Las tres sombras del federalismo estadounidense

Donald Trump es un presidente transgresor, elegido por una minoría de votantes, que ha llegado a la Casa Blanca gracias a una de las instituciones características del federalismo estadounidense: el Colegio Electoral. Sin embargo, el sistema federal establece importantes obstáculos para evitar los comportamientos transgresores, ya que es una compleja mezcla de dualismo, cooperación intergubernamental y coerción nacional. El dualismo constitucional del sistema ofrece cierto margen de maniobra para que los estados implementen sus propias políticas, mientras que las estructuras burocráticas, sujetas a la ley, que aplican políticas intergubernamentales, limitan la capacidad del presidente para alterar sustancialmente la dimensión cooperativa del sistema. A pesar de ello, la tendencia a largo plazo indica una mayor centralización y coerción del Gobierno federal sobre los gobiernos estatales y locales.

Las descripciones que se proponen del federalismo de los Estados Unidos de América recuerdan a la parábola de los ciegos y el elefante. Es difícil encajar las piezas para obtener una imagen coherente, en parte, porque en Estados Unidos el federalismo se ha convertido en un sistema complejo formado por elementos que a veces parecen compatibles y otras incompatibles. Además, las características de una parte del sistema suelen generalizarse para dar cuenta de todo el conjunto. Así, Stewart (1984) recopiló más de 497 descripciones del federalismo estadounidense; una de las más conocidas es la concepción de Grodzins (1966), para quien el federalismo puede ser un «pastel de capas» o un «pastel de mármol».

Hoy en día, los tres elementos clave del federalismo de Estados Unidos son el dualismo, la cooperación y la coerción. En general, se considera que constituyen tres etapas históricas secuenciales, siendo la primera el federalismo dual, que es progresivamente desplazado por las dos siguientes fases (Corwin 1950). Sin embargo, se trata de una visión inexacta, porque la institucionalización de cualquier etapa genera una “dependencia del camino” [path dependency] que evita que la fase posterior acabe reemplazándola por completo. Estas etapas históricas, que pueden ser identificadas por sus características predominantes, no surgen de forma incremental, pese al eventual punto de inflexión que las hace ganar en importancia, sino que la etapa precedente sigue funcionando a la vez y en los intersticios de la nueva fase. Cada una de estas fases ha tenido un impacto particular en el federalismo y en el diseño y la administración de políticas intergubernamentales en Estados Unidos.

Los especialistas suelen señalar que, a pesar del crecimiento del poder coercitivo del Gobierno federal a partir de la década de 1960, los estados siguen ejerciendo una autonomía política considerable, lo que se refleja, por ejemplo, en la legalización de la marihuana con finalidades médicas y recreativas (sustancia prohibida por la ley federal) o el suicidio con asistencia médica, así como en la adopción de iniciativas relacionadas con el cambio climático, la elección de centro educativo, la legislación sobre el aborto, la protección del consumidor, la concesión de licencias profesionales y la regulación de vehículos autónomos. Los estados también pueden tomar decisiones pioneras, como ha sido la legalización del matrimonio entre personas del mismo sexo, que posteriormente son adoptadas por el Gobierno federal e impuestas al resto de estados.

La Constitución de Estados Unidos es dualista. Se delegan al Gobierno federal una serie de competencias limitadas, y las demás se reservan a los estados. La Constitución no hace referencia alguna a materias como la defensa de los consumidores, la educación, la protección del medio ambiente, la sanidad, los estatutos corporativos o el Gobierno local. Además, el Gobierno federal y el Gobierno de cada estado se rigen por su propia Constitución.

El propio Tribunal Supremo ha confirmado en repetidas ocasiones el carácter dual del federalismo de los Estados Unidos. En el caso Sturges contra Crowninshield (1819), el Tribunal dictaminó que los estados podían ejercer las competencias atribuidas exclusivamente al Congreso siempre que este no hiciera uso de ellas o que el Tribunal no considerara que infringían las reglas del comercio entre estados. En Prigg contra Pennsylvania (1842), indicó que los estados no tenían la obligación de aplicar la Ley de esclavos fugitivos de 1793. Los estados no esclavistas podían, pues, aprobar leyes de «libertad personal» que prohibían a sus oficiales detener a esclavos fugitivos. El caso Prigg sentó las bases de la doctrina antirequisición (anti-commandeering doctrine) del Tribunal, articulada en Printz contra Estados Unidos (1997) para la legalización de la marihuana por parte de los estados, pese a la prohibición federal, así como para las ciudades y los estados santuario que se negaran a cooperar con las autoridades federales de inmigración. En Michigan contra Long (1983), el Tribunal dictaminó que las sentencias de los tribunales superiores de los estados que reforzaran la protección de los derechos individuales más allá de las normas establecidas por el Tribunal Supremo de Estados Unidos, en virtud de la Carta de derechos (Bill of Rights), no podrían someterse al control del Supremo cuando se fundamentaran únicamente en motivos constitucionales estatales «adecuados e independientes» (Collins et al. 1986).

Sin la persistencia de esta doble soberanía derivada del federalismo dual, el sistema no sería verdaderamente federal. Así, los estados siguen disponiendo de ámbitos de autonomía política, aunque cada vez son más reducidos. Sin embargo, la creciente polarización partidista desde finales de los años sesenta, así como la presencia de Donald Trump en la Casa Blanca, han dado un nuevo impulso al federalismo dual, ya que los estados utilizan cada vez más su autonomía para contrarrestar o debilitar las políticas federales con las que no están de acuerdo, o para remediar la falta de medidas federales en determinadas materias (como han hecho muchos estados en relación con el cambio climático). Los cincuenta estados tienen una gran capacidad socioeconómica para la toma de decisiones políticas. California posee el quinto mayor PIB del mundo. Incluso el estado más pobre de la federación, Misisipí, dispone de un PIB per cápita que lo sitúa en el número 24 a escala mundial.

Suele decirse que el federalismo cooperativo se originó en la década de 1930 (Clark 1938), pero la cooperación intergubernamental existe realmente desde 1789 (Elazar 1962). Por ejemplo, el Congreso accedió a la demanda de los estados en la Ley de la judicatura (Judiciary Act) de 1789 creando tribunales federales de distrito dentro de las fronteras estatales. En el siglo xix, la cooperación también incluyó la concesión de tierras, la prestación de bienes y servicios públicos a determinadas regiones para obtener rédito político (el llamado pork-barrel), préstamos y condonación de préstamos, transferencias de propiedades federales, subvenciones en efectivo, asistencia técnica e intercambio de investigaciones e información. «Nunca se ha cuestionado seriamente el derecho del Gobierno federal a transferir a los estados tierras de propiedad federal y fondos del Tesoro federal» (Macdonald 1928, p. 1).

El federalismo cooperativo implica la voluntad del Gobierno federal de negociar con gobiernos estatales y locales respecto a la formulación de políticas federales y su implementación por parte de los estados y los municipios. En el pasado, el Congreso solía ceder frente a los estados, como fue el caso de una ley de 1866 que financiaba la aplicación estatal de la cuarentena, en la que se ordenaba al Departamento del Tesoro que no «añadiera, modificara o reemplazara ninguna ley estatal» (Maxey 1908, p. 622).

Este modelo fue evolucionando a lo largo del siglo xx cuando el Congreso se propuso dirigir y regular cada vez más la gobernanza de los estados mediante ayudas monetarias directas. El New Deal del presidente Franklin D. Roosevelt fue un momento crítico en la institucionalización del federalismo cooperativo. De 1930 a 1940, el número de subvenciones otorgadas a los estados aumentó en un 107 % (Dilger 2017), mientras que el gasto federal en ayudas a los estados creció un 2.006 % (Maxwell 1952).

Sin embargo, la cooperación se fue redefiniendo gradualmente, sobre todo durante los años sesenta, a medida que crecía la disposición de los gobiernos estatales y locales a cooperar con el Gobierno federal, y no al contrario. Esta voluntad estaba en parte alimentada por la creencia de que el Gobierno federal tenía mucha más experiencia que los gobiernos estatales. Así, se dice que el «federalismo cooperativo» contemporáneo sitúa «la uniformidad y la finalidad de las normas de primer orden en el ámbito nacional, al tiempo que facilita el diálogo y la pluralidad respecto a la aplicación estatal de estas normas» (Bader 2014, p. 164). La escuela nacionalista del federalismo acoge favorablemente esta evolución como «el poder del que se benefician los estados como agentes del Gobierno nacional» (Gerken 2014, p. 1626). De ahí que la dimensión más federal del federalismo cooperativo —es decir, la voluntad de los representantes federales electos de tratar a los representantes de los gobiernos estatales y locales como socios en el diseño de políticas públicas— se haya debilitado de tal modo que la cooperación intergubernamental en la aplicación de políticas federales, especialmente a través de subvenciones, esté hoy dominada por la negociación entre los burócratas federales, estatales y locales, todos ellos con fuertes incentivos para mantener un sistema mayormente cooperativo e incluso anticompetitivo.

El federalismo coercitivo (Kincaid 1990) o regulador (U.S. Advisory 1984), que surgió en la década de 1960 a partir del «federalismo creativo» del presidente Lyndon B. Johnson, describe una dinámica en la que el Gobierno federal puede hacer valer unilateralmente su voluntad política frente a los gobiernos estatales y locales. Existen pocos límites constitucionales o políticos al ejercicio del poder federal en este contexto: los representantes estatales y locales ya no son considerados socios con los que las autoridades federales pueden negociar el diseño de políticas, y las normas federales tienen un impacto sobre la mayoría de las políticas estatales y locales (Kincaid 2011). El federalismo coercitivo se caracteriza por un nivel sin precedentes de condiciones vinculadas a las ayudas federales, la injerencia de los mandatos federales en los asuntos internos de los estados, la preeminencia federal sobre las políticas estatales y la modificación de las instituciones y las políticas estatales a través de resoluciones judiciales de los tribunales federales.

El federalismo coercitivo se ha convertido en el elemento dominante en Estados Unidos. Surgió principalmente como una respuesta política nacional a los movimientos sociales que exigían una intervención profunda del Gobierno federal en las políticas estatales y locales a fin de proteger los derechos individuales, el medioambiente y otros derechos de naturaleza social, así como para mitigar las externalidades negativas (por ejemplo, la contaminación). El federalismo coercitivo también genera incentivos fiscales para los estados que participan en programas redistributivos, a pesar de que la redistribución es más bien una función propiamente federal (Musgrave 1959).

Los cambios en el sistema de partidos han contribuido a reforzar el federalismo coercitivo y han afianzado el bipartidismo, silenciando las voces intergubernamentales de los líderes estatales y locales. Las sentencias del Tribunal Supremo que consolidaron el principio «una persona, un voto» de mediados de los años sesenta destruyeron las bases de poder de los partidos en los condados y municipios, las cuales constituían un vínculo electoral esencial entre los representantes electos locales y federales. La convención presidencial nacional de los demócratas de 1968 marcó un punto de inflexión: los insurgentes se rebelaron contra los dirigentes del partido, se impusieron más normas nacionales a las delegaciones estatales, y los delegados de la convención perdieron peso representativo en la organización del partido, que se desplazó hacia grupos identitarios (por ejemplo, las minorías y las mujeres).

Los republicanos no tardaron en seguir su ejemplo. La proliferación de elecciones primarias a partir de 1968 debilitó aún más la fuerza de los representantes estatales y locales en la estructura del partido; fomentó campañas más centradas en los candidatos y financiadas por particulares, grandes donantes e intereses nacionales; y reforzó la polarización, puesto que eran los activistas o militantes del partido los que a menudo determinaban el resultado de las primarias. Lo que se observa entonces es una desvinculación de la suerte electoral de los presidentes y miembros del Congreso de la influencia de los representantes estatales y locales electos, que hasta entonces y desde los primeros días de la República federal habían controlado gran parte de la maquinaria partidista.

Otros dos factores han reforzado el federalismo coercitivo. Los sindicatos de empleados públicos han desempeñado un papel relevante al reivindicar una mayor intervención federal en beneficio de sus intereses (Kincaid 1993), tal como se refleja en una de las sentencias más importantes del siglo xx en materia de federalismo, Garcia contra la Autoridad del Transporte Metropolitano de San Antonio (1985), que obligó a los estados a apoyarse en el proceso político nacional, y no en la Décima Enmienda de la Constitución, para proteger sus competencias.

El federalismo coercitivo también se vio facilitado por el marcado declive, en la década de 1960, de los demócratas del sur, que hasta entonces habían sido una fuerza poderosa en el Congreso. Los representantes del sur habían desempeñado un papel esencial a la hora de proteger las prerrogativas de los gobiernos estatales y locales frente a la coerción federal (Gibson 2012).

Aunque las alteraciones políticas de una administración presidencial a otra son habituales debido a la actual dinámica de polarización, se observa sin embargo más continuidad que discontinuidad en el sistema federal estadounidense. Esto se debe principalmente a que los elementos que coexisten en el sistema están muy institucionalizados y altamente condicionados por la “dependencia del camino”. El federalismo dual, aunque menos sólido que en el pasado, permite que los estados sigan innovando y contrarresta la presidencia transgresora de Trump. El sistema burocratizado del federalismo cooperativo garantiza que los 1.319 programas de subvenciones sigan funcionando independientemente de las flagrantes interferencias del Congreso y del presidente. De ahí que, por ejemplo, Trump no haya podido reducir los fondos de determinadas competencias estatales blindadas a la actividad estatal. El federalismo coercitivo, por problemático que sea, permite mantener una protección uniforme de los derechos individuales y la equidad social en el conjunto del país. Sin embargo, el futuro del sistema a largo plazo puede ser disfuncional, porque la centralización exacerbada erosiona el dualismo del sistema, y la fase coercitiva está eliminando la dimensión federal del federalismo cooperativo, reduciéndolo a la idea de que la posición legitima de los gobiernos estatales y locales es ser simples agentes del gobierno federal.

Cita propuesta: Kincaid, J. 2019. «The Three Shades of American Federalism». 50 Shades of Federalism. Disponible en: https://presidencia.gencat.cat/es/detalls/Article/ombres-federalisme-estatunidenc

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Etiquetas: federalismo, federación, relaciones intergubernamentales, Trump, EE.UU.