Cuando pienso en la burocracia se me antoja imaginarme personajes como el empleado de la Conservaduría General del Registro Civil creado por Saramago[i]. Pienso en Personas vestidas aburridamente, con un gran predominio del gris en sus prendas. Sentados tras escritorios llenos de papeles, siguiendo rutinas establecidas, cumpliendo con una serie de actos que a ellos mismos les parecen aislados, diminutos o inocuos, cuyo fin último es cumplir con una pequeña porción de un proceso que se debe hacer porque así lo ha dispuesto la norma; difícilmente imaginables como los engranajes de una maquina inmensa de control y opresión (y menos a una transacción de mercado). ¿Qué los motiva? ¿Qué los ha conducido a ser parte, como diría Max Weber[1], de un instrumento al servicio de los dominantes, usado para que los dominados acaten su autoridad?

Considerando el concepto de burocracia enraizado en el clásico Weberiano que alude a una forma de organización que realza la precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica, y de detalladas reglas y regulaciones; definición necesariamente matizada en mi apreciación por los bajos niveles de capacidad o autonomía que caracterizan a nuestras burocracias[2], me pregunto: ¿Existe alguna relación entre una elección racional individual basada en el interés y el ejercicio de tareas estandarizadas, sin espacio apenas para la creatividad, el desarrollo intelectual o el reto personal? La respuesta es Sí, y ello explica en gran parte el comportamiento burocrático. En principio, la cercanía al poder y los beneficios que de esa relación se pueden desprender, actúan, sin dudas, como un incentivo en función a que, siguiendo la reflexión Weberiana: “O se vive ‘para’ la política o se vive ‘de’ la política” y considerando a los políticos, para quienes esa oposición no es excluyente, pero centrándonos en el funcionario de carrera que caracteriza a la burocracia, podemos imaginar a quienes viven ‘de’ la política como quién trata de hacer de ella una fuente duradera de ingresos. Esto calza con la idea popular que tenemos de los burócratas. Esos seres grises de caricatura, que encuentran en la burocracia la forma de acceder sin mayor esfuerzo ni costo a una fuente sostenible y perdurable de ingresos o a otros beneficios que cumplan con las características de satisfacer sus intereses individuales, al mejor estilo de los “Consejos Paternales” de la obra de Martín Gil[ii].

Sin distraernos en hacer una distinción exhaustiva entre el político y el burócrata (que podría tener mucho de ideológico) tomamos las ideas de Weber respecto a  que: “[…] el cuadro administrativo que representa hacia el exterior a la empresa de dominación política, como a cualquier otra empresa, no está vinculado con el detentador del poder por ideas de legitimidad, sino por dos medios que afectan directamente al interés personal: la retribución material y el honor social. El feudo de los vasallos, las prebendas de los funcionarios patrimoniales y el sueldo de los actuales servidores del Estado, por una parte, por la otra el honor del caballero, los privilegios estamentales y el honor del funcionario, constituyen el premio del cuadro administrativo y el fundamento último y decisivo de su solidaridad con el titular del poder. […]”

A pesar de lo subjetivo de algunos beneficios de la descripción anterior; entendemos que encaja con la teoría de la elección racional que propone la toma de decisiones en base a las ventajas personales que se pueden obtener y a pesar de que generalizar es difícil, porque la burocracia está conformada por individuos diferentes que se desarrollan en contextos distintos y con agendas organizacionales diferentes, el individualismo metodológico de la teoría de elección racional, no sólo propone que cada persona persigue su propio provecho y sus elecciones tratan siempre de maximizar sus beneficios y reducir sus costes, sino que, siendo cierto para todos, es, en consecuencia, un comportamiento común.

Para Shepsle[3] “El término burócrata, una palabra perfectamente inocente, que describe a un funcionario de gobierno o servidor público, ha adquirido connotaciones desagradables.” Pero ¿Por qué? El dice: “Si aceptamos (como legítima) la búsqueda del interés propio por parte del carnicero, el panadero […] esperamos que nuestros servidores públicos estén motivados por un llamado superior. ¿Por qué apreciamos que la gente con la que interactuamos en el mercado trate, como el resto de nosotros, de ganarse la vida honestamente […] y (en cambio) queremos que los servidores públicos estén disponibles, listos para atender de manera expedita y eficiente, y ciertamente no afectados por ninguna de sus cargas personales o ambiciones como las que todos los demás llevamos a cuestas?”. Yo creo que no quisiéramos tener que aceptar que el funcionario al que le encargamos los recursos públicos y la solución de los problemas comunes, proceda como cualquier otro, en función a sus propios intereses, sobre todo cuando tiene la ventaja de estar muy cerca a la toma de decisiones sobre el uso de los recursos y las normas que lo regulan. Los problemas de alineación de intereses y desigualdades en el acceso a la información[iii], entre el burócrata como agente, y la población como principal, se hacen evidentes[iv]. Entonces, tendemos a desconfiar del uso que hará de esa posición privilegiada.

Para el burócrata, que no deja de ser un ser humano común, la cercanía al poder es una oportunidad de satisfacer necesidades materiales, de pertenencia, de realización o de acrecentar su propio poder[v] que motivarían y justificarían una elección racional. Siendo esta conducta egoísta inherente al ser y que se da por igual en un contexto político y en un contexto de mercado[vi], presumimos un comportamiento negativo al interés público en el funcionamiento de la burocracia, que estaría al servicio de los intereses de los políticos, los propios burócratas y los grupos de presión a los que unos y otros sirven; postergando, las preferencias de la población. No hace falta mayor análisis para explicar la connotación desagradable que ha tomado el concepto de burocracia en la opinión popular y que vuelve, a nuestro burócrata de caricatura, además de gris y egoísta, bastante feo.

La teoría de elección racional, tiene como unidad de análisis al actor individual, con capacidad racional, tiempo e independencia emocional necesarios para elegir. A partir de ello, se explica el comportamiento de la burocracia de forma agregada, como se hace con el mercado con la teoría económica de la elección pública. Por ejemplo, Ostrom[4], considera al ciudadano un consumidor de productos y servicios públicos, que son el resultado de procesos de negociación semejantes a los del mercado. Según Down[5], pionero en la aplicación de los criterios económicos al comportamiento electoral, los actores en estas transacciones (electorado, políticos y burócratas) no dejan de ser promotores pragmáticos de intereses materiales, y persiguen ventajas personales en forma de votos, cargos públicos, poder, etc., al más bajo costo. En consecuencia población y burócratas actuarían en un intercambio de intereses que, como en el mercado, debería generar eficiencia, aunque no es así. Esto se explicaría, según Buchanan[6], porque “las decisiones políticas, que son las realizadas por los estamentos del estado encargados del manejo estatal, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto” y no a los burócratas en particular, por lo que no existe un incentivo directo al ahorro de costes. El “mercado” político no funciona bien. Requiere regularse. “[…] dado que los Estados administran bienes y fondos, los cuales por definición son públicos, el pueblo debería tener la posibilidad de recurrir a mecanismos previstos por la ley y de obligatorio cumplimiento, que le permitan controlar e intervenir en las decisiones de los actores públicos.” Olson[7], por su parte explica cómo, los individuos racionales, no participan en las acciones colectivas de grupos grandes (como sindicatos, partidos políticos o las propias organizaciones burocráticas) para obtener bienes públicos o colectivos, sino cuando lo hacen en función a su beneficio individual, así el incentivo a la consecución del beneficio común es nulo y tanto la población de un lado, como la burocracia del otro, están conformadas por individuos que racionalmente buscarán que el coste de la acción recaiga más sobre los demás y no sobre ellos mismos. Esto lleva a la necesidad de regulación con la instauración de mecanismos que estimulen determinados comportamientos.

Parece entonces, que, tal como lo señala Schumpeter no existe un bien común o un interés público como motivación dominante del comportamiento racional de los actores, sino (en democracia), las motivaciones de los políticos (burócratas incluidos) y votantes están en priorizar la realización de sus intereses individuales. Asimismo para Downs las decisiones racionales de los actores públicos no deben ser comprendidas como motivadas por la ideología y el bien común, sino que, actuando como “empresarios” de lo público, tendrían como principal objetivo la realización de su interés individual (ingresos, poder y prestigio, tal como lo definió Weber).

Aunque la teoría siempre da por sentada la máxima del interés personal, porque ésta tiende a ser realista, el mismo Downs, nos ayuda a relativizarla (así nos explicamos mejor porqué esperamos de la burocracia algo más que una lógica racional egoísta e individual). Él, evaluando el postulado racional del interés personal, señala: “En realidad, los hombres, incluso en la política, no siempre son egoístas. Con frecuencia llevan a cabo acciones aparentemente irracionales desde un punto de vista individual porque creen que éstas se justifican desde el punto de vista social […]”. Asimismo Coleman, explica que los comportamientos no están sólo racionalizados sino fuertemente regulados normativamente y explican la articulación entre acción individual y la acción colectiva (lo hace mediante la ampliación de la teoría de la elección racional para explicar las interdependencias entre actores)[vii] Finalmente como lo desarrolla Elster y Hirshman[8], están los casos de los individuos que actúan en función de sus valores morales sin esperar una utilidad por su comportamiento, personas movidas por lo que entienden es su deber, lo que es moralmente correcto, o personas para quienes el supuesto costo de la acción forma parte de la recompensa, porque les permite expresar sus creencias, construirse una identidad colectiva o porque encuentran placer en la misma acción.

En resumen, la teoría de la elección racional dice que el comportamiento burocrático, responde a la lógica de los intereses individuales de los miembros que la conforman y no a la defensa de los intereses de la población. Que ese comportamiento, en términos de mercado, no encuentra un incentivo directo a la eficiencia, porque los burócratas no asumen los costos, y entonces, siendo un “mercado imperfecto” requiere ser regulado (y las regulaciones explican también parte del comportamiento burocrático[viii]) o en todo caso, actúa en condición de interdependencia, que se explicaría “racionalmente” como necesaria, en el intercambio “de mercado” entre políticos, población y burócratas. Finalmente, la teoría nos dice que la burocracia también actúa “irracionalmente” desde una óptica de acción social inherente al ser humano y que nos recuerda que nuestro protagonista, aquel gris, aburrido y feo burócrata, también tiene familia y amigos, valores que respeta, creencias que lo guían, e ideales que ama y defiende, dejándonos un mejor sabor de boca, como todos los cuentos con final feliz.