respecto a sus buenas intenciones de bienestar de los pueblos latinoamericanos y opuestas a su influjo económico, político e ideológico sobre el hemisferio. Sin embargo, el grado de identificación por empatía colectiva sigue descansando en los intereses corporativos de sus miembros y en la capacidad muy limitada de Venezuela de suplir de modo altruista las necesidades financieras y energéticas individuales de los integrantes (Corrales, 2009, pp. 102-103). En medio del desarrollo incipiente de un sistema asociativo, sigue dominando la estrategia populista del mandatario venezolano, en un esfuerzo personal por aglutinar a sus miembros, demostrar discursivamente la fortaleza y cohesión del bloque ante terceras partes y tratar de extender el manto de las ideas revolucionarias, a veces infructuosamente, a todos los socios (Serbin, 2006, pp. 89-91). El discurso de la estrategia mediática venezolana puede revelar mucho acerca del carácter de su diplomacia populista en los periodos de crisis bilateral, tal como se examinará a continuación. En noviembre del 2007, Hugo Chávez respondió con aspereza a las duras declaraciones de Uribe y a su decisión unilateral de cancelar la mediación de Venezuela en la liberación de varios secuestrados, por imprudencias del gobernante bolivariano. Chávez optó por cortar temporalmente las relaciones comerciales y diplomáticas con Colombia, señalando a Uribe como un mandatario de doble discurso y mentiroso. El episodio de la captura ilegal de alias Rodrigo Granda en territorio venezolano en el 2005 fue evidencia para el presidente venezolano de la intención colombiana de violentar la soberanía del vecino país, junto con EE . UU., dado el incremento de sus recursos militares y tecnológicos producto de la cooperación antidrogas (El Mundo, 2008). Esto se expuso como la adversidad de una coyuntura, atada a la discrecionalidad en política exterior del líder populista. Se acompañó de una interpretación maleable de los DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 396 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 397 sucesos pasados, con el fin de justificar la adopción de medidas unilaterales y arbitrarias. La emotividad del nacionalismo revolucionario se alimentó del agravio colombiano, del recurso adicional al enemigo externo y casi omnipresente, y de una interpretación del aumento de las capacidades del aparato militar colombiano, no con base en las necesidades inherentes del conflicto armado interno, sino como un factor de desconfianza que se asoció con una desestabilización potencial del vecindario. En este mismo episodio, jugó un papel central la reinterpretación ideologizada de los legados históricos para legitimar la indignación nacional, al referirse a la oligarquía colombiana como grupo de oposición a la autonomía venezolana, que viene del antagonismo añejo entre el general Francisco de Paula Santander y el Libertador continental (Márquez, 2008, pp. 213-214). En enero del 2008, en medio de la crisis interna de su país, Hugo Chávez acusó al presidente Álvaro Uribe de orquestar junto a George Bush Jr. un plan para matarlo y para generar un conflicto armado entre Colombia y Venezuela. En medio de su visita al mandatario Daniel Ortega, añadió que Colombia se encontraba alineada con el imperio (Telesur, 2010). Chávez respondió así al supuesto envío de una nota de protesta del gobierno colombiano a la OEA, en la que denunciaba la injerencia de Venezuela en los problemas internos del Estado, a propósito de la opinión constante de Chávez de la imposibilidad de Álvaro Uribe de lograr la derrota militar de las FARC y la necesidad de encontrar una solución política, de la que siempre había anhelado ser artífice o el participante central (López, 2011, p. 227; Maihold, 2009, p. 17). Aquí es evidente tanto la utilización simbólica del enemigo externo, para generar coaliciones de interés en el contexto, en especial con Nicaragua, y desviar la atención de las voces domésticas de oposición, como la instrumentalización política del conflicto bilateral. Esto se combina con la pretensión de mediación política, basada en la búsqueda de prestigio e influencia personal por parte del líder (Corrales, 2009, p. 107). En noviembre del 2009, en medio de la conmemoración del bicentenario de la independencia latinoamericana, Hugo Chávez rompe casi totalmente las relaciones diplomáticas con Colombia y acude a referentes decimonónicos para legitimar su antagonismo personal frente a Uribe y darle dimensiones nacionalistas (Mexiescopio, 2009). Para Chávez, Uribe es hijo de Santander y viene de la estirpe de los traidores de Simón Bolívar y de su legado antimperialista. Además, hizo énfasis en el riesgo de una invasión norteamericana a Venezuela, para arrebatar el petróleo, como sucedió en Irak. Esta afirmación adquiría características reales, con la eventual implantación de siete DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 397 16/12/15 8:42 398 | Problemas y desafíos contemporáneos... bases en Colombia, utilizables por parte de personal militar y de inteligencia norteamericano. El trasfondo simbólico y psicológico de esta interpretación da cuenta del imaginario bolivariano de liberación continental, presente en la mente del líder venezolano, además de una estrategia de manipulación emocional dirigida hacia su audiencia nacional, que tiene como objetivo hacer coincidir el problema de las bases, un asunto interno con repercusiones bilaterales, con el discurso de la conspiración internacional que se gesta contra él (Maihold, 2009, p. 12). En diciembre del mismo año, Chávez arremetió nuevamente contra el Gobierno colombiano y contra la dignidad presidencial, atizando los nacionalismos: puso en duda la legitimidad interna del régimen democrático y relacionó las investigaciones domésticas sobre nexos entre congresistas y paramilitares con la influencia de EE . UU., en el acuerdo sobre las bases y la renovación de la cooperación antidrogas y antisubversiva (Semana, 2010). En esencia, Chávez consideraba el acuerdo colombo-norteamericano una estrategia de disuasión a sus intereses nacionales y revolucionarios sobre el vecino y la región. También lo consideraba una amenaza potencial en términos de espionaje y agresión. El vínculo de mando directo y discrecional entre el líder populista y el aparato militar, que logra desatarse en gran medida de los controles constitucionales y procedimentales, quedó en evidencia cuando a los improperios habituales del mandatario les siguió la orden de destruir varios puentes peatonales que conectaban las fronteras. El populismo puede hacer caso omiso de los vínculos de interdependencia por preservar un prestigio doméstico, mucho más cuando no existe una simbiosis económica y cultural que resista la arbitrariedad. En junio del 2010, Chávez se dirigió con su habitual elocuencia a las naciones del ALBA, en su décima cumbre (Escambray, 2010). En este discurso pudieron advertirse varios de sus conceptos e imaginarios respecto a la integración latinoamericana, poderosamente ideologizada y siempre centrada en sus pugnas personales. De nuevo se refirió a la unión de los pueblos independientes contra la hegemonía norteamericana. Rechazó la intervención de esta en Medio Oriente y señaló el rol encubierto de la CIA en Venezuela, Ecuador y Bolivia, para azuzar a la oposición y destruir la legitimidad popular de las opciones revolucionarias. El conocimiento compartido acerca del papel histórico de la intervención de EE . UU. en Latinoamérica y los valores antinorteamericanos compartidos en el ALBA no han logrado DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 398 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 399 consolidar una comunidad de seguridad, aunque se hable continuamente de una identidad común. En concreto, no hay una arquitectura colectiva de defensa y las amenazas que cada miembro interpreta son muy heterogéneas, como una prueba más de la intención de invasión por parte de los EE . UU. Así mismo, los intereses nacionales son muy heterogéneos, tanto para la seguridad ontológica, por las diversas concepciones ideológicas sobre la profundidad y la forma de implementar una revolución social desde el Estado, como para las necesidades de desarrollo, por la distinta ubicación geoeconómica, las distintas prioridades de abastecimiento interno y de orientación del aparato productivo. Por el momento, la cooperación en defensa está principalmente a cargo de la generosidad del Comandante, en términos de obsequios en armamento y equipos pesados, como aviones de guerra, así como préstamos para la renovación de los lotes nacionales. La estrategia populista ha tratado de trascender estos incentivos simples, que intentan estimular la sensación de que hay comunidad, y acercar a un gigante de la producción armada al círculo del ALBA. Los nuevos convenios de cooperación armada-energética y de prestigio disuasivo entre Rusia y Venezuela pretenden mostrarse como un manto de protección para quienes están verdaderamente comprometidos con el antimperialismo. (López, 2011, p. 236; Guzmán, 2010, pp. 97-98; Maihold, 2009, p. 28). En el mismo marco, se encuentran las conexiones de Venezuela con Irán en temas múltiples como la explotación petrolífera, la opción energética nuclear y el antagonismo a los EE. UU. Esto ha llevado a aproximaciones entre Irán y otros latinoamericanos, como Ecuador y Nicaragua. A modo de conclusión Desde el punto de vista analítico, es útil examinar cómo el fortalecimiento creciente de la figura presidencial, el aumento de sus poderes y la erosión de los controles que fomenta el populismo latinoamericano, además de la introducción regional de reformas constitucionalmente desbalanceadas, como la reelección, conllevan a un predominio del liderazgo personalista en las relaciones internacionales, en el cosmos institucional de la política exterior, en los casos de los gobiernos de Álvaro Uribe en Colombia y Hugo Chávez en Venezuela. Si se atiende a los productos autoritarios y desinstitucionalizantes de las relaciones de poder, basadas en el caudillismo y la construcción de referentes nacionalistas, el populismo puede ser definido de manera DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 399 16/12/15 8:42 400 | Problemas y desafíos contemporáneos... sencilla y política como una estrategia de liderazgo e influencia individual que desestructura las mediaciones y concentra poderes y funciones. Deliberadamente antisistémica, es una estrategia de regresión institucional y de apersonamiento del poder político, que depende solo en parte de la red institucional tradicional, del sistema electoral y del clima favorable de opinión para no constituirse como una dictadura de facto. Los Estados definen el contenido y la forma de expresión de sus intereses individuales o corporativos, mediante sus dinámicas de socialización interna y mediante los procesos de intersubjetividad internacional, que los conducen hacia la empatía o la diferenciación respecto a otras sociedades o Estados. Aquí se conecta el ejercicio populista de poder nacional con la construcción de la identidad, la visión, los intereses y los objetivos de una política exterior autoritaria y discrecional, en la medida en que esta última también se instrumentaliza, al exacerbarse el ámbito de los intereses corporativos. Las razones de Estado, esto es, la preservación y el bienestar de la entidad política, se funden indistintamente con las razones de Gobierno, con su credo o programa interno temporal, y se crean medios y estrategias populistas en el ámbito internacional, con el fin de reforzar un proceso consciente para centrar la atención en el líder, sublimar el ámbito de la seguridad nacional, cerrar la perspectiva de la sociedad doméstica en torno a sí misma y bloquear o reversar procesos de identificación política positiva con respecto a otras naciones o Estados, especialmente aquellos críticos frente a las prácticas domésticas anticonstitucionales y lesivas de los derechos humanos de este tipo de regímenes. Así, el populismo puede reorientar los intereses corporativos del Estado (la seguridad física, la seguridad ontológica o ideológica, el reconocimiento y el desarrollo), al mostrar al régimen como autosuficiente y a la figura de poder como indispensable. Así mismo, puede apelar a las necesidades, las inseguridades y los temores de la sociedad doméstica para justificar su marginación internacional o sus antagonismos bilaterales, y puede invocar elementos de índole lingüística, étnica o cultural para exacerbar el nacionalismo. El populismo también puede aprovechar estratégicamente la configuración anárquica o los vacíos de poder y de reglas del sistema regional o internacional, para convertirse en un Estado outsider del derecho internacional y escéptico respecto a las comunidades de seguridad y los arreglos colectivos para el manejo de los conflictos, de manera que multiplica y manipula los dilemas de seguridad, con posiciones que no son cooperativas. El populismo puede intentar reinterpretar el principio de soberanía de modo unilateral DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 400 16/12/15 8:42 La estrategia populista en la política exterior | 401 y asimétrico, relativizando las obligaciones contraídas ante comunidades de Estados, en cuanto a su manejo democrático interior y en cuanto a la conducción pacífica de sus relaciones exteriores. Empero, en un contexto internacional de apertura creciente, de aumento de la interdependencia económica y de multipolaridad definida por alianzas complejas y emergencia de diversos bloques político-económicos, el populismo no puede permanecer totalmente desconectado de los flujos globales: tiene que apelar a alianzas instrumentales e invitaciones al involucramiento de actores externos que le representen aumento de capacidades, de influencia internacional y prestigio. En los casos de Colombia en la era Uribe y de Venezuela con Hugo Chávez, se pudieron identificar algunas características generales de sus liderazgos populistas domésticos y de su diplomacia populista, con apoyo del anterior marco conceptual. Tal como se sugirió al inicio del presente artículo, el origen de la alta volatilidad y oscilación de las relaciones bilaterales de Colombia con Venezuela no estriba tanto en las divergencias ideológicas entre modelos estatales y de gobierno o en la competencia entre alianzas estratégicas privilegiadas Norte-Sur contra Sur-Sur. Más bien, estos conflictos coinciden con una competencia internacional populista, que aprovecha esas fracturas político-ideológicas y de los dilemas bilaterales de seguridad para resaltar la posición regional de estos líderes y reforzar la vinculación emocional, ideológica y electoral con sus audiencias nacionales. Referencias Arditi, B. (2004). El populismo como espectro de la democracia: una respuesta a Canovan. 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En esta nueva estructura se están entretejiendo nuevas coaliciones, conformadas por las llamadas nuevas potencias regionales emergentes (new emerging regional powers) (Flemes & Nolte, 2010, p. 5) o potencias líderes regionales (regionale fürungsmächte) (Nolte, 2012, p. 41), tales como Brasil, Rusia, India y China (BRIC) (Nolte, 2012, p. 17; Cervo, 2010, p. 27; De Ouro-Preto, 2012, p. 67), India, Brasil y Sudáfrica (IBSA) (Föhrig, 2007, p. 35; De Moura, 2010, pp. 15-18; Almeida; 2009, pp. 17-19) y Brasil, África del Sur, India y China (Basic) , entre otros. Así mismo, desde la crisis financiera del 2008, se hizo evidente el anquilosamiento y la ineficacia del sistema multilateral estructurado al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En consecuencia, el G-20 financiero reemplazó al G7/8 y, con ello, se reveló también la necesidad urgente de crear nuevos mecanismos de gobernanza global o de reformar los existentes (Wade, 2011, p. 349; Cervo, 2010, p. 12; & Pfeifer, 2012, p. 80). Ya existe de facto una multipolaridad, que se expresa claramente en el desplazamiento del poder económico, concentrado en el pasado en los Estados del G7, hacia las llamadas potencias emergentes. En la actualidad, los países del G7 participan en el 53 % del producto mundial bruto, cifra que, aunque todavía siga siendo significativa en la producción y distribución de la riqueza mundial, muestra una caída del 19 % con respecto al año 2000. Para ese entonces, según las cifras del FMI, su participación en el producto * Artículo en coautoría con Diego Vera, publicado en el libro Colombia y Brasil: ¿socios estratégicos en la construccion de Suramérica? DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 411 16/12/15 8:42 412 | Problemas y desafíos contemporáneos... mundial bruto era del 72 %. El crecimiento y fortalecimiento económico, por fuera del centro tradicional, ocurre fundamentalmente en las potencias regionales emergentes mencionadas. Por lo tanto, mediante indicadores de crecimiento económico, se identifican los nuevos polos de poder del futuro orden mundial. El aumento del intercambio comercial Sur-Sur se refleja en hechos contundentes, como el que China se haya convertido en el mayor socio comercial de Brasil desde el 2009, desplazando de ese lugar a su socio tradicional: los Estados Unidos (EE. UU.). Frente a estos nuevos desarrollos en el contexto del sistema internacional se habla, por tanto, de una nueva multipolaridad en los asuntos económicos y financieros, que involucra cuatro polos: los EE. UU., la Unión Europea (UE), Japón y los BRIC. Sin embargo, esta nueva multipolaridad fáctica en la economía mundial no se ha traducido en un nuevo multilateralismo que le abra paso a la reforma de instituciones como el FMI, el Banco Mundial y, ni mucho memos, al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ONU). Esto agudiza el llamado dilema de gobernanza multipolar (Wade, 2011, pp. 349-353; Cervo, 2010, pp. 13-15; De Ouro-Preto, 2012, p. 67). En este nuevo escenario mundial, Brasil se está convirtiendo en uno de los nuevos jugadores globales que acentúan la multipolarización y demandan la democratización del sistema internacional. Estos nuevos actores globales ejercen presión para establecer esquemas compartidos de gobernanza, que gestionen más eficaz y equitativamente un contexto mundial lleno de incertidumbres, crisis (financiera, energética, ambiental) y nuevos conflictos. En un escenario sistémico de interdependencia creciente, las fuentes de beneficio mutuo aumentan para las naciones, pero también los costos impuestos desde el exterior se multiplican, lo que reduce su autonomía (Keohane & Nye, 1988, pp. 22-23). Como nuevos protagonistas de un orden cambiante, poshegemónico e inestable, Brasil y otras potencias en ascenso encuentran en la proyección individual y en la inserción a múltiples arenas económicas y políticas dos mecanismos, aunque parezca contradictorio, para cooperar, esto es, para compartir las ganancias, distribuir y asumir voluntariamente los costos y competir mejor. Esto implica aumentar sus ventajas relativas frente a los otros y desplazar hacia ellos las pérdidas y las externalidades negativas, en un cierto plano de interacción. Brasil se ha hecho consciente de la influencia que puede adquirir como potencia emergente, y ha multiplicado su asociación estratégica con otras potencias semejantes, más allá de Suramérica como su escenario de proyección regional. Al mismo tiempo, Brasil ha promovido la necesidad de construir DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 412 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 413 un orden más equitativo, con una mayor participación de los países del Sur en la toma de decisiones. Como resultado de ello, se creó, por iniciativa de Brasil en el marco de la OMC, el Grupo de los 20 (G-20), una alianza de los países del Sur para defender sus intereses en la ronda de desarrollo de Doha. Así mismo, impulsó la constitución del foro de diálogo de India, Brasil, Sudáfrica (IBSA). En suma, Brasil no solo ha diversificado sus intercambios comerciales, sino que ha venido desarrollando también una política exterior universalista (Almeida, 2009, pp. 17-29). A partir de que Estados Unidos le dio prioridad en la agenda internacional a sus intereses geopolíticos en Europa, Oriente Próximo y a los asuntos vinculados, después del 11 de septiembre del 2001, con su cruzada internacional contra el terrorismo, como las guerras de Irak y Afganistán, fue perdiendo el interés en la América Latina de la Posguerra Fría, en los ámbitos político, económico y militar. Dicha situación amplió el margen de maniobra de los países del área respecto a su alineamiento automático, casi obligatorio, como parte de la esfera de influencia de Estados Unidos. expresada en la articulación ideológico-política con el bloque de las democracias liberales de Occidente, en el contexto de la Guerra Fría. Este nuevo escenario le fue abriendo un espacio a Brasil, ante todo en Sudamérica, para que se perfilara como fuerza catalizadora en la reconfiguración geopolítica del subcontinente. De esta forma, Brasil ha dado muestras de querer conformar su propia zona de influencia, encabezando procesos de integración en el espacio sudamericano, al impulsar la creación de instituciones que regulen los asuntos regionales sin Estados Unidos, con el propósito de afianzarse como potencia líder en dicho ámbito regional (Flemes, 2010, pp. 100-103). Todos esos elementos muestran algunas manifestaciones del declive regional de la hegemonía estadounidense, lo que es visto como el ocaso de la doctrina Monroe (Misión de Política Exterior de Colombia, 2010, p. 24). La emergencia del liderazgo de Brasil en Sudamérica, si se tiene en cuenta que las regiones van a jugar un papel importante en la estructura del futuro orden mundial que se está gestando, tiene una gran importancia para su posicionamiento como jugador global. De allí que se haga énfasis en que estamos presenciando el surgimiento de un sistema multiregional de las relaciones internacionales. Por lo tanto, se ha avivado el debate y ha cobrado importancia el fomento de los programas de investigación sobre el ascenso de las potencias líderes en el ámbito regional (Nolte, 2012, p. 20) y sobre la construcción de un orden mundial multilateral regionalizado (Farrell, 2005, p. 9). En este marco, este trabajo definirá cuáles son los rasgos más relevantes DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 413 16/12/15 8:42 414 | Problemas y desafíos contemporáneos... de la política exterior de Brasil, en su proceso de ascenso como potencia regional y jugador global. Para ello, explicaremos, en primer lugar, varias definiciones sobre los distintos conceptos a través de los cuales se intenta definir a una región y a las nuevas potencias regionales emergentes con pretensiones de proyección global. Así mismo, expondremos algunas de las tipologías que, mediante determinados criterios o atributos, contribuyen a la comprensión de los rasgos más importantes de la política exterior de estas. Tales conceptos, definiciones y tipologías tienen su origen y fundamento en los distintos enfoques teóricos de las relaciones internacionales y aportan una variedad de herramientas para el análisis de la acción exterior de esta categoría de Estados, en los escenarios regional e internacional. De allí que algunas perspectivas analíticas provenientes de la tradición realista, el neoliberalismo institucional, el constructivismo y, como complemento, de la geopolítica sean de mucha utilidad para la comprensión de las nuevas configuraciones regionales de poder y su impacto en la distribución del poder mundial. En segundo lugar, desde distintas perspectivas de análisis, identificaremos los rasgos más importantes de la política exterior brasileña, en su estrategia de proyección de liderazgo regional. Destacaremos los cambios de orientación que se produjeron en la política exterior de Brasil (en adelante, PEB) durante las administraciones Cardoso (1995-2002), Lula (2003-2010) y, en el presente, la de Rousseff. Para esto, identificaremos los pilares y los principios orientadores de dicha política, así como también la tensión entre sus capacidades y objetivos; determinaremos los aspectos estructurales regionales en que se desarrolla la PEB; y analizaremos cómo ha sido el proceso de construcción de Suramérica. Al final, trataremos de comprender la manera en que Brasil ha desarrollado sus estrategias de acción exterior, con el propósito de influir en la transformación del orden mundial, para ser considerado por su pares y las grandes potencias como un jugador global. Pluralidad teórica conceptual y las potencias líderes regionales Coincidimos con Nolte (2012, p. 21) cuando sostiene que es necesario combinar distintos enfoques teóricos de las relaciones internacionales, para comprender, por un lado, el tipo de liderazgo que una potencia regional ejerce en la estructuración del orden de aquella región en donde influye; y por otro, el rol que asume en su proceso de proyección global, en el intento de jugar un DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 414 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 415 papel decisivo en las dinámicas de restructuración del poder mundial. Para esto, las visiones realistas aportan categorías analíticas fundamentales para la comprensión de la forma en que la estructura del sistema internacional, en específico la distribución del poder y polaridad, incentiva el ascenso de las potencias líderes regionales. Por lo que se refiere al constructivismo, son importantes sus desarrollos sobre el rol que juegan las ideas y el liderazgo en las pretensiones que tales potencias tienen con el propósito de incidir en la construcción del orden regional y la transformación del orden mundial. Por su parte, las perspectivas liberales contribuyen a entender la importancia que las dinámicas políticas y económicas poseen en la prospectiva de tales potencias, cuando se trata de ponderar las posibilidades para un eventual ejercicio de liderazgo en el contexto de estructuras de gobernanza regional (Nolte, 2012, p. 21). La región como concepto Debemos partir de la premisa de que las potencias líderes regionales son Estados que hacen parte de a una región específica, que han definido como el escenario natural para ejercer su liderazgo. Para ello cuentan con los recursos materiales e ideales suficientes que los faculten para influir decisivamente (Flemes & Wojezewski, 2012, p. 158; Scholvin, 2012, p. 75). La región puede ser entendida como “una matriz de relaciones localizadas entre un número de Estados con diferentes capacidades ubicados en un ambiente político más amplio” (Womack, 2007, p. 24). Además, dichos Estados comparten la proximidad geográfica que facilita y condiciona tanto la intensidad como la regularidad de las interacciones, en distintos ámbitos de sus relaciones (Föhrig, 2007, p. 36). Cantori y Spiegel (citados en Godehardt, 2012, p. 53) destacan la influencia que tienen sus elementos estructurales de las regiones en el diseño de la política exterior de los Estados que hacen parte de ellas. Las definen como un subsistema que se encuentra entre el Estadon nación y el sistema dominante: [...] areas of the world which contain geographically proximate states forming, in foreign affairs, mutually interrelates units. For each participant, the activities of other members of the region (be antagonistic or cooperative) are significant determinants of its foreign policy: while particular members of certain regions may have extraregional concerns, their primary involvement in foreign affairs ordinarily lies in the region DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 415 16/12/15 8:42 416 | Problemas y desafíos contemporáneos... in which they find themselves. Under normal conditions they cannot accomplish successes elsewhere until they have achieved and are able to maintain a permanent position in their own area. La importancia creciente de las regiones en la reconfiguración del orden mundial posunipolar ha conducido a que en la literatura especializada haya acuñado durante la última década una variedad de conceptos, tales como regionalización, regionalismo, sistemas o subsistemas regionales, órdenes regionales o complejos de seguridad regional. Dichos conceptos expresan, por un lado, la existencia y la funcionalidad de una asociación de Estados y, por otro, un subsistema (parte) o como una unidad (unidad, polo) del sistema internacional (Godehardt, 2012, p. 54). En el marco de dicha pluralidad conceptual, encontramos algunos enfoques que se inscriben en el llamado regionalismo. Estos privilegian el criterio político para identificar y definir las regiones, mediante el nivel de calidad que se haya alcanzado en los procesos de cooperación regional. Es decir, la estructura del orden regional se comprende a partir de los mecanismos de cooperación desarrollados para tomar conjuntamente decisiones de naturaleza política. También las regiones son caracterizadas a partir de otros dos criterios: la proximidad geográfica y los problemas regionales (Godehardt, 2012, p. 59, 61). En suma, una región tiene contornos claros cuando los Estados ubicados en su ámbito comparten la necesidad de tomar decisiones políticas, generadas por su situación de vecindad y por los problemas que los afectan en forma recíproca, los que no pueden ser solucionados bilateralmente y demandan una solución en un ámbito multilateral regional (Godehardt, 2012, p. 74). En efecto, podemos señalar que los conceptos de cooperación ocupan un lugar importante en la formación teórica sobre los ordenes regionales. En primer lugar, el proceso de integración europeo le dio un gran impulso, desde los años 50, a los estudios regionales y a la investigación sobre la integración, en cuyo marco surgieron el neofuncionalismo y el intergubernmentalismo (Farrell, 2005, p. 7). En segundo lugar, el desarrollo de la OTAN estimuló los estudios comparados sobre cooperación regional (Godehardt & Lembcke, 2010, p. 15). En estos, se destacan los aportes de K. W. Deutsch sobre la importancia que tienen los procesos de comunicación dentro de un sistema social o una comunidad, porque el actuar comunicacional los capacita para pensar, ver y actuar conjuntamente (citado en Godehardt & Lembcke, 2010, p. 15). Dicho proceso de comunicación se lleva a cabo también entre comunidades políticas. Los participantes de estas pueden construir un ambiente DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 416 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 417 de confianza, en cuyo contexto puede surgir un sentimiento compartido que forja la identidad del sujeto colectivo nosotros, el que puede contribuir a la conformación de una comunidad de seguridad (Deutsch, 1954. p. 33, citado en Godehardt & Lembcke, 2010, p. 15; Farrell, 2005, p. 8; Slocum & Van Lagenhoven, 2005, pp. 137-139). Adler denomina también a las comunidades de seguridad fundamentadas en la comunicación regiones cognitivas (cognitive regions), que son el resultado de una construcción social. De modo que las fronteras entre comunidades se encuentran en aquel lugar en donde las identidades comunes terminan. Para la formación de una comunidad de seguridad pluralista son decisivos, junto al sentimiento compartido, el conocimiento intersubjetivo y la identidad común de sus miembros (Adler, 1997, citado en Godehardt & Lembcke, 2010, p. 16). Por último, las investigaciones sobre el regionalismo han continuado desarrollándose en el campo de la cooperación económica y han tenido su máxima expresión en los debates sobre viejo y nuevo regionalismo, relacionados, por supuesto, con las etapas de profundización del proceso de integración europeo, tales como el Acta Única Europea (1987) y la fundación de la Unión Europea (1992)1. También el cambio de paradigma de los años 1989 y 1990 y la creciente presión de los procesos de globalización han estimulado tales dinámicas (Godehardt & Lembcke, 2010, p. 16; Farrell, 2005, pp. 7-8). Potencia líder regional En este contexto, el concepto potencia líder regional se deriva, por un lado, del término región, que constituye una categoría fundamental tanto de la geopolítica como de la geografía; y por otro, del concepto poder, que ocupa un lugar central en la disciplina de las relaciones internacionales. Por tanto, una potencia líder regional ejerce su liderazgo en una región determinada, mediante sus recursos materiales e ideales de poder, y da cuenta de una posición jerárquica específica en el sistema internacional (Nolte, 2012, p. 22). Además, el liderazgo se expresa en la influencia política que dicha potencia puede ejercer en los escenarios multilaterales y en la definición de la agenda en el ámbito regional (Nolte, 2012, p. 31). 1 Godehardt y Lembcke (2010, p. 16) hacen énfasis en proliferación de la literatura sobre esta temática y destacan el trabajo de L. Fawcett y A. Hurrell Regionalism in World Politics. Regional Organizations and International Order (Oxford: Oxford University Press, 2009) y F. Söderbaum y el de T. Shaw (Eds.) Theories of New Regionalism: a Palgrave Reader (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2003). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 417 16/12/15 8:42 418 | Problemas y desafíos contemporáneos... Respecto a las características que poseen las potencias líderes regionales en la política internacional, encontramos una gama amplía de criterios. Según Nolte, como un Estado que (1) forma parte de una región geográfica delimitada; (2) tiene la capacidad para enfrentarse a cualquier coalición de otros Estados en la región; (3) ejerce una gran influencia sobre los asuntos regionales; y (4) puede actuar como jugador global en el escenario internacional. (2012, p. 30) Por lo que se refiere a los requisitos que debe cumplir una potencia líder regional para contribuir a garantizar la seguridad regional, Schoneman enumera los siguientes: (1) la dinámica interna del respectivo Estado lo debe poner en condiciones de jugar un papel protagonista en la estabilización de una región determinada; (2) debe manifestar la voluntad de estar dispuesto a cumplir con ese papel y, que, para ello, posea los recursos necesarios para poder implementar una política de estabilización y aseguramiento la paz; y, en caso extremo, de restauración; (3) deber ser aceptado por los demás Estados vecinos como el responsable y garante de la seguridad en el respectivo escenario político regional. (Nolte, 2012, p. 31) Más allá de la problemática de la seguridad regional, existen otros criterios para identificar y clasificar a una potencia líder regional, la cual (1) debe estar dispusta asumir el liderazgo; (2) estar ligada a una red de interacciones de interdependencia económica, política y cultural dentro de su región; (3) ser capaz de proveer bienes colectivos en la región; (4) tener un proyecto de liderazgo a nivel de ideas; y (5) la aceptación del liderazgo por sus potenciales seguidores. (Albarracín, 2011, p. 404) Otras características que suelen ser de utilidad para definir un Estado como potencia líder regional son las siguientes: (1) debe conservar una pretensión constante de liderazgo regional (facilitado por el hecho de que no constituye una amenaza para la seguridad de las grandes potencias o de sus principales socios en la zona). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 418 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 419 (2) Mantener una influencia positiva sobre la delimitación geopolítica y la construcción político-ideacional (creencias, valores, expectativas colectivas) de la región. (3) Desplegar recursos materiales, logísticos e ideológicos para proyectarse y proyectar a la región. (4) Ejercer gran influencia en los asuntos regionales principalmente a través de las estructuras e instrumentos de gobernanza regional. (5) Ser reconocido por los demás como un Estado con liderazgo y/o ser muy respetado por los Estados dentro y fuera de la región. (6) Lograr insertarse en foros e instituciones regionales y globales teniendo la capacidad de representar (así sea de forma muy rudimentaria y simbólica) los intereses regionales y no sólo los propios. (Nolte, 2007, p. 15, citado en Flemes 2010, p. 93) De los atributos 2, 4 y 6 se desprende que las organizaciones internacionales tienen gran importancia para las potencias líderes regionales en el proceso de proyección y consolidación de su liderazgo. En primer lugar, pueden servir de instrumento para llevar a cabo una política de equilibrio de poder, por ejemplo, mediante el establecimiento de coaliciones frente a grandes potencias o a la superpotencia estadounidense. En segundo lugar, pueden ser una herramienta efectiva para asegurar su posición de liderazgo y excluir a otras potencias de la región (Nolte, 2012, p. 32). Desde perspectivas constructivistas, la categoría de potencia líder regional se define a partir de la comprensión de su identidad, producto de un proceso de autoconstrucción, o por los fundamentos ideológicos que orientan su política exterior (Nolte, 2012, p. 33). Así, el estatus de potencia líder regional se concibe como a social category that depends on recognition by others —by yours peers in the club—, but also by smaller and weaker states willing to accept the legitimacy and authority of those at the top of the international hierarchy. So constructivist approach would view power hierarchies in terms of shared understandings that develop amongst groups of states. (Hurrell, 2003, p. 3, citado en Nolte, 2012, p. 34) Algunos criterios que pueden ser de utilidad para la clasificación de potencias líderes regionales, que combinan recursos de poder (hard power) con la definición de roles y percepciones externas, son: (1) la posesión de recursos materiales, organizacionales e ideológicos para la proyección regional e internacional de poder (power over outcomes); DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 419 16/12/15 8:42 420 | Problemas y desafíos contemporáneos... (2) la puesta en marcha de acciones que pretendan la utilización tales recursos; (3) la aceptación del papel de liderazgo por parte de otros actores dentro y fuera de la región; y (4) su influencia política real como potencia líder. (Hurrell, 2000, p. 3, citado en Nolte, 2012, p. 34) Como hemos visto, el estatus de potencia líder regional puede ser definido desde distintas perspectivas de análisis, lo que nos ofrece una constelación bastante amplia para la comprensión, identificación y clasificación de este tipo de Estados. A continuación citamos los criterios que Nolte agrupa, en forma sistemática y sintética, para llevar a cabo dichas tareas. Así, un Estado determinado puede ser considerado como una potencia líder regional a través de los siguientes criterios: (1) cuando eleva la pretensión de liderazgo en una región circunscrita geográfica y económicamente, la cual, además, la comprende como políticamente delimitada; (2) cuando posee, para su proyección regional recursos materiales (militares, económicos, demográficos), organizacionales (políticos) e ideológicos; (3) cuando ejerce una gran influencia en los asuntos regionales (acciones y resultados). (Nolte, 2012, p. 35) Como complemento de los anteriores criterios, con el propósito de precisar los rasgos esenciales de una potencia líder regional, Nolte incluye los siguientes atributos: (1) es un Estado que está interconectado en la región política, económica y culturalmente; (2) es un Estado que ejerce su influencia y la fortalece mediante estructuras de gobernanza regional; (3) es un Estado que articula y define una identidad regional o un proyecto regional común; (4) es un Estado que define considerablemente la agenda de seguridad regional; (5) es un Estado cuyo rol de líder es reconocido o, por lo menos, respetado, sobre todo, por otras potencias líderes regionales (como miembros del mismo club); y (6) un Estado que es partícipe o miembro de Foros e Instituciones regionales, el cual, además de representar sus propios intereses en dichos escenarios, actúa también, por lo menos parcialmente, como representante de los intereses regionales. (Nolte, 2012, p. 35) DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 420 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 421 Este autor, con el que estamos de acuerdo, advierte que los tres primeros criterios son imprescindibles para definir a una potencia líder regional y que los restantes se refieren a un tipo ideal, por lo que tendrían un carácter opcional y complementario. Nosotros tomamos el concepto potencia líder regional, propuesto por el German Institute of Global and Area Studies (GIGA) (regionale Führungsmacht), para el análisis de la política exterior de Brasil, porque combina los recursos de poder, esencial en la tradición realista, con la definición de roles y estrategias en la política exterior, inherente a las perspectivas constructivistas. Además, señala la importancia que tienen las estructuras de gobernanza regional, clave en los enfoques del neoliberalismo institucional, para la proyección global de su poder (Nolte, 2012, p. 41). La orientación exterior de Brasil en los gobiernos de Cardoso (1995-2002), Lula (2003-2010) y Rousseff (desde el 2011) Con las ideas renovadoras del presidente Fernando Cardoso, Brasil es desde los años noventa un país que se proyecta y ajusta a la visión de integración entre bloques en la región, a partir del desarrollo de proyectos conjuntos en comercio, energía e infraestructura. La integración económica ha sido la base para fomentar una visión de integración política, propiciada por el multilateralismo propositivo y la interdependencia económica (Nolte, 2012, p. 36). Con Cardoso, al formular su concepto sobre la globalización asimétrica, se dan los primeros pasos para que Brasil adopte un nuevo modelo de integración interdependiente del sistema internacional. Ello le permite a Brasil desprenderse de viejos mecanismos de integración dependiente y transitar la senda que otros países habían tomado en la búsqueda de su propio destino. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, la institucionalidad multilateral y los regímenes internacionales han sido estructurados a su favor por los países capitalistas centrales. Una serie de factores contribuyeron para que se diera con firmeza este paso, entre ellos, el regreso a la democracia, la estabilidad monetaria, el crecimiento económico, el mejoramiento de indicadores sociales y la internacionalización de las empresas brasileñas (Cervo, 2010, pp. 7-8). Además, desde la administración de Cardoso, y durante la de Lula, el orden mundial dio muestras de grandes cambios que le permitieron a la PEB mitigar los efectos internos del orden establecido por otros y, al mismo tiempo, comenzar a tener una participación activa en la formulación del nuevo DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 421 16/12/15 8:42 422 | Problemas y desafíos contemporáneos... orden. En palabras del otrora ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorim (2010, p. 216), “la política exterior es un importante instrumento para promover el desarrollo”. La diplomacia brasileña tuvo en Cancún un escenario propicio para dar inicio a su estrategia de impulsar coaliciones, especialmente con Estados del llamado Sur, al liderar la creación en el 2003 del G-20 comercial. Este tuvo como propósito ejercer un contrapeso a las pretensiones de los países industrializados, en el marco de la Ronda de Doha de la OMC sobre asuntos comerciales. Esto a la postre produjo su estancamiento. El objetivo de propender por una reforma y, por ende, democratización de las estructuras de gobernanza global, le incorporó, según Cervo, nuevas facetas a la política exterior brasileña [...] dentro de las cuales se destacan […]: el reforzamiento del papel del Estado como un negociador internacional; la defensa soberana de los intereses nacionales, incluyendo grandes negocios en el proceso de globalizarse; las alianzas con países emergentes con objetivos idénticos, comenzando con los sudamericanos; el diálogo abierto, en vez de la subordinación, con los países centrales; y un componente de moralidad en la lucha en contra de la pobreza y el hambre. (2010, p. 9) Durante la presidencia Cardoso se dio inicio al desplazamiento de Brasil de la periferia al centro del escenario internacional (Zilla, 2011, p. 10), proceso que continuó exitosamente su sucesor Lula. A pesar de que algunos sostienen que la política exterior brasileña experimentó un proceso de presidencialización (Zilla, 2011, p. 10) durante los 16 años que ambos mandatarios estuvieron en el poder, tanto el uno como el otro respetaron la tradición de formular y ejecutar una política exterior de Estado (Cervo, 2010, p. 10). Vigevani (2008, citado por Gomes, 2010a, pp. 152-153) sostiene que los dos pilares más importantes de la política exterior brasileña son el universalismo y la autonomía. El universalismo orienta las relaciones internacionales hacia todos los países del mundo, sin distingo de su posición geográfica, régimen económico o político. Esto puede equipararse a la idea de actuar como un global player. El principio de autonomía se puede comprender como la amplitud del margen de maniobra y del poder de decisión que un Estado tiene, con respecto a otros Estados, en el manejo de sus asuntos en los escenarios regionales e internacionales. Es decir, de cuenta del poder real con que cuenta un Estado para articular y conseguir los objetivos de su política exterior en forma independiente (Held, 1997, p. 130). Ambas DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 422 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 423 ideas desde los 90 le han dado sustento a la idea de que Brasil está destinado para ser una gran potencia. Según Ricupero (2010, p. 29), cuatro ejes orientaron la política exterior brasileña durante la presidencia de Lula da Silva: 1) obtener el reconocimiento de Brasil como actor político de primer orden en el sistema internacional multipolar en formación; 2) consolidar las condiciones económicas internacionales que favorecieran el desarrollo, considerando las ventajas comparativas brasileñas concentradas en la agricultura; 3) construir un espacio político estratégico y económico-comercial exclusivo para las naciones sudamericanas, a partir de la expansión gradual del Mercosur; y 4) fortalecer las relaciones Sur-Sur, estimuladas por la emergencia de China, India y Sudáfrica, por el crecimiento africano, y por la proliferación de foros de concertación, como el IBAS, la cumbre África y América del Sur (Afras), la cumbre América del Sur y Países Árabes (ASPA), Brasil-Caricom, etc. Cervo (2010, pp. 10-11) denominó Estado logístico al papel crucial del Estado en la nueva proyección internacional de Brasil. De esta forma, lo diferencia del Estado neoliberal, que se comportaba como un espectador pasivo frente a las fuerzas del mercado y al poder hegemónico. El autor quiere resaltar que el Estado brasileño ha retomado la planeación estratégica y la función de apoyar y legitimar las iniciativas de los actores económicos y sociales, en los cuales ha delegado responsabilidades. El Estado logístico se basa en un consenso interno que refleja un equilibrio de intereses de todos los sectores de la sociedad y, por tanto, se preocupa de que el interés nacional tenga peso en la política exterior. Cervo señala que esto ha sido posible por el alto grado de organización y de gobernabilidad interna que ha alcanzado la sociedad brasileña, fruto de la estabilidad política y económica de los últimos años. En suma, dicho proceso ha preparado a Brasil para enfrentar con más solidez los desafíos externos, poniendo en práctica dos principios orientadores en su acción exterior: el multilateralismo recíproco y la internacionalización económica. El multilateralismo recíproco presupone la existencia de normas que regulen las relaciones interestatales, las cuales no reafirmen las asimetrías de poder a favor de las grandes potencias; propone, además, que en el proceso de formulación de tales normas no se favorezcan los intereses de unos Estados en perjuicio de otros. Como ejemplos de multilateralismo recíproco en la política exterior Brasil están las posiciones que ha asumido y defendido en favor de los Estados del Sur en escenarios como el G-20 financiero, en la Ronda de Doha de la OMC sobre asuntos comerciales, el cambio climático, la DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 423 16/12/15 8:42 424 | Problemas y desafíos contemporáneos... salud y los derechos humanos (Cervo, 2010, pp. 12-20). Por lo que se refiere a la internacionalización de la economía brasileña, dicho proceso ha conducido a que las empresas brasileñas se conviertan en parte de la estrategia externa del país. Sus inversiones más allá de las fronteras nacionales, comenzando por los vecinos suramericanos, involucran a más de mil compañías, entre las que se encuentran tanto empresas medianas como grandes consorcios2. La concreción de alianzas con Estados de otras regiones ha facilitado ese proceso, con prioridad en el Sur, mediante el concepto de relaciones a lo largo del mismo eje, para establecer mecanismos de cooperación y redes de poder (Cervo, 2010, pp. 23-31; Nolte, 2012, p. 35). Brasil busca que se le vea como un Estado que apuesta a la construcción colectiva y negociada de los valores y fines de un sistema internacional multipolar y democrático, de cara al siglo XXI. Sea desde el punto de vista de los intereses del Estado en sí, como actor independiente, de los intereses gubernamentales, primordialmente los del Ejecutivo, o de los intereses de la sociedad brasileña en general, Brasil no renuncia en ningún caso a estos tres planos de construcción de los intereses de la política exterior (Gyngell & Wesley, 2003, p. 23, citado en Velosa, 2012, p. 41). En efecto, la formulación de la política exterior brasileña en la era Lula hizo lo posible por conciliar intereses estatales tan clásicos como la supervivencia de la nación y del Estado soberano con los intereses societales de una comunidad política que enfrentaba altísimos niveles de pobreza y desigualdad a pesar del notable crecimiento económico anual y visibilidad internacional. Para el presidente Lula, la política exterior debería en adelante reflejar también el deseo de cambio expresado por la gente común: debía usarse para generar desarrollo para todos, para mejorar los niveles de ingreso y asegurar el empleo digno (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, p. 17). Para entender las estrategias internacionales de Brasil, regionales y globales, hay que considerar también cuatro características principales. De acuerdo con Phineiro (2010, pp. 1-2), t Brasil es un país rico pero con grandes desigualdades internas en términos regionales, de ingreso y de acceso a la educación y la cultura. Vale do Rio Doce, Petrobras, Gerdau, Embraer, Odebrecht, Itaú, Braskem, Votorantim, Camargo Correia y WED, entre otras. 2 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 424 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 425 t Brasil experimenta tres grandes vulnerabilidades externas: su aparato de defensa es aún insuficiente para el tamaño del territorio, de la población y del mar territorial; en lo económico depende relativamente del ingreso de capital extranjero; y hay un rezago tecnológico visible con respecto a las primeras economías del mundo. t Brasil tiene un gran potencial aún por explotar en términos de lo que puede producir su gran parque industrial, de lo que puede lograr su gran población con una mejor formación y de lo que puede hacer para acceder de manera sostenible a recursos naturales numerosos, en un territorio que se conoce apenas en un 30 %. t Brasil aún tiene un desafío democrático o mucho por hacer para convertir la participación ciudadana en una fuente efectiva para la toma de decisiones a todo nivel, incluida la política exterior. No obstante, el Brasil de las últimas dos décadas ha buscado componer una política exterior coherente con sus propios alcances de democratización interna, propositiva para canalizar los múltiples flujos de la globalización, de manera en que el sistema internacional pueda darse el multilateralismo y la reducción de las asimetrías entre las economías, desde la negociación colectiva asociativa. Este Brasil se ha hecho consciente de que puede ser el líder de los Estados de capacidades inferiores e intermedias y ser el contrapeso de los poderes occidentales de posguerra, dentro de estructuras de coalición e integración regional y subregional (Flemes & Wojezewski, 2012, p. 164). Desde el punto de vista político, Brasil ha entrado en una estructura naciente de entendimientos compartidos, en gran medida nutrida por los foros internacionales, y de economías emergentes. En esta estructura, se empiezan a delinear soluciones colectivas para la implementación de un libre comercio más horizontal y para el tratamiento consensuado de factores de inestabilidad transnacional y global. Podemos concluir, hasta ahora, que las administraciones Cardoso, Lula y Rousseff han orientado, en las últimas dos décadas, la política exterior a la proyección y posicionamiento de Brasil como jugador global y líder regional. Las capacidades vs. los objetivos de Brasil en política exterior En cuanto a sus capacidades, representadas en recursos materiales e ideales, Brasil se considera un “gigante” por su extensión geográfica (CIA, 2010). Es el DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 425 16/12/15 8:42 426 | Problemas y desafíos contemporáneos... quinto en el mundo con 8 514 877 km2, incluidas las aguas territoriales, por su demografía (CIA, 2010), es el quinto en el globo, con 205 716 890 personas, y por su economía, fue la octava en el mundo en el 2010, con 2 087 889 553 822 dólares de PIB (World Bank, 2010) y la sexta en el 2011, según el FMI y el Centro de Investigaciones Económicas y Negocios y el Ministerio de Hacienda de Brasil (Semana, 2011). En cuanto a su estructura productiva, se calcula que un 68 % del PIB corresponde al sector de los servicios, un 26 % a la industria y el 6 % al sector agrícola (Instituto Valenciano de la Exportación, 2011, p. 2). En las exportaciones, el sector primario representó unos 122 457 millones de dólares o un 47,8 % de todas las ventas al exterior en el 2011 (Centro de Economía Internacional, 2011a). Esto indica un mercado doméstico fuerte y con posibilidades de innovación, pero una alta dependencia de la venta de materias primas, lo que implica una alta sensibilidad a las oscilaciones bruscas en los precios internacionales. No obstante, su mercado interno es aún fuerte, si se tiene en cuenta que el nivel de desempleo para el 2011 era de un dígito (6 %) y que la inversión interna bruta representaba en el 2010 un 18,4 % del PIB total (Centro de Economía Internacional, 2011b). Además, Brasil era considerado un país de renta media-alta en el 2010, según su PIB per cápita. Pese a su magnitud económica, ese mismo año tenía una tasa de pobreza cercana al 21 % (World Bank, 2010). Aunque parece difícil, esto debe modificarse para romper con esta tendencia estructural de inequidad, sin minar la confianza inversionista e imponer cargas tributarias regresivas sobre los sectores que han logrado una gran movilidad social. Brasil tiene cifras para exponer. El potencial humano de una nación es una capacidad que determina mucho del éxito o fracaso para competir a largo plazo, y Brasil ha logrado en apenas una década transformar profundamente la pirámide social. Una de las medidas más contundentes que se adoptó en la era da Silva fue el aumento sensible del salario mínimo: se pasó de 200 reales en el 2002 (casi 101 dólares) a 510 reales (257 dólares) en solo ocho años. Con esta política no se beneficiaron solo los sectores asociados al Partido de los Trabajadores, sino esencialmente la mayor parte de la población pobre del país, de extracción subproletaria (no trabajadores organizados) y conservadora (no revolucionaria) (Fleury, 2012, pp. 34-37). En otras palabras, se creó una nueva base de clase media conservadora y modernizada como el sector social mayoritario, que representa a unos 101 651 003 ciudadanos frente a 42 195 056 de las clases acomodadas y 47 945 964 en situación de pobreza. Esto quiere decir que un 53 % de los brasileños pertenecen a este nuevo sector (Fleury, 2012, pp. 34-37). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 426 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 427 Paralelo a esto, el gobierno Rousseff reportó a mediados del 2012 que durante los nueve años de implementación del programa Bolsa Familia unos 28 millones de habitantes lograron salir de la pobreza extrema y que unos 43 millones de familias reciben alguno de los distintos tipos de ayudas y subsidios del gobierno central (Portal Brasil, 2012). Este balance interno muestra una posición coherente entre la agenda social interna y el deseo de Brasil de proyectarse como punta de lanza en la lucha internacional contra la miseria, un rol heredado del legado de Lula, como el campeón global del combate al hambre y la pobreza, como fue calificado por las Naciones Unidas en el 2010 (Infolatam, 2005, 10 de mayo). Por otra parte, Brasil ha aumentado gradualmente su capacidad militar, en términos de gasto e inversión. Estos fueron de alrededor de un 1,7 % o 1,6 % de su PIB anual entre el 2009 y el 2011. Teniendo en cuenta la envergadura creciente de su PIB anual, Brasil pasó de ser considerado el país número 88 en capacidad militar en el 2009 (CIA, 2010) a ser el onceavo país entre los primeros 20 respecto al gasto militar anual en el 2010, de acuerdo con estimaciones del Stockholm International Peace Research Institute (Sipri). Además, del 2000 al 2009 el gasto militar brasileño experimentó un crecimiento aproximado del 38,7 %, con una cifra tope de 3,8 billones de dólares en el 2009 (Stockholm International Peace Research Institute, 2010). En el 2012, la administración Rousseff consolidó esta posición, destinando al sector de la defensa 1 527 mil millones de reales adicionales para equipamiento, que se desprenden del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC). Este dinero se utilizó para la adquisición de 4 179 camiones, 40 autos de combate y 30 vehículos lanzadores de misiles del tipo Astros 2020 (Portal Brasil, 2012). Esta tendencia seguramente se acentuará, ya que a mediados del 2011 el exministro de Defensa Jobim anunció que, acorde con la Estrategia de Seguridad Nacional, Brasil continuaría nacionalizando este campo e incentivando el desarrollo de una industria bélica brasileña reconocida. En esa ocasión, Jobim presentó la adquisición y modernización de 11 aviones tipo caza F-5, que fueron actualizados por Embraer junto a otros 46 (América Economía, 2011, 15 de abril). A mediados del 2012, el ministro de Defensa Celso Amorim estimaba que Brasil necesitaría equiparar su presupuesto militar anual con el de sus socios del BRIC, es decir, pasar de gastar un 1,5 % del PIB en defensa a 2,3 % o estar en el margen en el que se mantienen Rusia, India, China y Suráfrica. Esta iniciativa impulsaría su posición actual. En la estrategia de fortalecimiento también se proyecta la construcción de submarinos diésel-eléctricos y uno DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 427 16/12/15 8:42 428 | Problemas y desafíos contemporáneos... nuclear, por un monto de 7 mil millones de dólares. Es de destacar, asimismo, el proyecto de ley del Gobierno que busca una exención tributaria por cinco años para las empresas locales que produzcan equipo militar y estratégico (Hulse, 2012). Aunque en este terreno suele escasear la información precisa, se calcula que Brasil podría tener unos 371 199 efectivos en acción, 1 340 000 reservistas, 817 aeronaves, 250 helicópteros, unos 469 tanques, 1 504 vehículos blindados de transporte, 106 barcos, un portaviones, 5 submarinos, 9 fragatas y 5 vehículos anfibios, entre otros (Writer, 2012). Brasil ha descartado la investigación nuclear con propósitos bélicos, por lo que debe robustecer sus capacidades convencionales, al mismo tiempo que sus participaciones en operaciones conjuntas internacionales, si quiere afirmar su aspiración individual a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. A pesar de sus atributos militares en ascenso, Brasil no parece contar con el visto positivo de los cinco Estados más poderosos militarmente en el sistema (EE. UU., Reino Unido, Francia, Rusia y China3) (El Universo, 2011), más allá de algunas declaraciones medianamente favorables. Sin embargo, ha logrado mayores niveles de confianza y reciprocidad con ellos a través de acuerdos de asociación estratégica en el campo de la defensa4. Un ejemplo de esto es el acuerdo que firmó con EE. UU. en el 2010, que promueve la colaboración en los campos de investigación, desarrollo, logística, tecnología, adquisición de productos y servicios en defensa, entrenamientos y operaciones conjuntas. Pero también es significativo para otras funciones, en cuanto motor comercial para ambas industrias de defensa, fuente de reforzamiento del rol regional e internacional de Brasil como socio democrático en seguridad internacional, marco para el entendimiento futuro entre los alcances regionales del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) y EE. UU., así como estrategia de mutua confianza para reducir las percepciones de funcionarios y medios de comunicación norteamericanos acerca de un eventual hard-balancing o contrapeso militar y desafiante por parte de Brasil (Oxford Analytica, 2010, citado en Pastrana & Vera, 2012, p. 623). La atracción de las industrias de armamento privadas y estatales de esos Estados y el intercambio activo entre fuerzas armadas parecen ser las Además de que las relaciones entre la China de Jintao y el Brasil de Rousseff están algo tensas por las exigencias de Brasil de una mayor simetría comercial y la adopción de medidas proteccionistas para frenar la entrada masiva de bienes chinos, como los automóviles, China continúa sin avalar la candidatura brasileña al Consejo de Seguridad (Barón, 2011, 8 de noviembre). 3 Otros ejemplos de este tipo de acuerdos de intercambio recíproco son el firmado con Francia (La Jornada, 2012) o con Rusia (Infolatam, 2008, 26 de noviembre). 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 428 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 429 claves de Brasil para sembrar el camino de su aspiración a un asiento como miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, aunque la reforma del órgano aún parezca distante. En cuanto a soft power5 materializado en políticas de cooperación activa (Flemes & Wojezewski, 2012, p. 164), Brasil confía en aumentar sensiblemente sus aportes individuales y los de sus empresarios para el funcionamiento institucional y la elaboración de políticas de cooperación financiera y técnica en organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI)6, el Banco del Sur7, de Unasur, y el Banco Interamericano de Desarrollo8. Además, espera aumentar los aportes para la cooperación internacional a través de Agencia Brasileña de Cooperación (ABC)9 (Pastrana & Vera, 2012, p. 621). Por añadir algo más, solo en el 2010 la ABC calculaba que la cooperación brasileña era de un monto aproximado de 400 millones de dólares. En el 2012, el gobierno brasileño se comprometió a destinar 125 millones de dólares más para los próximos tres años, convirtiéndose en uno de los 10 mayores donantes de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y del Programa Mundial de Alimentos (PMA), con una contribución en el 2012 de 2,37 millones de dólares (IPS, 2012) (Pastrana & Vera, 2012, p. 621). Una muestra adicional es el aumento de la presencia internacional de 5 El soft power es la habilidad que posee un Estado para estructurar una situación dada, de modo que otros Estados desarrollen preferencias o definan sus intereses de forma consistentes con los suyos. Es lo mismo que seducir, influenciar y cooptar el apoyo del otro por medio de ideas. Esa habilidad para influenciar al otro está asociada a tres fuentes principales: la cultura, los valores políticos y la política exterior (Nye, 2011, pp. 81-109). 6 Brasil pagó su deuda externa en el 2005 y prestó 10 000 millones de dólares al organismo en el 2009. Además, acordó con el BRICS el monto futuro para ayudar a la estabilización de las economías europeas golpeadas por la crisis del 2011 (El Espectador, 2011). 7 A la fecha, Brasil se comprometió a suscribir acciones Clase A por 2 000 millones de dólares, que se deberán ser aportados en un plazo de cinco años al organismo. Lo mismo tendrían que hacer Venezuela y Argentina, pero solo han dado el visto bueno los congresos de Argentina, Venezuela, Ecuador y Bolivia. Colombia se abstuvo de participar del proceso de constitución, desde el segundo periodo de Álvaro Uribe (Los Andes, 2011). 8 En el 2009, se estimaba que la participación de Brasil como accionista del BID era de unos 11 403,30 millones de dólares, por lo que tenía derecho a un 10,9 % de los votos de la organización. Como punto de comparación, Colombia aportaba 3 135,30 millones de dólares y tenía derecho a 3 % de los votos (Banco Interamericano de Desarrollo, 2009). 9 En 2011, se estimó que Brasil donó cerca de 1 700 millones de dólares entre el 2005 y el 2009, repartidos entre organismos como la ONU, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de Convergencia Estructural y de Fortalecimiento del Mercosur (Focem), el Banco Africano de Desarrollo (BAD), entre otros. (China ORG, 2011). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 429 16/12/15 8:42 430 | Problemas y desafíos contemporáneos... la cooperación brasileña, pues además de encabezar la FAO actualmente, con José Graziano da Silva, Brasil tiene presencia física, para ayuda externa, en 65 países (38 africanos) y un 45 % de los recursos se emite hacia Estados latinoamericanos (Frayssinet, 2012, 2 de marzo) (Pastrana & Vera, 2012, p. 621). También en materia de soft power, como el poder de la imagen internacional, llama la atención un estudio de la firma privada internacional Ernst & Young, que ubica a Brasil como la cuarta potencia en el uso de este tipo de poder para incrementar su influencia global, detrás de China, India y Rusia, entre veinte economías consideradas emergentes (Ernst & Young, 2012, p. 10). Con respecto a las grandes potencias económicas mundiales, Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Canadá (el G-7) y el resto de economías, Brasil aparece en el onceavo lugar en el uso del “poder blando”10 (Ernst & Young, 2012, p. 14). En el ámbito de la educación superior, la diplomacia brasileña ha intensificado en la región la movilidad de estudiantes y profesores, la constitución de comunidades académicas binacionales y la producción científica conjunta11, puesto que, según Candeas (2011, p. 719), “la educación es condición Se consideraron trece variables: la concurrencia o la participación electoral, la libertad política, el respeto a la ley, las emisiones de CO2 , la exportación cultural/mediática, el interés de los alumnos norteamericanos por el idioma nativo del país evaluado, los resultados en los juegos olímpicos, el número de personajes nativos destacados por el especial de la revista Time sobre las cien figuras más influyentes cada año, el número de empresas nativas reconocidas internacionalmente en el especial anual de la revista Fortune, el porcentaje de inmigrantes que atrae el país, el porcentaje de turistas que recibe anualmente el país, la posición internacional de la educación superior según el Times Higher Education World University Rankings index, y por último, dominio del idioma inglés o English as a Second Language (ESL). 10 Es de destacar la importancia que tiene para el desarrollo de las relaciones colombo-brasileñas la firma de dos acuerdos sobre la cooperación científica, tecnológica y educativa, en el marco de la II Reunión de la Comisión Bilateral, celebrada en Brasilia el 26 de octubre, por los cancilleres de ambos países, María Ángela Holguín y Antonio de Aguiar Patriota. Los dos acuerdos crean las bases para que se produzca un salto cualitativo en las relaciones de cooperación académica y científica entre Colombia y Brasil. El primero de los acuerdos se celebró entre Colciencias y Capes (Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior). Tiene como objetivo establecer mecanismos de cooperación científica, tecnológica y de innovación bilateral, con énfasis en la formación de recursos humanos. Dicho acuerdo pretende promover la formación de alianzas universitarias para la investigación y la divulgación del conocimiento y la innovación tecnológica. Se estimulará la cooperación en las siguientes áreas: energía, ciencias del medio ambiente, biocombustibles, defensa, nanotecnología, democracia, relaciones internacionales, bilingüismo, biodiversidad, materiales, salud, recursos hídricos y tecnologías de la información y telecomunicaciones. El segundo acuerdo, celebrado entre el Icetex y el Capes, tiene como objetivo principal el establecimiento de mecanismos de cooperación académica bilateral, con énfasis en la formación 11 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 430 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 431 indispensable para el fortalecimiento del proceso de integración regional en Sudamérica, puesto que mejora la calidad de vida y confiere sentido histórico para la interacción entre las naciones”. A grandes rasgos, el potente PIB de Brasil, aunado a una política macroeconómica relativamente equilibrada, le permite al país no solamente “codearse” con las primeras economías del mundo y exponerse como un Estado que tiene qué mostrar en relación con la implementación de políticas para reducir la pobreza hacia dentro y hacia afuera, sino que le facilita actualizar sus capacidades militares de acuerdo con el rol internacional que trata de construir como uno de los garantes y socios principales de la seguridad regional y global (Nolte, 2012, pp. 35-36; Flemes & Wojezewski, 2012, p. 158). Aún debe mejorar en sus indicadores sociales internos, para proyectar una imagen más confiable como promotor de la cooperación para erradicar la pobreza y democratizar el desarrollo, especialmente en cuanto a la reducción de la concentración del ingreso, pero ha dado pasos oportunos en dicho sentido. En lo económico, Brasil es un potente exportador y goza de un mercado doméstico muy dinámico, fuerte en el sector de los servicios, lo que le permitirá continuar ocupando un lugar como potencia emergente. Pero deberá cuidarse de una excesiva dependencia a los commodities (materias primas) y del mercado de la China, que ha venido en desaceleración (Oppenheimer, 2012, 28 de marzo). En cuanto al soft power, es de prever que Brasil escale varios niveles por su protagonismo en la organización y presentación de resultados ambientales en la cumbre de Río+20 del 2012, la internacionalización de nuevas empresas brasileñas y el efecto positivo sobre la cobertura mediática, el turismo y los resultados deportivos de “jugar en casa” en el Mundial de Fútbol en el 2014 y de los Olímpicos en el 2016. En últimas, los aspectos “duros” y “blandos” del poder internacional de Brasil seguirán siendo estimulados como parte de una visión de proyección integral de largo plazo, incrustada en su política exterior. Se necesitan ajustes y fórmulas equilibradas para evitar déficits en temas estratégicos internos y externos, pero el proceso de ascenso en muchos de los indicadores contemplados parece imparable. Por consiguiente, Brasil cuenta con recursos suficiente, tanto materiales como ideales, para su proyección regional e internacional. de estudiantes en nivel de posgrado, en el perfeccionamiento de idiomas y movilidad académica de corta duración. Para la materialización de ambos acuerdos, las partes destinarán los recursos pertinentes y las respectivas convocatorias para tener acceso a los programas conjuntos. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 431 16/12/15 8:42 432 | Problemas y desafíos contemporáneos... Aspectos estructurales regionales A grandes rasgos y si se deja de lado el intervencionismo norteamericano característico de la doctrina de contención al comunismo, la región suramericana se ha destacado históricamente por ser un espacio con un bajo número de conflictos limítrofes o interestatales saldados por las armas. Brasil, desde el siglo XIX, se concentró en su desarrollo interno y le apostó al principio de mediación constructiva, para evitar inmiscuirse en las fricciones de su entorno (Hofmeister, Rojas & Solis, 2007, pp. 7-8). Después, apuntó a proyectarse como un líder conciliador, generador de consensos, en lugar de presionar por un alineamiento asimétrico a favor (dependencia de los otros) o practicar el intervencionismo tan clásico en la realpolitik, cuando una potencia pretendía debilitar soterradamente a sus rivales o evitar la formación de coaliciones en contra, tal como se hicieron fuertes la Francia de Richelieu o la Prusia de Bismarck. Para el realismo neoclásico, la presencia de un espacio geopolítico históricamente pacífico o con abundancia de seguridad física, como el suramericano, genera incentivos suficientes para que la potencia principal construya una imagen de confianza, con el fin de ejercer liderazgo a través de la cooperación en defensa y seguridad, y también en otros terrenos. Esto se refuerza con una estructura de poder regional o con la distribución final de capacidades, en la que la unipolaridad, en este caso la hegemonía de Brasil, no es contestada por políticas de equilibrio de poder o de contrapeso, tan frecuentes en escenarios de desconfianza mutua e intereses armamentistas (Flemes, 2012, pp. 22-23). Brasil ha buscado exponerse como una potencia articuladora, al afianzar su rol orientador y mediador y al estar relativamente a salvo de impugnaciones del tipo hardbalancing, por la estructura unipolar o por un acervo histórico de amenazas a las soberanías y conflictos militares que minen su confianza en los otros o la confianza de los demás en el líder regional. Esto no impide que se produzca “seguidismo” (bandwagoning) en América del Sur, menos cuando hay más de una potencia secundaria (secondary regional powers12) que tantea su propio camino o las alternativas de inserción. El Las potencias secundarias son Estados que, en el contexto de una región determinada, poseen relativamente recursos de poder importantes, los cuales estarían en capacidad de retar a la potencia líder regional. Las potencias secundarias constituyen una categoría especial de los posibles seguidores del líder regional, el cual para velar por sus intereses en la región –o parcialmente en el contexto global- depende de la cooperación o, por lo menos, de la tolerancia o consentimiento de los primeros (Huntington, 1999, citado en Flemes, 2012a, p. 156). 12 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 432 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 433 realismo neoclásico puede explicar esto así: si la unipolaridad no se desafía abiertamente, parece haber seguridad abundante y cooperativa, aún en medio de fricciones, y no hay sustento histórico para pensar en aventuras expansionistas del polo hegemónico. Todo esto se cumple en Sudamérica (Flemes, 2012, p. 29). Las causas de las limitaciones y los vacíos del liderazgo brasileño pueden estar tanto en la impugnación o el desinterés doméstico, es decir, en los procesos políticos internos que conducen a los demás estados a “mirar hacia otra parte” al definir las prioridades geográficas de la política exterior, como en la conducta misma del líder. Este no logra satisfacer plenamente las expectativas de liderazgo, durante el proceso de integración, en cuanto a proveer bienes públicos y asumir los costos (liderazgo distributivo), a compartir el poder para formular decisiones y asumir responsabilidades, (liderazgo multilateral), a tener la suficiente legitimidad y autoridad moral para definir la mayor parte de las reglas y los valores (liderazgo normativo) y a lograr consensos ideológicos permanentes desde la inclusión y el pluralismo (liderazgo consensual) (Flemes, 2012, p. 24). Desde una perspectiva materialista, la debilidad brasileña en los cuatro roles ha sido una constante, no necesariamente por falta de capacidades o recursos. Una de las explicaciones puede ser el tipo de compromiso (limitado) que Brasil mantiene para proyectarse individualmente. En lugar de asumir estas cuatro funciones, la política regional y global de Brasil tiende a ser más conducida por dos principales objetivos, que sirven a su autonomía: combatir sus vulnerabilidades externas generadas por la interdependencia creciente, sobre todo comerciales y financieras, y redefinir su inserción internacional, ya no más como país dependiente y periférico del Tercer Mundo, sino como un actor estelar o protagónico de la política internacional (Hofmeister, Rojas & Solis, 2007, p. 10). Esa independencia protagónica, sumada a un contexto regional de asimetría muy notoria entre Brasil y sus iguales políticos, ha tendido a generar un liderazgo de lento avance para la integración, en términos de traslado de poder hacia los organismos y de formulación de normas supranacionales. Este liderazgo de lento avance también contribuye a aclarar, por ejemplo, el porqué, después de casi trece años de duras negociaciones entre la UE y el Mercosur (desde 1999 a la fecha) para firmar un acuerdo de asociación, que incluye un área de libre comercio, no solo la fragmentación misma del Mercosur y la indefinición de las negociaciones globales en la OMC en ciertas materias críticas (subsidios, propiedad intelectual, etc.), hayan resultado en el congelamiento indefinido del proceso. Brasil conserva una posición dominante, que no cederá la apertura regional y no abrirá su propio mercado, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 433 16/12/15 8:42 434 | Problemas y desafíos contemporáneos... hasta que la Unión Europea desmonte las barreras no arancelarias y los subsidios agrícolas. Con lo que lograría que la mesa de negociaciones birregional sea un juego político sin vencedores ni vencidos, mientras cosecha éxitos individuales contra las políticas comerciales de la UE y EE. UU., apelando al coalicionismo de potencias medias y regionales en el G-20 y al softbalancing jurídico-institucional que le proporciona el tribunal de apelaciones de la OMC13 (Hofmeister, 2007, pp. 31-32). Brasil y la construcción de Sudamérica Para Brasil, América del Sur es la región en la que puede tener su campo de acción, en los ámbitos político y económico. También es el espacio de referencia para la proyección de su liderazgo regional (Scholvin, 2012, p. 75). En ese sentido, el propósito fundamental de su estrategia regional ha consistido en conducir a los Estados vecinos a la construcción conjunta de un espacio sudamericano (Flemes & Wojezewski, 2012, p. 165). De allí que la construcción de América del Sur como una entidad corresponda a los intereses de Brasil (Cervo, 2010, p. 25). Igualmente, la PEB considera que la consolidación de América del Sur como un actor político representa un paso importante en el camino hacia una integración más amplia de América Latina y el Caribe (Amorim, 2010, p. 230; Nolte, 2012, p. 35). Al respecto, el otrora embajador de Brasil en EE. UU., Rubens Barbosa, en un mensaje diplomático dirigido al presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, desde Washington en el 2000, le señalaba lo siguiente: América del Sur no aparece en los radares de los formuladores de política externa norteamericana, a menos que exista una crisis o amenaza de crisis. Por eso he insistido mucho en mis presentaciones públicas en el concepto de América del Sur [...]. Está madura la idea de que Brasil asuma de hecho, en América del Sur, un papel de liderazgo, lo que ya viene haciendo informalmente. La credibilidad, el respeto y los resultados alcanzados por el país en los últimos años, acreditan al Presidente Y esto le ha dado buenas ganancias individuales. El Órgano Solucionador de Diferencias (OSD) de la OMC registra de 1995 al 2008 un total de 10 casos en los que Brasil se ha animado a demandar a EE. UU. (en algunos temas, acompañado por los reclamos de otros afectados), y 7 entre 1998 y el 2010 contra la Unión Europea. En 6 casos de los 10 contra EE. UU. hubo una conclusión favorable (advirtiendo la obvia brecha entre la recomendación y/o fallo del OSD y su aplicación por parte de las grandes potencias), e igualmente en 4 de los 7 casos contra la UE . 13 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 434 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 435 de Brasil a proponer algo concreto (no retórico) para consolidar nuestro rol en el subcontinente [...]. EE. UU. y el resto de los países de la región esperan de nosotros una actitud de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional, con toda la carga y la responsabilidad que eso representa). ¿Van a haber celos? Van a haber. ¿Va a haber desconfianza? Siempre hubo. Tenemos que hacer política en nuestra geografía. América del Sur es nuestro “patio” y donde sucederá (ya está sucediendo) la expansión capitalista de las empresas brasileñas. Debemos ocupar ese espacio antes que otros (EE. UU., México, en el contexto del ALCA, y algunos países europeos y asiáticos) lo hagan. (Barbosa, 2000, citado en Spektor, 2011, p. 177) Para entender la idea que sustenta la búsqueda del liderazgo de Brasil en la región es necesario conocer la forma en que dicha visión ha tenido acogida en las escuelas de pensamiento que orientan su política exterior. Según Gomes (2010a, pp. 153-154), se pueden identificar dos escuelas de pensamiento al interior de Itamaraty (como se conoce al Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil): los institucionalistas pragmáticos y los autonomistas. Los institucionalistas pragmáticos constituyen una corriente de pensamiento y acción que se consolidó durante el gobierno del presidente Cardoso y la presencia como canciller de Luiz Felipe Lampreia. Han tenido una cercanía ideológica con el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB). En el campo económico, favorecen un proceso de liberalización condicionada y, desde una estrategia pragmática, priorizan el apoyo de Brasil a los regímenes internacionales en vigencia. Con respecto a la región, apoyan un liderazgo brasileño moderado en América del Sur, sin que se aplique el concepto de soberanía compartida, basado en ideas de estabilidad democrática y desarrollo de infraestructura. La fundación de la Comunidad de Sudamericana de Naciones en 2000 (la antecesora de la Unasur) obedece a dos ideas defendidas por esta corriente: la preservación de la democracia y la integración económica de la región, aparejada por el desarrollo de la infraestructura. Esto se materializo en la creación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) (Gomes, 2010b, pp. 3-5). Los autonomistas (también llamados nacionalistas) han estado, desde el punto de vista económico, relacionados con el enfoque desarrollista y, en lo político, con los grupos más nacionalistas. No tuvieron su origen en el seno del Partido de los Trabajadores (PT), pero ganaron terreno cuando Lula llegó al poder. Desde entonces, se han convertido, al interior de Itamaraty, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 435 16/12/15 8:42 436 | Problemas y desafíos contemporáneos... en el grupo más importante de formuladores de la política exterior brasileña (Gomes, 2010a, p. 154; Gomes, 2010b, p. 5). Son los mayores defensores de las ideas sobre autonomía y universalismo, así como también de la importancia que tiene la presencia de Brasil en la política internacional. El que Celso Amorin hubiera sido el canciller durante al administración de Lula, significó la llegada al cargo más alto de la diplomacia brasileña de uno de los miembros más prominentes de dicha escuela. Este grupo ha interactuado con académicos y líderes políticos cercanos al PT, dentro de los cuales se destaca el todavía asesor presidencial para asuntos internacionales Marco Aurelio García. La divisa más importante de los autonomistas ha sido la defensa de una proyección más autónoma y activa de Brasil, en la política internacional. Esto se traduce en el esfuerzo de Brasil por buscar una reforma de las estructuras de gobernanza global, para que estas fuesen más favorables a los países del Sur y al propio Brasil. En síntesis, implicó que Brasil buscará con mayor decisión el liderazgo regional y su proyección como potencia global (Gomes, 2010a, p. 154; Gomes, 2010b, p. 5). En lo que concierne al liderazgo regional, los autonomistas defienden un proyecto bien estructurado, con el objetivo de posicionar a Brasil como el líder regional. Entonces, el liderazgo brasileño en el proceso de integración regional es visto como clave y paralelo a la proyección internacional, es decir, se concibe como un elemento esencial para la inserción internacional del país y la formación de un bloque que pueda ejercer influencia internacional. Para este grupo, Unasur es el canal de acción multilateral más importante de Brasil en la región. Así, la política exterior, durante los dos periodos presidenciales de Lula, desarrolló más estrategias para fomentar la autonomía de Brasil: fortaleció el universalismo a través de las iniciativas de cooperación Sur-Sur y puso en práctica un rol proactivo en los foros multilaterales. En cuanto a Sudamérica, la administración Lula demostró mayor voluntad política para aumentar el nivel de coordinación entre los países de la región, teniendo a Brasil como núcleo del proceso (Gomes, 2010a, p. 155; Gomes, 2010b, p. 7). Como una potencia líder regional el ascenso, Brasil, por un lado, vela por sus intereses en el marco de la jerarquía de poder regional y, por otro, pone en tela de juicio el orden mundial vigente (Nolte, 2012, p. 52). En efecto, el liderazgo regional emergente de Brasil está generando una separación geopolítica entre el Sur y el Norte de las Américas. Mientras los EE. UU. se mantienen como actor dominante en Centroamérica, Brasil ha copado los espacios vacíos, que otrora ocupara la potencia estadounidense, en el sur del continente. Su accionar había sido condicionado históricamente DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 436 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 437 por la posición hegemónica de Estados Unidos en la región. Pero ante el descuido estadounidense de su tradicional esfera de influencia, Brasil, al seguir la lógica de toda potencia regional con aspiraciones de ascenso, comenzó a maximizar, mediante diferentes estrategias e instrumentos de política exterior, su influencia en la región. Brasil es indiscutiblemente el que más caudal político ha puesto detrás de proyectos multilaterales como en principio la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y, después, Asociación Latinoamericana de Integración (Alalc-Aladi), el Área de Libre Comercio Sudamericana (Alcsa), el Mercosur, el Grupo de Río, el IIRSA, la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), después relanzada como Unasur y el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) (Nolte, 2012, p. 35). A través de dichas iniciativas, Brasil puede afectar la geoeconomía, al atraer a los actores que están fuera del Mercosur hacia sí mismo y hacia su espacio económico y transmitir la idea de que puede constituirse en agente con capacidad para dirimir o administrar conflictos entre terceros y con capacidad para sugerir el curso de la integración ampliada, aun si el cuidado de su autonomía hegemónica lo lleva paradójicamente a eludir una verdadera base de supranacionalidad. También puede redefinir la geopolítica misma, al evitar el aislamiento geográfico del Mercosur (Intal, 1994, p. 2), y sobre todo, al romper las barreras naturales. Con esto, se generarían corredores transamazónicos, verticales e interoceánicos, mediante los cuales un centro de poder, el Brasil, buscaría articular y organizar las periferias, por medio de canales como autopistas, puertos e infraestructuras de transporte energético. Esto tendría lugar con el papel del IIRSA y del Banco Nacional de Desarrollo Económico Social de Brasil (BNDES), como uno de los prestamistas y coordinadores técnicos, junto a la CAF, el BID y Fonplata), que le permitirían tener un acceso favorable a recursos naturales y escasos y salidas para sus exportaciones e inversiones a gran escala (Ceñeda et al., 2007, pp. 17-18). En relación con lo anterior, se puede destacar el proyecto, que forma parte de la IIRSA, de infraestructura regional denominado Eje central interoceánico14. Dicho eje se encuentra conformado por un área de influencia que atraviesa a América del Sur, entre aproximadamente los 12 y los 22 grados de latitud sur. Vincula los principales puertos sobre el Pacífico y el Atlántico y los 14 El territorio delimitado incorpora los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna de Perú, las Regiones XV, I (Arica y Parinacota y Tarapacá, respectivamente) y la Provincia de Loa de la II región de Antofagasta de Chile, los departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potosí, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz de Bolivia, la República del Paraguay y los estados brasileños de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, San Pablo y Paraná (IIRSA, 2012). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 437 16/12/15 8:42 438 | Problemas y desafíos contemporáneos... nodos de articulación correspondientes entre Perú, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil. El eje de conexión entre Brasil y Perú se inauguró en diciembre del 2010. Este ha habilitado para el Perú un acceso directo a los mercados del occidente brasileño, así como una nueva ruta hacia África y Europa, mientras que para Brasil se ha constituido en una salida directa hacia China y demás mercados asiáticos, así como también para Oceanía. La estrategia regional de Brasil tiene varias aristas. En primer lugar, Brasil busca convertirse en un polo en Sudamérica que logre resaltar el desarrollo colectivo y no perjudicar a la región (Phineiro, 2010, pp. 3-4). En segundo lugar, para crear una base económica firme para el bloque sudamericano, Brasil le apunta a fortalecer la infraestructura regional de transporte y de comunicaciones, además de dar un estímulo financiero a los proyectos de integración energética (Phineiro, 2010, pp. 3-4). En tercer lugar, Brasil ha encontrado en el sector de la defensa un vehículo para fortalecer la confianza y la comprensión política en medio de las diferencias ideológicas y las asimetrías (Phineiro, 2010, pp. 3-4): ha promovido instrumentos de intercambio bilateral y medidas de fomento de la confianza para reducir las incertidumbres y ansiedades de los otros, en materia de su presupuesto militar creciente. Esa transparencia favorece otro de los roles regionales que quiere afirmar: ser reconocido como mediador en situaciones de crisis interna o bilateral. El papel de Brasil como líder consensual (Flemes & Wojezewski, 2012, p. 165) en el continente se orienta tanto por el principio de la no-intervención como por el de la no-indiferencia, lo que le permite participar constructivamente en situaciones de inestabilidad de los países de su entorno (Spektor, 2011, pp. 186-187; Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 19-20). Por supuesto, Brasil respeta los marcos institucionales, sin intervencionismo, pero no se oculta detrás de la omisión, cuando es que claro que los vecinos están siendo afectados (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, p. 19-20). Brasil actúa solidariamente solo cuando es invitado a hacerlo y hay posibilidad de obtener resultados positivos (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, p. 21). Esto orientó las actuaciones del país frente a contextos muy conflictivos, como las disputas ideológicas entre Colombia y Ecuador (el segundo amparado por Venezuela), el golpe de Estado y la suspensión temporal de Honduras de la OEA, el respaldo a la presencia de Cuba en la Cumbre de las Américas del 2012, y el fin del bloqueo económico por parte de EE. UU., o el envío de representantes de la Comisión de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Senado al Paraguay, para mediar en los conflictos internos por la tierra entre brasileños nacionalizados y campesinos nativos (Senado Federal, 2012, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 438 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 439 10 de febrero). Esto también explica la disposición permanente del Brasil a participar en liberaciones de secuestrados por las FARC y en intercambios humanitarios en Colombia o incluso su buen ánimo para participar en un eventual proceso de paz entre el gobierno colombiano y el grupo insurgente, si se le invita. Otro de sus roles ha sido fungir como creador y promotor de diversos mecanismos de integración. Desde propuestas como el Área de Libre Comercio Sudamericana (Alcsa), IIRSA y la constitución en el 2004 de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), Brasil ha buscado atraer a la comunidad andina, a Venezuela y a Chile al Mercosur y crear en sí mismo un polo de influencia alternativo a la clásica hegemonía regional económica y política de los EE. UU. Con todo y las variables que fragmentan políticamente a la región, Brasil tiene puesta su mirada en el gran objetivo de la Declaración de Cusco del 2004: lograr la definitiva convergencia entre el Mercosur, la CAN y Chile, perfeccionar una única zona de libre comercio y generar integración política y social, partiendo de una base económica (Ramírez, 2011a, pp. 137-138, citado en Pastrana, 2011a, p. 86; Amorim, 2010, p. 229; Cervo, 2010, pp. 24-25). De esta manera, la estrategia sudamericana de Brasil tiene un importante componente geopolítco y proyecta una visión de largo aliento, en cuyo entramado tanto el Mercosur como la Unasur constituyen los dos pilares de dicha estrategia15 (Patriota, 2011). Ambos procesos de integración son concebidos por Itamaraty como círculos concéntricos, en donde el primero representa el núcleo duro de la integración y el segundo el cerco que la fortalece (Pastrana, 2011, p. 79). En materia de protección de la Amazonía e integración de los países que la comparten (Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Suriname, Bolivia y Venezuela), Brasil ha estado particularmente interesado en habilitar y relanzar, en el 2009, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), con una estructura organizacional nueva, más recursos y metas más ambiciosas, como la reducción de las asimetrías económicas. Se quiere aprovechar el potencial de recursos disponibles en la zona y el mejoramiento Este es un aparte del discurso de posesión del actual canciller de Brasil, Antonio de Aguiar Patriota: “Ancorados em nosso entorno sul-americano, teremos a nossa disposição um MERCOSUL robusto e uma UNASUL crescentemente coesa. Compete-nos completar a transformação da América do Sul em um espaço de integração humana, física, econômica, onde o diálogo e a concertação política se encarregam de preservar a paz e a democracia. Onde os elos que vimos estabelecendo entre nossas classes políticas, nossos setores privados e nossas sociedades contribuirão para uma região cada vez mais unida no propósito de oferecer melhores condições de vida a nossa gente”. 15 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 439 16/12/15 8:42 4 40 | Problemas y desafíos contemporáneos... de las posiciones colectiva e individual de sus miembros en los espacios y cumbres ambientales internacionales (Pastrana, 2011b, p. 65). La apuesta de Brasil por un cierto rol de contener a la potencia del norte, mientras llena el vacío de poder al atender los intereses y las inquietudes de sus vecinos, no representa una ruptura con respecto a esta ni un distanciamiento. Esto es evidente en el alto índice de inversiones norteamericanas en ese país, el comercio bilateral fluido y la suscripción de acuerdos bilaterales que profundizan la cooperación, como en el caso de los biocombustibles (Varas, 2008, 12 de mayo, p. 3) y la defensa. Al cuidar de esta afinidad limitada o moderada con el polo del Norte, Brasil también facilita la creación de opciones de integración algo más flexibles para los Estados tradicionalmente más próximos a los EE. UU., como Colombia, Perú y Chile, por su estructura de comercio que privilegia ese mercado o esquemas vertebrales de cooperación en seguridad. La política exterior fluida de la era de Lula encontró para Brasil una oportunidad para asumir la responsabilidad principal y el comando de una fuerza multilateral regional: la Misión de las Naciones Unidas para Estabilización de Haití (Minustah) (Patriota, 2009, pp. 120-137; Cervo, 2010, p. 28; Amorim, 2010, p. 225). Además, se identificó la posibilidad de otorgarle una trayectoria política común a la política exterior y a la política de defensa, mediante la articulación entre instituciones diplomáticas y militares, bajo el manto de la cooperación regional, y mediante la introducción de una estrategia nacional de defensa abierta al vecindario y del empuje dado a la creación del CDS, como instancia coordinadora de insumos, información e instrumentos de cooperación en el campo militar (Cavalcante, 2011, p. 146; Nolte, 2012, p. 31; Godehardt, 2012, pp. 63-65). En específico, el CDS representa para Brasil un terreno fértil para estimular el pluralismo y la mitigación de radicalismos ideológicos (Pastrana, 2011a, p. 106), dado que pretende satisfacer tres metas muy generales, compartidas y difícilmente rebatibles: la consolidación de América del Sur como territorio de paz y libre de armas de destrucción masiva, la construcción de una identidad suramericana en defensa, acorde a las características subregionales y nacionales, y, por último, la generación de consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa, sentando posiciones comunes (Ugarte, 2010, pp. 27-28). Como gesto de avance en la materia, Brasil fue uno de los primeros en comprometerse a elaborar y divulgar en el 2012, ante los otros gobiernos y ante la opinión pública, su Libro blanco de defensa o documento estratégico. En DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 440 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 4 41 este, se señalaría el estado de sus capacidades militares y el gasto en defensa, así como los propósitos y los usos de sus adquisiciones (Hulse, 2012). Según todo lo anterior, Brasil define a Sudamérica como la región en que ha comenzado a proyectar su liderazgo, a través de la expansión de las actividades de sus actores económicos y del relanzamiento de proyectos de gobernanza regional bajo su égida, con el propósito delimitar políticamente su área de influencia y excluir la presencia de potencias externas en la región (Nolte, 2012, p. 51; Flemes & Wojezewski, 2012, p. 166; Soreanu, 2010, pp. 137-1489). También la construcción de Sudamérica ha traído consigo una delimitación geopolítica en las Américas, con un acervo político-ideacional, para intentar forjar una identidad regional que le sirva de sustento a su estrategia sudamericana. Brasil como jugador global La estrategia internacional de Brasil, en la senda para consolidarse como jugador global, tiene varias líneas de proyección. En primer lugar, Brasil apunta a convertirse en uno de los países que encabezarán la implementación de políticas para reducir la pobreza extrema y para reducir las emisiones de carbono (Phineiro, 2010, pp. 4-5). Esto tiene el propósito de ganar el prestigio de potencia social y ambiental. En segundo lugar, Brasil busca contribuir a romper la concentración de poder que las grandes potencias principales del sistema internacional ostentan, mediante la promoción de reformas a los organismos financieros internacionales y de Naciones Unidas y mediante la conformación de grupos de diálogo o arenas políticas informales que descentralicen la toma de decisiones y posiciones comunes (Phineiro, 2010, pp. 4-5). En tercer lugar, Brasil cree en la necesidad de definir reglas y procedimientos claros para la gobernanza global y se opondrá a todo marco normativo que considere inequitativo para los países en vías de desarrollo o que desconozca las características específicas (culturales, socioeconómicas, geográficas, etc.) de los países (Phineiro, 2010, pp. 4-5). Brasil se ha hecho consciente de la influencia que puede adquirir como poder emergente, y ha multiplicado su asociación estratégica con otras potencias semejantes y encabezado procesos de integración entre potencias secundarias. En este sentido, Brasil ha promovido la necesidad de construir un orden más equitativo, con una mayor participación de los países del Sur en la toma de decisiones. La puerta abierta para asumir un rol como potencia DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 441 16/12/15 8:42 4 42 | Problemas y desafíos contemporáneos... civil16, pero con capacidades no despreciables de defensa e interés de contribución a la estabilización política y económica de regiones problemáticas, aún no es tan visible. No obstante, Brasil encuentra primicias en el descenso de la hegemonía estadounidense de posguerra y en el eco de sus posiciones alternativas entre otros países, tanto por los nuevos esquemas y discusiones de integración como por causa de su protagonismo, en aumento en escenarios como la ONU y la OMC. Se destaca, así, como el único actor global latinoamericano, capaz de influir en dichos escenarios. Como resultado de ello, se creó, por iniciativa de Brasil en el marco de la OMC, el Grupo de los 20 (G-20), una alianza de los países del Sur para defender sus intereses en la ronda de desarrollo de Doha. Así mismo, impulso la constitución del foro de diálogo India, Brasil, Sudáfrica (IBSA). En suma, Brasil no solo ha diversificado sus intercambios comerciales, sino que ha desarrollado una política exterior universalista (De Moura, 2010, pp. 25-30; Amorim, 2010, pp. 231232; Fagundes & Danilevicz, 2009, pp 43-87). Brasil ha identificado que el multilateralismo, la diversificación de las relaciones, la universalidad del derecho internacional, el respeto a las diferencias, la reducción de las brechas económicas y políticas entre países y la asociatividad democrática deben ser las columnas para edificar las estructuras emergentes de gobernanza global, que les permitan a todos enfrentar colectivamente los desafíos globales que exceden las capacidades individuales de los Estados e incluso las estrategias colectivas de los bloques dispersos (Cervo, 2010, p. 11). En este sentido, Brasil ha planteado en los foros internacionales, la reforma de las organizaciones de alcance global tanto del sistema de la ONU como de las instituciones financieras internacionales, las cuales enfrentan grandes desafíos de legitimidad y eficacia. Esto con el argumento de que se requieren nuevas estructuras de gobernanza global, más inclusivas, que contemplen los nuevos cambios en la estructura del sistema internacional. Para la construcción de nuevas estructuras de gobernanza global se necesitan dos grandes reformas: la del sistema de seguridad colectiva y la del sistema El concepto potencia civil caracteriza el papel de la Unión Europea en el sistema internacional. Dicha caracterización se deriva de los principios inspiradores de su política exterior, tales como el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, el reconocimiento de la legitimidad de la ONU, la solución negociada de los conflictos, la cooperación para el desarrollo y la defensa de los derechos humanos. Dada la similitud que existe entre la política exterior de la Unión Europea y la practicada por Brasil, el concepto potencia civil puede hacerse extensivo a la identidad que proyecta el gigante sudamericano en el contexto mundial (Pastrana & Aponte, 2006, p. 246). 16 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 442 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 4 43 económico-comercial internacional (Amorim, 2010, pp. 218-219; Fortuna, 2007, pp. 18-19). Por lo que se refiere al sistema de seguridad colectiva, para Brasil es necesario, en primer lugar, una reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, que contemple, entre otras cosas, una progresiva abolición del veto, así como la ampliación de los miembros permanentes, para incluir a las potencias emergentes. En segundo lugar, es necesario defender la vigencia del derecho internacional y contener su erosión, dándole prioridad a la reconstrucción de un multilateralismo efectivo, que le devuelva la legitimidad a las instituciones internacionales, en ámbitos tan importantes como los derechos humanos, la protección del medio ambiente y la solución pacífica de las controversias. Por último, se debe fomentar especialmente el desarme nuclear, a través del avance de la agenda de no proliferación y del cumplimiento pleno de los compromisos adquiridos por las partes en el Tratado de No-Proliferación Nuclear (Amorim, 2010, p. 220). En lo que concierne a la reforma del sistema económico-comercial, Brasil considera que es fundamental, en primer lugar, combatir el proteccionismo. Para esto, es necesario hacer cumplir el mandato de la Ronda de Doha, que determina la eliminación de las barreras y distorsiones que afectan las exportaciones, ante todo agrícolas, de los países den desarrollo. En segundo lugar, se deben examinar a fondo las cláusulas de protección a la propiedad intelectual que sean incompatibles con el desarrollo tecnológico y los objetivos prioritarios de los países en desarrollo, por ejemplo, en caso de pandemias, hay que dar prioridad a las políticas de salud pública que permitan la producción y comercialización de genéricos. Por último, es necesario reformar las instituciones de Bretón Woods, a fin de que los países en desarrollo puedan tener acceso a financiamientos para proyectos prioritarios y puedan protegerse contra las crisis financieras. Por iniciativa de Brasil, el FMI está evaluando maneras de flexibilizar sus normas contables y estudiando propuestas para introducir un seguro financiero para los países amenazados por crisis especulativas (Cervo, 2010, pp. 15-17; Fortuna, 2007, p. 19). En este contexto, Brasil ha entrado en una lógica de modernización no solamente de su aparato productivo sino también de su aparato y tecnología militar. Así, los ha articulado a una estrategia de legitimación internacional y cooperación que atenúe las prevenciones, incluso las norteamericanas, y encuentre alineaciones políticas aptas para mostrarse como un socio global de la democratización. En este sentido, le ha apostado incluso al recurso de buscar una candidatura para un asiento permanente en el Consejo de Seguridad DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 443 16/12/15 8:42 4 4 4 | Problemas y desafíos contemporáneos... de la ONU. En gran medida, este objetivo se encuentra detrás de sus recientes vinculaciones en transferencia militar y tecnológica, además del uso limpio y pacífico de la energía nuclear, con países como Rusia y Francia. Aunque las prevenciones norteamericanas vayan in crescendo, particularmente por sus aproximaciones con Irán, Brasil no ha pretendido ser un contrapoder, sino más bien un poder abierto y flexible. Una muestra de esto es su interés reciente en firmar un acuerdo de cooperación con EE. UU. para la transferencia de tecnología militar y de inteligencia, y se presume que para impulsar el desarrollo de acciones conjuntas de vigilancia y estabilización. Es un acuerdo con una función de asociación real y simétrica. Brasil continúa desenvolviéndose entre el legado del pragmatismo responsable y los resultados de la implementación del instrumento de parcerías o asociaciones estratégicas múltiples, con algunos periodos dubitativos o de indefinición relativa de la política exterior. Esto puede rastrearse en presidencias como las de los 80, las de Figueiredo y Sarney, que estuvieron “volcadas hacia adentro” y focalizadas en Argentina, en medio del paradigma desarrollista; y en los mandatos de Collor de Melo, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, cuando se intentaba hacer coincidir, en medio de fuertes contradicciones, la normalización o la liberalización del Estado, el mejoramiento de las relaciones con EE. UU., la integración liberal, la proyección individual, la adopción del universalismo en derechos humanos y el particularismo de las parcerías estratégicas (Bernal-Meza, 2006, pp. 73 y 78-79). La primera concepción de la política exterior le permitió desde los años setenta abrirse hacia el África, participar intensamente en las agendas de los países en vía de desarrollo y desligarse poco a poco del alineamiento con EE. UU. Las parcerías han favorecido la ampliación del acceso a mercados, tecnologías, inversiones y cooperación internacional, así como el mejoramiento de su participación en los procesos políticos que buscan cambiar las reglas de funcionamiento del sistema internacional (Bernal-Meza, 2006, pp. 72-74). Quienes formulan política exterior brasileña aspiran a convertir a su país en un jugador global, apartándose de dos interpretaciones usuales y erróneas. En primer lugar, pensar que Brasil no puede afectar los procesos globales, hasta que no haya resuelto plenamente sus problemas sociales internos y hasta que no haya desarrollado tantas capacidades militares como las potencias de primer orden (los cinco del Consejo de Seguridad de la ONU). En segundo lugar, creer que capacidades como el tamaño territorial, el tamaño poblacional y los recursos naturales diversos le garantizan automáticamente un rol central en la política internacional. Brasil persigue un balance que le DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 444 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 4 45 permita actuar con fluidez: ni ser tímido o reticente ni tampoco intimidante. Esta actitud impide que la política internacional quede a merced de las fuerzas del mercado (privatización) o rendida al power politics, con lo que queda conminada al unilateralismo del Estado más fuerte (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 21-22). Ese escepticismo al power politics como fuente de derecho y voluntad política para incidir en la configuración del orden internacional permite pensar que Brasil comparte mucho de la visión idealista en su política exterior que llevó a llamar a Alemania occidental y a la Unión Europea potencias civiles, desde los años setenta. Este concepto explica cierta reticencia o limitación autoimpuesta a desarrollar y ejercer el poder militar, si bien no deja de poseerlo como recurso último. Por el contrario, los Estados optan por una mayor capacidad y despliegue de los instrumentos financieros, comerciales y diplomáticos. La raison d’être de esta política exterior es la promoción y defensa de los valores democráticos y los derechos humanos, más que el aseguramiento de la propia supervivencia (Stavridis & Hoffmann, 2011, pp. 6-7). El que comparta muchos de esos atributos no le impide a Brasil ser cada vez más consciente de una nueva geopolítica mundial y suramericana, que parece demandarle una actualización y mejoramiento de su capacidad militar, en materia de adquisiciones externas y producción nacional de artefactos de amplio rango de acción, como portaviones, submarinos de propulsión nuclear y transportes aéreos y navales (Reich, 2011, p. 29). En términos geoestratégicos, Brasil busca construir un espacio marítimo y aéreo libre para el comercio y la explotación de recursos, por el centro y sur del Atlántico, en la conexión costa oeste de Suramérica y costa este de África, para desenvolverse económica y políticamente, mientras contribuye a la seguridad de sus socios. Así, se erige como polo entre cinco puntos: Trinidad y Tobago al noroccidente, el Cabo Verde al noreste, el Cabo de Buena Esperanza al sureste, la Antártida al sur y el Estrecho de Magallanes al suroccidente (Reich, 2011, p. 30). Es por esto que la cooperación con los socios en esos puntos le resulta sumamente indispensable (Trinidad y Tobago17, Guinea Bissau, Cabo Por ejemplo, el acuerdo bilateral para la explotación conjunta de gas y petróleo (Xinhuanet, 2008, 23 de julio). Es de resaltar la creciente cooperación técnica en agricultura y transporte, así como otros acuerdos en materia de abolición de visas, servicios aéreos e inversión (Cole & Warner, 2011, 3 de abril). 17 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 445 16/12/15 8:42 4 46 | Problemas y desafíos contemporáneos... o Cape Verde18, Camerún19, Angola20, Namibia21, Suráfrica, y por supuesto, Argentina). Para este ambicioso proyecto de entrelazamiento geográfico transatlántico, el poder marítimo resultará determinante. Es por ello que el jefe del Estado Mayor de la Armada brasileña solicitó en el 2011 y hasta el 2030 inversiones adicionales en el sector por un valor estimado en 223,5 mil millones de reales. Argumentó necesidades de disuasión ante el hallazgo de recursos sensibles y escasos, como el petróleo, tanto en la Amazonía como en la capa submarina de la costa oeste (Senado Federal de Brasil, 2011, 11 de noviembre). Además del espacio geopolítico estratégico suratlántico, la PEB persigue la edificación de una relación Sur-Sur que permita pensar que los países periféricos no son una sumatoria de Estados dependientes y subdesarrollados, que no ofrecen más que materias primas a los países ricos. Esos países pueden aumentar los niveles de comercio entre ellos y participar activamente en los foros políticos y económicos internacionales, mientras fortalecen sus vínculos. (Amorim, 2010, pp. 231-232; Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 23-24). La tradición diplomática brasileña de respaldo a las iniciativas de promoción de la paz y ampliación de la seguridad de la ONU también ha sido una modalidad de proyección internacional. En el año 2005, Brasil lideró la Minustah y participó en unas treinta y cuatro misiones de paz regionales y extra-regionales, entre las más recientes22 están tres misiones de verificación Considérese la invitación de Brasil a realizar maniobras marítimas y aéreas conjuntas, capacitación militar y control compartido de los tráficos marítimos y aéreos, además de la posibilidad de donar algunos aviones del tipo Embraer Bandeirante (Defensa.com, 2012, 12 de marzo). 18 Además de reabrir la embajada brasileña en Camerún en el 2005, se han firmado varios acuerdos para reducir la malaria, mejorar la producción de algodón y cacao, y en general, fortalecer los sectores agrícola y acuícola (Portal Brasil, 2010). 19 Angola está contemplado, junto a Cape Verde, Guinea Bissau, Mozambique y la isla de São Tomé y Príncipe, en del proyecto conjunto entre la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el gobierno de Brasil para prevenir y eliminar las peores formas de trabajo infantil.(United States Deparment Labor, 2012). 20 Además de tener un acervo importante de cooperación en temas como la lucha contra el Sida y el desarrollo de la agricultura, Brasil contribuyó mucho a la creación de la Fuerza Naval de Namibia desde 1995 y a su consolidación, con capacitación militar y mediante la venta de varios barcos (Ministerio de Defensa, 2009; Hartman, 2009). 21 Otras tantas fueron el Comité Especial de las Naciones Unidas para los Balcanes (UNSCOB) en 1947, la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF I) entre los años de 1957 y 1967, para apoyar el cese al fuego de los beligerantes en la crisis del Canal del Suez, la Operación de las 22 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 446 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 4 47 de la ONU en Angola (Unavem I, II y III) y una de observadores (Monua), realizadas entre 1988 y 1997, para garantizar el cese al fuego, la salida de beligerantes cubanos y la transición política de esa excolonia portuguesa; la misión de las Naciones Unidas en Mozambique (Onumoz), desarrollada entre 1992 y 1994, para contribuir a la pacificación de la guerra civil; y cuatro despliegues para apoyar a la ONU en la independencia de Timor Oriental de Indonesia, con Unamet, Interfet, Untaet y Unmiset, además de llevar cooperación profesional, educativa y lingüística (enseñanza del portugués) (Leandro & Suzeley, 2005, pp. 59-63). En la actualidad, Brasil se propone cooperar para seguir fortaleciendo la Minustah y para dotar de recursos financieros y técnicos a las misiones Unmit, las nuevas misiones integradas para Timor Oriental, y la Oficina Integrada para la Construcción de la Paz en Guinea Bissau (UNIOGBIS) (Cavalcante, 2011, p. 150). Es posible que Brasil se involucre activamente en operaciones del tipo preventive diplomacy, peacemaking, peacekeeping o peacebuilding para alcanzar tres grandes objetivos. En primer lugar, para empoderar y actualizar sus fuerzas armadas, al propiciar interacciones con otras tropas y en diversos terrenos, y ganar así visibilidad y credibilidad internacional; en segundo lugar, para asegurarse un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU y un papel central en la agenda global de seguridad; y en tercer lugar, para construir lazos políticos y culturales permanentes con países y regiones estratégicas, sobre todo si comparten una herencia portuguesa, aunque sean distantes geográficamente (Leandro & Suzeley, 2005, pp. 67-69). En cuanto al acceso al Consejo de Seguridad, Brasil justifica su intención con dos objetivos rectores: por una parte, contribuir a prevenir y deslegitimar el uso unilateral de la fuerza, y por otro lado, aportar para lograr una representación internacional más pluralista en el campo de la seguridad global (Cavalcante, 2011, p. 147). En últimas, Brasil tiene mucho por decir y mucho más por hacer, lo que lo convierte en uno de los jugadores políticos con mayor potencial para transformar el curso del sistema internacional. No lo hará solo y deberá mejorar sus probabilidades actuales, pero seguirá siendo un punto de Naciones Unidas en el Congo (ONUC), la Fuerza de Seguridad de las Naciones Unidas en la Nueva Guinea Occidental (UNSF), la Fuerza de las Naciones Unidas en Chipre (Unficyp), que operó de 1964 a 1974, y la Fuerza Armada Interamericana para resolver la crisis de República Dominicana (Faibrás) en 1965 (Leandro & Suzeley, 2005, pp. 59-60). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 447 16/12/15 8:42 4 48 | Problemas y desafíos contemporáneos... comparación obligado, en un mundo en el que se afianza la multipolaridad y la interdependencia. Conclusiones A lo largo de este artículo se hizo un retrato de la política exterior brasileña, a partir de un análisis de las características gruesas o rasgos básicos de la imagen y conducta del país en las dimensiones regional y global. El análisis no se hizo desde una óptica lineal o restringida desde el punto de vista teórico, sino desde una propuesta teórico-conceptual de carácter pluralista, propuesta por el GIGA para estudiar los atributos de una potencia líder regional. Dicho marco interpretativo privilegia o resalta aspectos que permiten comprender de modo más integral los roles de Brasil, en cuanto potencia regional y actor clave de la política internacional. Así mismo, se utilizaron algunos conceptos para interpretar la idea de región. Por tanto, se trató la consolidación económica de gran envergadura de Brasil, mediante el examen de sus mercados doméstico y externo, el trabajo sostenido en su agenda interna de desarrollo físico y socioeconómico, aunado al mantenimiento de su estabilidad macroeconómica y política y al aumento de sus capacidades materiales convencionales como Estado. Todo lo anterior hacen de Brasil un Estado más autónomo y lo catapultan dentro de la estructura de poder internacional. También se identificó la delineación de una política exterior, en cuyo proceso de formulación y ejecución se ha impuesto al interior de Itamaraty la escuela de los autonomistas, de proyección continua y de largo plazo, muy institucionalizada y construida mediante el consenso, en medio de la flexibilidad y la adaptación. Asimismo, el texto puso de relieve la disposición estratégica de Brasil de buscar y apoyar activamente coaliciones de intereses comunes con países con posiciones semejantes (BRIC, IBSA), para impugnar, desde el pluralismo, los patrones monopólicos ejercidos por las potencias industriales en las esferas comercial, financiera, política, militar, científica y cultural. El rol articulador de Brasil como potencia en la región puede deducirse de muchas de las actuaciones y definiciones que ha adoptado su política exterior, en medio de las diferencias, en temas como la promoción de la integración económica y política hacia la construcción de Sudamérica. Su función articuladora también puede relacionarse con su predisposición a la mediación consentida en escenarios de conflictos bilaterales e internos, su política de DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 448 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 4 49 cooperación bilateral activa en materias como la defensa, la seguridad y el medio ambiente (a través de la OTCA), su impulso político y financiero para el desarrollo de interconexiones en infraestructura energética y de movilidad (a través de IIRSA). Por supuesto, esto no significa que Brasil haya renunciado a sus intereses estatales, gubernamentales y societales, pero sí implica un encuentro dinámico entre sus grandes objetivos particulares para la política exterior y el rol de conductor principal de los procesos suramericanos que desea desempeñar. Esto quiere decir que usa sus relaciones exteriores para reducir sus vulnerabilidades externas y para apoyar el mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos, mientras lidera la construcción de consensos para la definición de una visión y de la identidad suramericanas, en el marco del desarrollo de regímenes regionales. La Unasur y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) son algunos de esos instrumentos. Sin duda, Brasil ha preservado su posición dominante en el Mercosur. Se ha cuidado con una institucionalización limitada para actuar de manera estratégica en tiempos de negociación extra-regional o crisis bilateral y le ha dado flexibilidad política al organismo, para aproximar al resto de sus vecinos como miembros asociados. Las oportunidades para estimular una mayor dinamización comercial regional parecen mayores por la desaceleración de las potencias emergentes consumidoras de commodities y por el ingreso de Venezuela al Mercosur, ante el estancamiento ideológico e institucional del ALBA. Parece que hay una escenario favorable, pese al nuevo esquema de inserción regional de Colombia, Perú, Chile y México con el Asia-Pacífico o la Alianza del Pacífico (AP), que tiene una estrategia de competencia más o menos directa al Mercosur y que pone en evidencia la posibilidad de la acentuación de los intereses norteamericanos sobre la región. El rol de liderazgo no está exento de dificultades materiales y de la carencia de plena legitimidad. Pese a las críticas sobre un cierto exceso de protagonismo o perfilamiento individual, Brasil continúa siendo un punto de referencia innegable en asuntos como el modelo de desarrollo, la política social y ambiental, y la creciente participación de la sociedad civil en la toma de decisiones y rendición de cuentas. En efecto, Brasil no solo ha podido proyectar su liderazgo regional, sino que ha comenzado a tener el reconocimiento de los demás Estados sudamericanos, hecho que tiene importancia estratégica para su proyección regional y global, en el marco de la emergencia de un sistema multiregional de las relaciones internacionales. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 449 16/12/15 8:42 450 | Problemas y desafíos contemporáneos... Como jugador global, Brasil ha sabido posicionarse mediante el fortalecimiento de sus capacidades estatales y mediante el soft-balancing o contrapeso suave. Ha utilizado mecanismos estratégicos, como las coaliciones de interés con países estructuralmente semejantes y potencias en ascenso, la impugnación institucional a las potencias principales y la búsqueda de consensos internacionales y sinergias, para reformar y democratizar las estructuras financieras, comerciales, políticas y de seguridad de gobernanza global. También es relevante es la construcción paulatina de un nuevo espacio geopolítico trasatlántico en el Sur, con la costa oeste del África, para el intercambio comercial, la exploración y explotación de recursos, el diálogo político, la transferencia cultural y la cooperación en defensa y seguridad. Con esto, Brasil continúa robusteciendo su imagen de Estado representante de los países pobres y en vías de desarrollo, en aspectos tales como la equidad comercial, el acceso libre a la tecnología y la lucha contra el hambre y la pobreza extrema. Asimismo, su coordinación de la Minustah en Haití o su participación financiera y militar sostenida en misiones de paz de la ONU como las actuales Misión Integrada para Timor Oriental (Unmit) o la Oficina Integrada para la Construcción de la Paz en Guinea Bissau (UNIOGBIS) le permiten fungir u ocupar un espacio como socio y promotor de la seguridad internacional. Muchos de estos logros internacionales y aspiraciones, como el asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, el uso pacífico y extendido de la energía nuclear o el encumbramiento mundial de su industria armamentista nacional, no son aceptados de manera categórica por las cinco potencias principales del sistema internacional (EE. UU., Reino Unido, Francia, Rusia y China) y por otros países medianos y pequeños (sobre todo en las Américas). Sin embargo, han venido recibiendo un mayor número de manifestaciones, que oscilan entre el simple reconocimiento y el apoyo en el discurso de los líderes, cuando menos. Una de las llaves brasileñas para destrabar la rigidez política de los más poderosos y reducir las sospechas y los recelos de las potencias secundarias ha sido intentar hacer converger, con habilidad política, la impugnación o la contención institucional de las grandes potencias y acercarlas a partir de entramados complejos de vínculos de cooperación, posiciones y valores comunes, reglas negociadas y diplomacia transparente y pública. Esto no implica la ausencia de competencia y conflictos con los EE. UU., ni una voluntad expresa brasileña para la reducción de las asimetrías a favor de los demás actores de la región, pero sí una intención firme por generar y desarrollar políticas para DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 450 16/12/15 8:42 Rasgos de la política exterior brasileña... | 451 el fomento de la confianza colectiva en general y de la receptividad hacia la buena disposición de la política exterior del Brasil. Brasil no está exento de algunos reveses en las dimensiones doméstica y externa, que han debilitaron un tanto su imagen e influencia regional e internacional, hacia el 2012. No obstante, Brasil continúa y se debate entre reformas internas, medidas correctivas y la reorganización de sus prioridades, que hacen prever una adaptación positiva, aún en medio de la austeridad parcial, el reacomodamiento burocrático, las barreras de protección comercial, las medidas para contrarrestar la corrupción, el reforzamiento de la participación nacional en Petrobras y de las empresas privadas de Brasil en el exterior, a través del BNDES, el descenso de las exportaciones por concepto de materias primas, las fricciones con sus socios del cono Sur y la sustitución parcial de importaciones, para recuperar terreno industrial perdido frente a la incansable producción de la China. En tiempos de remezón y crisis sistémica, el caudal político histórico de Brasil puede tomar la delantera en sentido propositivo y gregario, para propiciar respuestas compartidas adecuadas al contexto desafiante. Esto dependerá de qué tan bien logre interpretar y canalizar las necesidades, las expectativas y las preocupaciones de los países suramericanos, en medio de las asimetrías y divergencias ideológicas. Esto puede implicar, por ejemplo, una reconsideración de sus socios comerciales principales, el respaldo decidido a los arreglos supranacionales, una mayor transferencia de recursos hacia los países económica y socialmente más rezagados y la formulación de estrategias para insertar a sus contrapartes suramericanas en las coaliciones de geometría variable y en los foros internacionales que ha conquistado, o al menos representar de forma más explícita sus intereses convergentes. De cualquier modo, eventos adyacentes como el balance de Río+20 en el 2012, el Mundial de Fútbol en el 2014 y los Juegos Olímpicos y Paralímpicos en el 2016, con toda certeza harán que Brasil continúe en el centro de las discusiones sobre la proyección de nuevos actores y las transformaciones de las relaciones internacionales. Referencias Albarracín, J. (2011). Buscando el liderazgo en la región: la política exterior brasilera hacia Sudamérica. En H. Godoy, R. González & G. Orozco (Eds.), Construyendo lo global, aportes al debate de relaciones internacionales (pp. 401-422). Barranquilla: Editorial Universidad del Norte. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 451 16/12/15 8:42 452 | Problemas y desafíos contemporáneos... Almeida, J. G. (2009). O Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS). Análise e Perspectivas. Brasilia: Fundaçao Alexandre de Gusmão. Amorim, C. (2010). South American Integration. Diplomacy, Strategy & Politics, 10, 5-25. América Economía. (2011, 15 de abril). 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Sin embargo, reducir la explicación de las causas y los resultados de las interacciones sociales multilaterales, globales, regionales y bilaterales, a su dimensión sistémica, por lo general interpretada como la distribución desigual de poder, la anarquía internacional relativa y la conducta interdependiente pero individualista de las unidades (Waltz, 1979; Krasner, 1992), ignora el peso fundamental que pueden tener los factores domésticos, las ideas y los procesos políticos ad hoc e institucionales de cambio, tanto en situaciones de estabilidad sistémica como en contextos críticos o de elevada incertidumbre. Coyunturas tales como el desafío brasileño al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y su colapso en el 2005, el abandono de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), anunciado en el 2006 y que se hizo realidad en el 2013, con su adhesión definitiva al Mercosur, los fallidos golpes de Estado en Venezuela en el 2002 y en Ecuador en el 2010 y sus reajustes internos respaldados por el Grupo de Río y la Unasur respectivamente, el triunfo golpista en Honduras en el 2009 y su solución colombo-venezolana, la reconciliación amistosa entre Ecuador y Colombia, después de la Operación Fénix en el 2008, propiciada por la mediación brasileña en el Grupo de Río, * Artículo en coautoría con Diego Vera Piñeros, publicado en la revista Papel Político, 18(2), 613-650, en el 2013. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 459 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... el final blando de la llamada guerra de las papeleras entre Uruguay y Argentina (2006-2010), e incluso el conflicto moderado entre Bolivia y Chile por la salida al mar del primero (desde 1962 hasta la fecha) advierten que pese a que en la región no existe una fórmula mágica institucional o informal para la resolución de los conflictos, Suramérica continúa siendo una zona de paz negativa o carente de beligerancia (Flemes, 2012, p. 20). Es una región que le sigue apostando a la cooperación y a la integración, en medio de las (muchas) divergencias y de que busca su propio camino para impulsar su desarrollo y garantizar su seguridad. Esto se lleva a cabo sin ortodoxia y con aplazamientos, con reinvenciones o relanzamientos organizacionales, sin etapas claras o spillovers paradigmáticos —como el caso de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en el camino hacia la Unión Europea, con asimetrías profundas, tratos diferenciados y geometrías variables (Contreras, 2008, pp. 6-8). No obstante, hay algunas creencias subyacentes a casi todas las cumbres, tratados constitutivos, declaraciones y discursos en el subhemisferio, que apuntan a que es necesario cooperar horizontalmente e integrarse1 y a que Suramérica puede ser una unidad con futuro común2. Argumentar que el nuevo liderazgo subhemisférico de Brasil y el retorno de Colombia, reconocido interna y externamente como un país dependiente de EE. UU., a las sintonías colectivas de cooperación e integración suramericana se explican solo en función de una mayor flexibilidad (explícita o tácita) de la política norteamericana dirigida a la región, es desestimar el potencial de cambio en los intereses e identidades en política exterior. Este puede ser propiciado por factores internos, como los giros electorales, el ascenso del Partido dos Trabalhadores (PT) en Brasil, las políticas gubernamentales en Colombia, con el pragmatismo conciliador de Juan Manuel Santos. También puede ser propiciado por el impulso dado al conocimiento, la información y las prácticas compartidas sobre problemas específicos, en particular si implican estructuras de compromiso hechas para edificar la confianza mutua, tal como apunta el constructivismo (Wendt, 1995, pp. 73-75). Los Estados no se mueven solo por la utilidad individual (utility-driven) o la autoayuda (self-help), que describen bien las coyunturas de alineamiento (bandwagoning) de Colombia o de pasividad neutral (indiferencia) de Brasil en periodos de intervencionismo activo de los EE. UU. sobre la región. Lo 1 Véanse, por ejemplo, la introducción del Tratado de Montevideo (Aladi) de 1980 y del Tratado del Mercosur de 1991. 2 Véase el preludio del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas del 2006. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 460 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 461 anterior se observan en los alcances que tuvieron las doctrinas Monroe, a finales del siglo XIX, la Truman, a mediados del siglo XX, The war on drugs, sobre todo en los mandatos de Reagan, Bush, Clinton y Bush, y The war on terrorism (WOT), desplegada por el cuarteto Bush, Cheney, Rumsfeld y Powell a principios del siglo XXI. Los cambios en la orientación exterior de los gobiernos también pueden sacrificar ventajas o utilidades relativas, para apostarle a creencias normativas acerca de aquellas decisiones que pueden emitir una imagen de política exterior confiable, amistosa, respetable o altruista (belief-driven). En el presente trabajo se indaga, en primera instancia, sobre las conexiones y los contrastes que pueden hallarse entre las posiciones recientes de Brasil y Colombia en política exterior y seguridad regional. Se tratarán algunas de sus repercusiones para los procesos de integración en la Unasur, teniendo en cuenta que algunas lógicas de las interacciones suscitadas en el sector defensa están inevitablemente articuladas. Esto se hará desde la óptica de las oportunidades y restricciones que han surgido al considerar a Colombia una potencia secundaria (secondary power)3, con aspiraciones de liderazgo, y a Brasil como una potencia regional en ascenso, proyectada como jugador global que necesita “desmarcarse” del influjo tradicional de EE .UU. sobre las agendas de seguridad, los organismos de inteligencia y las Fuerzas Armadas. Brasil no puede convertirse en un agente amenazante para la superpotencia y debe tratar de responder, al mismo tiempo, a los intereses de quienes sostienen relaciones especiales con los norteamericanos y a los de sus principales críticos, por ende, de la OEA, en una suerte de “equilibrismo diplomático” y entramado institucional complejo. En segunda instancia, se describen y analizan las actuales transacciones y compromisos de carácter bilateral entre Colombia y Brasil, en materia de seguridad y defensa. Se consideran primero los objetivos políticos y de seguridad trazados por la administración Santos 3 Este concepto ha sido propuesto por el GIGA (German Institute of Global and Area Studies), para el análisis de los factores impulsores implícitos o explícitos de impugnación de las potencias secundarias, al momento de enfrentar las pretensiones de liderazgo regional de las potencias ascendentes (Nolte, 2012, p. 32; Flemes, 2012b, pp. 22-23). Por tanto, las potencias secundarias son Estados que, en el contexto de una región determinada, poseen recursos relativos de poder importantes, para retar o por lo menos frenar gradualmente los objetivos de la potencia líder regional y competir directamente con otras potencias de capacidades semejantes (Flemes, 2010, p. 103). Las potencias secundarias constituyen una categoría especial de los posibles seguidores del líder regional, en este caso Brasil, el cual para velar por sus intereses en la región –o parcialmente en el contexto global— depende de la cooperación o, por lo menos, de la tolerancia o consentimiento de los primeros (Huntington, 1999, citado en Flemes & Wojczewski, 2012a, p. 156). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 461 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... y, después, sus objetivos para la proyección internacional de Colombia en el ámbito de la seguridad. Para llevar a cabo lo anterior, se usarán conceptos del realismo neoclásico para explicar los factores sistémicos y conductuales de los Estados suramericanos, y mediante una óptica algo más tenue de tipo constructivista o relacional se estudiarán las imágenes o las identidades que Brasil y Colombia intentan promover de sí mismos en el campo de la seguridad. Colombia y Brasil en el contexto de la seguridad regional Las élites económicas, políticas y castrenses de Brasil y Colombia no han sido inmunes a los marcos cognitivos dirigidos por los norteamericanos y han tenido que velar por mantener su acceso al mercado de consumo de bienes y de oferta de armas más grande del mundo, visto de manera individual. Entonces, la recuperación o la creación de canales de confianza con sus vecinos, aunque no compartan sus preferencias en el modelo interno y la política exterior, ha sido un factor constante en años recientes, en condiciones en las que este esfuerzo no ha venido acompañado de utilidades directas o tangibles. Los temores por la carrera armamentista en la zona andina (Colombia, Venezuela y Ecuador), acentuados por el bombardeo ilegal de Colombia sobre suelo ecuatoriano en el 2008, no produjeron decisiones que satisficieran plenamente a ecuatorianos y venezolanos, en específico sanciones contra Colombia, que obligaran a ambos gobiernos a desatar una guerra abierta contra el traspaso de guerrilleros y narcotraficantes colombianos hacia sus territorios, que era el deseo de Álvaro Uribe, ni en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA) ni en la posterior y naciente Unasur. En este contexto, Brasil se apresuró a lanzar el Consejo de Defensa Suramericano (CDS), con propósitos evidentes de diplomacia preventiva, tales como el diálogo regional sobre fuentes de conflicto bilateral, la promoción de relaciones cívico-militares y la divulgación de “libros blancos” de defensa, para hacer transparentes los gastos y la inversión en el campo militar (Moreira, 2008, pp. 8-9). Esto además reforzaría el vínculo colombo-venezolano deteriorado, al alternar la Secretaría General de Unasur, en una decisión políticamente calculada y pactada: el primer año regentada por María Emma Mejía y el segundo por Alí Rodríguez (Álvarez, 2013, p. 1). Por otra parte, aunque la insurrección policial en Ecuador contra Rafael Correa en el 2010 se superó con la intervención doméstica del Grupo de Operaciones y Rescate DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 462 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 463 (GOE), precipitó el advenimiento de una cláusula democrática concertada regionalmente, en el Unasur. Esta cláusula se introdujo con el fin de responder a futuras amenazas de ruptura o rupturas del orden democrático y constitucional, a través de sanciones políticas y diplomáticas. Cabe destacar que en esta el concepto de democracia es bastante flexible. Al no comprometerse con una definición limitada y operacional (Borda, 2012, p. 8) o utilitaria, la cláusula tiene una base política y normativa relevante para el desarrollo de futuros consensos y procesos políticos colectivos. Si bien el actual regionalismo suramericano ha sido fragmentado por la competencia relativa entre bloques económicos e ideológicos, tales como la CAN, el Mercosur, la Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) y la Alianza del Pacífico (AP), la imagen y las ideas que Brasil ha forjado de sí mismo, a través de la definición de roles regionales y globales alcanzables, junto con la sedimentación de un proyecto interno progresista, reformista y con una carga fuerte de inclusión social, característica del PT, son elementos domésticos importantes para apreciar el papel del “gigante del Sur” en la construcción de estructuras de gobernanza regional, tales como el Mercosur, la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), la Comunidad de Naciones Suramericanas (CSN) y hoy la Unasur, el Banco del Sur y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS). En la gobernanza regional, pesan los factores sistémicos o externos. Uno de ellos es la coyuntura crítica que envolvió a varios Estados latinoamericanos, durante y después de la crisis de la deuda externa, en los años 80 y 90. Esta coyuntura llevó a varios de ellos a revaluar la idoneidad de la influencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de los asesores norteamericanos sobre su política económica y sus modelos de desarrollo. Otro factor influyente es el mayor margen de maniobra que dejó EE. UU. en la política de los suramericanos, por su “contracción” política relativa, producto de la crisis comercial, financiera y política de los países occidentales del Atlántico Norte y la prolongación de las operaciones aliadas de estabilización y reconstrucción en Irak y Afganistán. En este contexto, se han generado estas “ventanas de oportunidad” para el regionalismo político suramericano. Los tomadores de decisión brasileños y sus expertos en política exterior se han hecho conscientes de que los problemas diplomáticos y de seguridad fronteriza en el vecindario son de su inmediato interés, a pesar de que exista o no la participación central de los norteamericanos. El papel de Brasil como líder consensual (Flemes, 2012b, p. 24) en el continente está orientado por el principio de la no-intervención y por el de la no-indiferencia. Esto le permite participar constructivamente DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 463 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... en situaciones de inestabilidad de los países de su entorno (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 19-20). Por supuesto, Brasil cree en ejercer este papel respetando los marcos institucionales, sin intervencionismo, pero sin ocultarse detrás de la omisión cuando los vecinos están siendo claramente afectados (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, pp. 19-20). Esto significa que Brasil prefiere ser solidario solo cuando es invitado a serlo y cree que es posible obtener resultados positivos (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2008, p. 21). Esto marca una clara distancia frente al papel imperial de EE. UU. (Münkler, 2007, pp. 16-21) en la seguridad hemisférica y regional, aunque Brasil haya incursionado en este campo, la gran diversidad de agendas nacionales de seguridad existente y la institucionalización pendiente de las estructuras regionales que trabajan en esta dimensión. En medio de las críticas de gobiernos como los de Venezuela (Hugo Chávez), Ecuador (Rafael Correa), Bolivia (Evo Morales), Argentina (Néstor y Cristina Kirchner), Uruguay (Vásquez y Mujica), Paraguay (Fernando Lugo) y el mismo Brasil (da Silva y Rousseff) al rol tradicional de gendarme o centinela ejercido por EE. UU., a través del sistema interamericano y de los canales de cooperación bilaterales entre agencias de inteligencia norteamericanas —Central Intelligence Agency (CIA), Drug Enforcement Administration, (DEA) y National Security Agency (NSA)— y nacionales, y entre el Pentágono y las Fuerzas Armadas (Tibiletti, 2001), con excepción evidente de los gobiernos venezolano y ecuatoriano, podría afirmarse que la cooperación regional con las contrapartes norteamericanas, sobre todo en la lucha antinarcóticos, se ha mantenido relativamente estable (Tulchin, 2010, pp. 3-4). Las diplomacias paralelas de la seguridad han entrado en no pocas ocasiones en directa fricción con las posturas ideológicas gubernamentales, sobre todo cuando se distancian de los criterios de Washington, y con los principios de derecho internacional que buscan orientar pacíficamente las relaciones interestatales. Algunas de las causas esenciales que se barajan podrían ser el que los organismos nacionales de seguridad y las Fuerzas Armadas latinoamericanas han tendido a funcionar con altos grados de discrecionalidad frente a los gobiernos elegidos de manera democrática, que las leyes que pretenden regular sus marcos de acción aún contienen altas dosis de reserva o “secretismo”, en nombre del interés nacional, que los mecanismos de control parlamentario y societal sobre ellas son muy débiles o inexistentes y que algunos gobiernos las han politizado, para interceptar o intimidar a la oposición (Saín, 2003, pp. 7-8). DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 464 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 465 Para el caso colombiano, el fortalecimiento de los órganos de inteligencia con apoyo doctrinal, logístico y satelital de EE. UU. implicó que los criterios militares guiaran las relaciones con Venezuela y Ecuador, con el visto bueno del presidente Álvaro Uribe, y además que fuera rutinario o convencional el uso de tácticas de desinformación y espionaje, de informantes, infiltrados y desertores pagados por el Gobierno (Ruíz, 2012, pp. 107-108). Esto hizo particularmente volátiles los conflictos diplomáticos y difíciles los controles y rendición de cuentas internos. Hace poco, como muestra adicional de la discrecionalidad y politización de un sector especialmente conservador de las Fuerzas Armadas colombianas, se reveló que un oficial del Ejército entregó al expresidente Uribe las coordenadas del lugar del cese temporal de operaciones contra las FARC, al sur del departamento del Meta, y de la ubicación de jefes de ese grupo insurgente que iban a La Habana (Cuba), acompañados por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), con el fin de reunirse con el equipo negociador del gobierno Santos para acelerar un acuerdo integral de paz (El Tiempo, 2013). La divulgación pública del exmandatario de las coordenadas en Twitter no solo instigó operaciones irregulares para impedir el viaje, sino que favoreció la hipótesis, al parecer compartida por él y por gran parte de exmilitares y uribistas, acerca de una fractura al interior de las FARC: entre el ala diplomática, que dialoga en la isla, y el ala combativa, que sigue en pie de guerra al sur del país (Reuters, 2013, 11 de abril). En un contexto que es cada vez más multipolar, o de hegemonía global decreciente de la superpotencia, EE. UU., como lo muestra el despuntar del siglo XXI, las oportunidades de diversificación de la oferta en mercados internacionales, como el de bienes y servicios, el de inversión e incluso, los de la seguridad y la defensa, aunque con un dinamismo menor a los anteriores, por sus sensibles connotaciones geopolíticas y la asimetría aún pronunciada en el terreno militar a favor de EE. UU., parecen ir en aumento a la par de la demanda de los gobiernos por alianzas, regímenes internacionales y acuerdos más flexibles e incluyentes. Esto no significa, por supuesto, que EE. UU. haya renunciado a legitimar de nuevo su rol conductor en el sistema interamericano, al volver una cuestión de seguridad las amenazas nuevas o los riesgos regionales, como el terrorismo, el tráfico de armas y la inmigración, mediante el impulso de instrumentos como la Comisión Interamericana para el control del Abuso de Drogas (Cicad), el Comité Interamericano contra el Terrorismo (Cicte), el Comité Interamericano contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas (Cifta), el protocolo de 1992 para sancionar los golpes de Estado, DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 465 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... aplicado en el caso de Honduras, y las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas (Quesada, 2009, pp. 17-18, 23). Tampoco implica que toda oferta alternativa de seguridad colectiva será idónea para las características de una región que experimenta alta heterogeneidad en problemas de seguridad y en perspectivas ideológicas, incluso entre gobiernos etiquetados como de izquierda o afines a alguna vertiente socialista. El ALBA, por ejemplo, se precia de propender por una estructura promotora de identidad pluralista e incluyente para los pueblos suramericanos y del Caribe, pero pretende hacer contrapeso (hard-balancing), mediante la estrategia de guerra asimétrica, a la estructura imperial estadounidense. Esto incluye peligrosos elementos neomilitaristas que integrarían a la población civil, tales como un aumento inusitado de efectivos y reservistas y la participación popular o de masas en la defensa de las naciones, además de depender estrecha e inconvenientemente del proyecto populista venezolano (Arellano, 2008, pp. 9-10). Mantener la alineación hegemónica, con los paraguas económico y de seguridad, que legitiman un determinado statu quo y canalizan la acción colectiva a favor de los intereses del polo, se hace más costoso en escenarios donde es posible y deseable encontrar bienes sustitutos más baratos o asequibles, en términos de precios y del margen de autonomía interior y exterior recuperable con la no alineación. Hay dos ejemplos de dinámicas de sustitución de la vinculación cerrada con el polo hemisférico, tanto en el mercado del sector de la defensa como en la balanza comercial en Suramérica. En cuanto al sector de la defensa, por una parte, está el hecho de que desde mediados de los años sesenta y en el interludio de la competencia bipolar, en la Guerra Fría, Suramérica ya encontraba en industrias de defensa europeas e israelíes una forma de evadir la restricción norteamericana de vender cierto tipo de tecnología de alto nivel (Bromley, 2009, p. 3). Por otra parte, es significativo que en dos periodos considerados (1999-2003 y 20042008) las transferencias de equipo bélico de Rusia a la región se elevaran en casi un 900 % y que actualmente Brasil se encuentre adelantando reformas y transferencias tecnológicas intensivas para volver a aparecer en el cuadro principal de los oferentes en el mundo (Bromley, 2009, pp. 3-4). Al cierre del 2011, se estimaba que mientras en el año 2000 EE. UU. aventajaba a Brasil, Rusia, India, China y Suráfrica (BRICS) en ventas militares en alrededor de 3 245 millones de dólares, en el 2011 esa distancia representó apenas 658 millones de dólares (Sipri, 2013). En la balanza comercial, la mayoría de los Estados latinoamericanos hoy reportan a China como principal socio, desplazando a los EE. UU. Ya en el periodo 1990-2008, se calculaba que las DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 466 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 467 exportaciones latinoamericanas a China se habían multiplicado 35 veces y las importaciones habían crecido considerablemente: unas 135 veces (Asociación de Importadores y Exportadores de la República Argentina, 2011, p. 7). Si se aborda solo la variable sistémica, es posible afirmar que ante el aumento de los costos del liderazgo y la cooperación hegemónicos, EE. UU. se moverá en tres escenarios: 1) estará tentado a “abandonar el barco”, instigado, por ejemplo, a recortar todo financiamiento para la OEA, por el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes (El Universal, 2011), ante la avalancha de críticas de los países del Alba; o a recortar ayuda a la Unesco, con disgusto de Brasil, por la aceptación de la membrecía del Estado palestino; 2) buscará revisar las reglas hasta recuperar su ventaja marginal sobre las agendas de los demás jugadores; 3) o intentará transferir una parte de sus costos a otra unidad de su confianza, con quien más comparta perspectivas comunes sobre la política, la y seguridad, internacional y regional (Pastrana & Vera, 2012, p. 616). Este diagnóstico es congruente con el panorama planteado por la nueva estrategia de seguridad nacional de los EE. UU., la Nacional Security Strategy (NSS) del 2010, en la era Obama. En esta, los decisores del Norte reconocen las limitaciones de su poder militar, la cualidad indispensable de la cooperación y el multilateralismo para encarar los desafíos complejos del siglo y la urgencia de construir coaliciones que logren reflejar los intereses de seguridad del pueblo norteamericano, punto en el que se hace una alusión directa al futuro papel positivo de Brasil, en los asuntos globales y hemisféricos (Yopo, 2010, pp. 2-4). En esta estrategia puede entrar a jugar una potencia emergente y regional como Brasil, pues puede asumir un rol de sustitución de liderazgo en el escenario del abandono, aún si es parcial, de mediación persuasiva para evitar, al tiempo, la salida de la superpotencia y la regresión organizacional del sistema interamericano. También puede tener una función de de complementación, con el propósito de asumir de manera voluntaria mayores cargas de la acción colectiva, pero no estrictamente todo el peso del liderazgo (Pastrana & Vera, 2012, p. 616). Esto último le permite a Brasil mejorar su propia posición, satisfacer en parte las expectativas conservadoras de la superpotencia y de las unidades más alineadas o identificadas con ella y las expectativas reformistas de las demás unidades, además de mantener ligada de manera favorable a la superpotencia con el resto de socios, aunque sean críticos. El realismo neoclásico enfatiza en algunos aspectos utilitaristas y competitivos de la diplomacia, pero además permite identificar las estrategias institucionales intrincadas de diplomacia compleja (entangling diplomacy) DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 467 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... o de arreglos de entramado institucional entre todos (omni-enmeshment) (Pastrana & Vera, 2012, p. 616). Para el caso de Suramérica, estos pueden verse como enlaces intencionales entre algunas estructuras de gobernanza en la Unasur y las propias del sistema interamericano. En concreto, a Brasil parece no convenirle sustituir todo el conjunto de los organismos interamericanos con estructuras análogas a la Unasur, meta que definitivamente Colombia rechaza. Pero tampoco le conviene impulsar una réplica, duplicado institucional o estructura subsidiaria de la OEA, perspectiva repudiada por los países del ALBA. Para que haya un entramado múltiple, en el que estén los críticos y quienes tienen relaciones especiales con EE. UU., como es el caso de Colombia, Chile y Perú, se necesita del polo tradicional norteamericano, si no de sus recursos, por lo menos de su confianza. Esto ha acentuado algunos vínculos bilaterales con la superpotencia, con implicaciones regionales, por ejemplo, el tratado bilateral de cooperación simétrica en defensa, firmado el 2010 por el ministro de Defensa Nelson Jobim de Brasil y el secretario de Defensa de EE. UU. Robert Gates (Pastrana & Vera, 2012, p. 623). Dicho acuerdo promueve la colaboración en los campos de investigación, desarrollo, logística, tecnología, adquisición de productos y servicios en defensa y los entrenamientos y las operaciones conjuntas. Además, es significativo para otras funciones: es un motor comercial para ambas industrias de defensa, que responde a intereses mixtos estatales y privados, es una fuente de reforzamiento del rol regional e internacional de Brasil, como socio democrático en seguridad internacional para EE. UU., es un marco para el entendimiento futuro entre los alcances regionales del Consejo de Defensa Suramericano y EE .UU., y es una estrategia de mutua confianza para reducir las percepciones de funcionarios y medios de comunicación norteamericanos acerca de un eventual (e inviable) hard-balancing o contrapeso militar y desafiante de Brasil como nueva potencia en el sistema internacional (Oxford Analytica, 2010; Pastrana & Vera, 2012, p. 623). Pese a algunos avances en esta intención brasileña de empalme o entronque interinstitucional entre el Mercosur y la CAN y entre la Unasur y la OEA, en los campos de la seguridad y la defensa, con características, significados y velocidades propias, mediante un proceso político abierto y autóctono, no solo de impugnación sistémica o antihegemónica frente a EE .UU., las distancias entre los instrumentos tradicionales o interamericanos, en temas como narcotráfico y delitos conexos y las nuevas iniciativas, aún no son contundentes. En el caso específico del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 468 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 469 de las Drogas (CSPMD), pese a que su nombre y lanzamiento muestran el propósito de construir un enfoque alternativo, fundado en ver el fenómeno como asunto de salud pública, y no solo de represión policivo-militar, sus ejes temáticos rectores (la reducción de la demanda, la reducción de la oferta, el desarrollo alternativo y preventivo, las medidas de control, el lavado de activos, la armonización legislativa y el fortalecimiento institucional) aún tienden a emular la base de trabajo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) de la OEA o del Programa Anti Drogas Ilícitas en la Comunidad Andina (Pradican), apoyado por la Unión Europea. No obstante, hay que señalar que el CSPMD tiene una alta potencialidad de vinculación de la sociedad civil en espacios de socialización aún en desarrollo (Álvarez, 2013, pp. 5-6). Entre los elementos nuevos y autónomos de este proceso están las propuestas sobre instrumentos de información y coordinación, que han salido del seno mismo de las discusiones regionales, y la posibilidad de que potencias secundarias (Colombia, Argentina, Chile, Perú y Venezuela) lideren parcialmente los procesos de construcción de los órganos del entramado de seguridad suramericano. Desde una óptica conductual, esto en parte se explica por el rol de pivote que ejerce Brasil como potencia líder regional. Este es un recurso para evitar la emergencia de estructuras paralelas y competitivas, para evitar la consolidación del ALBA, con apoyo de actores externos, como EE. UU. o, en caso hipotético, Rusia o Irán. Estas estructuras paralelas y competitivas se pueden gestar entre las potencias secundarias inconformes o escépticas ante la legitimidad o la capacidad integradora del polo regional, tal como sucede en el terreno económico con México, Colombia, Perú y Chile en la AP, que es una directa impugnación de la coalición del Mercosur. El afianzamiento de la Unasur implica, por un lado, el visto bueno de Brasil a iniciativas de Venezuela para el CSPMD, como el establecimiento de un sistema de intercambio de información sobre drogas, la realización de un diplomado sobre vigilancia y control para la prevención del tráfico ilícito de drogas y la creación de un centro de estudios suramericano sobre drogas (Álvarez, 2013, p. 4). Por otro lado, el fortalecimiento de la Unasur significó también el respaldo brasileño a una iniciativa colombiana para la formalización de un nuevo consejo para reforzar la cooperación en materia de seguridad ciudadana, justicia y la coordinación contra la delincuencia organizada transnacional, impulsado por el gobierno Santos, anfitrión de la cumbre de ministros y altas autoridades de los sectores de defensa, justicia, interior y relaciones exteriores de la Unasur, en Cartagena en el 2012 (Control Capital. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 469 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... NET, 2012, 24 de mayo). No obstante, la insistencia del ministro de Exteriores de Venezuela, Nicolás Maduro, hoy presidente, del ministro Defensa de Ecuador, Miguel Carvajal, y del canciller boliviano, David Choquehuanca, para la creación de una corte suramericana de derechos humanos, con el ánimo de sustituir la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (La Patria, 2012), sigue planteando agudos interrogantes sobre si las metas “duras” de cooperación transnacional en seguridad que tiene Colombia serán finalmente recibidas por los mayores opositores. También surgen dudas acerca de si el tema de los derechos humanos no se está convirtiendo en una especie de caballo de Troya ideológico, utilizado por todos para conseguir la atenuación de los controles externos en asuntos críticos para la consolidación de la democracia en la región, tales como las garantías para el ejercicio de la oposición y el apego al Derecho Internacional Humanitario (DIH) y a los instrumentos en derechos humanos por parte de las Fuerzas Armadas de los Estados. En suma, para mantener un liderazgo central, Brasil debe identificar un punto de equilibrio entre sustituir o inducir alternativas institucionales de seguridad en la Unasur, que es el deseo de los críticos, y complementar los arreglos bilaterales y multilaterales que aproximan a EE. UU. a las agendas y estrategias en Suramérica, que es el deseo de Colombia, Chile y Perú. El despliegue de recursos políticos, jurídicos, militares y financieros será vital para que la potencia regional asegure su hegemonía en el sistema naciente. También será importante su creatividad para permitir la proyección de liderazgos secundarios, su disposición para diseñar dispositivos de cooperación simétrica entre los participantes, su apertura para promover entendimientos colectivos alternos, menos militaristas, sobre los problemas comunes o compartidos, para así debilitar lo suficiente las alineaciones cerradas de las demás unidades con la superpotencia estadounidense, pero sin anular los esquemas de cooperación asimétrica, por lo menos hasta que se sustituyan esas preferencias bilaterales con transacciones regionales menos costosas (utility-driven) y creencias colectivas intrínsecamente suramericanistas (belief-driven). Para el caso colombiano y su rol de edificador histórico de la CAN, en cuanto potencia secundaria, revivir el maltrecho organismo andino, que es un objetivo de proyección regional del gobierno Santos, en un contexto de pertenencias institucionales múltiples en el tema de la seguridad, significa buscar coherencia y articulación entre los conceptos y los instrumentos de la Unasur y sus equivalentes andinos. Evadiendo el riesgo de suscitar la competencia entre perspectivas y dispositivos regionales en este campo, Brasil DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 470 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 47 1 y Colombia están interesados en compaginar las herramientas de la CAN y el Mercosur, y de la CAN y la Unasur. Este propósito comprometerá, por supuesto, un balance de logros y puentes aprovechables del sistema andino, tales como la Decisión 505 o el Plan Andino de cooperación para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos (2001), el Compromiso de Lima, la Carta Andina para la Paz y la Seguridad y la Limitación y Control de los Gastos destinados a la Defensa Externa (2002), la Decisión 552 o el Plan andino de Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (2003), la Declaración de San Francisco de Quito sobre el Establecimiento y Desarrollo de la Zona de Paz Andina (2004) o la Decisión 587 para crear los lineamientos de una política de seguridad externa común y la red andina de seguridad (2004) (Arellano, 2008, pp. 4-5). Dos avances hacia ese horizonte son el Acuerdo Marco sobre Cooperación en materia de Seguridad Regional entre los Estados partes del Mercosur (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y la Venezuela), suscrito en el 2008, y el Acuerdo Tripartito en Seguridad. El primero busca la cooperación y asistencia recíproca para prevenir y atacar las actividades ilícitas, como el narcotráfico, el terrorismo, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y explosivos, el tráfico de personas, el contrabando de vehículos y los daños ambientales, además de vincular a Colombia al Sistema de Intercambio de Información de Seguridad (Sisme) del Mercosur. El segundo se adoptó entre Colombia, Brasil y Perú, en la era de los ministros de Defensa Silva y Jobim, en el 2010 (Pastrana & Vera, 2012, p. 635). Con la entrada en vigor del Tratado Constitutivo de la Unasur —que por poco Colombia deja de aprobar, pues esperaba que la mayoría lo hiciera primero— y la paulatina puesta en marcha de las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCS) en el CDS, el Gobierno colombiano pasará de quejarse de la “falta de dientes” de la estructura regional a ser motor del cumplimiento de los compromisos y del arraigo de valores comunes, como la transparencia, el civilismo y la multilateralidad (Pastrana & Vera, 2012, pp. 634-635). Este escenario de construcción de una comunidad de seguridad, a partir de la interacción colombo-brasileña, puede leerse desde una perspectiva competitiva y desde otra cooperativa. En cuanto a la competitiva, es indudable que si se tiene en cuenta la recuperación del círculo tradicional de influencia colombiano (la región andina y el Caribe), el Unasur y el CDS le representan a Colombia la oportunidad de ejercer un renovado liderazgo y evitar que la política regional y subregional sean totalmente marcadas por Brasil, y que se convierta en una hegemonía DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 471 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... incontestada, o por el ímpetu competitivo de otra potencia secundaria como Venezuela, quien encabeza el ALBA y plantea un serie de interrogantes en relación con la penetración ideológica de la Unasur, luego de la muerte de Hugo Chávez (Flemes, 2010, pp. 106-110). En el mismo sentido, Brasil transfiere alguna porción del liderazgo y algunos costos de estabilizar y cohesionar a la colectividad, pero mantiene su posición competitiva, en la medida en que evita que las potencias secundarias (Chile, Colombia, Venezuela, Perú, Argentina) pasen a la primera posición. De esta manera fomenta una inclusión institucional restringida, tanto por su posición dominante internacional en ciertos temas (comercio, energía, seguridad) como por una negativa a asumir grandes costos y a transferir cuotas significativas de soberanía en las plataformas multilaterales (Pastrana & Vera, 2012, pp. 634-635). En cuanto a la dimensión cooperativa, según los tipos ideales de liderazgo en Flemes (2010, pp. 103-106), la concertación de poderes en la Unasur, aunada a procesos de institucionalización democrática y mecanismos de representatividad proporcional, pueden conducir a Colombia y a las otras potencias secundarias a persuadir a Brasil de aportar más a la provisión de bienes públicos, tales como la seguridad y la infraestructura (liderazgo distributivo) y de compartir poder con los Estados secundarios, al incluirlos en la toma de decisiones a nivel regional (liderazgo multilateral). Los objetivos colombianos y la cooperación colombo-brasileña en seguridad Lo que pueden hacer juntos la potencia regional y una potencia secundaria como Colombia en materia de cooperación en seguridad es relevante para el entramado consistente de los procesos institucionales intrarregionales. En la era Santos, Colombia ha marcado algunas distancias importantes frente a la política exterior característica de los ocho años de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, básicamente por la forma de liderazgo presidencial delegativo o gerencial en lugar de dirigista, el tono ideológico oficialista de centro derecha, con capacidad de hacer múltiples coaliciones políticas, y la diversificación geográfica y temática (Pastrana & Vera, 2012, p. 624). Estos son patrones de autonomización relativa y fortalecimiento institucional de la acción exterior, que deben planificarse, hacerse rutinarios y evaluarse con mayor rigurosidad, en una visión de largo plazo para la política exterior, más allá del actual Plan Estratégico 2010-2014. También son síntomas de un notable viraje frente a conductas arraigadas como el conocido “parroquialismo”, caracterizado DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 472 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 473 por la mirada hacia adentro o el énfasis en los propios problemas, como el conflicto armado interno, el narcotráfico y el alineamiento tradicional o bandwagoning con los EE. UU., que se expresó a través de la priorización de instrumentos bilaterales como el Tratado de Libre Comercio (TLC), el Plan Colombia, la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga (ATPDEA) y el fallido acuerdo complementario para la ampliación del uso de bases colombianas por parte de funcionarios y militares de ese país (Pastrana & Vera, 2012, p. 624). Aunque la derrota estratégica de las FARC, si se dilata mucho o falla el actual proceso de paz, la extinción del narcotráfico y el control de las Bacrim y de la delincuencia organizada siguen siendo pilares de la estrategia militar policial de combate frontal, junto a la estabilización presupuestal y financiera, con mayores aportes de los empresarios, de la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP), la seguridad, en su dimensión externa, se está tratando con una diplomacia cooperativa de la seguridad que no asfixia o subordina otros objetivos de política exterior, pese a que sigue intrincada en la racionalidad de la defensa (Pastrana & Vera, 2012, p. 624). En parte, esto se ha dado porque el actual Gobierno privilegia una política exterior de coalición de actores autónomos, sin imponer una política exterior cerrada y centrada en el Ejecutivo —foreign policy executive (FPE), por la gran capacidad de delegación y descentralización de la acción exterior en cada una de las carteras sectoriales. No obstante, aún existen debilidades, como la alta fragmentación de objetivos y estrategias organizacionales y la insuficiente coordinación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores (Pastrana & Vera, 2012, p. 624). Para el eje de la seguridad nacional, se mantiene un elevado presupuesto en defensa y seguridad: 23,8 billones en el 2012 y 26 billones para el 2013 (El País, 2012, 13 de septiembre). Se concretan de nuevas adquisiciones, como drones israelíes, blackhawks, aviones de transporte 737 y Casa 295, y radares (Vanguardia, 2012, 10 de noviembre). También se buscan nuevas fuentes de financiación, con la Ley de Seguridad Ciudadana, y una política de reclutamiento intensiva, que proyecta integrar a unos 466 000 efectivos4. En las cifras de la Presidencia, las bajas a las FARC aumentaron en mayo del 2012 en un 39 %. Se dio de baja a varios de sus cuadros dirigentes, se incrementaron Esta cifra superaría con mucho el último reporte de efectivos de todos los países latinoamericanos. Brasil estaría en segundo lugar, con casi 340 000 efectivos (La Nación, 2012, 26 de octubre) y (Red de Seguridad y Defensa de América Latina, 2012). 4 DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 473 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... las capturas en un 72 %, y se judicializaron varios de ellos, entre 44 000 delincuentes diversos (Presidencia, 2012). No obstante las cifras, el gobierno Santos parece comprometido de fondo con el proceso de diálogo con las FARC en Cuba. Hay adversidades en el proceso, pese a integrar una mesa muy pluralista, con las voces de el general Óscar Naranjo y el general Jorge Alfredo Mora Rangel, el constituyentes de 1991 Humberto de la Calle, los expertos en anteriores procesos de paz Sergio Jaramillo y Frank Pearl, el empresario Luis Carlos Villegas, pese a suscitar el estrecho acompañamiento de los medios de comunicación, de estimular las propuestas de la sociedad civil y de recibir el apoyo manifiesto de gobiernos garantes de Noruega, Cuba y de los acompañantes Venezuela, Chile, Ecuador, Bolivia, Perú, Brasil, e incluso EE. UU., y de organismos como la OEA y la Unasur. Santos debe lograr avances y compromisos por parte de los insurgentes, en una negociación que no se dilate, que de lugar a reformas estructurales necesarias, como la agraria y la política, y sin dar un ápice de maniobra a los opositores declarados del proceso, encabezados por el expresidente Uribe, Francisco Santos y su movimiento Centro Democrático (CD), el presidente de Fedegán y los ganaderos, los uribistas ortodoxos de la doctrina de seguridad, algunos militares y algunos miembros del Partido Conservador. Mientras el proceso se desarrolla, debe continuar ejerciendo presión militar sobre el grupo ilegal. El riesgo personal de Santos con el proceso es romper el gobierno de la unidad nacional y torpedear su posible reelección, al avanzar en una agenda profunda que toca tabúes históricos del bipartidismo y al enfrentarse a un nuevo partido “atrapa todo”, el Centro Democrático, que amenaza con disolver el Partido de la U. Por el contrario, Santos puede privilegiar la doctrina oficialista en ofensivas militares, esperar que el ELN y las FARC se rindan incondicionalmente y anteponer la maquinaria electoral a la mesa de negociación. De enfrentarse a los intereses históricos del bipartidismo, el Partido Conservador, el Partido Liberal y sus disidencias respectivas hoy acomodadas en partidos como la U y Cambio Radical, deberá transformar la estructura cerrada de la propiedad, sobre todo de la tierra, y de la inversión. En caso de privilegiar las urgencias del bipartidismo y de una franja importante del sector militar, deberá obtener en un tiempo corto de negociación buenos resultados de desmovilización y desarme por presión militar, en el terreno, y política, en la mesa. Deberá poner en marcha reformas estructurales tenues y resguardar por encima de todo las bancadas favorables en el Congreso, con miras a un segundo mandato, sin dilapidar una oportunidad irrepetible y un ambiente de opinión general de aprobación al objetivo de la paz integral. DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 474 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 475 Para el caso de la cooperación entre Brasil y Colombia, teniendo en mente los objetivos de seguridad y política nacional, es necesario pasar a revisar las propuestas y los alcances bilaterales que indudablemente los afectarán. Después de la cumbre de Brasilia del 2010, lograron firmarse ocho acuerdos para mejorar la cooperación bilateral. De estos acuerdos solo se hará mención a continuación de los relevantes para los objetivos colombianos de seguridad. El segundo acuerdo pretende mejorar la cooperación policial en términos de investigación, capacitación e intercambio de información criminalística, antidrogas y de tráfico de precursores, e incluso pretende que se desarrollen algunas operaciones conjuntas. El sexto propone un proyecto de fronterizo común, financiado por la Corporación Andina de Fomento (CAF), dirigido al Estado de Amazonas en Brasil y a los departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía en Colombia. Se quiere mejorar en lo relacionado con la infraestructura, el empleo y la protección del medio ambiente, como una manera de prevenir la aparición de hectáreas de cultivos ilícitos. Los riesgos transfronterizos aún son bajos en este aspecto, si se considera la ardua topografía selvática y las estadísticas recientes del sistema integral de monitoreo de cultivos ilícitos (Simci), con apoyo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Estas estadísticas muestran que en los tres departamentos colombianos en el 2011 hubo una disminución de siembra del 52 % frente al 2010. Además, el estudio asegura que los departamentos nunca han sido epicentros del fenómeno (UNODC, 2011, p. 33). El séptimo acuerdo traerá a Colombia el programa brasileño KC 390, para acercar a los ministerios de Defensa. El programa buscará formar a colombianos en la construcción y la industrialización de una aeronave de múltiple propósito, que tiene el código del programa. Se proyecta que Colombia adquiera 12 de esas aeronaves y que eventualmente se cree una asociación industrial para su producción (Pastrana & Vera, 2012, pp. 630-631). Aunque este último acuerdo pertenece al sector defensa, tiene repercusiones directas sobre el rango de despliegue y la vigilancia aéreos: incide en los recursos disponibles para la política de seguridad interior. Se han dado otros avances además de los ocho acuerdos inicialmente firmados. La protección y el desarrollo fronterizo entre ambos países también han recibido nuevas fuerzas. Un ejemplo de lo anterior es la XIII Comisión de Vecindad e Integración Colombia-Brasil, que se propone la sostenibilidad, vigilancia e integración bilateral de la Amazonía, además de situar transversalmente el apoyo a las comunidades endógenas y la cooperación técnica y científica para el uso y la conservación de los recursos disponibles DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 475 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... (Pastrana & Vera, 2012, p. 632). Además, en el 2011 se decidió firmar el Plan Binacional de Seguridad en las Fronteras y crear el mecanismo de la Comisión Binacional Fronteriza (Combifron), para trabajar en conjunto contra las amenazas comunes a la gobernabilidad y la integridad territorial en las periferias (Pastrana & Vera, 2012, p. 632). A estos esfuerzos se suman instrumentos como la Comisión Mixta para la Prevención, Control y Represión del Tráfico Ilícito de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, el Grupo de Trabajo Bilateral para la Represión de la Criminalidad y del Terrorismo, las Rondas de Conversaciones entre los Altos Mandos Militares de ColombiaBrasil y la Comisión Mixta de Inspección de los Hitos Fronterizos (Pastrana & Vera, 2012, p. 632). En el sector específico de la defensa, los intercambios también suscitaron compromisos reforzados en el 2012, que tendrán implicaciones tanto para el fortalecimiento de los recursos domésticos “duros” para la seguridad nacional como para facilitar futuros spill-overs regionales, en las áreas de seguridad andina y de seguridad y defensa suramericanas. Los ministros de Defensa, Celso Amorim (Brasil) y Juan C. Pinzón (Colombia), entablaron conversaciones y compromisos en puntos de alto impacto, como ampliar y profundizar la cooperación en materia de capacitación, entrenamiento, industria y ciencia y tecnología militar; realizar ejercicios operacionales entre las dos Fuerzas Militares; fomentar la realización de una Cumbre de Industria de Defensa; crear una comisión conjunta de técnicos de las Fuerzas Militares, con el fin de revisar y precisar las capacidades de los UAV (Unmanned Aerial Vehicle) o drones, de los vehículos blindados y de la defensa cibernética. Además, se pretende fomentar el intercambio de experiencias con el Centro Tecnológico Aeronáutico de Brasil; el intercambio de experiencia e información del Sistema de Vigilancia de radares colombiano, para fortalecer la defensa y la lucha contra el crimen transnacional organizado; propiciar la visita de Colombia al Centro Gestor del Sistema de Protección de la Amazonia (Censipam) de Brasil, reforzar el interés bilateral en el proyecto KC-390 y en la Reunión Tripartita Fronteriza (Brasil, Colombia y Perú). Asimismo, se quiere que Brasil capacite al personal colombiano en operaciones internacionales de paz (peacekeeping), y se promueva el análisis conjunto para la creación de un Centro Integrado de Intercambio de Información, con el fin de combatir las amenazas del crimen trasnacional organizado (Pastrana & Vera, 2012, p. 633). Desde la perspectiva gobiernista de Santos, el fortalecimiento bilateral preventivo en seguridad y en el sector defensa con Brasil concuerdan con su DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 476 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 47 7 intención de consolidar sus éxitos internos y con su proyección internacional de apoyar la seguridad de otros países y de exportar la industria incipiente de defensa colombiana (como Indumil y Cotecmar). Además de mostrarse como colíder regional con Brasil, Colombia intenta promoverse como fuente de consulta u outsourcing en políticas de seguridad y posconflicto, aunque no haya superado sus propios retos internos y los temas de la justicia y la reparación a las víctimas del conflicto sean su talón de Aquiles. México, con el Plan Mérida, y Centroamérica, con la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamérica (Carsi) han dado pasos hacia una cooperación policial y militar sostenida con las agencias de seguridad y las Fuerzas Armadas colombianas. Además, un grupo pequeño de soldados nacionales, unos 150, participaron en la misión internacional para Afganistán (ISAF), liderada por la OTAN, en actividades contra las minas y el narcotráfico, así como en el desarrollo de diálogos de alto nivel en seguridad y en ejercicios conjuntos entre las Fuerzas Armadas de Colombia y las de EE. UU. (Presidencia, 2012). De forma más avezada, Santos se propuso en el 2013 liderar la reapertura de las discusiones internacionales en el seno de la ONU, bloqueadas por los grandes productores, con miras a producir un gran tratado-marco para regular el comercio de armas (El Tiempo, 2013). Dicho instrumento fue finalmente aprobado en el 2013, con 154 votos a favor, tres en contra (Irán, Corea del Norte y Siria) y 23 abstenciones (entre ellas, Rusia, China e India y naciones latinoamericanas como Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, que son el núcleo del ALBA) (El País, 2013, 2 de abril). A pesar de todos los factores anteriores, que son catalizadores de una imagen de Colombia como nuevo proveedor de seguridad, el resultado es aún incierto. Toda oferta precisa de una demanda sostenible, toda construcción de un rol estatal externo precisa de la legitimidad o la aceptación de los receptores, aún en construcción en el caso de Brasil y aún más lejanas en el caso de Colombia. Además, por el llamado efecto espejo, los Estados apuntan, no siempre con éxito, a emular o imitar en la definición de su propia identidad e intereses las prácticas de los actores que considera más significativos o importantes (Wendt, 1992, p. 404). En este sentido, la nueva identidad colombiana, en relación con la seguridad externa y la política exterior, se debate entre el modelo norteamericano, proclive a cambiar parcialmente o a alternar entre la vocación imperial y la vocación multilateral frente a cambios de mayorías parlamentarias republicanas o demócratas, y una suerte de modelo brasileño coalicionista, aún más indefinido y en formación. La gran pregunta que queda es, en el fondo, qué bienes públicos regionales e internacionales DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 477 16/12/15 8:42 Problemas y desafíos contemporáneos... en seguridad y qué visión de la seguridad colectiva les ofrecerán Brasil o Colombia a otros Estados, para escapar de los dilemas de seguridad, las reacciones opuestas de naciones occidentales y no occidentales y los focos de resistencia asimétrica contra el hegemón global y sus aliados tradicionales, que han generado las prácticas invasivas y militaristas de la superpotencia, una superpotencia en declive. Conclusiones Los nuevos procesos de construcción de estructuras regionales de seguridad en Suramérica experimentan causas y dinámicas tanto sistémicas y utilitaristas (utility-driven) como originadas en procesos domésticos de cambio electoral, como el auge del PT en Brasil, y en giros políticos gubernamentales, como la política exterior colombiana revitalizada por el presidente Juan Manuel Santos. En las interacciones que son fuentes alternas de compromiso y de edificación de conceptos y herramientas colectivas, tanto para desafíos tradicionales, por ejemplo, las drogas ilegales, como para toda una gama variopinta de riesgos no convencionales, hay mecanismos que le apuntan a generar confianza mutua y a socializar creencias, para orientar políticas regionales a partir de principios como la participación, la reciprocidad, el respeto y la solidaridad (belief-driven). Lineamientos de la nueva estrategia política de Brasil, como la no intervención y la no indiferencia, permitirán abonar el terreno para que la potencia regional se convierta en agente activo de resolución de conflictos. Esto no se dará a través de la injerencia directa, sino mediante arreglos institucionales imbricados de diplomacia compleja (entangling diplomacy) o del entramado institucional entre todos (omni-enmeshment). Este último permitirá enlazar los intereses de la superpotencia (EE. UU.) con los de sus principales aliados, como Colombia, y sus críticos, que son los países del ALBA, de modo tal que se eviten fuentes inmanejables de impugnación o el surgimiento de estructuras paralelas y competitivas que fracturen aún más el espíritu suramericano, subyacente a todos los tratados y declaraciones de los últimos años. Aún no es claro el panorama prospectivo de consolidación institucional del sistema de seguridad de la Unasur, por la elevada heterogeneidad de prioridades en las agendas de seguridad, en las preferencias geográficas, por ejemplo, la existencia de aliados externos más valorados, e ideológicas. Además, existen obstáculos como la indefinición entre sustitución, complementación o emulación institucional frente a los organismos del sistema interamericano DesafiosGobernanza+LIBRO.indb 478 16/12/15 8:42 Colombia y Brasil | 479 y la emergencia de esfuerzos de liderazgo e impugnación por parte de las potencias secundarias, como Colombia y Venezuela, en contraposición a una hegemonía brasileña en construcción y que busca marcar distancia frente al rol hemisférico, muy asimétrico e histórico, de los EE. UU. Todavía hay mucho por hacer para conseguir un empalme o enlace interinstitucional viable entre los dispositivos, para trabajar los problemas de seguridad que se han fijado en la CAN, en el Mercosur y en la Unasur. Sin embargo, la proyección en seguridad de Colombia, sin fijar aún una identidad externa clara, y la cooperación reforzada con Brasil dan lugar a pensar en un escenario presente de múltiples ventanas de oportunidad, para impulsar un centro de gravedad de “dos motores”, sin desconocer la asimetría favorable que ostenta el gigante del Sur. La clave de éxito de una alianza así en seguridad regional dependerá de la mutua disponibilidad de encontrar factores de complementariedad, de compartir información estratégica y recursos y de diseñar esquemas y estructuras de transacción de bajo costo, que el resto de las unidades del área pueden replicar y que puedan desprenderse en ciertos puntos de las lógicas y prácticas de seguridad de la vocación imperial norteamericana. 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Cyanide-Bridged [Fe8M6] Clusters Displaying Single-Molecule Magnetism (M=Ni) and Electron-Transfer-Coupled Spin Transitions (M=Co)

2011 •

Kazuya Saito

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Current Investigations in Agriculture and Current Research

Can Bio-fertilizers Produced from Agricultural Residues Be Used In Hydroponics as an Alternative to Synthetic Fertilizers?

Leandro Mendes

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VI Encontro Brasileiro de Administração Pública

Os fins justificam os meios? Possibilidades de interação entre Estado, Mercado e Sociedade Civil com a promoção de desenvolvimento sustentável

2019 •

Rafael Rodrigues de Castro, Armindo dos Santos de Sousa Teodósio (Téo)

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Revista Colombiana de Cardiología

Diabetes mellitus, insuficiencia cardiaca y enfermedad renal crónica

2020 •

Mónica Jaramillo

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JURNAL KALACAKRA: Ilmu Sosial dan Pendidikan

Membangun Keterampilan Resolusi Konflik Melalui PKN Dengan Pendekatan Multikultural DI SMK Nu Temanggung

2020 •

Rhindra Puspitasari

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Project Internal Deliverable Report

2007 •

Carlos Andrés Arévalo Mendez

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Biophysical Journal

Effect of Nanoparticles in Top Consumers

2012 •

Anders Malmendal

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Laura testi-lelki szépsége a fiziognómia tükrében

2014 •

Éva Vígh

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Acta Oecologica

Comparative analysis of two edaphic zoocoenoses (Oribatid mites and Carabid beetles) in five habitats of the ‘Pietraporciana’ and ‘Lucciolabella’ Nature Reserves (Orcia Valley, central Italy)

2002 •

Massimo Migliorini

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Revista Geográfica de América Central; Vol 2, No 47E (2011): Revista Geográfica de América Central:XIII Encuentro de Geógrafos de América Latina (Versión Electrónica)

Território Usado e Pacto Federativo No Brasil: Um Estudo Da Distribuição Intergovernamental De Recursos Tributários

2018 •

Fabricio Gallo

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Applied Radiation and Isotopes

Improved small scale production of iodine-124 for radiolabeling and clinical applications

2018 •

Samuel Samnick

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Ciencia Del Suelo

Fertilización foliar con cobre: ¿Aumenta el contenido proteico de los granos en cebada cervcera?

2013 •

Eduardo Xavier Lemos

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Journal of Loss Prevention in the Process Industries

Resilience engineering of industrial processes: Principles and contributing factors

2012 •

Linh Đinh

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Efficient Algorithm and Architecture for Elliptic Curve Cryptography for Extremely Constrained Secure Applications

Mehran Mozaffari Kermani

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Dinamika

Analisis Kadar Nitrogen Pupuk Organik Cair Limbah Kulit Kakao Dan Tandan Kosong Kelapa Sawit Dengan Starter EM-4

2018 •

Ilmiati Illing

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Dilemas Contemporáneos: Educación, Política y Valores

La sistematización de experiencias y para qué nos sirve en la Educación Superior Tercermundista

2019 •

Luis Enrique Silva Adriano

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New Trends in Sustainable Business and Consumption

Sustainability Measures Implemented in the Hotel Industry. Case study: Romania

2022 •

Alexandra Palade Zamfirache

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Sustainable development goals series

Correction to: Anger and Despair—Naming the ‘Elephants in the Room’—2012–2016

2023 •

Eileen Pittaway

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Frontiers in Physiology

The effects of essential oil from Lippia origanoides and herbal betaine on performance, intestinal integrity, bone mineralization and meat quality in broiler chickens subjected to cyclic heat stress

2023 •

Juan Latorre

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Teologia w Polsce

Wniebowstąpienie Syna. Nowa forma obecności Jezusa przy braciach

2020 •

Slawomir Kunka

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Jurnal Muara Pendidikan

Penerapan Model Analysis, Findings, Development, Organizing the Material and Learning Untuk Meningkatkan Proses Dan Hasil Belajar Siswa

Apdoludin Apdoludin

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Just Policy

Population policy, women's rights and overseas aid

1995 •

Kathryn Robinson

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Arak Medical University Journal

In Utero and Lactational Effects of Aqueous Foeniculum Vulgare (Fennel) Seed Extract on Puberty Timing, Estrus Cycle and Sexual Behavior in Mice

2018 •

namdar yousofvand

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