Urbana 40 by urbana digital

Marta Vallmitjana ACTUACIONES URBANÍSTICAS, Y EL CASO DE CARACAS METROPOLITANA

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ARTÍculos 123 Armando RODRÍGUEZ GARCÍA LA GOBERNANZA LOCAL EN VENEZUELA A PARTIR DE LA PROPUESTA DE “REFORMA CONSTITUCIONAL

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Marta ABEUCCI DESARROLLO ENDÓGENO

Alicia VENEZIANO INNOVACIÓN DE LA GESTION MUNICIPAL: DESCENTRALIZACION PARTICIPATIVA DEL GOBIERNO DE MONTEVIDEO (1990- 2002)

Juan José MARTIN FRECHILLA AL NORTE Y AL ESTE DE EL PARAISO. URBANISMO Y UNIVERSIDAD ANTES Y DESPUES DE 1967

Tomás DE LA BARRA Perspectivas de desarrollo en la Región Metropolitana de Caracas Irene NICULESCU Descentralización Fiscal e Inequidad Territorial en Venezuela. Una Asociación Espuria María Antonia MORENO LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN VENEZUELA ¿SUBSIDIARIEDAD EFICIENTE?

ISSN: 0798-0523

REVISTA Editada por el institutO de Urbanismo FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA Y POR EL Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño UNIVERSIDAD DEL ZULIA

URBANA

URBANA 37 Volumen 12, Número 40, Caracas, enero-junio 2007

Caracas, enero-junio 2007

URBANA V.12 Nº 40

EDITORIAL

URBANA

Caracas, enero-junio 2007

URBANA V.12 Nยบ 40

ISSN: 0798-0523

Urbana 40/ 2007

Revista URBANA 2007 Caracas: UCV, Instituto de Urbanismo A partir del No 16/17 la revista se coedita con el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura (IFA) de la Universidad del Zulia v. ilus; 20 cm Semestral ISSN: 0798-0523 1. Urbanismo - Pub. periód. 2. Planificación urbana - Pub periód. 3. Diseño urbano - Pub. periód. 4. Transporte - Pub. periód. I. UCV, Instituto de Urbanismo II. LUZ, Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura

URBANA Directora María Isabel Peña Editores Marta Vallmitjana Marco Negrón Consejo Editorial Marta Abeucci Marta Mallmitjana Alberto Lovera Tomás de la Barra Irene Niculescu Rosamaría Atencio Miguel Sempere Rosamelia González Frank Marcano Requena

INSTITUTO DE URBANISMO FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA

URBANA 40 V. 12 enero-junio 2007

Directora María Isabel Peña

Coordinadora Técnica Marta Vallmitjana

Áreas de Investigación: Socioeconómica Irene Niculescu Política Urbana Ana Semeco Estructura Urbana, Transporte y Sistemas de Información Tani Neuberger Diseño Urbano Frank Marcano Requena

Editada por el Instituto de Urbanismo FAU/UCV

Coordinadora de Edición Marina Fernández

JUNTA CONSULTIVA EDITORIAL INTERNACIONAL Argentina Alejandro Rofman Bélgica Marc Gosse Brasil Milton Santos Colombia Fernando Viviescas Samuel Jaramillo Chile Sergio Galilea Guillermo Geisse Giulietta Fadda

Ecuador Diego Carrión EE UU John Forester Thomas Angotti John Friedmann Douglas Massey España Jordi Borja Luciano Parejo Francia Jean Pierre Frey Henri Coing Richard Darberá

Holanda J.H.P. Paelinck Inglaterra Marcial Echenique Italia Luigi Mazza Giorgio Piccinato México Boris Graisdorf Daniel Hiernaux Martha Schteingart

Suiza Ives Pedrazzini Venezuela Oscal Olinto Camacho Pedro Cunill Hannia Gómez Omar Hernández Miguel Nucete Magaly Sánchez Elisenda Vila Luis Carlos Palacios

Urbana 40/ 2007

Dirección URBANA Diseño Martha Sanabria IU (UCV) Portada Apartado postal 4455 Catherine Goalard Caracas 1010-A Venezuela Diagramación y Teléfonos (0212) montaje 605 1812/1841 Emmy Gehrenbeck FAX (0212) 662 1316 E-mail: urbana@urbe.arq.ucv.ve Versión electónica: www.scielo.org.ve IFAD (LUZ) Apartado postal 15399 Maracaibo, Venezuela Teléfonos (0261) 527992 FAX (0261) 520063 E-mail: urbana@luz.ve http:www.arq.luz.ve/ urbana Indizada en: Revency. Depósito Legal No. pp.198002DF85 ISSN: 0798-0523 Edición 500 ejemplares

Corrección de textos Helena González Pre-prensa e impresión GRUPO INTENSO

Esta publicación contó con el aporte financiero del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología e Innovación

NOTAS BIOGRÁFICAS Armando Rodríguez García Abogado (Universidad Central de Venezuela 1.969). Postgrados en Derecho Administrativo (Seminario de Profesores de la Primera Cátedra de Derecho Administrativo. Universidad Complutense, Madrid, bajo la dirección de D. Eduardo García de Enterría.).- Maestría en Urbanismo (Instituto de Estudios de la Administración Local. Madrid). Doctor en Derecho (Universidad Central de Venezuela) Profesor Agregado U.C.V.- Coordinador del Postgrado en Derecho Administrativo U.C.V desde 1981 (actual).- Director del Instituto de Derecho Público U.C.V.(1987-1994). Jefe de la Cátedra de Derecho Administrativo y del Departamento de Derecho Público de la U.C.V. (1987-1996)- Profesor de la Maestría en Planificación Urbana, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, U.C.V.- Miembro del Consejo Técnico del Instituto de Urbanismo, U.C.V. Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administración Pública, (INAP) España, y Vocal del Consejo Académico para Asuntos Iberoamericanos

del mismo Instituto.- Profesor invitado en: Universidad Católica Andrés Bello, Universidad Simón Bolívar, Universidad Católica del Táchira, Universidad de Margarita, Universidad de Los Andes, Universidad del Zulia.- Delegado para Venezuela de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI) y Miembro de su Comité Científico.- Miembro Fundador del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.- Conjuez del Tribunal de la Carrera Administrativa (19781982).- Conjuez de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (1983-2001).- Asesor del Ministerio de Obras Públicas y Ministerio del Desarrollo Urbano (1.969-1.995). Director y Vicepresidente del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (1.980-1984).- Miembro de la Comisión Antidumping.- Miembro de la Comisión de Hábitat y Vivienda del FONACIT.Ha prestado asistencia y asesoría especializada a diversas instituciones públicas y privadas. Autor de diversas obras en el área del Derecho Público, Régimen Local y Urbanismo.

Marta Abeucci Arquitecta (Universidad de Buenos Aires) Urbanista MSc. (Universidad Central de Venezuela) Profesora en Diseño y Estructuras Especializadas (FAU UBA) Coordinadora del área de diseño de la (FAU UBA) Profesora de postgrado en el IU FAU UCV: Economía Urbana y Economía Regional, Estructura Urbana. Seminarios de tesis de MSc. Coordinadora docente. Ha ocupado cargos de dirección en la administración Pública en temas vinculados a su especialidad y ha coordinado y participado en numerosos proyectos de investigación en el IU y en otras instituciones académicas.

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Alicia Veneziano Investigadora y docente titular del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República del Uruguay (Calle Emilio Frugoni 13 85, Montevideo, Uruguay); Doctora en Ciencia Política, Institituto Universitario de Pesquisas de Rio de Janeiro; Tercer Ciclo Universitario en “América Latina Contemporánea” en Instituto Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid. Especializada en temas que tienen que ver con lo municipal tiene diversas publicaciones entre las que se destaca el libro, producto del premio del INAP de España, sobre “Reflexiones sobre una reforma orientada al ciudadano: la descentralización participativa de Montevideo”. Correo electrónico: aliven@montevideo.com.uy. 6

Juan José Martín Frechilla Arquitecto (1972). Postgrados en Urbanismo y Ordenación del Territorio en la Universidad de Paris-Sorbona y la Universidad Católica de Lovaina (1975). Profesor Titular de la Universidad Central de Venezuela desde 1991. Investigador del Sector de Estudios Urbanos y responsable de la Unidad de Documentación “INFODOC BD/JJMF/SEU-FAU-UCV” en la Escuela de Arquitectura, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UCV. Investigador Nivel III del Programa de Promoción al Investigador (PPI). Área de especialidad: el proceso de modernización venezolano entre finales del siglo XVIII y la primera mitad del siglo XX; en especial, historia social de la construcción territorial y urbana, de las disciplinas y las instituciones, como parte de la historia de la ciencia y la tecnología en Venezuela. Ha publicado más de 57 artículos en revistas especializadas; 5 libros como autor: en 2007, De vientos a tempestades. Universidad y política a propósito de la renovación académica en la Escuela de Arquitectura; en

2006, Forja y crisol. La Universidad Central, Venezuela y los exiliados de la Guerra Civil española, 1936-1958; en 2004, Diálogos reconstruidos para una historia de la Caracas moderna; en 1999, Cartas a Guzmán Blanco. 1864-1887, Intelectuales ante el poder en Venezuela; en 1994, Planes, planos y proyectos para Venezuela, 1908-1958. Apuntes para una historia de la construcción del país; y 8 libros como coautor, entre los que se destacan: en 2005 con Yolanda Texera Arnal y Alfredo Cilento Sarli: Un archivo para la historia. Acta Científica Venezolana 1950-2000; junto a Yolanda Texera Arnal como compiladores: en 2005, Petróleo nuestro y ajeno. La ilusión de modernidad; en 2001, Así nos vieron. Cultura, ciencia y tecnología en Venezuela 1830-1940; en 1999, Modelos para desarmar. Instituciones y disciplinas para una historia de la ciencia y la tecnología en Venezuela; y, con Salomò Marqués Sureda de la Universitat de Girona, en 2002, La labor educativa de los exiliados españoles en Venezuela. Correo electrónico: jumartIn42@

gmail.com y jumartIn@reacciun.ve Página web: http://www.arq.ucv. ve/~infodoc/ Tomás De La Barra Arquitecto y Urbanista (Universidad de Chile, 1970), Doctor de la Universidad de Cambridge, Reino Unido en 1980. Presidente y fundador de Modelistica. Tiene 35 años de experiencia profesional y académica en los campos de la planificación urbana y regional, y la planificación del transporte. Es profesor de postgrado del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela como profesor de Estructura Urbana, Economía del Transporte, Transporte Público y Uso de la Tierra y modelos integrados de transporte. Es el autor principal del sistema TRANUS, y el autor del libro de uso integrado de la tierra y la modelización del transporte, Cambridge University Press (1989). Ha publicado numerosos artículos en revistas internacionales y conferencias técnicas, y ha dado conferencias en varios países de América Latina,

EE.UU., Europa y Asia. En estos países, que también ha dirigido varios estudios en su área de especialización. Correo electrónico: tomas@modelistica.com Irene Layrisse De Niculescu Economista, Université de Genève; Magister en Urbanismo, Mención Sistemas de Estructura Urbana y Transporte y Doctor en Ciencias, Mención Urbanismo, FAU-UCV. Profesor Titular, FAU-UCV. Coordinador del Doctorado en Urbanismo y Coordinador del Área Socioeconómica, Instituto de Urbanismo, FAU-UCV. Coordinador de la Oficina de Programación y Análisis Macroeconómico, Ministerio de Finanzas. Miembro del Directorio y del Comité de Investigación del Consejo Nacional de la Vivienda. Director Asociado de la Revista URBANA. Autor de publicaciones sobre política habitacional, financiamiento hipotecario, macroeconomía, finanzas públicas y descentralización fiscal. Correo electrónico: irenenic@urbe. arq.ucv.ve

María Antonia Moreno Economista de UCV, PhD en Economía de University of Notre Dame. Consultor Senior de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional. Profesor Asociado de FACES-UCV, enseñanza de Macroeconomía, Política Económica y Economía del Sector Público UCV, Investigador en temas fiscales con aplicación a la economía venezolana. Correo electrónico: mariantonia13@ yahoo.com

Caracas, enero-junio 2007

INDICE

URBANA V.12 Nº 40

EDITORIAL 11

Marta Vallmitjana ACTUACIONES URBANÍSTICAS, Y EL CASO DE CARACAS METROPOLITANA

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ARTÍculos 123 Armando RODRÍGUEZ GARCÍA LA GOBERNANZA LOCAL EN VENEZUELA A PARTIR DE LA PROPUESTA DE “REFORMA CONSTITUCIONAL

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Marta ABEUCCI DESARROLLO ENDÓGENO

Alicia VENEZIANO INNOVACIÓN DE LA GESTION MUNICIPAL: DESCENTRALIZACION PARTICIPATIVA DEL GOBIERNO DE MONTEVIDEO (1990- 2002)

Juan José MARTIN FRECHILLA AL NORTE Y AL ESTE DE EL PARAISO. URBANISMO Y UNIVERSIDAD ANTES Y DESPUES DE 1967

INDEX

Caracas, january-june 2007

URBANA V.12 Nº 40

EDITORIAL 11

Marta Vallmitjana 109 Urban developments AND THE CASE OF METROPOLITAN CARACAS

Tomás DE LA BARRA DEVELOPMENT PROSPECTS IN THE METROPOLITAN REGION OF CARACAS

ARTicles 123 Armando RODRÍGUEZ GARCÍA THE LOCAL GOVERNANCE IN VENEZUELA FROM THE PROPOSED “CONSTITUTIONAL REFORM”

Irene NICULESCU FISCAL DECENTRALIZATION AND TERRITORIAL INEQUALITY IN VENEZUELA. A spurious association

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Marta ABEUCCI ENDOGENOUS DEVELOPMENT

Alicia VENEZIANO MUNICIPAL MANAGEMENT INNOVATION: participatory decentralization GOVERNMENT OF MONTEVIDEO (1990 - 2002)

Juan José MARTIN FRECHILLA NORTH AND EAST OF PARADISE. URBAN DEVELOPMENT AND UNIVERSITY BEFORE AND AFTER 1967

María Antonia MORENO Fiscal decentralization in VENEZUELA ¿SUBSIDIARITY EFFICIENT?

Actuaciones urbanísticas, y el caso de Caracas Metropolitana

EDITORIAL

Marta Vallmitjana

Este editorial toca dos temas interrelacionados. Por un lado, las características genéricas de la acción urbanística y los resultados que podrían esperarse de ellas; por el otro, la importancia de recapturar la descentralización institucional para enfrentar los problemas urbanísticos de Caracas. Suponemos que la acción urbanística puede ser eficaz, puede tener incidencia social positiva, pero que ella tiene naturaleza limitada. Y al mismo tiempo se sostiene que la manera moderna para que se ejerza esta acción es a través de dar importancia adecuada a los distintos niveles de poderes públicos, lo que implica en el caso venezolano recapturar la descentralización urbanística desde la perspectiva de la gobernanza1 y la gestión relacional. Sin entender los límites de la acción urbanística y las potencialidades de la descentralización es poco lo que puede hacerse para que la acción urbanística tenga eficacia social positiva. Las repercusiones de la acción urbanística El arquitecto Oriol Bohigas, en un artículo sobre Medellín, se preguntaba sobre la eficacia social de la reconstrucción urbana en un lugar que ha sido tan conflictivo como Medellín. Decía: “¿Hasta que punto será un elemento crucial y quizás definitivo en el logro de una elevada convivencia, una reducción de conflictos mortales, una elevación de la civilidad? ¿Hasta qué punto la operación urbanística reforzará e incluso provocará las indispensables medidas públicas para asegurar un nuevo orden social?” En el caso de la “Gran Caracas” podrían formularse interrogantes similares. Una región compleja, asediada por numerosos y diversos problemas, regionalmente (Región Metropolitana de Caracas, RMC) conformada por distintos ámbitos de gobierno: el Distrito Metropolitano de Caracas (DMC) conformado a su vez, por cinco municipios: Libertador, Sucre, El Hatillo, Baruta y Chacao; el Distrito Capital territorialmente coincidente con el municipio Libertador; Guarenas, Guatire, El Tuy Medio, Los Altos Mirandinos, y el estado Vargas. Es más, podría considerase que los interrogantes de Bohigas son genéricos, aplicables a todas las 1/Casi todas las interpretaciones del término “gobernanza” exploran los límites del Estado y tratan de desarrollar una visión más amplia sobre la autoridad del mismo y sobre cómo la ejerce. En general la idea de gobernanza está en explorar las fronteras cambiantes entre el Estado y la sociedad civil.

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actuaciones urbanísticas en ámbitos urbanos complejos y extensos. En cierta manera son interrogantes retóricos, que traslucen la idea de la acción urbanística como la herramienta central para configurar el “nuevo orden social”. Ciertamente la ordenación y la gestión eficaz del territorio urbano (planes, proyectos, instrumentos de gestión) podrían aliviar, o en alguna medida ayudar a resolver problemas específicos que aquejan al territorio urbano y sus pobladores. Sin embargo, suponer que a través de las actuaciones urbanísticas se pudiese “asegurar” algo similar a un “nuevo orden social” es, en nuestro criterio, no sólo un supuesto mal formulado sino también una concepción profundamente errada de las políticas públicas y de las actuaciones urbanísticas. Lo que se pudiese llamar un “nuevo orden social” es la acumulación de múltiples cambios, bastante lentos, muchos de los cuales no son planificados, que abarcan a toda la sociedad y que no son el producto directo ni exclusivo de políticas públicas. Por lo demás, es positivo que ello sea así. Suponer que algo como “un nuevo orden social” pueda derivarse o asegurarse de la “operación urbanística” no sólo es pedir peras al olmo, sino imaginar la acción urbanística como “ingeniería social en gran escala”, capaz de cambiar cualitativamente la sociedad. Justamente lo que criticó Popper (1962 y 1966) a las concepciones totalitarias, esta vez a través de acciones urbanísticas. La eficacia social de la reconstrucción urbana o de los planes urbanos, como por demás es la característica común de las políticas públicas, es parcial y lenta, no producen o aseguran un “nuevo orden social”. Pero ello no quiere decir que la acción urbanística no tenga sentido. Las actuaciones urbanísticas acompañadas del debido soporte social pueden mejorar la estructura físico espacial de la ciudad, su calidad y eficacia, y por tanto la calidad de vida de los ciudadanos respecto a su medio físico, que ya es algo. Estas son actuaciones que se materializan a través de una actividad económica llamada “construcción” mediante la cual se renueva y mantiene el llamado “stock urbano” (redes de infraestructura, vialidad, vivienda, equipamiento, espacios públicos, etc.); una de la actividades económicas que tiene el mayor efecto multiplicador debido a los encadenamientos tanto de insumos como de productos que tiene con el resto de la economía. Por tanto, en este sentido, se puede suponer que las acciones urbanísticas pueden tener una incidencia positiva sobre el crecimiento y el empleo, en el corto plazo tanto como elemento determinante para el largo plazo. Quizá lo más importante son las potenciales repercusiones a largo plazo que pueden tener las acciones urbanísticas adecuadas. Ellas no sólo pueden coadyuvar a incrementar el stock de capital físico y social de la ciudad, sino que pueden contribuir en forma positiva a elevar la calidad del mismo, un aspecto importante en el avance social. 12

Cada vez hay más certeza de que la eficacia social de las actuaciones urbanísticas en nuestras ciudades dependen en grado sumo de los marcos institucionales, o lo que es lo mismo, de unas reglas de juego claras, atractivas y estimuladoras (leyes, normas, etc.) pero sobre todo, dependen de una gobernanza eficaz. Las ciudades que han dado ejemplos de gobernabilidad son aquellas en donde la “gobernanza” urbana es efectiva, es decir, donde existen mecanismos que permiten la resolución de conflictos. El objetivo central de la gobernanza eficaz es una gobernabilidad democrática de la comunidad urbana que haga posible la formulación de políticas de alcance colectivo, con la participación de la mayoría de actores. El ámbito de la gobernanza urbana es el de aquellas políticas y decisiones efectivas donde se precisa de la colaboración de otros actores, son políticas que no pueden llevarse a cabo en solitario (Centelles i Portella, 2006). La noción moderna de gobernanza se entiende como un atributo de una sociedad o de una comunidad y es la estructura de relaciones entre una multiplicidad de actores urbanos, es decir, una red de relaciones a través de los cuales se toman decisiones estratégicas sobre la res publica. Sin gobernanza, es decir sin gestión relacional, sin un pacto de gobernabilidad responsable entre actores será muy difícil conseguir la eficacia social de las actuaciones urbanísticas necesarias. Los actores son múltiples. Individuos y organizaciones líderes, portavoces o representantes de los diferentes grupos de interés, cada uno con roles distintos. Además están los poderes públicos: el gobierno local (gobiernos de proximidad) municipal y el metropolitano, el central, actores con características singulares derivadas de la legitimidad electoral y de los poderes específicos que le otorga la ley para la acción pública. La centralización extrema y la necesidad de recapturar la descentralización en el campo urbanístico La experiencia muestra que concebir la planificación urbana como un mecanismo para intentar determinar por mandato, desde la cúspide del poder, la marcha de la ciudad sólo es parcialmente aplicable a situaciones donde existe escaso desarrollo urbano. Dados la complejidad de la ciudad actual y el amplio desarrollo del proceso de urbanización, intentar aplicar políticas públicas urbanas excesivamente centralizadas conduce al estancamiento y el atraso. O, como ha ocurrido en muchos países, incluyendo a Venezuela, a la irrelevancia de la acción pública de gestión urbana. 13

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Después de la segunda guerra mundial se inicia la institucionalización de la gestión urbana en Venezuela. Existe un primer período caracterizado por la intervención del poder central, fundamentalmente a través del Ministerio de Obras Públicas (MOP) que operaba con un enorme poder acorde con un país presidencialista y centralizado con ingresos petroleros relativamente elevados. Este mecanismo de “gestión urbana” funcionó en forma aceptable hasta mediados de los años setenta. A comienzos de los ochenta, la crisis del sistema político acentuada por el descenso de los ingresos fiscales petroleros y la dependencia económica de ese recurso, da lugar a la descentralización político administrativa (1984) que de alguna forma busca mejorar las condiciones operativas del Estado a través de una mejor distribución territorial del poder y elevar la responsabilidad local. Sin embargo, la descentralización político administrativa se hace efectiva a partir de 1989 y la creación de la figura del alcalde como órgano ejecutivo local de elección directa (1989) no arrojó resultados dramáticos en el ámbito urbanístico. Dos son las razones fundamentales. En primer lugar, la descentralización instrumentada no abordó con seriedad el problema de la corresponsabilidad local para la generación de recursos fiscales. Se mantuvo la dependencia extrema de los recursos centrales, donde buena parte de los mismos eran de origen petrolero que por un tiempo se mantuvieron en niveles bajos. Así mismo, la gestión urbana local tuvo serias deficiencias técnicas, análogas a algunos aspectos de la gestión urbana centralizada de finales de los setenta y comienzos de los ochenta: planes urbanos inoperantes, políticas de desarrollo urbano espasmódicas, poca inversión en el stock urbano y ausencia de una gestión urbana municipal moderna. Situación que ha perdurado. Hoy, cuando se han elevado en forma apreciable los ingresos petroleros, la salida no está en la vuelta al pasado, a la centralización de la gestión urbana. Al contrario, se debería avanzar en el proceso democrático de descentralización, modernizándolo y corrigiendo sus insuficiencias. Los municipios, salvo raras excepciones, no han podido superar el síndrome de “desmunicipalización” en marcha desde hace varias décadas. A pesar del avance que significó el proceso de descentralización político administrativa, que se inició a mediados de los noventa y que hoy parece entrar en pleno retroceso; los municipios no pudieron asumir todas las responsabilidades derivadas del gran número de competencias que les otorgaba la ley, fundamentalmente por falta de recursos, y en general por ausencia de una gestión moderna que los capacitara para una mayor responsabilidad fiscal. Es por todos conocido que los ingresos del ámbito local están representados por las transferencias del poder central y la participación de los ingresos generados localmente en los ingresos municipales es decreciente. Esta situación los incapacita no solo para costear los planes 14

(que de por si son costosos por la cantidad de requisitos que la ley exige para su elaboración), sino lo que es más importante, para gestionar y ejecutar las actuaciones del sector público local en ellos propuestos. En ese sentido, la experiencia venezolana ha marchado a contrapelo con experiencias exitosas en Latinoamérica, donde la responsabilidad fiscal local ha sido clave. Han utilizado instrumentos financieros como son el reparto equitativo de cargas y beneficios, participación en la plusvalía, contribución de valorización, transferencia de derechos de construcción y desarrollo. La relevancia de los planes urbanos a nivel local requiere, como base de sustentación, que los poderes locales incrementen su contribución al desarrollo local, disminuyendo su dependencia extrema con respecto al gobierno central. El país ha gozado hasta hace poco, de una situación de ingresos externos considerables por los altos precios del petróleo, pero paradójicamente no ha sido posible revertir la situación deplorable del “stock urbano” de las ciudades. Es más, algunos indicadores parecen señalar que el proceso de deterioro continúa. Caracas Metropolitana En el III Foro: En Defensa de la Ciudad de Caracas, celebrado en julio de 2008 se redactó un documento titulado: “Por un pacto de gobernabilidad democrática para revertir la decadencia de la Capital de la República” en el cual ya se denunciaba cómo el gobierno central se esforzaba en acaparar el poder y enterrar la tímida descentralización ensayada en los últimos años del siglo pasado. Ese documento indicaba “…la pretensión de someter todos los planes que desarrollan las alcaldías (municipales y metropolitana) y gobernaciones a una sedicente Comisión Central de Planificación creada a mediados de 2007 y la más reciente instalación de la Comisión Presidencial de Planes y Proyectos Especiales para la Gran Caracas, en la cual no hay ninguna representación de los poderes locales, apuntan en la dirección de acabar con las autonomías regionales y locales, especialmente en el caso de la Capital de la República”; en otras palabras, la Caracas Metropolitana, hoy renombrada como el Área Metropolitana de Caracas. La voluntad centralista del gobierno ha estado siempre presente y minuciosamente reseñada y analizada por varios autores (véase Delfino y Rachadell, 2009). Según Rachadell (2009) “en el proceso constituyente de 1999, los diputados oficialistas no vacilaron en aprobar un elenco de derechos humanos, mucho de los cuales no estaban en disposición de respetar, y una estructura del Estado que contenía declaraciones a favor de la descentralización, como no se encuentra en ninguna otra ley fundamental, sin 15

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que existiera el propósito de cumplir y hacer cumplir”. En efecto, la centralización del poder ha penetrado todos lo ámbitos posibles, con lo cual tampoco se escapan de esa involución áreas temáticas como el ordenamiento territorial y urbano, basta con revisar las leyes propuestas, algunas aprobadas y otras no como el proyecto de Ley Orgánica para la Ordenación y Gestión del Territorio (no sancionada), en la cual se liquidaba definitivamente el proceso de descentralización contraviniendo los artículos 158 y 185 de la Constitución donde se establecen las competencias de los gobernadores y alcaldes y consejos legislativos. En esa propuesta de ley se profundizaba el artículo 16 de la nueva geometría del poder, incluida en la propuesta de reforma rechazada en el referendum del 2 de diciembre del 2007. Así mismo, Rachadell (2009) señala también que a las disposiciones constitucionales de por si centralistas, se añaden las actuaciones tanto de la Asamblea Nacional como del Ejecutivo del período 2000-2007 durante el cual se adoptan medidas que buscan desconocer la autonomía de los estados vía acciones y omisiones en el ámbito legislativo, disminución de los recursos para los estados y municipios, creación de administraciones y fondos paralelos, la utilización de la ley habilitante como motor constituyente. Posteriormente se suceden las actuaciones del gobierno para imponer la fallida reforma constitucional, aprobando el paquete de los 20 Decretos Leyes, del año 2008 todos ellos de carácter centralizante. Finalmente, aparte de las nuevas, un golpe reciente para las actuaciones de administración local, de corte meramente metropolitano, lo constituyen los arreglos institucionales recientes para el gobierno metropolitano de Caracas y el Distrito Capital así como el nombramiento reciente del ministro para la Transformación de la Gran Caracas cuyas intervenciones se realizan a espaldas de la alcaldía metropolitana. Nueve años transcurrieron desde el año 2000 sin que se hubiese definido un régimen de gobierno para el Distrito Capital (DC), ni para que el gobierno del Distrito Metropolitano de Caracas se ocupara en ese período de la elaboración de un plan de carácter estratégico donde se plantearan las actuaciones necesarias para solventar los problemas de la prestación y dotación de servicios urbanos tales como redes de infraestructura, transporte, recolección y disposición de desechos sólidos, equipamiento urbano, espacios públicos, vivienda y seguridad entre otros. Éstos siguieron agravándose dramáticamente. Poco después de las elecciones de gobernadores y alcaldes de noviembre de 2008, el marco institucional de gobierno del DC que había permanecido en el limbo por tantos años, queda definido por la Asamblea Nacional en abril de 2009 de forma totalmente inconsulta, mediante la Ley Especial Sobre La Organización y Régimen del Distrito Capital. Así mismo, en la segunda disposición transitoria de esta ley se dispone que en 16

30 días se ha de modificar la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas (2000), y efectivamente, ésta se transforma en 2009 en Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles Del Área Metropolitana de Caracas. Algunos especialistas en el tema (véase Brewer y Rachadell, 2009), sostienen la tesis de que el arreglo institucional para el DC se basa en una lectura errada de la Ley de Transición del Distrito Federal de Caracas al Distrito Metropolitano de Caracas del año 2000, porque se aplica retroactivamente el concepto de transitoriedad no como una etapa operativa de la transición sino como un traspaso “provisional” de funciones. Al respecto los especialistas aseguran que: “...no hay ninguna mención en la Constitución, ni en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas (LERDMC) ni en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente que pueda servir de soporte al criterio de considerar provisional el ordenamiento creado por dicha Asamblea” “...lo provisional, lo que duró varios meses del año 2000, no fue la asunción de competencias, bienes y recursos del Distrito Federal por el Distrito Metropolitano, sino el procedimiento para hacer la transición” “Sin embargo, había interés en sostener que el arreglo institucional a que nos referimos era transitorio: de un lado, fue el mecanismo que usó el legislador de 2009 para transferir al Distrito Capital no sólo los bienes que se habían transferido inicialmente al Distrito Metropolitano, sino también aquellos que no estaban entre los que recibió del Distrito Federal y que el Distrito Metropolitano había adquirido con sus recursos. En tal sentido, se expresa en la reciente Ley Especial de Transferencia que: “Todos los recursos y bienes adquiridos en razón de la ejecución provisional y transitoria de esta competencia por parte del Distrito Metropolitano de Caracas quedan transferidos al Distrito Capital, a excepción de los que hayan sido transferidos al Ejecutivo Nacional” (art. 2 primera parte). Pero como la ejecución de la competencia a que nos referimos nunca fue provisional y transitoria, sino definitiva, la norma antes transcrita carece de fundamento en Derecho, es decir, es un despojo de bienes y recursos por vías de hecho” (Brewer, Rachadell et al., 2009, pp.7475). Este es un tema bastante polémico sobre el cual no se ha dado ninguna discusión amplia y abierta. No hubo voluntad política para mejorar la gobernabilidad democrática de la comunidad urbana de la llamada ciudad de Caracas (definida territorialmente por la propia Constitución2, en la cual se establece definitivamente y sin duda la equivalencia entre la ciudad de Caracas y su área metropolitana) de lo contrario se hubiese propiciado una revisión crítica después de las votaciones de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas del año 2000 y la discusión sobre los arreglos institucionales posibles para un Distrito Capital, todo ello mediante la elaboración de nuevos estudios orientados a solventar los posibles fallos en el diseño institucional y la celebración de consultas ciudadanas tal como lo estipula la Constitución. 2/ El artículo 18 de la Constitución de 1999 dice” La ciudad de Caracas es la capital de la República y el asiento de los órganos del Poder Nacional…” “Una ley especial establecerá la unidad político territorial de la ciudad de Caracas que integre en un sistema municipal a dos niveles, los municipios del

Distrito Capital y los correspondientes del estado Miranda. Dicha ley establecerá su gobierno, administración, competencias y recursos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter participativo de su gobierno”

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Por otra parte, no es democrático cambiar casi inmediatamente después de la votación y de forma inconsulta los referentes de carácter normativo que estaban legalmente vigentes para el momento de votar como eran las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas y las funciones del alcalde metropolitano. Aún más, la Constitución estipula (art. 206) que: “…los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través de sus Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relativos a los mismos. La ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del Consejo, en dichas materia”. Lo cual aplica al caso de la Caracas Metropolitana cuyo territorio se extiende sobre todo el Valle Mayor, área donde se localizan tanto el DC y su municipio como los cuatro municipios del estado Miranda. La consecuencia inmediata de estas dos leyes (Ley Especial Sobre La Organización y Régimen del Distrito Capital y Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas) ha sido el estrangulamiento dramático del Distrito Metropolitano de Caracas despojándolo de forma inconstitucional e inconsulta de los ingresos (subsidio de capitalidad, entre otros) y de otras competencias. Ingresos que ahora “legalmente” pertenecen al Distrito Capital, sin embargo, discutibles en muchos aspectos, como es el subsidio de capitalidad, ya que el DC no representa a toda la ciudad de Caracas que para la mayoría de los ciudadanos es la que se ubica en el Valle Mayor. Discutible también lo es volver al esquema antiguo del Distrito Federal donde el gobernador no se elegía democráticamente. Corolario Ante este panorama social, caracterizado por una ausencia de visión global, participación, deliberación, transparencia, pro-actividad, colaboración con beneficio mutuo, negociación, y trabajo en red será difícil revertir la dirección del nuevo cambio institucional de gobierno metropolitano el cual no ha podido ser más catastrófico para la gobernabilidad del área metropolitana de Caracas y su comunidad. La gobernabilidad no sólo depende de los elementos de carácter institucional (normativo-jurídicos) que definen las estructuras de gobierno sino también de los mecanismos para la integración de la sociedad y para la resolución de conflictos (gobernanza). Las autoridades del municipio Libertador y del Distrito Capital se han mantenido, salvo raras excepciones, bastante aisladas del resto de los gobiernos locales (metropolitano y 18

municipal) de la metrópoli caraqueña. Esta sociedad urbana desgraciadamente está atrapada por la crispación política y se ha dejado de lado la vocación pública. En este sentido, a la autoridad metropolitana de Caracas de hoy, despojada de recursos y de competencias le queda la enorme responsabilidad a través del Plan Estratégico en curso, de seleccionar aquellos temas críticos y proyectos estratégicos sobre los cuales incidir que no serán muchos dados los pocos recursos disponibles, pero hay uno al que sin duda alguna no es posible renunciar que es el de combatir el modelo centralista y recuperar la autonomía de la Caracas metropolitana, política, económica y ciudadana. El gobierno metropolitano de Caracas, en el marco de un horizonte político diferente, debería dictar aquellas políticas públicas de desarrollo urbano con carácter vinculante y de alcance metropolitano claves para alcanzar mejoras sustanciales de la calidad de vida de los ciudadanos. Todo ello con la concurrencia de sus gobiernos locales elegidos democráticamente con relaciones pero de forma independiente con el gobierno central y con los actores más relevantes. Se trata sobre todo de la posibilidad de generar, recibir y administrar los recursos necesarios para cumplir con los cometidos que se le asignen.

bibliografía

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LA GOBERNANZA LOCAL EN VENEZUELA A PARTIR DE LA PROPUESTA DE “REFORMA CONSTITUCIONAL”

SÍNTESIS El artículo aborda el análisis del impacto que sobre las condiciones para el ejercicio del gobierno en el ámbito local pueden producir los nuevos parámetros que plantea la reforma constitucional propuesta por el Presidente de la República, básicamente en cuanto a lo que se presenta como “nueva geometría del poder” y el llamado “poder popular”. A tal efecto, se analiza el proceso de tramitación de la reforma, enfatizando los vicios que lo afectan y el aspecto sustantivo que se somete a un análisis crítico, para lo cual se formula una evaluación comparativa entre la propuesta con la regulación vigente y su evolución histórica. Las conclusiones presentan un cuadro de debilitamiento de las instituciones locales, una falsa vigorización de la participación y el poder ciudadano. La pérdida de la democracia frente a una evidente tendencia a la centralización y el totalitarismo.

ARTÍCULOS

Armando RODRÍGUEZ GARCÍA

ABSTRACT The article analizes the impact of the constitutional reform, designed and presented by the President, over the local governance conditions. The research gives special attention to concepts such as “new geometry of the power” and “the Popular Power” (Poder Popular) presented as a fake new branch in the State organization. It includes references to the way used to consider the presidential proposition and compares the actual rules and its historic evolution with the new concepts. The conslusions aims to show the lacking of power for the local government and the citizens power, it means, for democracy.

Palabras clave: Gobernanza. Instituciones locales. Poder Público. Nueva geometría del poder. Poder popular. Recibido: 21 de Noviembre de 2007 Aceptado: 17 de Enero de 2008

Key-words: Governance. Local institutions. Public Power. New geometry of power. People power

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Según el Diccionario de la Lengua Española (1992, p. 1044), gobernanza es un vocablo antiguo que significa “acción y efecto de gobernar o gobernarse”, por lo que se vincula o complementa con gobernar que, en su primera acepción, es “mandar con autoridad o regir una cosa”. Dentro esa misma familia lingüística, y básicamente a partir del campo de las ciencias sociales y políticas, se ha venido acuñando el neologismo “gobernabilidad”, que evoca la idea o noción de ambiente y condiciones objetivas para el ejercicio del gobierno. Probablemente se trata de un anglicismo, derivado del vocablo “governability” (“the continuous exercise of authority over a polítical unit”, The American Heritage Dictionary), que por uno de esos efectos de transculturización que conlleva (cada vez con mayor efectividad y velocidad) la globalización, se ha venido incorporando a nuestro idioma por la vía de los estudios científicos. En cualquier caso, nos interesa de manera inmediata el tema del ejercicio del poder político y, a partir de allí, las expresiones de gestión de los asuntos públicos, colectivos, partiendo de la institucionalidad que implica un orden formal, provisto decisivamente por el Derecho, mediante la sustitución de la fórmula primitiva y rudimentaria, consistente en sustentar el poder en la fuerza o la cadena genética del gobernante, como fuente legitimadora. En este punto es donde el Derecho, la “arquitectura normativa”, provee los elementos estructurales (la organización de la institucionalidad pública o de gobierno, sus modalidades, tipologías, formas e interrelaciones), y funcionales (modos operativos, soportes, límites y efectos de los cauces válidos de actuación) que deben transformarse en consecuencias reales, efectivas, a través de la práctica gerencial. Por tal motivo es posible adelantarse en la exploración para incluir como referente de partida que esa “arquitectura”, ese andamiaje normativo no basta, no es suficiente para la obtención de resultados, aunque sus cualidades o defectos configuran, sin duda alguna, un factor primordial para la gobernanza, para el ejercicio del gobierno. Los componentes indicados, montados en la forma descrita, son producto de la concepción sobre la Sociedad, la vida colectiva y la práctica política que trae consigo el surgimiento del Estado moderno, por contraste con el “antiguo régimen”, al cual sustituye, que se basaba en el ejercicio sin límites del poder, y por ello, concentrado en un único punto, en una sola persona, que no obedece a otra instancia mas que a su voluntad, o tal vez mejor decir, a su “capricho”, pues un esquema con este formato escapa a la racionalidad. Esta fórmula, que tiene sus exponentes prácticos iniciales en el surgimiento de Estados Unidos de Norteamérica a partir de los movimientos de independencia de las antiguas colonias británicas y en los eventos sociales y políticos que configuran la Revolución Francesa es, en síntesis, un esquema que descansa en la limitación al ejercicio del poder, mediante las técnicas de disciplina, estabilidad y control que aporta el Derecho, partiendo de la fundamentación ideológica que ubica la fuente, el origen y la sede del poder político, en el pueblo, en la colectividad. Todo ello se expresa bajo la moderna concepción de 22

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democracia, como método de ejercicio del poder a través de la construcción de espacios públicos de convivencia para la expresión libre de las voluntades y pareceres como práctica cotidiana que refuerza y fortalece la interacción social –fuente y centro legitimador del poder–a través del pleno respeto y garantía a la discrepancia, es decir, manteniendo la pluralidad como único escenario válido para la vida política, por ser la expresión genuina de la libertad de los individuos que es un elemento indispensable para la existencia de una Sociedad o una Nación libre. Ahora bien, una concepción de esta naturaleza encuentra modalidades distintas en cuanto a su diseño instrumental, guardando, claro está, la uniformidad conceptual. Tales diferencias formales mas no sustantivas se aprecian de manera evidente, según la manera en que se organice políticamente una determinada sociedad, esto es, de acuerdo a la forma de Estado y de gobierno que adopte, lo que nos pone directamente en contacto con la clasificación tradicional que distingue entre Estado Unitario y Estado Complejo (Federación, Estado Federal, Estado Regional, Estado de Autonomías). La diferencia básica se centra, a los fines que interesa exponer en esta oportunidad, en que en los Estados Complejos existe, esencialmente, una pluralidad de centros espaciales de ejercicio del Poder Público que conduce necesariamente a un juego de articulación territorial del poder que ofrece un mayor volumen y variedad de oportunidades de gobierno para la selección del ciudadano, lo que conduce a la coexistencia de estilos de gobierno en las diferentes escalas territoriales que configuran el mapa de entidades territoriales conformadas bajo el patrón de integración de los elementos propios del Estado (territorio, población y gobierno), mediante la técnica de la personificación jurídica. Se cumple así la expresión de complejidad que identifica esta categoría de Estado, al comprender la diversidad dentro de la unidad. Una diversidad de centros de poder social, de colectividades organizadas políticamente, que actúan simultáneamente con otras entidades de igual o diferente factura (local, regional, provincial, estadal, nacional), produciendo decisiones colectivas, actos jurídicos, ordenamientos jurídicos que se integran en un complejo sistema de normas, instituciones y relaciones, montados bajo el principio unitario de respeto mutuo y las garantías de permanencia y funcionalidad, bajo los patrones de organización y comportamiento que provee el Derecho, las instituciones jurídicas, comenzando por la norma constitucional y legal como expresión de la voluntad general (fuente del poder político), y actuando a través de las estructuras diseñadas para el ejercicio controlado de ese poder para la adecuada satisfacción de las necesidades comunes. Dentro de esa compleja y variada gama, se hace énfasis en este momento en el gobierno local, que aparece impregnado de valores históricos y reúne particularidades de singular importancia por el significado especial de su vinculación con el ciudadano, en razón de los asuntos cotidianos que le corresponde manejar, de donde surge un peculiar escenario en lo que implica la gobernanza local. 23

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Pero hay un factor adicional que se presenta como presupuesto del análisis propuesto. Se trata de la condición de protagonista que tiene las institución local, el Municipio, en el manejo de los asuntos colectivos esenciales y básicos en las colectividades urbanas, en la ciudad. Por ello, en el contexto de una sociedad urbanizada –como lo es el caso venezolano–, el municipio se convierte naturalmente, necesariamente, en el espacio de gobierno idóneo para la gestión de las políticas públicas de desarrollo humano y la atención inmediata de los requerimientos colectivos (Rodríguez G., 2003; pp. 215 y ss.), por lo que pasa a ser un ámbito particularmente interesante para el estudio de la gobernanza o gobernabilidad. Desde luego, el solo diseño normativo de las estructuras político territoriales y sus modalidades de funcionamiento no es el único factor para determinar su eficacia; como nos enseña el profesor Ramón Martín Mateo, “…de las Gacetas Oficiales no pueden esperarse milagros y soluciones taumatúrgicas…” (Martín Mateo, 1980, p. 22). Sin embargo, tampoco puede negarse que una arquitectura adecuada de las estructuras operacionales encargadas de la gestión de los asuntos públicos, del ejercicio del gobierno, constituye un componente primordial para la buena marcha y eficiencia de sus actuaciones, de modo tal que el buen diseño del aparato de gobierno no garantiza la gobernanza, por cuanto será necesario agregar las cualidades gerenciales, capacidad y sensibilidad de los gobernantes; no obstante, un diseño inadecuado, oscuro, confuso, recargado, pobre, es presagio de dificultades en las relaciones con los ciudadanos, con las otras instituciones públicas y, en definitiva, de ineficiencia e insatisfacción, lo que se traduce en atraso social y político. De otra parte, por tratarse en esta oportunidad de la revisión de una propuesta de cambio en la estructura existente, que se refiere a la Norma Fundamental, procede la referencia inicial como punto de partida –aun cuando sea de manera superficial y breve– al diseño vigente, a las líneas maestras de la estructura actual, objeto de la reforma, para poder formular el contraste con lo que se propone incluyendo, en la medida de lo posible, la mención a las razones que se exhiben como fundamento, como soporte intelectual o motivación. EL ESQUEMA VIGENTE: LA FORMA DE ESTADO FEDERAL Y SU PRESENCIA EN EL CONSTITUCIONALISMO VENEZOLANO La forma federal y su presencia en la historia constitucional La forma federal como modelo institucional seleccionado para el montaje de la organización político territorial del Estado aparece, en el caso de Venezuela, desde el mismo inicio de su nacimiento como entidad política independiente, desde el surgimiento de la República, con la promulgación de la primera Constitución venezolana que es, además, el primer texto constitucional de toda Iberoamérica.

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En efecto, la “Constitución Federal para los Estados de Venezuela”, dada en Caracas el 21 de diciembre de 1811, es la expresión formal de las “Bases de un Pacto Federativo que ha de constituir la Autoridad general de la Confederación”, tal como indica su capítulo Preliminar. Este dato tiene, en consecuencia, una trascendencia singular, que la subraya el hecho de que prácticamente esta forma de Estado Federal ha permanecido inalterable en su expresión formal a lo largo de toda la historia republicana hasta llegar a la Constitución vigente, que proclama en su artículo 4 que la República Bolivariana de Venezuela es un “Estado federal descentralizado”, aun en los episodios de mayor impacto, como lo fue el proceso de separación de la Gran Colombia, tal como lo recoge Carlos Luis Carrillo Artíles (2003, p. 64): “… en la Constitución dictada por la Constituyente de Valencia en 1830, se conformó al Estado Autónomo surgido como producto de la disolución de la Gran Colombia, el cual estaba dividido territorialmente en Provincias, Cantones y Parroquias, adoptando como estructura organizacional de gobierno la Confederación, en donde cada Provincia gozaba de una Asamblea Legislativa Provincial, conformada por diputados de cada cantón designados por colegios electorales”. El esquema federal diseñado presenta la estructura regular que para la articulación territorial del poder público ofrece en el derecho comparado esa forma de Estado, donde aparece como figura esencial la de los estados, como entidades concurrentes a la constitución de la federación, con personalidad jurídica propia y originaria, plena autonomía e igualdad entre sí, que ceden parte de sus poderes mediante la Carta Fundamental para la instalación de la entidad nacional, por lo que resulta plenamente explicable la cláusula de reserva de competencias residuales en favor de estas entidades político territoriales. Además, se presenta la fórmula típica del Distrito Federal como espacio destinado a servir de asiento a los órganos del Poder Nacional (Federal), de manera tal que ninguno de los estados miembros de la federación derive ventajas ni tenga que soportar cargas o desventajas por lo que significa la ubicación de esos órganos de poder en su territorio, con los posibles conflictos derivados de tal cohabitación. Luego, la figura de los Territorios Federales como espacios territoriales reservados al ejercicio directo de las autoridades federales, básicamente por la ausencia de población asentada, en contingentes suficientes como para configurar una entidad política autónoma. Finalmente, los municipios, prototipo del gobierno local y figura que supera, prácticamente sin alteraciones, la profunda transformación que significó la instalación de las repúblicas y las guerras de independencia, manteniendo la vigencia inalterada de una institución profundamente arraigada en la sociedad como instancia de gobierno inmediato, dispuesta para el manejo de los asuntos cotidianos de los ciudadanos, altamente democrática en su esencia, al punto de constituir la única instancia de gobierno colonial a la cual tenían acceso los no peninsulares, pero además, la que existía por igual, en cualquier rincón poblado del vasto territorio americano, y por ello fue la que sirvió de centro detonante para los movimientos emancipadores y para alojar las primeras manifestaciones de gobierno autónomo, independiente, libre de la dominación colonial. De allí el singular valor histórico de esta institución en nuestra realidad nacional. 25

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Dentro de este esquema puede considerarse como una constante la distribución territorial del poder a través de la mención de las distintas categorías de entidades (República, Estados y Municipios) como componentes por igual del Estado, y junto a ello, la asignación de atribuciones y competencias directamente desde la norma constitucional, es decir, una distribución horizontal del poder, pues se asigna de manera simultánea y con idéntico origen a entidades que son autónomas, no subordinadas entre sí1. A esto se une la expresión normativa de la ecuación básica que identifica la concepción del Estado Moderno, según la cual la soberanía –esto es, la fuente originaria y legitimante del poder– reside en el pueblo. La Constitución de 1961. Un hito de necesaria referencia La Constitución de 1961 significa, sin lugar a dudas, un punto de referencia necesario para la revisión de la evolución normativa venezolana relativa a las bases jurídicas para la gobernanza. Por una parte, la indudable calidad técnica del texto es un factor destacable dentro de la historia constitucional del país; pero conjuntamente, aparece el carácter integrador de su formación, lo que permitió un verdadero pacto de las mayorías políticas para el ejercicio pacífico del poder que se tradujo en la mayor vigencia temporal que ninguna otra Carta Fundamental haya tenido, alcanzando prácticamente las cuatro décadas y rigiendo momentos de indiscutible dificultad para la estabilidad del Estado que fueron superados bajo el soporte de las reglas constitucionales cuya aplicación práctica, además, permitió la progresiva evolución de las instituciones hacia estadios de mayor democracia y eficiencia, aun cuando pueda hacerse crítica a la demora en tal aplicación. Precisamente, una de las áreas que son objeto de esas evaluaciones críticas –atribuibles definitivamente a los actores políticos y no a las previsiones constitucionales– es la que corresponde al régimen local, para cuyo desarrollo normativo la Constitución previó una Ley con rango de Orgánica, que tardó diecisiete años en ser sancionada por parte del órgano parlamentario, con lo cual se produjo un injustificado retraso en la consolidación y fortalecimiento adecuado de las instituciones municipales. No obstante, es preciso reconocer que una vez producida esa plataforma legal se observó un robusto y acelerado proceso de protagonismo de lo local en la vida social, económica y política del país, abriéndose espacios de importantes dimensiones para la presencia ciudadana que, sin duda, fueron progresivamente mostrando avances en las expresiones de gestión de políticas públicas, de pluralidad, de ejercicio democrático y, desde luego, de multiplicación de liderazgos y modelos políticos que solo pueden percibirse como expresiones de progreso y desarrollo social. No se pretende producir un balance de resultados, lo que en esta oportunidad escapa absolutamente a nuestro objetivo; no obstante, sí resulta oportuno revisar los datos mas destacados que ofrecían las líneas gruesas de la arquitectura normativa dispuesta como andamiaje jurídico para el ejercicio del gobierno municipal, como ambientación objetiva y necesaria para la 26

1/ El tema es importante por cuanto deriva en un conjunto de consideraciones y consecuencias de primer orden para la adecuada comprensión de la estructura y funcionamiento del sistema, mas aún cuando no es inusual encontrar en la literatura sobre la materia, la inadecuada mención a una distribución “vertical” del poder, que se co-

rresponde con la figura de un Estado Unitario.

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gobernanza en el ámbito local, dentro de la concepción moderna y modernizadora de Estado de Derecho, es decir, de pleno respeto al orden establecido a partir de la expresión legítima de la soberanía, de la voluntad general. Desde esta perspectiva, el contexto normativo describe un sistema relativamente sencillo, sin mayores complejidades estructurales en cuanto a los componentes generales dispuestos para la organización de las instituciones locales, guardando respeto a los principios fundamentales del régimen local mediante la consagración y el reconocimiento formal y expreso de la autonomía municipal que, además, se instala como una garantía institucional de rango constitucional. En la Constitución de 1961 dicha garantía se expresa a través de la concurrencia de diversos factores, tales como la consagración –directamente en el texto constitucional– de los contenidos funcionales y sustantivos de las competencias propias de los entes locales (artículos 29 y 30); la reserva legal para el tratamiento de las pautas relativas a la organización y el funcionamiento de sus instituciones (artículos 26, 27 y 28); la determinación directa de sus fuentes de ingreso (artículo 31); la exclusión de cualquier tipo de control político o administrativo sobre los actos de los municipios, consagrando expresamente la vía del control jurisdiccional sobre los mismos (artículo 29), como garantía jurídica –con rango constitucional– de la autonomía. La consagración de la garantía institucional de las entidades político territoriales con rango constitucional, que sirve de soporte y respalda la estructura organizativa y el funcionamiento de las administraciones locales en la Constitución venezolana de 1961, en los términos que hemos visto, cobra mayor relevancia a los efectos de considerar su importancia intrínseca –y junto a ello la trascendencia instrumental que adquiere en cuanto a su cualidad de soporte eficiente para la gobernabilidad en los espacios locales– cuando apreciamos el reconocimiento que se otorga a esa misma figura en el caso español, con motivo de los efectos que produce la Constitución de 1978, es decir, un texto fundamental que aparece casi dos décadas después, como consecuencia de un proceso de construcción de acuerdos políticos básicos para garantizar el pluralismo y la convivencia a través de la diversidad de posiciones, tanto de los ciudadanos singularmente considerados como de las estructuras de gobierno directamente vinculadas con las colectividades, que deben actuar en un complejo escenario institucional, subrayado por el proceso de integración europea en el cual se inserta (sobre el tema véase la obra de Parejo Alfonso, 1981). Pero el esquema no se queda limitado a una mera expresión formal, a una simple proclama sin proyección real. Tal como indicamos, la previsión constitucional de 1961 es un punto de partida para el montaje progresivo de todo un sistema, de un verdadero régimen de apertura hacia la profundización del arquetipo federal, a partir de las previsiones constitucionales sobre la consolidación política de las estructuras de gobierno estadal y local, sumado a la asunción de mayores espacios de actuación por parte de esas instancias mediante la técnica de transferencia de competencias. 27

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En la vertiente de la consolidación política de la forma federal, juega un papel de primer orden la Ley Orgánica de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado, promulgada en 1989 (Gaceta Oficial Nº 4.086 Extraordinario de fecha 14-041989), lo que en el espacio local se expresa, paralelamente, con la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, que establece la figura del Alcalde de elección directa, cabeza del Ejecutivo municipal, que opera separadamente del Ayuntamiento o Concejo, encargado de las tareas deliberantes y normativas, e integrado por Concejales, también electos mediante el voto directo, universal y secreto (Gaceta Oficial Nº 4.409 Extraordinario de fecha 15-06-1989). Mediante estos instrumentos legales –previstos expresamente en la Constitución de 1961– se afianza la autonomía política de las colectividades regionales y locales a través de la elección de sus autoridades garantizada con un sistema legal que construye una articulación territorial del poder basada en garantías jurídicas y soportes políticos (véase Rodríguez García, 1988, p. 15), sin interferencia de otras instancias de poder, primordialmente la de los órganos del Poder Nacional que, por las características del país, concentra una clara superioridad en la presencia política, básicamente por el manejo del mayor volumen de recursos económicos, en particular los provenientes de los ingresos petroleros y las categorías tributarias mas productivas. En el campo de los asuntos administrativos y de gerencia pública la pieza central es la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, también promulgada en el año 1989 (Gaceta Oficial Nº 4.153 Extraordinario), por la cual se pone en práctica el dispositivo previsto en el artículo 137 constitucional para hacer efectivo el proceso de descentralización administrativa, mediante la transferencia a los Estados de la prestación de servicios públicos prestados por el Poder Nacional (República) y la definición y delimitación de competencias que corresponden a los Estados y la República (Poder Nacional). De este modo, por lo que respecta a las instituciones locales, se concretizan y reafirman en el orden jurídico normativo los temas de la autonomía y la democracia que han venido siendo asuntos especialmente sensibles para el municipalismo iberoamericano desde mucho tiempo atrás, por considerarse aspectos esenciales para que se pueda cumplir de manera efectiva y eficiente el gobierno local, es decir, para que opere con expectativas ciertas de éxito la “gobernabilidad” local. Así se expresó, entre otros documentos de singular importancia, en la Carta de la Autonomía Local Iberoamericana que fue aprobada en el marco del XX Congreso Interamericano de Municipios, celebrado precisamente en la ciudad de Caracas en 1990, por iniciativa de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI), que constituye, sin lugar a dudas, la instancia contemporánea de carácter internacional con mayor trayectoria y reconocimiento técnico y académico en el área del municipalismo iberoamericano. En particular, destaca el punto Segundo de la Carta, en el que se señala: “El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar 28

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en los Textos Fundamentales de cada país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los Gobiernos y derecho de los ciudadanos” (1991, p. 404). En síntesis, el cuadro normativo producido en Venezuela durante la segunda mitad del siglo XX, y en particular a partir de la base que aportó la Constitución de 1961, define un esquema sencillo y claro desde el punto de vista de los componentes anatómicos y funcionales de las estructuras locales para el ejercicio del gobierno, destacándose los elementos de racionalidad y prevalencia del orden jurídico como plataforma garantista para la expresión efectiva de los derechos subjetivos y la práctica democrática, mediante la presencia de condiciones de alternatividad en el ejercicio del gobierno, respeto a la pluralidad y amplitud de modalidades de mecanismos de participación y control de las instancias de decisión pública sujetas al principio de responsabilidad. La Constitución de 1999, una plataforma frágil y engañosa para la gobernanza local “… la lectura de los elementos configuradores del sistema propuesto por el nuevo texto constitucional conduce a detectar muchas aristas y espacios de opacidad para poder concluir en la aceptación pacífica de la proclama de la República Bolivariana de Venezuela como un Estado Federal Descentralizado, cuando el contenido del esquema básico evidencia una estructura y función impregnadas de centralismo…”. Con estas palabras se concluye un ensayo sobre las líneas maestras del cuadro normativo que presenta la Constitución de 1999 en materia de articulación territorial del poder público, elaborado tal vez en un momento aún prematuro para ofrecer una evaluación decantada por la experiencia que deriva de la aplicación de las normas contenidas en el nuevo texto constitucional (Rodríguez G., 2001, pp. 17-63). No obstante, en el desarrollo de aquel trabajo se hace explícita tal advertencia, afirmando que el análisis se había circunscrito a la evaluación integral y concordada de los dispositivos normativos, tratando de profundizar mas allá de una ingenua lectura de proclamas cargadas de llamativos alamares. En particular, por lo que corresponde al tema de la autonomía local, expresamos serias dudas y fundados temores a partir del análisis del texto constitucional, en estos términos: “…Las bases regulatorias del régimen local disminuyen el valor sustancial de la autonomía, como noción esencial y emblemática de la naturaleza propia del Municipio, requerida de mayor realce para fortalecer la democracia participativa (…) En fin, la concentración evidente de potestades regulatorias, que interfieren el ejercicio de atribuciones autonómicas, como sucede en materia tributaria, e incluso el establecimiento de prescripciones normativas y hasta la organización y prestación de ciertos servicios públicos, interfiere abiertamente con las posibilidades de desempeño que correspondería en términos protagónicos a los Estados y Municipios, en atención a la escala de los asuntos y naturaleza propia de la materia, como sucede en el caso de los servicios de bomberos y emergencias civiles” (Ibídem, pp. 61 y 62). 29

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Es cierto que hemos encontrado otras visiones mas confiadas en la apariencia que el texto ofrece, tal como sucede con la perspectiva que brinda el profesor José Luis Villegas, preocupado y minucioso investigador del tema municipal, cuando señala que: “…el municipio delineado en la Constitución de 1999 persigue evidentemente profundizar la democracia, haciendo del gobierno local un medio franco para la participación ciudadana en los asuntos que le son propios y mas vinculados …” (Villegas Moreno, 2005, p. 77). Sin embargo, en la distancia que permite a la perspectiva analítica el transcurso de seis años, podemos reafirmar nuestra apreciación inicial, reforzada ahora con las ejecutorias tomadas por las instancias de poder a partir de la vigencia de la Constitución de 1999 y las propuestas del cambio que se tramitan –con sospechoso afán– en el momento en que se escriben estas notas. Ciertamente, además de las actitudes de marcado acento centralista, arbitrariedad e irrespeto que, frente a las instancias regionales y locales de gobierno, ha tenido como conducta constante y reiterada el Presidente de la República, desconociendo abiertamente la autonomía y espacio de gobierno propio de las colectividades regionales y locales, aparecen decisiones formales de carácter normativo que conducen a restringir, marginar y, en definitiva, a debilitar las instituciones locales. Tal es el caso de la eliminación de los Consejos Locales de Planificación en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y la desmejora evidente que sufre la institución local con el advenimiento de la Ley de los Consejos Comunales (Rodríguez G., 2007a, pp. 125-164). Pero, a todo evento, puede admitirse que al menos en lo que a la expresión formal se refiere, la Constitución de 1999 mantiene el esquema básico del régimen municipal instalado a partir de la Constitución de 1961 y, sobre todo, reimprime la sujeción de todas las estructuras del Estado por igual al Principio de Legalidad, esto es, la consagración del Estado de Derecho, a lo cual se añade, en esta oportunidad, la adjetivación “y de Justicia” (que en el fondo resulta innecesaria por redundante si se cumple mínimamente con lo primero). Finalmente, se mantiene como principio fundamental el postulado relativo a que “… la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público”, agregando que “Los órganos del Estado emanan de la soberanía popular y a ella están sometidos” (artículo 5 constitucional). Con ello puede decirse que, al menos en la expresión formal de las normas constitucionales, el diseño del gobierno local venezolano vigente en la actualidad define una arquitectura apropiada para un adecuado ejercicio del gobierno en términos democráticos y modernos, aunque con serios riesgos en cuanto a su estabilidad y profundización por la mayor amplitud que se deja a la injerencia de otras instancias de poder, lo que en definitiva significa el debilitamiento de la presencia del ciudadano y de las comunidades en la orientación de las decisiones políticas que les incumben de una manera inmediata por ser expresión del interés local, de la vida local. 30

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LA PROPUESTA DE CAMBIO CONSTITUCIONAL Y SUS POTENCIALES EFECTOS SOBRE LA GOBERNANZA LOCAL Antecedentes En el acto de juramentación para el inicio del período de gobierno 2007-2013, luego de resultar electo –en aplicación de la disposición constitucional que permite la reelección inmediata por una sola vez (art. 230)–, el Presidente Chávez anunció su decisión de iniciar el procedimiento establecido para provocar una “reforma constitucional”. A tal efecto, designó un “Consejo Presidencial para la Reforma de la Constitución” (Decreto 5.138 del 17 de enero de 2007), decisión mediante la cual subordinó a su autoridad, sin soporte jurídico para ello, a la Presidenta, Segundo Vicepresidente y cuatro Diputados de la Asamblea Nacional; a la Presidenta de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (electa pocos días después como Presidenta de ese Máximo Tribunal, cabeza del Poder Judicial); al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo, integrantes del llamado Poder Ciudadano, y los sometió a la orden de confidencialidad, con lo cual se violó la Constitución vigente, en particular por lo que respecta al principio de División del Poder. De otra parte, con ese acto se comprometió anticipadamente el procedimiento específico de Reforma constitucional (previsto en el artículo 342 de la Constitución solamente para “la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto…”), sin conocer la envergadura y alcance de lo que sería la propuesta definitiva, a pesar de que en el mismo texto del Decreto se menciona que se trata de establecer “cambios profundos” dirigidos a adaptar el texto constitucional a un “nuevo modelo” que implica un “nuevo orden económico, político y social para la República”, lo que sin duda sobrepasa al alcance que la norma constitucional permite al mecanismo de reforma (para ello remitimos a nuestro trabajo “El camino hacia el cambio constitucional en Venezuela”, en Rodríguez G., 2007b, p. 455). El Proyecto de Reforma constitucional fue consignado por el Presidente de la República ante la Asamblea Nacional en horas de la noche del 15 de agosto de 2007, fecha en que concluyó el período de sesiones2. En consecuencia, al dársele curso, la Asamblea violó el artículo 343.1 constitucional: “La iniciativa de reforma constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en la forma siguiente: a) El proyecto de reforma constitucional tendrá una primera discusión en el período de sesiones correspondiente a la presentación del mismo”. Por otro lado, el proyecto presentado comprendía la modificación de treinta y tres (33) artículos y dos Disposiciones Transitorias, en tanto el texto sancionado por la Asamblea alcanza sesenta y nueve (69) artículos, quince (15) Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final, todas éstas adiciones presentadas por una Comisión Mixta de la Asamblea después de la segunda discusión. En consecuencia: 2/ “El primer período de sesiones ordinarias de la Asamblea Nacional comenzará, sin convocatoria previa, el cinco de enero de cada año el día posterior mas inmediato posible y durará hasta el quince de agosto…” Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, art. 219.

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1) se violaron los artículos 342 y 343 de la Constitución, por cuanto la nueva propuesta no provino de un sujeto legitimado para la iniciativa de reforma. La Comisión Mixta no es la Asamblea, y en todo caso, si se quisiera hacer esa equiparación –inadmisible por absurda–, no se cumplió la forma de “Acuerdo aprobado por la mayoría de los integrantes de la Asamblea” (art. 342), ni se tramitó como una nueva iniciativa; 2) los “nuevos” artículos modificados y las Disposiciones Transitorias, no recibieron el trámite de tres (3) discusiones que requiere la Constitución de manera expresa (primera discusión en el período de sesiones en que se presenta el proyecto, segunda discusión por Titulo o Capítulo, tercera discusión artículo por artículo); 3) el texto que se pretende someter a referéndum se hizo público por parte del Consejo Nacional Electoral el día 11 de noviembre de 2007, es decir, solo veinte (20) días antes del acto refrendario, mediante encarte en la prensa nacional (no se conoce que aparezca en ninguna publicación oficial), por lo que no se garantiza la certeza del texto y el conocimiento oportuno por parte del electorado; mucho menos se permite un período de reflexión, discusión y debate adecuado a la magnitud, importancia y extensión de la propuesta. Con ello se viola el principio constitucional de la participación protagónica del ciudadano. Piénsese en el nivel de conocimiento que en virtud de esta situación podrán tener algunas minorías –como por ejemplo las comunidades indígenas–, objeto de protección especial por la Constitución; 4) en igual sentido, el documento que se publica solo contiene el texto de las disposiciones sometidas a cambio, sin que se acompañe de una Exposición de Motivos, es decir, una explicación que permita conocer la motivación de cada una de las modificaciones propuestas y, a partir de allí, evaluar su sentido, alcance y razón de ser. ¿Es que el “pueblo soberano” no se merece ese mínimo nivel de información para decidir sobre su futuro? ¿Es que un cambio profundo, que comporta la instalación de un “nuevo modelo económico, social y político” no amerita ser argumentado, fundamentado, de cara a los electores - decisores?; 5) finalmente, la estructura de la pregunta que se hace al electorado por el Consejo Nacional Electoral para la realización del referéndum aumenta las deficiencias. En efecto, se consulta sobre la aprobación del “proyecto de Reforma Constitucional, con sus Títulos, Capítulos, Disposiciones Transitorias, Derogatoria y Final, presentado en dos bloques…”, a partir de lo cual se abren opciones para votar SI o NO, respecto de un total de 46 artículos (Bloque A), o de 23 artículos (Bloque B), que por una parte no se corresponden con los términos de la iniciativa presidencial que originó el trámite, y que por otra parte no contempla la opción de voto por las Disposiciones Transitorias, Derogatoria y Final, que no son coincidentes en sus contenidos con los grupos de artículos presentados, por lo que no pueden considerarse incluidas en ninguno de ellos, ni votadas tácitamente, a través de las opciones permitidas. ¿No merecen los electores y la Carta Fundamental de la nación venezolana una fórmula electoral mas precisa, adecuada y certera? Los antecedentes parcialmente descritos juegan papel importante en la comprensión de los efectos de la reforma y su eventual aprobación, en cuanto al escenario de la gobernanza local en el país. 32

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En efecto, el contenido de la propuesta presidencial y su posterior transformación por una Asamblea abiertamente sumisa a su liderazgo dibuja una concepción de estructura social y ejercicio del poder que no puede desvincularse de la realidad cotidiana y el devenir político. En cualquier caso, una evaluación del texto permite medir sus potencialidades objetivas dentro del contexto de análisis planteado para este estudio, incorporando la visión de conjunto que permiten otros elementos destacados en el momento en el cual se inserta la propuesta, para ofrecer un bagaje analítico mas completo. El contenido de la propuesta de reforma Aparte de los vicios de fondo y forma que acompañan la “reforma”, el documento presentado por el Presidente –que fue indebidamente modificado y ampliado por la Asamblea Nacional– contiene algunas propuestas de cambio en la distribución territorial y funcional del Poder Público que se expresan genéricamente en lo que el mismo proponente ha denominado “Nueva Geometría del Poder”, añadiendo en el esquema propagandístico la mención “explosión del Poder Popular” como señal del sentido y profundidad que se estima conllevan los cambios planteados. El perfil de tales proposiciones permite construir una aproximación inicial sobre el soporte que ese diseño puede dar a la gobernanza local en el país, por lo que su revisión resulta un ejercicio necesario. La “geometría” territorial En cuanto a la distribución territorial del Poder Público, el proyecto plantea (art. 16): a) sustituir la denominación del “Distrito Capital” –que estableció la Constitución de 1999 como una novedad que expresaba el objetivo de “refundar la República”, y sobre el cual no se ha dictado aún la Ley que ordenó su Disposición Transitoria Primera, como una tarea asignada expresamente a la propia Asamblea Nacional Constituyente–, por la anterior denominación de “Distrito Federal”; b) modificar el régimen de los Territorios Federales; y c) añadir –como mínimo– once categorías de entidades político territoriales: 1) Regiones Marítimas, 2) Municipios Federales, 3) Distritos Insulares, 4) Ciudades, 5) Comunas, 6) Comunidades, 7) Autogobiernos, 8) Ciudades Comunales, 9) Provincias Federales, 10) Ciudades Federales, y 11) Distritos Funcionales, permitiendo que puedan existir otras entidades “que establezca la ley”. Adicionalmente, en la propuesta de reforma del artículo 156, relativo a la competencia del Poder Nacional, se menciona la figura de los “Territorios Comunales” (numeral 11), que no forma parte de la extensa lista del articulo 16. El tratamiento normativo que ofrece el proyecto sobre toda esta amplia y enrevesada gama de nuevas entidades territoriales es claramente asimétrico y carente de expresión sistemática, tanto en el texto articulado como en el documento que se identifica como “Proyecto de Exposición de Motivos” el cual, curiosamente, no ha tenido divulgación. 33

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Así, en algunos casos solo hay una mención a la “categoría” o “tipo” de entidad, como sucede con las Regiones Marítimas y los Distritos Insulares; en otros supuestos –Municipios Federales y Territorios Federales– se indicaba originalmente que “su vigencia quedará supeditada a la realización de un referéndum aprobatorio” (artículo 16), aun cuando respecto de estos últimos –junto con las Provincias Federales, los Territorios Comunales, las Ciudades Federales y las Ciudades Comunales– el proyecto contempla que su “creación, ordenación y gestión” es una competencia del Poder Público Nacional (artículo 136,11), y mas adelante, en el artículo 236, numeral 2, aparece propuesto como una atribución del Presidente de la República: “Crear Provincias Federales, Territorios Federales y/o Ciudades Federales según lo establecido en esta Constitución y designar sus autoridades según la ley”. Es de hacer notar que en el trámite de la propuesta –y por iniciativa de una “Comisión Mixta” designada en el seno de la Asamblea Nacional– se eliminó tal mención al referéndum, por lo que la existencia de todas esas entidades solo dependería de la voluntad del Presidente de la República, sin participación alguna de los ciudadanos, del pueblo, en su condición de sede de la soberanía, y como tal, única fuente legitimadora para el ejercicio del poder (artículos 5 y 6 de la Constitución). Para las figuras de la Ciudad, las Comunas, las Comunidades y la Ciudad Federal, el proyecto incorpora mayor información que no se traduce en mayor claridad o precisión conceptual así, en cuanto a la Ciudad, se califica como “la unidad política primaria de la organización territorial nacional” (en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 168, que califica de igual manera al Municipio y no es objeto de reforma) y se identifica mediante una expresión ambigua: “todo asentamiento poblacional dentro del Municipio”; la Comuna es definida como “áreas o extensiones geográficas” que integran la Ciudad, añadiendo que estas “serán las células geo-humanas del territorio (sic) y estarán conformadas por las Comunidades, cada una de las cuales constituirá el núcleo espacial básico e indivisible del Estado Socialista Venezolano …”, con lo cual se profundiza la ambigüedad pero además se incurre en incoherencia al identificar la Comuna como áreas o extensiones geográficas, para seguidamente calificarla como célula geo-humana. Tal incoherencia se patentiza aún más dos párrafos más adelante, en el mismo artículo 16, donde se dispone que la Ciudad Comunal (obsérvese que se trata de una categoría distinta de la Ciudad que se menciona antes) “se constituye cuando en la totalidad de su perímetro (sic) se hayan establecido las Comunidades organizadas, las Comunas y los Autogobiernos Comunales ”. En este caso, al igual que en el supuesto anterior se eliminó la mención al referéndum como mecanismo de creación, dejándolo a la decisión del Presidente de la República. Resulta difícil entender como se pueden “establecer” Comunidades, Comunas y Autogobiernos “en la totalidad de un perímetro” y con ello generar el presupuesto necesario para la constitución de una Ciudad Comunal, ya que un perímetro 34

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no es mas que una línea, “el contorno de una superficie o figura” (DRAE, 21a. ed., p. 1577), con lo cual, para aplicar esa disposición, tendrían que establecerse las Comunidades, Comunas y Autogobiernos en un limitadísimo espacio, en un contorno, en una línea. Pero además, como las Comunas son “áreas o extensiones geográficas”, las Comunidades son “núcleos espaciales” y los Autogobiernos son una “forma de agregación comunitaria Político Territorial”, a tenor de lo propuesto en la misma norma, no configuran elementos susceptibles de “establecerse”. Por otra parte, debe advertirse que la imposibilidad de ocurrencia del supuesto se hace definitiva e insalvable por cuanto se exige que ese “establecimiento” ocurra en un lugar o espacio indefinible ya que, de acuerdo con la norma planteada, habría que identificar primero, cuál es el área y cuál es la forma de la Ciudad Comunal, en síntesis, cuál es la figura geométrica generadora de un perímetro, para poder tener ese “perímetro”. En cualquier caso, lo importante a destacar es la poca claridad en la expresión y la intrincada fórmula que se diseña para instalar un conjunto de entidades político-territoriales cuya existencia, por otra parte, no cuenta con una explicación mínimamente razonable. Luego aparecen en el texto los Distritos Funcionales, que no tienen definición. Simplemente se señala que “se crearán conforme a las características históricas, socio-económicas y culturales del espacio geográfico (sic) correspondiente, así como en base a las potencialidades económicas que, desde ellos, sea necesario desarrollar en beneficio del país”, y se pasa a indicar que la creación de uno de estos Distritos implica la “elaboración y activación” de una “Misión Distrital con el respectivo Plan Estratégico funcional a cargo del Gobierno Nacional”. Además de la inaceptable vaguedad en lo que se pretende sea una norma constitucional, destaca en el texto la incongruencia que significa asignarle “características históricas, socio-económicas y culturales” a espacios geográficos. Seguidamente aparece la figura de la Ciudad Federal, que tampoco merece ser definida a juicio del proponente; antes bien, el establecimiento de su organización y funcionamiento ¬–sin que se cuente con una caracterización a nivel constitucional– simple y llanamente se difiere a la ley, disponiendo que “su existencia” implica la “activación” de una “Misión Local” con su correspondiente plan estratégico de desarrollo. El proyecto propone que las autoridades de los Territorios Federales, Municipios Federales y Ciudades Federales sean designadas por el Poder Nacional y, en concordancia con esta previsión, el artículo 236,3 precia que esa facultad se atribuye al Presidente de la República. No hace falta mayor análisis para concluir que tales postulados son absolutamente contrarios al principio de “gobierno electivo” que consagra el artículo 5 de la Constitución.

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Por último, las Provincias Federales se identifican como “unidades de agregación y coordinación de políticas territoriales, sociales y económicas, a escala regional, siempre en función de los planes estratégicos nacionales y el enfoque estratégico internacional del Estado venezolano”, y se añade que se constituyen agregando indistintamente Estados y Municipios, sin que estos sean menoscabados en las atribuciones que la Constitución les confiere. En este caso resulta igualmente incoherente y contradictorio señalar que una entidad se constituye por agregación de otras preexistentes, y pretender que esto se haga sin menoscabo de sus atribuciones. De otra parte, no hay una explicación que justifique la aparición de esta figura como entidad territorial, a no ser que se pretenda reemplazar las figuras ya existentes para construir una estructura vertical para el ejercicio del poder, que es la alusión evidente en las menciones relativas a la satisfacción de objetivos nacionales, ya que tales objetivos se pueden conseguir perfectamente sin modificar la articulación territorial del Poder Público a través de mecanismos y formas organizativas de carácter administrativo. En ese mismo sentido es digno de observación que la propuesta cierra esta norma indicando: “La Organización Político Territorial de la República se regirá por una Ley Orgánica”, con lo que se está proponiendo eliminar la frase: “…que garantice la autonomía municipal y la descentralización político administrativa…” existente en el texto actual, lo que es igualmente contrario a la forma de Estado Federal Descentralizado que consagra, como Principio Fundamental, el artículo 4 de la Constitución, por lo que viene a ser una proposición contradictoria y sustantivamente inconstitucional. ¿Qué justifica y qué se busca haciendo desaparecer la garantía de la autonomía propia de los entes territoriales? En el artículo 18 se emplea el término “Poder Popular”. Tampoco se ofrece definición y en su lugar se pasa a indicar como pertenecientes al mismo “… las Comunidades, Comuna, Consejos Comunales y demás organizaciones sociales …”. Luego, en la propuesta de reforma del artículo 136 se señala que: “El Poder Público se distribuye territorialmente en la siguiente forma: el poder popular, el poder municipal, el poder estatal y el poder nacional …”, mas adelante se añade: “El pueblo es depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Este no nace del sufragio ni de elección alguna, sino que nace de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población...”, y finaliza: “…El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades, a través de los consejos comunales, los consejos obreros, los consejos campesinos, los consejos estudiantiles y otros entes que señale la ley”. Tales menciones solo conducen a consolidar las incongruencias y contradicciones internas de la propuesta, y de ésta con el contexto general de la Constitución. 36

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Primeramente, es contradictorio plantear una modalidad de distribución territorial del poder público e incorporar a su estructura, en calidad de entes, a figuras que, por definición, carecen de base territorial, como lo son los “consejos obreros, campesinos o estudiantiles”. Por otra parte, el señalamiento de que un Poder Público territorial no nazca del sufragio ni de elección alguna, contradice abiertamente el postulado principista consagrado en el articulo 5 y dibuja un escenario de anarquía y caos, contrario a los mas elementales requerimientos de orden y disciplina que demanda una sociedad civilizada, cuando se indica que ese Poder Público –entendido como una estructura, como una organización– “nace de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población”, lo que equivale a decir que nace por generación espontánea y sin presupuestos o parámetros formales que lo definan previamente, lo que en definitiva equivale a la negación de su origen en la propia norma constitucional que pretende establecerlos. Esa indeterminación, abiertamente opuesta a los mas elementales principios de ordenación normativa, se patentiza cuando nos hacemos apenas una breves interrogantes: ¿los “grupos humanos” formados bajo cuál patrón de organización?, ¿con cuáles integrantes?, ¿sin condiciones en cuanto a edad o nacionalidad o lugar de residencia? Por todo ello, cabe preguntarse finalmente cuál es el verdadero objetivo que se intenta alcanzar a través de un esquema de “desorganización formalizada” tan evidente. En paralelo, es igualmente notorio el debilitamiento que se pretende imponer a la institución municipal, lo que se ha incrementado a través del atropellado e inconstitucional trámite que se ha dado a la “reforma”. Así, la propuesta presidencial comienza por sustituir el párrafo del artículo 168 constitucional que reza: “Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley”. Frente a esa disposición se plantea un nuevo texto por el cual se transforma el espacio de apertura a la participación ciudadana variada y democrática, por una fórmula que, además de ser contradictoria en sí misma, restringe el espacio ciudadano a un esquema único de participación. El texto en cuestión dice: “En sus actuaciones el municipio estará obligado a incorporar, dentro del ámbito de sus competencias, la participación ciudadana, a través de los Consejos del Poder Popular y de los medios de producción socialista”. 37

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La orientación restrictiva que se pretende establecer es suficientemente clara. Ello afecta directamente al ciudadano, por cuanto restringe su espacio de participación local excluyendo cualquier vía distinta a la que significan los “Consejos del Poder Popular” que, en realidad no comportan poder alguno pues, a la postre, son solo apéndices del Poder Ejecutivo Nacional, y mas concretamente, unidades sujetas directamente a la voluntad de un solo individuo, el Presidente de la República. La realidad de este esquema queda clara y evidente con la lectura concordada de lo que se propone en los artículos 70, 136, 236 y 16. Todas esas disposiciones confluyen en asegurar la debilidad del llamado eufemísticamente “Poder Popular” mediante la fragilidad de la esencia de sus componentes, que contrasta con la preeminencia del Poder Ejecutivo Nacional –en particular del Presidente de la República–, que adquiere así un poder “des-comunal” no solo por su magnitud, sino porque buena parte de su contenido se extrae, precisamente, del pretendido poder comunal, que pasa a ser una simple apariencia, un cascarón vacío de contenido (sobre lo que constituye el antecedente formal a esta “solución” ya había advertido en Rodríguez G., 2007a, ya citado). El artículo 70 constriñe las posibilidades de ejercicio de la participación de las Asambleas de Ciudadanos, de los Consejos del Poder Popular y de toda la larga lista de “tipos” de organizaciones a través de las cuales estos se expresan o actúan (consejos comunales, de trabajadores, estudiantiles, campesinos, artesanales, de pescadores, deportivos, de juventud, de adultos mayores, de mujeres, de discapacitados, etc.) a “la construcción del socialismo”, con lo cual, se discrimina y se limita la existencia y operatividad de los medios de participación a una finalidad política única, lo que impide por exclusión la necesaria diversidad y libertad de pensamiento, que es esencial en la democracia y además se contradice abiertamente con el postulado contenido en el artículo 6 constitucional, que consagra el pluralismo como principio fundamental del Estado. De su parte, la propuesta de reforma del artículo 136 postula que: “El pueblo es depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Este no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población”. Por un lado, se pretende minimizar el alcance del artículo 5, que fija como principio fundamental que “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo…”, con lo cual se entiende que, respecto de la soberanía, el pueblo es algo mas que un simple “depositario”. Pero junto a ello se configura una situación contradictoria de subordinación, pues se niega la fórmula democrática del sufragio como fuente de legitimación de su organización. Precisamente, los artículos 16 y 236, numerales 3 y 4 de la propuesta de reforma completan el esquema. En ellos se propone que es el Presidente de la República quién decide la creación de las ciudades comunales, los autogobiernos comunales, 38

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los territorios, municipios, provincias y ciudades federales, los distritos funcionales, así como cualquier otra entidad que establezca la Constitución y la ley; también corresponde al Presidente de la República designar y remover las autoridades (¿podrían ser realmente llamadas así?) correspondientes a todas estas entidades. Se reafirma el esquema de concentración del poder y superioridad jerárquica del Presidente de la República sobre todas las estructuras de ejercicio del “poder popular” en los numerales 3 y 4 del artículo 236, donde se señalan como sus atribuciones: “3. La ordenación y gestión del territorio y régimen territorial del Distrito Federal, los estados, los municipios, dependencias federales y demás entidades regionales, de acuerdo con la ley nacional” “4. Crear o suprimir las provincias federales, territorios federales, ciudades federales, distritos funcionales, municipios federales, regiones marítimas, distritos insulares y regiones estratégicas de defensa, según lo establecido en esta Constitución; designar y remover sus autoridades, conforme a la ley, asimismo podrá decretar ciudades comunales de acuerdo con esta Constitución”. Con ello, se desvirtúa el sentido y valor de la participación, al punto de que se desvanece y desaparece como ejercicio democrático esencialmente plural y, por ello, nutrido por la presencia de múltiples opciones válidas como arsenal perteneciente al ciudadano para la expresión de sus posiciones. A cambio, se propone imponer una vía única, la de los “Consejos del Poder Popular” y las otras múltiples “menciones” de supuesta organización social para la participación, que solo pueden actuar válidamente si tienen como finalidad “la construcción del socialismo”, e insertándose en una estructura piramidal de poder, subordinada a la figura del Presidente de la República. En síntesis, desde el punto de vista de la distribución territorial del Poder Público, el escenario que dibuja la propuesta de reforma constitucional se centra en el debilitamiento de las instituciones existentes y su reemplazo por la aparición de una pseudo estructura marcada por la ambigüedad y el anonimato que la debilita en su esencia, lo que además se reafirma al hacerla dependiente, de manera lineal, del Presidente de la República. Se plantea así una fórmula perversamente perfecta por su incongruencia, mediante la cual: primero, se intenta “encapsular” en una estructura organizativa al poder soberano que reside en el pueblo, y segundo, se la subordina al Poder Ejecutivo nacional, al Presidente de la República. El poder del pueblo, en tanto sede y expresión de la “soberanía”, no admite sujeción alguna a formas organizativas integradas dentro de la estructura del Estado, pues tal hipótesis comporta su propia negación. En los términos lógicos y 39

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excluyentes de la ecuación, el Estado (con todos sus componentes, estructuras y funcionarios) está subordinado al titular de la soberanía (el pueblo), por lo que no puede encerrarlo dentro de sí. La “geometría” funcional La propuesta incide de igual manera en las expresiones funcionales del poder público con modalidades que alteran sustancialmente la “geometría” en vigencia, al menos, en cuanto al texto de la normativa constitucional se refiere. Se profundiza la concentración del ejercicio del poder en el Ejecutivo Nacional mediante la incorporación de varias fórmulas concurrentes, a saber: la reducción significativa de las atribuciones y funciones que competen a otras autoridades nacionales, estadales o municipales; la marcada ampliación de las facultades del Presidente de la República; y, la instalación de mecanismos de subordinación de todas las estructuras de Poder Público –particularmente el llamado “poder popular”– a decisiones del Presidente. Todo ello tiene como objetivo central establecer un “Estado Socialista”, a través de “…el reordenamiento socialista de la geopolítica de la nación…”,”..crear una nueva estructura político territorial…”, “…romper el modelo capitalista burgués…”, “…superar los obstáculos generados por las relaciones sociales capitalistas…”, y por supuesto supone, además, “…la continuidad presidencial…”, todo como un bloque o paquete indivisible (expresiones todas que se encuentran contenidas en el Proyecto de Exposición de Motivos para la Reforma Constitucional, emanado de la Presidencia de la República). En primer término, en cuanto al pretendido “poder popular”, ya destacamos el alto grado de incoherencia en su estructura, lo que unido a la falta de sustento conceptual objetivo conforma una plataforma que, lejos de fortalecer la presencia y participación efectiva del ciudadano en la construcción de decisiones políticas, la debilita. Todas las propuestas sobre expresiones organizativas y funcionales del “poder popular” se contraen, en su eficiencia, a un único punto: la decisión del Presidente de la República, quién tendría la potestad de “crear” sus estructuras, “designar” sus autoridades y decidir sobre su existencia mediante Decreto, lo que de por sí hace inútil cualquier mención a conceptos tales como autonomía o independencia en el ejercicio de las funciones. Así, en la propuesta de cambio del artículo 184 se anuncia una ley nacional que debe crear los “mecanismos para que el Poder Nacional, los estados y los municipios descentralicen y transfieran a las comunidades organizadas, a los consejos comunales, a las comunas y otros entes del Poder Popular, los servicios que estos gestionen, promoviendo: …la transferencia de servicios en materia de vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, preservación y protección vecinal, construcción de obras y prestación 40

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de servicios públicos…”, y continúa una larga lista de asuntos que se repiten y que en definitiva hablan de un esquema de “autogestión” financiado mediante un “Fondo Nacional del Poder Popular” (artículo 167) que, desde luego, no está incorporado a otro Poder Público, más que al Ejecutivo Nacional. En este sentido destaca, por una parte, esa concepción de “autogestión” apuntalada con el alegato de la “corresponsabilidad”, que más parece una expresión de chantaje social empleado para desviar la atención de los espacios de responsabilidad de los entes públicos. Pero además, se trata de un enfoque primitivo, elemental y por ello anticuado, que resulta contrario a la complejidad organizativa y funcional del Estado contemporáneo, así como al rango de especialización y tecnificación que presenta el sistema de vida urbano, caracterizado por ciudades cada vez mas dinámicas y exigentes, en las cuales no es posible esperar de la autogestión resultados eficientes en la escala y proporción requeridas, por definición opuesta a las nociones de evaluación integral, visión de conjunto, programación y planificación que comportan un tratamiento cada vez mas cargado del componente científico y, en consecuencia, mas alejado del empirísmo, la espontaneidad y la improvisación, como formas de actuación. Finalmente, no se debe perder de vista el hecho de que, en un esquema como el planteado, se impone una carga ilegítima e injusta al ciudadano, cuando se le obliga a atender directa y personalmente los asuntos colectivos, además de la atención debida a sus cuestiones personales, con lo cual, se sustituye a las instituciones de gobierno –la organización que debe especializarse en esa tarea– que no son otra mas que una expresión de la sociedad civil organizada, subordinadas a la voluntad y control de los ciudadanos. El esquema de autogestión hace anónima la responsabilidad por los asuntos colectivos pues diluye la figura institucional encargada de esos asuntos, y en consecuencia, debilita el poder ciudadano en la selección de sus servidores, la determinación objetiva de programas de actuación y la posibilidad de controlar la eficiencia. Por ello es oportuno insistir en que el supuesto “poder popular” se reduce a una dependencia amorfa, desintegrada, carente de institucionalidad, dependiente, totalmente subordinada al Poder Ejecutivo, lo que comienza a observarse con meridiana claridad, incluso antes de la propuesta de reforma constitucional con la anticipada decisión presidencial de apoderarse de la expresión “Poder Popular”, para adjetivar la denominación de los Ministerios3, en tanto órganos del Poder Ejecutivo Nacional. 3/ Decreto sobre la Organización de la Administración Pública Nacional. Gaceta Oficial Nº 5836 de 8 de enero de 2007.

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En la propuesta de reforma del artículo 141, se incluye la fórmula de una “doble” Administración Pública, que se define por igual como “instrumento” de los poderes públicos, en sustitución de la cualidad de “servicio a los ciudadanos” que contiene el texto vigente. Además, se propuso eliminar los principios de “honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad” que actualmente la rigen. No obstante, tales menciones fueron reinsertadas en el trámite de la Asamblea, aunque en la práctica el esquema propuesto las hace inoperantes. Ciertamente, se diferencian dos categorías de administración pública, a partir de lo cual se postula una “administración” no sujeta a la ley, que depende exclusivamente de reglamentos del Poder Ejecutivo y que se identifica como “las misiones”. Estas “misiones” son, precisamente, las formas de actuación previstas para los Distritos Funcionales y las Ciudades Federales (artículo 16), con lo cual la subordinación del supuesto “poder popular” al Poder Ejecutivo, y la exclusión de cualquier control de otro Poder sobre éste es mas que evidente, quebrándose así la idea central de la concepción del Estado moderno y de la democracia moderna occidental. Se propone como atribución del Presidente de la República la de “coordinar” las relaciones con los otros Poderes Públicos Nacionales (artículo 236), lo que no admite otra lectura mas que la subordinación de los “coordinados” al “coordinador”; en otras palabras, una grosera contradicción con el principio de separación o división del Poder Público, que es el núcleo esencial del Estado de Derecho. Además, en el mismo sentido, y para reforzar el esquema de concentración del poder, se propone modificar la integración del Consejo de Estado, sustituyendo a los representantes de todos los Poderes por sus titulares, excluyendo la representación de los Estados, incorporando al Presidente de la República en su dirección, y desde luego, sin incluir al nuevo “poder popular” en el mismo, con lo cual, sencillamente, desaparece la independencia de los Poderes, y se subordina toda la estructura del Estado a una sola persona, el Presidente de la República. CONCLUSIONES La llamada “nueva geometría del poder” que inspira el proyecto de “Reforma Constitucional” en curso en Venezuela, se concreta en la consagración de un abierto y franco “desequilibrio geométrico”, que concentra decisivamente el ejercicio del poder público en la persona del Presidente de la República. Se pretende consagrar una nueva estructura de Estado, un “Estado Socialista” que se instala mediante la transformación de la estructura federal y la descentralización, en centralismo y concentración del poder; mediante la sustitución del Principio de Legalidad y el Estado de Derecho por el ejercicio del poder público de manera “experimental” y “excepcional”, 42

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exento de responsabilidad, participación y control; mediante el reemplazo de la elección como expresión de la soberanía popular, por la designación directa de “agentes de gobierno”, por el Presidente de la República; mediante la proscripción del pluralismo y su sustitución por una fórmula de pensamiento único, el socialismo, para poder ejercer la participación, lo que en definitiva, termina por anularla. Todo ello confirma la apreciación generalizada de que un cambio de esta envergadura no puede aprobarse a través del procedimiento de la reforma constitucional, e incluso ni siquiera una Asamblea Nacional Constituyente podría, válidamente, adoptar decisiones de tal calado. Una reforma a la Carta Fundamental y un ambiente político marcados por estos signos no permiten apreciar la construcción de espacios que aporten condiciones apropiadas para el ejercicio del gobierno, para la gobernanza o gobernabilidad en ninguno de sus ámbitos, y mucho menos en el ámbito local, cuya esencia se encuentra en valores como la democracia y la autonomía. El atropellado proceso de trámite que se ha dado a la propuesta de reforma, afectado por vicios que lo hacen absolutamente nulo, no permite, en lo formal, que un eventual resultado favorable a su aprobación en el acto refrendario convalide esos vicios. No es cierto, en Derecho, el argumento según el cual el resultado de la votación resuelve cualquier duda sobre la validez de aquello que se somete al escrutinio popular. Por ejemplo, pensemos en el triunfo electoral de un candidato presidencial que no tiene la condición de nacional, de un extranjero. ¿Sería por eso válida la investidura? De igual modo, una reforma constitucional cuyo contenido no provenga de quienes tienen la legitimación para la iniciativa, o que no reciba el número de discusiones requeridas y en la oportunidad exigida por la norma constitucional que la regula, no puede ser validada por el voto popular, sencillamente porque son vicios no convalidables. Desde la óptica política, la Constitución tiene que ser un escenario de confluencia y pluralidad de posiciones diversas, no cabe la simpleza que aporta el argumento de la aprobación por la mayoría ya que, en definitiva, es igualmente importante –y mucho más valioso en ese campo– el reconocimiento y respeto a la minoría. En el caso de análisis, es evidente que la finalidad perseguida es la concentración del poder y la instalación de una “revolución”, por lo que la Constitución se convierte en un instrumento subordinado y no en la base de la coexistencia política y el límite formal al ejercicio del poder. Ello contribuye a reducir conceptualmente la gobernanza, sustituyéndola por una expresión de superioridad y dominio de quien se ubica en la posición de poder, que deja de ser entonces una posición de servicio en la gestión de los asuntos colectivos para convertirse en un “puesto de mando”. 43

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La “reforma” propuesta se plantea como una carretera de peaje que no ofrece una vía alternativa (solo el socialismo), dirigida hacia un destino incierto e indefinido (el socialismo del siglo XXI), y que impone el pago de una tarifa muy elevada: la libertad y la democracia. La gobernanza, las condiciones de gobernabilidad, requieren la presencia de instituciones claras y definidas, así como de relaciones objetivadas y garantizadas mediante parámetros jurídicos. En la propuesta de reforma constitucional, el planteamiento de la “nueva geometría del poder”, apuntalada con un conjunto de menciones a supuestas fórmulas de “organización social” que son solo farfolla (mucha apariencia y poca entidad), no ofrece un escenario con esas cualidades. Regresando a los dominios del idioma, se puede cerrar diciendo que el diseño del “poder popular” propuesto evoca de manera simultánea la doble acepción que tienen los términos “aborregado” y “aborregarse” (DRAE, 1992, p. 10). Por una parte, indica aquello que tiene forma como de vellones de lana, dícese de nubes, rocas, etc., que por extensión se aplica a cualquier otra cosa que adquiere características o aspecto de vellones de lana, por ejemplo, una organización (en nuestro caso, el “poder popular” con sus componentes). La segunda acepción, que puede expresar una realidad estrechamente vinculada con la anterior, resulta tal vez mucho mas delicada y dramática porque compromete la esencia misma de la cualidad de ciudadano. Es la que da como significado: adquirir las personas rasgos atribuidos al borrego, especialmente mansedumbre, gregarismo, etc. … A partir de aquí, otras conclusiones serán las que produzca el lector…

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DESARROLLO ENDÓGENO INTERPRETACIONES, ACUERDOS, CRÍTICAS Y REFLEXIONES

SÍNTESIS El objetivo principal del artículo es destacar en forma conceptual las distintas características que desde su origen y durante un prolongado período han sido consideradas como rasgos principales de la propuesta llamada desarrollo endógeno. Estos rasgos se describen y contrastan en dos etapas temporales bien diferenciadas y se coloca el énfasis final en la capacidad del esquema que permitiría superar la contradicción centralizadora de la polarización con la localista del desarrollo endógeno, dirigiéndose a la consideración simultánea de los rasgos más útiles de ambos en los programas de desarrollo.

ARTÍCULOS

Marta Abeucci

ABSTRACT The main goal of this paper is to highlight conceptually, those different characteristics, from the outset and for a long period have been considered the main features of the approach called endogenous development These features are described and contrasted in two distinct temporal stages, and place the final emphasis on the ability of the scheme that would overcome the contradiction centralizing polarization with the localism of endogenous development, addressing the simultaneous consideration of the most useful features of both in development programs.

Palabras clave: Modelos de desarrollo, Desarrollo endógeno, Desarrollo económico local Recibido: 19 de Octubre de 2007 Aceptado: 22 de Octubre 2007

Key-words: Developments models, Endogenous development, economic local development

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El modelo conceptual de desarrollo endógeno es consecuencia de una convergencia de reflexiones, formulaciones y orientaciones sobre desarrollo que pueden rastrearse hasta principios de la década de los años sesenta y algo antes también. De hecho, Osvaldo Sunkel (2005) remonta el origen hasta la parte introductoria del Estudio Económico de América Latina publicado por Cepal en 1949, redactada por Raúl Prebisch: “Hasta los años treinta nuestros países crecieron impulsados desde afuera, por el impulso de la demanda desde afuera. Ese impulso debe ser ahora reemplazado desde adentro”. Desde esa primera confluencia de reflexiones hasta el presente, el tema se ha extendido, se mantiene como tema de debate, de docencia, de estudios y ensayos, en fin, de políticas. Se han realizado numerosas experiencias con distintos niveles de éxito, que han sido analizadas en una importante cantidad de trabajos. Muchas de esas experiencias corresponden a períodos anteriores al momento en que se reconoce como paradigma específico el desarrollo endógeno, pero forman parte del mismo proceso y algunas tuvieron alta resonancia, como la economía sumergida o subterránea de la Europa mediterránea. En general, la mayoría de los procesos emprendidos como “desarrollo local”, “desarrollo económico local”, “desarrollo sustentable”, son también antecedentes directos, pero mucho más próximos. En ese proceso aparece una profusión de opiniones e interpretaciones, algunas de las cuales coexisten con diferencias que se perciben en casos como matices y en otros como contradicciones. En lo que sigue se intenta definir, a través del análisis de los rasgos principales reconocidamente asociados al paradigma “desarrollo endógeno”, la identificación que se estima más adecuada y actual para los mismos, teniendo en cuenta las consideraciones que sobre ellos hacen los autores de referencia. Dado que el período de análisis es comparativamente extenso y durante el mismo las condiciones contextuales han experimentado cambios muy significativos, se han seleccionado dos etapas: desde el inicio hasta 1985 y desde 1985 hasta nuestros días, dándose casos de interpretaciones que son similares en las formulaciones de uno y otro período y por lo tanto podrían aceptarse como de validez general, otras que habiendo sido formuladas al inicio presentaban aristas algo utópicas o extremas y han sido derribadas con el tiempo y algunos rasgos que aparecen como imprecisos, o de interpretación discutible, cuando no contradictoria. Cabe señalar que para la primera etapa de las mencionadas se ha seguido el trabajo de Aydalot (1985) aceptando que, dentro de su brevedad, es una excelente e inclusiva síntesis del “estado del arte” en el momento de su publicación1.

1/ Aydalot, Philippe (1985). En la presentación de su libro identifica su orientación: “Cet ouvrage veut contribuir à l’élaboration d’une nouvelle économie regional, sans doute plus inductive et moins dépendante des grandes théories a-spatiales qui ont si longtemps maintenu la recherche régionale dans une position subordonnée”.

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El origen 1985 Los antecedentes más directos fueron las propuestas conocidas como “atención a las necesidades básicas o fundamentales”, “desarrollo autocentrado”, “desarrollo desde abajo”, “desarrollo agropolitano”. Todas ellas se integraron al debate permanente sobre desarrollo como formulaciones respondiendo a la crisis de un modelo de desarrollo fundado sobre la gran escala, las grandes organizaciones, la multiespacialización de los fenómenos económicos (hoy aludida como dimensión importante de la globalización), el despilfarro de los recursos naturales, desarrollo funcional, “desde arriba hacia abajo”. El conjunto de las formulaciones sobre desarrollo endógeno se presenta con posibilidades de aplicación a distintos ámbitos espaciales y sociales pero conforma fundamentalmente un paradigma nuevo: desarrollo territorial, desarrollo desde abajo, desarrollo desde adentro (endógeno). 1990 El desarrollo de la nueva teoría de “crecimiento económico”, llamado “crecimiento endógeno” tiene su origen temporal en el entorno de 1985 cuando, como se ha visto, ya estaba bastante consolidado el enfoque objeto de este trabajo. Tal como es presentado por Isaac Erlich (1990)2, surge como consecuencia de la falta de eficiencia de la teoría tradicional neoclásica (fundamentalmente el modelo de crecimiento de Solow), cuyas previsiones no eran confirmadas por la evidencia empírica. El autor alude también a la oportunidad en que se producen esos avances como el momento en que se recupera el interés por los procesos de largo plazo, que habían sido largamente postergados por la intensidad de los requerimientos de dedicación a la macroeconomía de corto plazo que se presentaron en el período inmediatamente anterior. 1999 Se sitúa la formación del “nuevo paradigma” como proceso de los últimos 20 años, asociado a un escenario “… caracterizado por la incertidumbre, el aumento de la competitividad en los mercados, el cambio institucional y el surgimiento de formas más flexibles de acumulación y regulación del capital que caracterizan a los procesos de crecimiento y cambio estructural habiéndose convertido en el instrumento preferente de la política industrial y regional” (Vásquez Barquero,1999)3. Bajo la óptica de este autor, el concepto “desarrollo endógeno” incluye al “desarrollo económico local”, con lo cual da al primero la condición de antecedente directo. En 2007, con una perspectiva más completa del proceso, aunque no agote todas sus implicaciones, parece adecuado concluir que en relación con las condiciones del contexto en que se originan las formulaciones de desarrollo endógeno antes citadas, la primera y la tercera reflejaron cada una su propia actualidad, a lo cual puede agregarse que en 1985 se estaba visualizando un largo período hacia atrás y en 1999 una historia menos extensa, en la cual los efectos del fracaso de las políticas de desarrollo ya habían sido suficiente objeto de debate y se colocaba el énfasis en lo actual y futuro a través de la óptica de un enfoque diferente. También puede reconocerse que el surgimiento de la nueva teoría de crecimiento económico se acopla –a partir de sus propias contradicciones internas– al movimiento hacia lo endógeno. En particular, al reconocer que la dinámica del crecimiento en el modelo tradicional se funda en la evolución de la tecnología, que es exógena al 2/ En la presentación del volumen de la revista citada, el autor alude a la teoría del crecimiento endógeno como teoría del desarrollo. La teoría económica de crecimiento sobre la que tratan todos los artículos contenidos en la revista de referencia, evolucionó y en la actualidad está ampliamente difundida. Sus extensiones ya en los últimos 15

años abordan en forma directa el crecimiento económico regional y urbano. Con posterioridad a la presentación citada no hubo más referencias en el ámbito de la teoría económica sobre crecimiento endógeno como teoría del desarrollo.

3/ Antonio Vásquez Barquero, profesor en la Universidad Autónoma de Madrid, produce entre los años 1993 y 2000 diversas publicaciones sobre desarrollo económico local y desarrollo endógeno. El conjunto de su obra es el más completo, hasta el presente, sobre las características, implicaciones y políticas asociadas al tema.

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mismo y las diferentes propuestas nuevas se articulan sobre la base de la endogenización del avance de la tecnología en la función de producción. Con el progreso de los estudios, los argumentos que se internalizan en la función se desarrollan en un espectro más amplio. La contribución de la teoría económica y el instrumental analítico de la misma permite fijar técnicamente algunos conceptos Los rasgos principales del enfoque Aproximación territorial y valorización de los recursos locales. Desarrollo integral 1985 El entorno (milieu) tiene el rol esencial en el proceso y eso significa hacer al territorio fuente de desarrollo. Los actores son territoriales, en general con valores comunes y posibilidades de interacción que crean efectos sinérgicos. El punto de partida del desarrollo de una comunidad territorial es el conjunto de recursos (naturales, humanos, institucionales y culturales) que constituyen su potencial para emprenderlo y encontrar el camino de su éxito. La necesidad de un desarrollo interno de la región, lleva a privilegiar la producción de bienes o servicios asociados a recursos naturales locales o al uso de tradiciones industriales locales. Los promotores del desarrollo endógeno en las primeras etapas de su formalización sugieren una fuerte preferencia por la producción local y la posibilidad de autarquía o al menos autarquía selectiva con el consecuente énfasis en los modos de vida diferenciados. El desarrollo endógeno desemboca en el desarrollo integral. Mas que desarrollar las especializaciones puntuales, es necesario promover un desarrollo local integrando en una misma lógica los aspectos sociales, culturales técnicos y sectoriales, con ello se toma el control de la vida económica. 1999 El desarrollo endógeno obedece a una visión territorial y no funcional de los procesos de crecimiento y cambio estructural, que parte de la hipótesis según la cual éste no es un mero soporte físico de los objetos, actividades y procesos económicos, sino que es un agente de transformación social. La forma de organización de la producción, la estructura familiar, social y cultural y los códigos de conducta de la población, condicionan los procesos de desarrollo. Los procesos de desarrollo local endógeno se producen a través de la utilización productiva del potencial de desarrollo, ésta se ve facilitada cuando las instituciones y mecanismos de regulación del territorio funcionan eficientemente. “En los procesos de desarrollo endógeno se pueden identificar, al menos, tres dimensiones: una económica, caracterizada por un sistema específico de producción que permite a los empresarios locales utilizar eficientemente los factores productivos y alcanzar los niveles de productividad que les permitan ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en la cual los actores económicos y sociales se integran con las instituciones locales formando un sistema denso de relaciones que incorporan los valores de la sociedad en el proceso de desarrollo; y otra política, que se instrumenta mediante iniciativas locales y que permite crear un entorno local que estimula la producción y favorece el desarrollo sostenible” (Vásquez Barquero, 1999). 50

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Es general la aceptación, como punto de partida, del carácter territorial de las propuestas y acciones que se emprenden en los procesos de desarrollo endógeno. Las definiciones de los autores consultados son absolutamente coincidentes en términos de tratar al territorio como un agente de transformación y no una serie de características técnicas o un conjunto de insumos localizados, mero soporte de los recursos y las actividades económicas. El patrón de identificación más transitado define los espacios subnacionales como las áreas de origen y evolución de los procesos endógenos. Por lo que se observa en algunos de los ejemplos de aplicación el límite dimensional inferior del territorio puede ser estrictamente aquel que es asiento de una comunidad pequeña. En cuanto al límite superior, no existe en general en las definiciones una forma explícita y directa para fijarlo, sólo algunas aproximaciones a través de otros atributos como “pequeña escala”, “comunidades locales”, y también el conocimiento del origen de la formación del concepto, ya que este surge en aproximaciones relacionadas con ámbitos locales. La propia expresión endógeno (generado en el interior) requiere la existencia de un exterior. Asimismo, debe señalarse que en la actualidad el calificativo de endógeno ha alcanzado también a procesos asociados con áreas regionales extensas. La referencia a la autarquía que estaba en las formulaciones hasta 1985, aun cuando esta sea selectiva, tiende a eliminar en forma absoluta el rol del mercado, lo cual puede considerarse como la reacción a una crítica derivada de la percepción del funcionamiento ineficiente, mas que como una formulación válida y actual. El reclamo de la condición de autarquía debería ser, por otro lado, uno de los rasgos extremos e impracticables de las primeras aproximaciones sin un vínculo concreto con la realidad. Lo referido a la utilización de los recursos locales ha sido privilegiado por la atención de todas las referencias conceptuales y empíricas sobre desarrollo endógeno, está en el origen mismo del paradigma. Es evidente que el enfoque del segundo período introduce una visión actual, más adecuada. Una apreciación similar puede considerarse en relación con el concepto “desarrollo integral”. En la definición de los años 1999, se presenta una interpretación ya articulada en tres dimensiones: económica, sociocultural y política. Referencia a las necesidades básicas 1985 “El primero en referirse a este aspecto entre los autores sobre temas de desarrollo fue Perroux en los años sesenta le llamó “coûts de l´homme”; más tarde la idea de necesidades fundamentales fue retomada por Streeten en los años setenta. Se trata de definir el desarrollo no solo en términos cuantitativos sino en términos de las necesidades de la población. El desarrollo es en principio alimentar, alojar, vestir, educar y emplear a toda la población y no sólo incrementar la cifra del ingreso medio. Técnicamente implica romper con la lógica de la teoría de la base económica” (Aydalot, 1985). 51

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1999 “El desarrollo endógeno persigue satisfacer las necesidades y demandas de una población local a través de la participación activa de la comunidad en los procesos de desarrollo. No se trata tanto de mejorar la posición del sistema productivo local en la división internacional o nacional del trabajo como de lograr el bienestar económico, social y cultural de la comunidad local en su conjunto” (Vásquez Barquero, 1999). El tema de las necesidades básicas está presente en las proposiciones originadas en ambos períodos. Nótese que ningún programa de desarrollo podría ser calificado como exitoso si pasado algún tiempo, que en cada caso puede definirse según las características del programa, la población que moviliza el proceso –o que es objeto del mismo– no experimenta sensibles mejorías en su calidad de vida o si superado favorablemente ese plazo esa calidad de vida no sigue mejorando. En la medida en que se satisfacen las necesidades básicas, si estas aluden al “bienestar económico, social y cultural”, el grupo social afectado estará en mejores condiciones para participar en el programa de desarrollo que supere las condiciones alcanzadas y para responder a los requerimientos del proceso de cambio que es continuo. Cabe señalar también que el concepto de necesidades básicas necesariamente es móvil en el tiempo. Esta última afirmación parece inoportuna en un mundo donde persisten tantas carencias, pero tiene valor conceptual en el largo plazo. No se pueden fijar sino temporal y espacialmente las necesidades básicas, estas son históricamente determinadas. El comentario sobre la ruptura teórica con el modelo de base económica territorial formulado antes de 1985 es estrictamente cierto. Más adelante, en el rasgo identificado como Generación de externalidades hay una referencia más detallada sobre el tema. Desarrollo comunitario y liderazgo 1985 El desarrollo no puede decretarse desde afuera, es el fruto de la participación activa del conjunto de la población en el territorio definido. No puede haber desarrollo autocentrado sin estructuras suficientemente democráticas como para que cada uno pueda contribuir a la elección. “En términos de políticas regionales, la promoción del desarrollo endógeno es una forma ambiciosa que tiende no solamente a reducir la dependencia de las regiones periféricas o a incrementar su vitalidad sino a reorientar su desarrollo en una visión diferente. Se sitúa en la línea de desarrollo democrático, comunitario, buscando el mejor uso de los recursos de las regiones, atento a la protección ambiental, hostil a lo espectacular y orientado en torno a la pequeña escala. Por definición, no debe ser formulada ninguna política específica, menos aún implementada, porque la iniciativa debe surgir de la población, de las comunidades. El rol de la administración nacional o regional, debe ser solamente permisivo. (…) La desregulación, la descentralización de poderes, la inclusión de estructuras cooperativas o de otro tipo asociativo a las decisiones de carácter local, son condiciones indispensables para el desarrollo. 52

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Una gran descentralización del sistema bancario, la promoción de instituciones de financiamiento de competencia local, el desarrollo de la identidad regional, el freno a los grandes proyectos gubernamentales de gran escala, serían las condiciones que permiten el arranque de ese desarrollo, que no puede apoyarse sobre las decisiones públicas” (Aydalot, 1985). 2007 El enfoque considera que en los procesos de desarrollo intervienen los actores económicos, sociales e institucionales que forman el entorno en el que se desarrolla la actividad productiva y, entre ellos, se forma un sistema de relaciones productivas, comerciales, tecnológicas, culturales e institucionales, cuya densidad y carácter innovador va a favorecer los procesos de crecimiento y cambio estructural. Se argumenta que en los procesos de crecimiento y cambio estructural no es excluyente la utilización de los recursos locales, en realidad lo normal es que se combinen factores locales y factores externos. Una característica que está más acentuada es la capacidad de la comunidad local de controlar las transformaciones que tienen lugar en su territorio. “…Las políticas regionales tradicionales eran gestionadas por la Administración del Estado de forma centralizada, mediante el apoyo financiero directo a las empresas que cumplían con los requisitos establecidos (…) La política de desarrollo endógeno tiene una gestión descentralizada que se hace operativa a través de organizaciones intermediarias que prestan servicios reales y financieros a las empresas y a las organizaciones” (Vásquez Barquero, 1999). La participación activa no es sólo una práctica social necesaria y un derecho, sino también una instancia de aprendizaje y, como tal, forma parte del desarrollo comunitario. Si esa participación se realiza a través de “estructuras suficientemente democráticas”, en línea con las propuestas del año 1999 y alcanza eficientemente a las comunidades y a los actores colectivos o individuales, públicos y privados, puede esperarse que este rasgo, considerado uno de los fundamentales del enfoque de desarrollo endógeno, contribuya a reducir –no a reemplazar– el rol del mercado en beneficio de regulaciones que tengan en cuenta valores sociales y puedan absorber reglas de juego cooperativas u otras formas asociativas solidarias, en la medida en que estas sean eficaces y eficientes dentro del proceso de desarrollo. Existe algún nivel de contradicción entre aceptar el proceso de desarrollo endógeno en comunidades de dimensiones reducidas y muy rezagadas en términos de nivel de ingresos y provisión de servicios, suponiendo simultáneamente que pudieran formular estrategias de transformación productiva y social, si no existe estímulo e información organizada y también capacitación previa. Aparece como altamente restrictiva y extrema la estrategia de “ningún estímulo, ningún apoyo previo de gobierno nacional ni regional”, como lo proponen los teóricos anteriores a 1985. Es necesario subrayar la importancia de la educación en general y la formación de recursos humanos específica, que debe siempre integrar cualquier proceso de 53

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desarrollo, así como la promoción de actividades proclives a la aparición de los rasgos de liderazgo dentro de los distintos grupos, instituciones y miembros de la comunidad. En esos casos uno de los objetivos prioritarios del programa de desarrollo debe ser que las organizaciones de la comunidad alcancen la capacidad de ejercer su liderazgo y control. La política de desarrollo económico local, en fin, la forman un conjunto de iniciativas que surgen de la estrategia de los actores locales y cuyo objetivo es hacer competitivas a las ciudades y regiones mediante la mejora de sus recursos y factores de atracción. Combina las inversiones e iniciativas de los actores locales y externos, impulsando la mejora del conocimiento y el aprendizaje de las organizaciones, la interacción entre los actores que toman las decisiones de inversión en el territorio y la sinergia entre las medidas. Las prácticas locales para promover la iniciativa en la base -en general una base colectiva-, desde los comités locales para el empleo hasta las misiones enviadas por los poderes públicos, desde los proyectos de cámaras de comercio locales a iniciativas tomadas por los diversos ministerios (agencias para la creación de empresas, ayudas múltiples), son aceptables en la medida en que no sofoquen y por el contrario favorezcan las iniciativas locales, el éxito en la primera etapa es un estímulo autogenerado para abordar las siguientes. La capacidad de ejercer el liderazgo del propio proceso, unida a los demás rasgos de potencialidad local es lo que permite dar a esta forma de desarrollo el calificativo de desarrollo endógeno. Escala de la actividad económica 1985 En el origen de las proposiciones para el desarrollo endógeno, la pequeña escala es una condición necesaria y excluyente, aun así se considera el enfoque como paradigma de desarrollo sustitutivo de los anteriores o simultáneos. 2005 Las estrategias de las grandes empresas innovadoras no sólo son compatibles con las de los territorios sino que convergen en sus objetivos y acciones. Proponer enfáticamente que la única forma viable de desarrollo está en el paradigma desarrollo endógeno y enseguida confinarlo a actividades y proyectos de pequeña escala, parece un extremo contradictorio. Esa condición es ineludible cuando se formula una estrategia de desarrollo para localidades de pequeña dimensión poblacional y en consecuencia de la fuerza de trabajo. También las escalas preferenciales en cualquier caso posible y razonable son las materializables por micro, pequeñas y medianas empresas, tanto por la mayor agilidad y accesibilidad de su montaje y operación como por la necesaria flexibilidad de la producción que es un factor clave en la actualidad. Negar la posibilidad de existencia de unidades de producción de gran escala en las actividades que necesitan específicamente esa condición, obviamente no es adecuado en una estrategia global de desarrollo. 54

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El argumento de sostén de esa característica suele ser que para promover las iniciativas locales, evitar que las decisiones sean confiscadas por agentes que retirarían a la población el derecho de decidir y de controlar, debe darse prioridad a las pequeñas empresas, a las pequeñas ciudades, a las pequeñas comunidades. No parece tal argumento ser de carácter conceptual en términos de desarrollo, más bien se aproxima a una estrategia para controlar una situación de riesgo, la cual podría ser evitada a través de una adecuada regulación. La discusión sobre la escala de aplicación del desarrollo endógeno es obviamente crucial en la definición precisa del mismo, deja margen para afirmar que este sólo es ventajoso y aplicable a pequeñas o medianas comunidades y actividades lo cual implica perder automáticamente la condición de paradigma general de desarrollo, para pasar a ser una estrategia entre otras –que deberían ser compatibles– en el proceso de desarrollo de un país. En ese sentido, la proposición de la segunda etapa es racionalmente más adecuada. Economía informal 1985 “En los países de la Europa mediterránea, y en general en países industriales, en una proporción creciente, la actividad económica bajo modelos tipo desarrollo endógeno se realiza fuera de las normas habituales de control del Estado y de las grandes organizaciones. La flexibilidad, un costo de gestión mínimo, una completa autonomía, concurren para explicar –no a justificar– su desarrollo, que puede cuestionar o lesionar el equilibrio de la economía oficial” (Aydalot 1985). Este argumento está en el presente evidentemente fuera de época y de contexto. Puede considerarse una deformación viciosa de cualquier programa o proyecto con objetivos de desarrollo. De hecho, el desarrollo debe perseguir fundamentalmente evitar las carencias y mejorar el nivel de responsabilidad de las comunidades y las instituciones. Innovaciones de carácter local, nuevas tecnologías 1985 “No son las empresas las que innovan sino el contexto o entorno. La creatividad está siempre arraigada en la experiencia y la tradición y ésta tiene una especificidad local. El desarrollo endógeno es la base de una sociedad innovadora. (…) Las innovaciones tecnológicas de las últimas décadas aportan su apoyo a un desarrollo descentralizado a pequeña escala o también a la descentralización de funciones de unidades de escala mayor. Los progresos de la informática se apoyaron en el aumento constante de la capacidad de grandes ordenadores. Con los años setenta se desarrolla la telemática favoreciendo el control a distancia de las unidades desconcentradas de las grandes empresas. Al mismo tiempo la aceleración del progreso en el dominio de los componentes habilita una miniaturización extrema del ordenador y su accesibilidad a unidades de producción pequeñas o medianas” (Aydalot, 1985). 55

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1999 “A través de las empresas se produce la integración del sistema productivo en la sociedad local. Por un lado, las empresas están objetivamente condicionadas a cooperar entre ellas debido a la forma de especialización que ha ido adoptando el sistema productivo local. La organización de las empresas formando redes especializadas4 hace posible obtener economías de escala externas a las mismas, pero internas al sistema productivo local y también reducir los costos de transacción. (…) La búsqueda de nuevas formas de organización de la producción tiene una gran relevancia en el enfoque endógeno del desarrollo, ya que representa la posibilidad de poner en operación nuevas formas de asociación entre las empresas propiciando el aumento de la eficiencia colectiva, ello está sostenido por la articulación de los actores, debido a que un territorio será competitivo5 en la medida en la cual se establezcan relaciones de cooperación entre las empresas de distintos tamaños, los organismos públicos, las organizaciones de la sociedad civil, los organismos educacionales y científicos, conformando redes y sistemas productivos” (Vásquez Barquero, 1999). Una dimensión muy importante de las nuevas tecnologías está constituida por innovaciones no contenidas en los bienes de capital, innovaciones en los procesos de trabajo y en la organización de la producción, que necesariamente tienen un significado importante en los procesos de desarrollo endógeno. El estado de la conceptualización contenido en el párrafo que alude al tema hasta el año 1985, todavía no captura esa característica. El alcance está bien descrito en la cita de 1999. Generación de externalidades producto del proceso de integración sistémica de la economía local 1999 “El desarrollo económico se produce como consecuencia de la aplicación del conocimiento en los procesos productivos y la utilización de las externalidades que se generan en los sistemas productivos y en las ciudades, lo que permite que se produzcan rendimientos crecientes y, por tanto, crecimiento económico. Los procesos de desarrollo se producen mediante la utilización del potencial y del excedente generado localmente y eventualmente, la atracción, de recursos externos. La iniciativa y el control que los actores locales y la sociedad civil realizan a través de sus respuestas estratégicas favorecen los procesos de transformación de las ciudades y regiones”. 2007 La vertiente teórica del crecimiento económico iniciada en los años ochenta visualiza el crecimiento económico como resultado de fuerzas económicas que funcionan dentro del sistema social y productivo, más que como producto de innovaciones tecnológicas exógenas, sobre las que no hay control. Paralelamente, e involucradas dentro de esas orientaciones, han sido consideradas la existencia de rendimientos a escala crecientes y la presencia de externalidades6 tanto tecnológicas como pecuniarias en los procesos. Este es un aspecto particular que debe ser resaltado ya que rendimientos a escala crecientes y externalidades en la función de producción derriban buena parte de los supuestos neoclásicos de origen. En todos los desarrollos asociados a estas ideas las externalidades tienen un rol destacado. En ellas se distinguen dos tipos: 56

4/ En el enfoque de desarrollo endógeno el concepto de red alude al conjunto de relaciones, acciones y contactos en general que vinculan a las empresas y otros actores entre si mismos y unos con otros. El contenido de esas relaciones puede operar sobre la base de bienes materiales, información general y particular, tecnología.

5/ Mucho se ha discutido en los últimos años acerca de la virtud o vicio de la competitividad, al respecto es interesante recordar las observaciones de Osvaldo Sunkel (2005) “…no es cuestión que la competencia me guste o no me guste, que esté a favor o en contra,…para satisfacer las necesidades de bienes de capital, de tecnología, de insumos,

de servicios de todo tipo, etc., hay que importarlos y para importar hay que exportar y para poder exportar hay que ser competitivo”. 6/ El concepto de externalidad en el contexto de la teoría económica tiene una larga historia pues aparece en la literatura especializada en 1925. Su inter-

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Externalidades pecuniarias: se alude con esta expresión a aquellos efectos externos que son transmitidos a través de la operación del mercado, precios, oferta y demanda. Funcionan teóricamente en forma ubicua, ya que los mercados pueden tener cualquier dimensión territorial interna o externa. Como casos particulares, si se generan en cadenas de valor localizadas en la misma región o centro poblado, o por algún otro mecanismo de relación que aún no formando parte de una misma cadena de valor coexiste en el mismo ámbito espacial, su carácter ya no es ubicuo sino localizado. Externalidades tecnológicas: las externalidades tecnológicas no se transmiten a través del mercado, operan sobre las actividades productivas como condiciones específicas de cada localización particular. Ejemplos de ellas podrían ser: el nivel local de diversificación o especialización de la actividad económica, el nivel de calificación específica de la fuerza de trabajo, el tipo de ámbito social-territorial que favorezca las comunicaciones e intercambio de ideas, la capacidad específica de imitación, adaptación y producción de avances tecnológicos. Las externalidades pueden existir como consecuencia inevitable de un proceso de producción (o bien por la prestación de servicios públicos puros) sin mediar ninguna acción voluntaria en su aparición. Si pueden tener carácter positivo y existe la capacidad de algún agente o proceso de internalizarlas, entonces operan como ventajas para esa actividad o agente y no es necesario para ello absorber ningún costo. En los modelos de crecimiento endógeno se internalizan –y por lo tanto endogenizan– ambos tipos de externalidades según los casos. Uno de los trabajos más destacados y pioneros en el área fue realizado por Robert Lucas en 1986, e incluye la consideración de externalidades tecnológicas, específicamente el capital humano. En su trabajo destaca la consideración en torno a la cual, el capital humano, que es fundamentalmente conocimiento, se valoriza no solo en la producción de bienes y servicios sino en la producción de más conocimiento. Esto conduce además a considerar que las condiciones iniciales del ámbito de estudio tienen un efecto positivo (o negativo) notable en su proceso de desarrollo. Debe señalarse que la teoría económica de crecimiento endógeno otorga la capacidad dinamizadora del proceso a los factores de la oferta (capital, trabajo, avance tecnológico), concepto que no es abandonado en la teoría del desarrollo endógeno y que, tal como se refirió en un acápite anterior, es opuesto al enfoque de orientación keynesiana, el cual asocia la capacidad motriz a la demanda y en particular a la demanda externa, idea que está en formulaciones muy conocidas y todavía en práctica en los análisis regionales. También debe darse atención dentro de esa vertiente a estudios producidos recientemente en los cuales se subraya la capacidad de dinamización de las externalidades que se generan entre regiones. Se han hecho aplicaciones empíricas de esa hipótesis con resultados favorables a la misma.

pretación más sencilla es que se trata de efectos externos, tanto positivos como negativos, que se generan en las relaciones entre consumidores, entre unidades productivas y entre unidades productivas y consumidores.

7/ Se identifica como “sistema productivo” al conjunto de las actividades productivas organizadas en empresas que se realizan en localizaciones específicas y las relaciones entre ellas y entre ellas y los consumidores. En general, para caracterizar un sistema productivo se identifican las actividades más relevantes en la dinámica de la unidad subnacio-

nal a que se alude. Esto implica que existe una amplia variedad de caracterizaciones de los sistemas productivos locales, (ej.) en las ciudades y regiones urbanas más dinámicas el sistema productivo está compuesto básicamente por actividades industriales de alta tecnología y actividades avanzadas de servicios.

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Sobre este rasgo debe ponerse en valor la contribución específica de la teoría económica, ya que a través de esta y de los métodos analíticos que le son propios se puede determinar qué tipo de externalidades y en qué medida contribuyen al crecimiento económico, entre otros importantes rasgos. Si bien es adecuado formular que el desarrollo y crecimiento económico no son conceptos idénticos, no lo es menos reconocer que en cualquier tipo de desarrollo el crecimiento económico es fundamental. Innovación tecnológica, creatividad y aumento de la productividad 1999 El desarrollo económico y la dinámica productiva dependen de la introducción y difusión de las innovaciones que impulsan la transformación y renovación del sistema productivo local7. Para que ello sea posible es necesario que los actores integrados en la comunidad tomen las decisiones adecuadas de inversión en tecnología y organización. Cuando esto ocurre, el sistema productivo se convierte en un entorno innovador. “Las innovaciones incrementales están formadas por todos aquellos cambios y adaptaciones de la tecnología que suponen una mejora progresiva de los productos y de los procesos. Pequeños cambios introducidos en los procesos productivos para incorporar y utilizar más eficientemente las materias primas disponibles, cambios de diseño y especificación de los productos para acercar los bienes finales a las necesidades de la demanda, persiguen siempre mejorar la articulación de la producción con el mercado y, cuando se logra, se refleja en la mejora de la productividad y los rendimientos de la empresa” (Vásquez Barquero, 1985). La productividad es factor clave en todos los procesos de desarrollo, fundamentalmente porque incide en la competitividad. No sólo se manifiesta en los precios sino en la calidad de los productos y servicios, si ambos rasgos son sensiblemente mejorados por otras unidades productivas localizadas fuera del ámbito en el cual se está intentando promover el desarrollo, los esfuerzos en ese sentido no serán muy exitosos. Difusión de tecnología en los sistemas productivos locales 1999 Se trata de un proceso lento pero continuo, que suele producirse de forma jerárquica por toda la red de empresas del distrito. Una vez que las empresas líderes han adoptado una innovación, debido a las necesidades de producción o de demanda, suele generarse un proceso de difusión tecnológica entre las empresas del sistema productivo a través de la diversidad de relaciones que establecen entre ellas. Si bien es adecuado señalar que hay un componente de avance tecnológico a través de las innovaciones y que estas se difunden con lentitud pero en definitiva estarán a disposición de toda la sociedad, de todas las actividades productivas, también lo es que el proceso puede ser largamente diferido a través de los sistemas de registros y patentes o aún sin ellos 58

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si el productor consigue mantener resguardada su innovación. Parece sin embargo posible que una vez que la innovación haya alcanzado cualquier nodo de una red, su difusión sea muy rápida al interior de la misma en tanto es una de las razones por las cuales la producción se organizaría en redes. LA DIFUSIÓN DEL DESARROLLO EN EL SISTEMA URBANO Compatibilización de aspectos aparentemente contradictorios Las características fundamentales definidas por Perroux (1955) para un polo de desarrollo –posteriormente muy elaboradas y discutidas por una gran cantidad de trabajos, foros, etc.– incorporan la existencia de una o más actividades muy dinámicas (la tasa de crecimiento de su producto debe ser superior a la media nacional), en un territorio subnacional, con capacidad para, a la vez, dinamizar otras actividades en su entorno próximo, vinculadas hacia atrás y/o adelante en la cadena de valor. Estas son definidas como actividades motrices. Supone que el desarrollo económico generado por las actividades motrices se difunde por distintos canales hacia su entorno regional e incluye además de las actividades complementarias o especializadas requeridas por la actividad motriz todas aquellas actividades de servicios a la producción que las soportan, así como las actividades de servicios a la población, cuya demanda se amplía y diversifica en forma temporalmente creciente con el proceso en el polo y su área de influencia. El análisis y la propuesta de polarización lleva explícita la concentración económica simultánea a la espacial, al menos en una primera instancia y hasta tanto el proceso de derrame, difusión y captación no tenga lugar y se haya extendido, ya que el mismo depende de la existencia previa de la o las actividades motrices. Este círculo en el cual un proceso de desarrollo productivo espacial inducido por actividades motrices localizadas en zonas próximas requiere que tales actividades estén operando y a la vez la inducción sólo es eficaz cuando existe la capacidad receptora de los estímulos, está en el centro de muchos de los fracasos de la inducción polarizada, o del muy largo retardo de sus efectos. A consecuencia de ello, fue durante largo tiempo condenada y archivada la estrategia de desarrollo sustentada en polos según la versión de 1955. Sin embargo en la actualidad proliferan las referencias a polos de desarrollo, con características diferentes a las formuladas originalmente. Se asocia con actividades prácticamente de cualquier dimensión que aparezcan como susceptibles de protagonizar un proceso económico dinámico asociado espacialmente a su inserción local. Basta para comprobar esta afirmación solo solicitar en línea “polos de desarrollo”. Aún no es totalmente claro si se trata sólo de una situación de uso de la nominación por simple extensión del concepto, o bien un retorno sobre bases teóricas reformuladas. En todo caso, teniendo en cuenta que en Venezuela se está promoviendo la instalación de una refinería en una localización por ahora nada dinámica pero con otros grandes proyectos que asociados podrían cumplir las condiciones Perroux, y dado que tal promoción incorpora con mucho énfasis la simultaneidad de la presencia de un polo de desarrollo importante y un 59

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proceso de desarrollo endógeno en las localidades periféricas, próximas y a distancias medias de la localización del polo esperándose de ello un proceso muy favorable de desarrollo regional, cabe alguna reflexión sobre el tema de la combinación de estrategias de desarrollo. Existe algún nivel de contradicción entre una estrategia que propone concentración económica y espacial como es el polo de desarrollo y otra simultánea que propone desconcentración económica y espacial. Sin embargo, si se tiene en cuenta que la estrategia de polos contiene el mecanismo de difusión además del de concentración y que la de desarrollo endógeno aún cuando se articula, en casos, empezado desde muy abajo en lo que sería la escala del desarrollo, en definitiva debería mejorar las condiciones locales en forma continua, ello podría cambiar favorablemente las condiciones del entorno en el sentido de habilitarlo para capturar los efectos de difusión y así operar como estrategias complementarias en un proceso de desarrollo. Adicionalmente, la falta de escala local para alcanzar umbrales de producción acordes con una alta productividad para algunas actividades, aun cuando se las organice en redes locales, podría superarse si las redes trascienden lo local … “a través de la investigación y como resultado de ella el concepto de red ha alcanzado un valor analítico que trasciende la pura imagen y transforma a los modelos de redes en un instrumento útil para explicar algunos fenómenos como la dinámica de las organizaciones empresariales y de los sistemas productivos locales” (Vásquez Barquero, 1999)… y se extienden a localidades próximas. El concepto de red en relación con el desarrollo se extiende y deja de operar sólo entre las empresas internas de una localidad para alcanzar también la dimensión interurbana. Ahora podría retomarse el contenido de la formulación conceptual de polo de desarrollo, rebajando el énfasis de la limitación que impone la noción de concentración económica en ella involucrada, rescatando el aporte de las actividades motrices a la dinámica del desarrollo y analizando la difusión de sus efectos en la red urbana. Si el desarrollo depende en forma significativa de un conjunto de relaciones dinámicas entre los actores y agentes, la ciudad es el espacio propicio para el desarrollo. Puede aceptarse en términos generales que las actividades económicas primarias se realizan fuera de la ciudad pero todas las actividades peri-productivas asociadas a las mismas se realizan en las ciudades. Hace dos décadas aún se sostenía que la difusión del desarrollo se producía a través de la jerarquía urbana, sin embargo, en la década de los noventa, las pautas de localización de las actividades industriales y de servicios ya eran más difusas, las externalidades negativas que se generan en las grandes ciudades (entre las cuales la congestión, la polución, la inseguridad y el precio de la tierra parecen las más significativas), la reducción de los costos de transporte, los veloces avances tecno60

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lógicos que permiten menor peso y volumen de muchos de los bienes que se producen, son argumentos para explicar una tendencia a la reducción del rol de la jerarquía urbana y a la aparición de un sistema urbano policéntrico más que polarizado, una armadura urbana (Perroux) que tienda a funcionar también en forma de red. Cualquier perspectiva a futuro de un proceso de ese tipo debe incluir obviamente la previsión de la infraestructura necesaria, agregado a la oportuna ocurrencia de procesos de desarrollo endógeno en los centros urbanos regionales próximos, con orientación explícita para que se privilegie dentro de las potencialidades de cada uno, aquellas que están más directamente referidas a la captura de la inducción en el sistema generada por las actividades motrices. Necesariamente debe superarse la inicial atención de necesidades básicas, la cual, aun cuando por si sola implica una evolución muy favorable en relación con situaciones de pobreza y carencia severa, no necesariamente produce inercialmente desarrollo o crecimiento posterior que permita superar esa fase –ni aún sostenerla– si no existen oportunamente condiciones adicionales. Obviamente esta imagen no llega ni tiende a una homologación de los centros, ni siquiera por estratos o funciones. La teoría del lugar central fue presentada por su autor con un esquema ingenioso en base a hexágonos, cuya utilidad fue siempre ilustrar relaciones y no representar la realidad. La imagen que se sugiere tiende en realidad a suavizar el nivel de concentración y el nivel de depresión, conservando dentro de la red subsistemas más densos y otros menos densos. En todo caso, esa aproximación no es contradictoria con las formulaciones de desarrollo endógeno. Se ha mencionado anteriormente que además de los recursos endógenos se requieren recursos exógenos; se han mencionado también las interesantes conclusiones de los estudios sobre externalidades entre regiones –asociables a externalidades entre centros– que pueden aportar soporte al concepto. La posibilidad de actividades especializadas y/o complementarias de ámbito interurbano favorece la captación de externalidades específicas que las benefician y también favorece la diversificación intraurbana, ambas son condiciones ventajosas para el desarrollo. Esas condiciones, la demanda interurbana acumulada y la diversificación local pueden contribuir a generar incrementos en la productividad. En el caso de la demanda acumulada, esta opera en la generación de economías de escala en la producción que puede tender a alcanzar aquella más adecuada a la tecnología utilizada. El incremento en la productividad no es la única condición pero es una de las necesarias para abastecer las comunidades, eventualmente generar excedentes y seguramente remunerar mejor la fuerza de trabajo utilizada en la producción, esto es una parte importante del proceso de desarrollo. El esquema es útil tanto para la producción de bienes como para la de servicios a la producción y a la población. 61

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Esa organización espacial de los procesos de producción y consumo también involucra el desarrollo de las actividades de adiestramiento para el trabajo y la educación, incluida la dirigida a la producción específica; estas condiciones son parte del proceso de desarrollo y además generan un ámbito con posibilidad de externalidades del capital humano. La etapa de transformación social se inicia junto con el proceso de desarrollo, con las acciones conducentes a superar lo más rápidamente las necesidades básicas y sigue en el tiempo con el resto de las acciones, porque parte importante de la transformación social se realiza al reconocer necesidades y proyectos comunes y avanzar en el logro de las metas y objetivos. La etapa de transformación del sistema productivo no necesariamente debe postergarse hasta que la primera haya sido cumplida, pero puede empezar algo después para poder ser enriquecida por la experiencia alcanzada en la comunidad, sobre la fuerza y el alcance de la actividad propia como tal, los procesos de aprendizaje formal, el rol de las instituciones existentes y de las que se pudieran crear. Las observaciones anteriores colocan otra vez la reflexión en las categorías de paradigma absoluto o estrategias combinadas. Los efectos de la inducción generada por las actividades motrices, podrían generar un fortalecimiento de la red urbana regional, la cual, para estar en condiciones de capturar esos efectos debe avanzar en el proceso de desarrollo endógeno local, con todos los atributos por este requeridos e integrando la consideración de su vínculo posible con las actividades motrices y posibles redes interurbanas. Eso implica distintas etapas de avance en términos del proceso de desarrollo endógeno y de consolidación de un sistema urbano eficiente.

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bibliografía AYDALOT, Philippe 1985 Économie Régionale et Urbaine Economica Paris ERLICH, Isaac 1990 “The Problem of Development”, Introducción al Journal of Polítical Economy, Vol. 98, Nº5, parte 2. SUNKEL, Osvaldo 2005 “El desarrollo de América Latina ayer y hoy” (Conversación con Osvaldo Sunkel) CUADERNOS DEL CENDES año 22Nº 60 Caracas PERROUX, François 1955 Note sur la notion de pôle de croissance. Économie Appliquée, 7, pp. 307-320. VÁSQUEZ BARQUERO, Antonio 1999 Desarrollo, redes e innovación Ediciones Pirámide Madrid

INNOVACIÓN DE LA GESTIÓN MUNICIPAL: DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPATIVA DEL GOBIERNO DE MONTEVIDEO (1990-2002)

SÍNTESIS Este trabajo pretende exponer la investigación empírica de la experiencia de la Descentralización de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) para aportar a la reflexión sobre este tipo de experiencias y, en forma más general, sobre las formas de articulación Estado/sociedad dentro del tema de la reforma del Estado a nivel municipal. En ella estudiamos la reforma plasmada en el diseño institucional del aparato político-administrativo del gobierno de Montevideo, para analizar el nivel de logro en el objetivo que se propuso: promover la participación ciudadana. Detectando y analizando las redes mediante las cuales se gobierna y de articulación entre el Estado y la sociedad se pretende demostrar que el éxito de los procesos de reforma estatal que priorizan la representación de intereses depende de las características del sistema político en que operen.

ARTÍCULOS

Alicia veneziano

ABSTRACT This paper elaborates on the empirical experience of Decentralization the Municipality of Montevideo (IMM) to contribute to the reflection on such experiences and, more generally, on the forms of joint State / Society within the issue of government reform at the municipal level. Here we study the reform embodied in the design institutional political-administrative apparatus of the government of Montevideo, to analyze the level of achieving the goal you set out: to promote citizen participation. Detecting and analyzing networks through which governs and articulation between the State and Society seeks to demonstrate that the success of the reform processes that prioritize state representation interest depends on the characteristics of the political system in which they operate.

Palabras clave: descentralización, participación, municipal, innovación, gestión local, gobierno local Recibido: 14 Septiembre de 2007 Aceptado: 23 de Noviembre de 2007

Key-words: decentralization, participation, municipal, innovation, urban management, local government

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ENFOQUES DE LAS CIENCIAS SOCIALES Y NUESTRO ABORDAJE TEÓRICO Dentro de las últimas teorizaciones acerca de la reforma del Estado, comienza a gestarse una tendencia que, si bien estudia las instituciones, transciende la dicotomía Estado/sociedad que había imperado hasta ese momento en las distintas etapas de las ciencias sociales. Son teóricos “neoinstitucionalistas histórico-estructurales”1 que se muestran preocupados por las transformaciones de la forma de acumulación, por los nuevos problemas de gobernabilidad y por la reforma estatal concibiendo al Estado “no como problema sino como solución” (Evans, 1993). Este enfoque se plantea el tema de la gobernabilidad de una manera radicalmente diferente a la anterior: como la “autonomía del Estado”, en términos de capacidad de diseñar e instrumentar políticas públicas, como capacidad de enfrentar problemas de acción colectiva otorgando sustentabilidad política a la implementación de las políticas públicas (Deniz, Eli, 1995; Atkinson & Colleman, 1989). Esta conceptualización se opone a la “captura” del Estado por parte de grupos de interés pero también a los planteamientos de “insularidad burocrática” que pregonan la necesidad de concentración de poderes en el Ejecutivo. Ese enfoque es el que ha orientado nuestra investigación ya que su aporte sobre la autonomía del Estado nos permite ver las relaciones entre instituciones y sociedad no como un juego suma cero, sino como articulaciones o círculos virtuosos (ver Atkinson & Colleman, 1989; Mann, 1984; Evans, 1995). En definitiva, se ve al Estado como una “arena” de juegos de intereses presentándose diversos conceptos entre los que destacamos el de “autonomía enraizada” (Evans, 1993): la burocracia o los tomadores de decisiones del Estado no sólo no deben estar aislados de los intereses sociales sino estrechamente vinculados con todos ellos no sólo por mecanismos de representación clásica sino por representación de intereses no con criterios corporativos sino por medio de policy-networks. La autonomía del Estado no es ni puede ser equivalente a neutralidad estatal, por el contrario, sólo articulando redes y arenas de negociación de los distintos intereses sociales se resuelven los problemas de acción colectiva de las políticas públicas. Los actores y las lógicas enraizadas (o inseridas) en determinadas redes de intereses con un referencial institucional (policy network o redes institucionales) y por los social network (redes de intereses) están relacionados en mallas creando redes socio-políticas que son fundamentales a la idea de “enraizamiento”2. Se trata de innovadores mecanismos de participación, de redes socio-políticas que permiten un mayor grado de “accountability” y de responsabilidad de la ciudadanía. Esta responsabilidad y ese control sobre los políticos implica una “cultura cívica” que haya acumulado, a lo largo de la historia, “capital social” definido en términos de Putnam (1996). Este capital nos habla de las redes que se tejen en la sociedad y “se corporizan en situaciones horizontales de participación cívica que favorecen el desempeño del gobierno” (Putnam, 1996)3 haciendo que a una sociedad fuerte le corresponda un Estado fuerte. Con esta concepción la descentralización sería una transformación institucional vinculada a la cultura política específica de cada país o región y habría que estudiarla dentro de un proceso histórico más amplio de formación del Estado (O’Donnell, 1993). 66

1/ Ejemplos de estos teóricos son: Skocpol, T. (1985); Evans, P. (1992, 1995); Atkinson & Colleman(1989) que se contraponen al enfoque neoinstitucionalista influido por la rational choice (Barbara Geddes, Anne Kruger, Haggard y Kaufman, entre otros).

2/ Locke (1995) sostiene que los acuerdos y las negociaciones entre actores están “enraizadas” en una estructura más amplia de relaciones personales e intercambios sociales.

3/ Putnam (1996) nos dice que estas redes horizontales sólo son posibles allí donde existe “capital social” acumulado, que se manifiesta en un alto grado de asociativismo y de cooperación como pautas que se constituyen a lo largo de procesos históricos.

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REFORMA DE ESTADO Y CIENCIAS SOCIALES APLICADAS A LO URBANO: UNA VINCULACIÓN PENDIENTE Hemos intentado reseñar lo que se ha avanzado en la literatura sobre reforma del Estado pero existen pocos estudios con estos enfoques que se apliquen al análisis de la descentralización. Por otro lado, los enfoques que abordan la descentralización desde las ciencias sociales que estudian lo urbano están siendo revisados teóricamente a la luz de las limitaciones de las políticas descentralizadoras implantadas en el sur de Europa, tanto en la prosecución de algunos de sus objetivos como en la solución de algunos nuevos desafíos planteados por una economía globalizada, así como en los problemas de “gobernabilidad urbana” que han aparecido en las grandes metrópolis post-industriales (Veneziano, 2002). Esta revisión implica avanzar en la construcción de nuevas conceptualizaciones que confluyan para explicar lo urbano con una visión global e integrada desde una perspectiva transdisciplinaria. Se trata de repensar el Estado y su relación con la sociedad integrando una ciencia política que vuelve a ver lo urbano trascendiendo lo estatal y aportando, desde su especificidad, al análisis integral del tema. Para esto comienza a trascender la concepción restringida de lo político, basada en el juego racional de los actores, incorporando al análisis de los recursos institucionales y organizacionales y al de la capacidad de negociación de los actores las dimensiones simbólicas relacionadas con las identidades y los valores que portan estos actores4. En estos enfoques en construcción se tiende a superar algunas falsas dicotomías en las que se planteaba el debate sobre los temas urbanos. Se trata de buscar las complejas formas de articulación entre polos falsamente dicotómicos, de buscar los “y” y no los “o” entre Estado/sociedad, global/local, público/privado, actor/ estructura, eficiencia/participación, iniciativa/planificación, centralización/ descentralización. Nuestro abordaje sobre la descentralización es el de la Reforma del Estado en los términos manejados por el enfoque neo-institucionalita histórico-estructural y las nuevas tendencias de las ciencias sociales aplicadas a lo urbano descritas anteriormente. Más allá de que la descentralización es un fenómeno de múltiples dimensiones5 tiene una dimensión político-institucional –que es la que nos interesa trabajar– relacionada con la división político-territorial del Estado y con la distribución horizontal-territorial del poder en éste y entre él y la sociedad. Esto último, claro está, hace a la participación. Antes, es necesario precisar que tanto la centralización como la descentralización pueden considerarse como dos formas de organización político-territorial y económico-territorial del Estado. Como tales pueden servir, por un lado, a distintos fines según el proyecto histórico-social y político en que se enmarquen y, por otro, toman distintos contenidos según los paradigmas teóricos en que se inspiran teniendo diferentes visiones del Estado y de su relación con la sociedad civil. Por lo tanto explicitaremos, de manera sucinta, algunos elementos conceptuales que enmarcan nuestra visión sobre el tema de estudio. 4/ Ejemplos de este tipo de enfoque los constituyen Rodríguez Villasante, 1993 y1996 Boisier, 1992; De Mattos, 1989 y 1990; Arocena, 1995; Coraggio, 1990 y1994 y Boschi, 1997.entre otros.

5/ Dimensión económica ligada al desarrollo local, social relacionada con la distribución socio-demográfica de la población y a los regionalismos e identidades culturales territoriales, y política vinculada a la distribución del sistema de político que incluye el Estado y el sistema de partidos y actores socio-territoriales relevantes políticamente (Veneziano, 1999a).

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La descentralización se define, a los efectos de nuestra investigación, como forma institucional que se da el Estado para la producción de políticas públicas; y será concebida, por tanto, como una transformación institucional más dentro de las de reforma del Estado. 1. En la medida en que es una forma de producción de políticas públicas, se puede analizar como dirigida a satisfacer las demandas de prestación de servicios y de determinados bienes. Es el tema de las “políticas descentralizadas” que implica una reforma del Estado cuando éste viene diseñando e implementando sus políticas en forma centralizada según una lógica sectorial-vertical tanto en su organización como en la priorización de los actores que reconoce como interlocutores (actores sectoriales o corporativos). Al incorporar redes horizontales-territoriales y organizarse en función de éstas la descentralización cambia radicalmente la forma de producción de políticas apuntando a consolidar la gobernabilidad local (Diniz, 1995), en la medida en que otorga una legitimidad por resultados. 2. Como transformación institucional implica un diseño institucional del Estado que puede dar cabida a la representatividad de diversos intereses y a la participación de distintos actores socio-políticos. Esto es lo que se conoce como “la política de descentralización”, pero es sólo una de sus dimensiones. Si el diseño institucional busca o no la representación de distintos intereses es fundamental para la determinación de la capacidad del Estado. De allí la importancia de que esté enmarcado en un proyecto político con determinada visión sobre la relación Estado/sociedad. Así, la descentralización como diseño institucional puede estar en relación con la gobernabilidad ya que el Estado tiende a organizarse a sí mismo para fomentar la creación o la capitalización de redes horizontales de cooperación a nivel de los actores socio-territoriales potenciando el “capital social” (Putman, 1996) y obtener la legitimidad por procedimientos. Partimos, así, de la idea de que esa gobernabilidad sólo se logra si el Estado es capaz de articular la participación de los diversos actores socio-políticos en el diseño y la instrumentación de políticas públicas y en el propio diseño institucional. La descentralización como diseño institucional del Estado, entonces, también se vincula a la participación6. Bajo esta concepción de descentralización como diseño institucional, descentralizar implica, por un lado, alterar el sistema de intermediación de intereses y de las modalidades que asume la participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y, por otro, una transformación de la estructura institucional del Estado para cumplir la función gubernativa. Supone un proceso de creación de redes mediante las cuales se gobierna y redes de intervención de actores socio-políticos en los procesos gubernamentales que influyen en la estructura institucional del Estado. Es por ello que buscamos detectar las redes informales en donde los distintos actores manipulan recursos (legales, organizacionales, financieros, políticos e informacionales) para maximizar su influencia. Ellas se desarrollan dentro de una red gubernamental (policy network) como complejo de organizaciones, grupos e individuos que están conectados por dependencia de recursos. En estas redes no se producen sólo relaciones corporativas a través de organizaciones estructuradas, sino que se establecen relaciones 68

6/ La participación política es concebida aquí en un sentido amplio: por un lado, como representación político-ciudadana a través de la participación electoral, con instituciones mediadoras como los partidos, con el fin de la conformación del gobierno (en el sentido de Joseph Schumpetter o Robert Dahl); y como representatividad de intereses sociales a

través de la participación de los actores socio-políticos (grupos, organizaciones e individuos) en el diseño e instrumentación de las políticas públicas e, incluso, en el propio proceso de reforma o diseño institucional.

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de intereses que designan el cuadro en el cual se da la toma de decisiones sobre políticas públicas7. Se busca reconstruir el entramado de relaciones informales que se tejen sobre los organigramas formales y por donde, en definitiva, circula el poder. En las policy networks incluimos actores socio-territoriales imbricados en el gobierno que cumplen la función de articulación con la sociedad local y que participan en el diseño e implementación de políticas públicas. CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROBLEMA Se puede constatar una crisis de legitimidad del sistema político en su conjunto que plantea problemas de eficiencia y legitimidad al Estado que se ve cuestionado en su capacidad de instrumentar políticas públicas tanto desde sectores que postulan su repliegue en beneficio del mercado como desde sectores que lo hacen en beneficio de “entidades privadas alternativas” o del “tercer sector”. Se critica, por otra parte, su capacidad de incorporar ciudadanía mediante mecanismos distributivos pero también por medio de mecanismos de representación y participación. Y esto tanto desde los sectores que reivindican la participación de los movimientos sociales como desde los que dejan lo político reducido al mínimo frente al mercado. Estos planteos se dan en el marco de: por un lado, globalización de la economía y formación de bloques políticos supranacionales y, por otro, del auge de los localismos, autonomismos y regionalismos y del protagonismo de las metrópolis, con lo cual el Estado nacional se ve doblemente presionado. A esta situación se ha llegado por la ruptura de los modelos económicos, políticos y sociales (vigentes hasta los años sesenta): Estado Benefactor, organizado bajo criterios centralistas y sectoriales; políticas que priorizaban la distribución del ingreso y el estímulo al mercado interno; y, en lo específicamente político, los modelos de democracia que privilegian la representación a través del voto y los actores partidarios, o los modelos que incorporan otros actores bajo una modalidad de tipo corporativo-estatal o populista. Esta ruptura dio lugar, en el plano de las políticas económicas, a los intentos neoliberales de refundación de un orden socio-económico en la década de los setenta y ochenta que no han logrado conciliar la reconversión del modelo de acumulación y la reducción del Estado a su versión mínima. En una dimensión propiamente política esto se corresponde con un modelo neoconservador de sociedad que implica una “democracia mínima”, de carácter excluyente, y la desarticulación de los actores colectivos tradicionales. En síntesis, asistimos a una crisis de múltiples dimensiones: del modelo de acumulación; de representación de los actores del sistema político y de su forma de articulación con la sociedad que significa la democracia; de eficacia y eficiencia del Estado que redefine su rol; y de desarticulación y reconstrucción de los actores sociales. A nivel de los gobiernos locales esta crisis de múltiples dimensiones se manifiesta con características singulares ya que partimos de una visión del municipio como una red donde se vinculan el Estado, en su expresión político-territorial; el gobierno, en una instancia periférica; y los actores políticos y socio-económicos de la sociedad local. Pero esta crisis tiene una dimensión local también porque la descentralización implica una determinada articulación global/local y centro/periferia que se manifiesta en la relación de los municipios con el resto del Estado y con el sistema político nacional. En este sentido 7/ En concordancia con este marco conceptual hemos optado por una metodología de relaciones intergubernamentales y relaciones centro-periferia (Rodhes, 1988) y de policy network que es consistente con la idea de “enraizamiento” –embeddedness– (Evans, 1995) de nuestro marco conceptual.

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se viene dando, en el terreno cultural, una “revitalización de lo local” (y de la “vida cotidiana”) que ha producido un mayor distanciamiento del ciudadano de los grandes problemas políticos redefiniendo las identidades colectivas y de los actores sociales. A esto se suma, en lo político, el fortalecimiento de las instancias supranacionales mediante procesos de integración económicos regionales, por un lado, y una “municipalización de las políticas públicas”, por otro. Esto último significa que se da un traslado de competencias y responsabilidades hacia los gobiernos subnacionales o locales que comienzan a trascender sus funciones tradicionales, transformando así la relación entre el Estado y el ciudadano a nivel local. Tanto en el debate político como en las políticas descentralizadoras implementadas se puede percibir que éstas pueden, por un lado, contribuir a procesos de transformación del Estado en sentido neoconservador buscando otorgarle funciones privatizantes y de “gobernabilidad” al sistema desviando los conflictos sociales que presionan al “centro” a niveles donde es más fácil reducir el rol del Estado. Se deja, por tanto, en manos de actores con mayor poder dentro de la sociedad local la resolución sus problemas con lo cual el Estado se “minimiza” en beneficio del mercado. Pero, por otro lado, la descentralización también puede enmarcarse en un proyecto de reforma integral del Estado que busque su democratización para lograr una mejor distribución del ingreso y una mayor participación de los distintos actores socio-políticos en el proceso de toma de decisiones8. Por tanto se deben problematizar las fórmulas que ligan, en el discurso político, la descentralización con el incremento de la participación política y social y, en general, con el fortalecimiento del rol ciudadano. En síntesis, el debate sobre las reformas descentralizadoras está mediatizado por metas orientadas hacia un determinado proyecto económico, político y social, y está impregnado de la concepción que tienen los actores políticos del Estado, de la sociedad y de la relación entre ambos. Lo local en Uruguay Nosotros nos centraremos en la descentralización local –hacia las zonas en Montevideo– pero somos conscientes de que ésta está estrechamente ligada a la descentralización nacional –del gobierno nacional a los departamentales– en general. Previamente es necesario decir que el Estado, la cultura política y el sistema político uruguayo en general nacen y se consolidan con una fuerte dosis de centralismo, pese a que ha habido algunos momentos de inflexión. Esto se corresponde con una cultura sumamente estatalista, que se remonta al nacimiento del Estado nacional, en la que el clivaje entre Montevideo y el resto del país es fundamental. Estas tendencias se vieron agudizadas en los años cincuenta y sesenta por el predominio de las corrientes a favor de la planificación central dentro de los enfoques desarrollistas predominantes. Sin embargo, hoy se pueden detectar una serie de elementos que revelan una tendencia contrapuesta en función de la cual los gobiernos municipales, de hecho, expanden el ejercicio de sus competencias superponiéndose a las nacionales: políticas sociales, políticas productivas, y políticas culturales fundamentalmente. Uruguay se suma así a la tendencia de “municipalización” de las políticas públicas que se dan a nivel internacional. 70

8/ Sin embargo, muchas veces, desde algunos sectores políticos de izquierda –cuyo discurso coincidiría con esta segunda visión– se desprecia la participación político-electoral y el rol de los actores partidarios, descreyendo de ellos y del Estado. En ese intento de “minimizar” el Estado en pro de la “sociedad civil” se da lo que hemos denominado

“coincidencia involuntaria”, en los hechos, con los planteos neoliberales y neoconservadores que pretenden prescindir del Estado (Veneziano, 2002).

9/ Esta nueva Constitución propone un modelo que hemos dado en llamar “descentralizacióncentralizada” (Veneziano, 2000 y 1999b) que, si bien reconoce la dimensión nacional y local del Estado, plantea una serie de desafíos para los Gobiernos Departamentales en cuanto a su autonomía para el diseño y la implementación de políticas públicas.

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En Uruguay está planteado el problema de la reforma del Estado en cuanto a sus funciones económicas y el de la reforma del sistema político. La nueva Constitución ¬–aprobada en 1996– presenta un conjunto de normas referidas a la descentralización a nivel nacional y a nivel local9. Por otra parte, se viene llevando a cabo una descentralización a nivel propiamente local, como en Montevideo o en algunos departamentos o municipios del interior del país donde se han instalado Juntas Locales. Sin embargo, los alcances y los escenarios posibles de estas iniciativas descentralizadoras se encuentran condicionadas por una serie de parámetros que corresponden a la historia y a la cultura política uruguaya donde la tradición centralista ha sido, y todavía es, muy fuerte. En este contexto, la descentralización de Montevideo se puede ver como una reforma del Estado que tiene un carácter fundacional en el marco de la integración plena de la izquierda al sistema político. La Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) ha realizado la reforma implantando mecanismos e instancias de relacionamiento con la sociedad totalmente innovadores para el Estado uruguayo y lo ha hecho al margen de las discusiones y negociaciones sobre reforma del Estado que han llevado adelante las élites políticas nacionales. La IMM ha logrado constituir un sistema desconcentrado que ha ensayado mecanismos de participación social y que pretende avanzar hacia un sistema descentralizado en términos políticos. Esta política ha sido el eje central del discurso y de la gestión del Gobierno Departamental y ha estado presente en la agenda política en forma prioritaria desde que la izquierda accedió a una instancia de gobierno en 1990, planteándola como medio para la participación ciudadana10. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DEL CASO DE ESTUDIO La descentralización del Gobierno Departamental de Montevideo se inició en 1990 dividiendo en dieciocho zonas su territorio e instalando los Centros Comunales Zonales (CCZ) como unidades político-administrativas desconcentradas. Dentro de cada CCZ se crearon organismos de participación social (Concejos Vecinales-CV) y de representación política (Juntas LocalesJL) que, junto al Departamento de Descentralización de la IMM forman lo que llamaremos “sistema descentralizado” 11 La participación de la ciudadanía se lleva a cabo a través del Departamento de Descentralización y entre las experiencias más relevantes podemos citar la realización de Foros Ciudadanos (1992 y 1996) y las Jornadas de Evaluación de la Descentralización (2001) donde los concejales vecinales, los ediles locales así como representantes de las organizaciones sociales y vecinos individuales hicieron una evaluación conjunta del proceso de descentralización y de las políticas descentralizadas. Por otro lado, el Intendente junto a su gabinete se reúne por lo menos una vez al año con los CV y ediles locales de todos los CCZ recogiendo iniciativas, demandas y quejas para el balance de gestión, y cada cinco años para el presupuesto quinquenal. En las políticas descentralizadas, fundamentalmente en las políticas sociales (mujer, jóvenes, salud, tercera edad) así como las políticas de promoción social y una serie de servicios desconcentrados se llevan a cabo convenios de 10/ La descentralización ha sido una de las políticas más bloqueadas por parte del sistema político y del gobierno central porque lleva implícitas nuevas formas de articulación entre Estado y sociedad civil, nuevas formas de articulación de intereses entre actores sociales y políticos (Moreira/ Veneziano, 1995). Además, es de suponer que los partidos tradicio-

nales percibían la descentralización como una alternativa a las redes políticas clientelares con que operaron a lo largo de la historia y que tienen una dimensión territorial en tanto ámbito de reclutamiento del voto.

11/ La descentralización implicó, además, transformaciones de envergadura como la reforma de todo su aparato administrativo para crear el Departamento de Descentralización que es paralelo a los Departamentos administrativos internos, de obras y servicios, de cultura y de algunas políticas sectoriales.

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cogestión con organizaciones no gubernamentales u organizaciones sociales. Pero también se ha impulsado la participación en el diseño del Presupuesto Quinquenal, en el Plan de Ordenamiento Territorial y en los Planes Estratégicos Zonales. Diagnóstico general del sistema descentralizado Buscando el entramado de redes formales e informales que se tejen sobre el formato institucional estudiamos el “sistema descentralizado” (Departamento a nivel central de la IMM y los dieciocho CCZ con sus órganos administrativos, políticos y sociales) incluyendo a los actores político-territoriales que son los actores socio-territoriales imbricados en el gobierno zonal (concejales vecinales) y cumplen la función de articulación con la sociedad y participan en el diseño y la instrumentación de las políticas públicas. Hemos detectado, dentro de este sistema, una serie de problemas que podemos agrupar en distintos niveles. 1. Tensión centralización/descentralización, sectorial/territorial. A nivel de las relaciones del aparato central (Departamento de Descentralización) y el aparato descentralizado (CCZ) presenta algunas dificultades propias de esta tensión, característica de toda organización estatal de base territorial, entre los principios de centralización y descentralización. Este es un problema de relaciones intergubernamentales (centro-periferia) que refleja las inercias entre un Estado tradicionalmente organizado con una lógica sectorial/vertical que intenta integrar la territorial/horizontal. 2. Fragmentación de la demanda vs visión global de la ciudad. A nivel de los CCZ se puede detectar una tendencia al encerramiento en las demandas zonales perdiendo la perspectivas global de la ciudad y su necesaria priorización. Si bien se ha avanzado en la corrección de estas tendencias (gracias a la aplicación de metodologías de planificación estratégica) este avance concierne a los sectores más participativos de la comunidad, mientras que se puede constatar la tendencia al particularismo o fragmentación de las necesidades en la base social. Y esto puede incrementarse si se logran mayores niveles de participación e involucramiento ciudadano. 3. Diseño institucional: relaciones entre los polos político, social e institucional. En cuanto al relacionamiento interno a los CCZ entre el “polo institucional” (director de servicios y funcionariado técnico, administrativo y de servicios), el “polo político” (Junta Local y Secretario) y el “polo social” (Concejo Vecinal) se presentan tensiones que podemos atribuir a las diferentes formas de legitimidad que los fundamenta, a los diversos tipos de actores que interpelan y a las formas de democracia que implican. El actor político (JL) pertenece a la estructura de gobierno de la IMM pero tiene una conformación político-partidaria que integra a partidos de la oposición, que representa el pluralismo político y representa la democracia representativa. Los Concejos Vecinales constituyen un órgano de articulación entre la sociedad civil y el gobierno municipal por las funciones que se les otorgan; están conformados por representantes de organizaciones sociales o de los vecinos que tienen una legitimidad vinculada a la representación de intereses y más acorde con los nuevos planteos de democracias participativas pero como son electos en forma directa, por voto universal y secreto, por el electorado de cada zona, tienen una legitimidad que se vincula a mecanismos de representación clásicos12. A su vez, en el proceso de 72

12/ En este sentido es interesante la comparación con el Orçamento Participativo de Porto Alegre, donde más que representantes electos por voto universal, existen delegados –generalmente mandatados– de las organizaciones sociales.

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descentralización el diseño institucional inicial fue incorporando y fortaleciendo las Comisiones Temáticas que trabajan políticas y problemáticas específicas representando la articulación entre la lógica territorial-horizontal con la lógica sectorial de las políticas públicas. Estas Comisiones han incrementado los niveles de participación ya que se acercan más a los problemas de la comunidad, pero representan el riesgo de la territorialidad de las políticas. Por último, en lo que respecta a este tema es interesante observar que el relacionamiento de estos componentes del sistema descentralizado ha ido cambiando en el propio proceso de implantación de la descentralización y se han definido y re-definido roles, actividades y funciones entre los tres polos y los actores que los ocupan, no sólo en el organigrama sino en el sociograma que van definiendo con sus prácticas cotidianas (esto lo tratamos especialmente en Veneziano, 2002). 4. Relación CCZ/sociedad local. Se ha podido detectar una tendencia al “ensimismamiento” de los Concejos Vecinales que caracteriza todo proceso de institucionalización de la participación. El rol de los concejales vecinales es, por un lado, identificar las demandas locales y plantear iniciativas y, por otro, priorizar junto a los vecinos las obras, políticas y servicios así como incentivar las iniciativas locales o la cogestión de determinados servicios. Esto, sumado a que los candidatos a concejales son propuestos por organizaciones sociales o por firmas de ciudadanos, implicaría un intenso relacionamiento con el tejido social (organizaciones sociales y redes sociales más o menos formales) y la ciudadanía local. Sin embargo, este relacionamiento se ha ido debilitando por distintas razones: por la confusión de roles internos al sistema descentralizado, por los requerimientos del trabajo cotidiano en el propio CV y en el CCZ; por falta de capacitación para muchas de las múltiples tareas que enfrentan; y, muchas veces, por la interferencia de la lógica política –profundamente arraigada en nuestro sistema politico partidocéntrico– con la lógica socio-territorial que caracteriza su tipo de representatividad y su rol en el sistema descentralizado. 5. Yuxtaposición de agencias estatales en la gestión pública sobre el territorio: delimitación de las demandas o nuevo rol para los Concejos Vecinales. Dado que nuestra capital es un territorio metropolitano, es un espacio de gestión compartido donde intervienen diversas agencias estatales no sólo territoriales sino sectoriales que corresponden a gobiernos a nivel nacional, departamental y local. En un contexto de “municipalización de las políticas” que caracteriza tanto a los gobiernos latinoamericanos como europeos se ha podido detectar una nueva problemática que también surge de la consolidación y legitimidad de los CCZ frente al sistema político y frente a otras agencias estatales como instancias que incrementaron la eficiencia de la gestión territorializada de las políticas. Ante la falta de organización territorial y enraizamiento social de las agencias estatales los únicos espacios donde los ciudadanos pueden plantear sus denuncias, demandas, intereses e iniciativas son los CCZ. Esto ha hecho que se transformen en un centro de referencia de la comunidad local –sobre todo los que tienen un alto nivel de NBI– para canalizar esas demandas que no siempre pueden ser satisfechas por el Gobierno Departamental ya que excede sus competencias e implican áreas de interferencia con otras agencias. Ante este tipo de problemas y dada la aún conflictiva relación entre el Gobierno Departamental de Montevideo y el Gobierno Nacional, así como los límites jurídicos y fiscales, la IMM ha desarrollado una serie de políticas sociales 73

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dando lugar a la “atención primaria” de los problemas planteados y los CCZ, fundamentalmente los CV, se pueden terminar transformando en canalizadores de demandas e iniciativas hacia otras agencias estatales. Esto plantea problemas no menores a la hora de diseñar e implementar políticas públicas ya que da cuenta de las relaciones intergubernamentales entre la Intendencia Municipal de Montevideo y las instancias estatales del gobierno central (relaciones centro-periferia a lo interno del Estado uruguayo). Ante este desafío se plantean dos posiciones: por un lado, que los CCZ deben asumir ese rol de canalización de las demandas derivando a las agencias pertinentes las que no correspondan a sus competencias, y por otro, que los participantes en los Concejos Vecinales, Comisiones Temáticas, equipos de planificación estratégica deben delimitar el ámbito de acción municipal y restringirse a él. Problemas de diseño del sistema13 En función del diagnóstico realizado podemos decir que, en el caso de la descentralización de Montevideo, se da la particularidad de que el diseño del propio sistema descentralizado ha sido uno de los temas centrales de discusión y evaluación por parte de los actores socio-territoriales. Esto, sumado a que este diseño institucional es producto de una serie de negociaciones con el sistema político, ha traído como consecuencia sus diversas transformaciones a lo largo de estos doce años. A su vez, ha sido producto de diversas concepciones dentro de la propia coalición gobernante a nivel departamental que presenta diferencias con respecto a la descentralización, a las formas y actores de la participación y a la propia definición de democracia. La evolución del sistema descentralizado El diseño y la instrumentación del sistema descentralizado de la IMM ha pasado por diversas etapas que se relacionan con el aprendizaje por la izquierda de la gestión gubernativa y con el bloqueo desde el sistema político que se hizo al proceso de descentralización. Resumiendo brevemente podemos decir que este proceso pasa por cinco etapas claramente marcadas: 1. La génesis del diseño (1989-1990) se da en el año anterior a la asunción al gobierno de Montevideo del Frente Amplio cuando se discute internamente la conformación de los órganos descentralizados. Es una etapa de negociaciones intrapartidarias que se ve afectado por la escisión del PGP (Partido por el Gobierno del Pueblo) que representaba su sector más moderado. Los llamados “sectores moderados” (incluyendo el PGP) planteaban la creación de organismos zonales con tres polos: Juntas Locales, Asambleas Deliberantes (equivalentes a los Concejos Vecinales) y delegado del Intendente. Los sectores llamados “radicales” proponían el diseño de CCZ sin las JL. Desde ese momento ya se podían percibir las diferencias en cuanto al rol a cumplir por los partidos y a su visión de democracia donde se discutía sobre “democracia participativa” y “democracia representativa” como términos opuestos. Esta discusión, después del triunfo del Frente Amplio en el año 1989, se ve saldada a favor de la segunda posición no sólo por el retiro del PGP sino por las características del liderazgo del primer Intendente, T. Vázquez (Veneziano, 1993 y 1995)14. 74

13/ Para analizar el diseño institucional del sistema descentralizado hemos focalizado en las redes políticas (policy networks) que se desarrollan a lo interno de los gobiernos locales (CCZ) tomando como contextuales las redes políticas que lo relacionan con el aparato central del sistema (Departamento de Descentralización) y las redes socio-políticas o

socio-institucionales que lo relacionan con los actores sociales.

14/ Esta diferencia interna entre los distintos sectores de la coalición gobernante va a marcar durante mucho tiempo la gestión municipal ya que para los sectores radicales lo local se transformó en un espacio importante para su desempeño, mientras que para otros el espacio más importante es el gobierno central de la IMM, el parlamento o los medios de comunicación.

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2. El voluntarismo político de la izquierda y el bloqueo del sistema político (1990). Es así como se redacta el primer decreto de descentralización por el que se crean 18 CCZ con delegados del Intendente y Asambleas Deliberantes. Este decreto fue una de las primeras medidas tomadas por el Intendente que no tomaba en cuenta el diagnóstico del tejido social de base necesario para implementar este tipo de políticas. Se pensaba que al abrir canales de participación dentro del Estado los “vecinos” iban a participar espontáneamente sin percibir que en Uruguay no hay tradición de organizaciones sociales territoriales sino más bien sectoriales. Este voluntarismo fue tanto de parte del gobierno como de la base frenteamplista que salió de los Comités de Base o de la Central Sindical a los CCZ como si la militancia político-partidaria o sectorial fuese lo mismo que la acción socio-territorial. No se percibió, por último, que la identidad de los montevideanos no pasaba por la de “vecino” sino por la de “ciudadano-votante” o “militante” partidario o sindical y que esto implicaba una transformación cultural de envergadura que requiere experiencia en el trabajo territorial por largo tiempo ya que implica nada menos que cambiar identidades y lógicas de acción colectivas. Pero, por otro lado, este período es el de la “cohabitación” entre el gobierno nacional en manos del Partido Nacional y el gobierno de Montevideo en manos de la izquierda, que presentó altos niveles de conflictividad y de bloqueos de parte del primero (Moreira y Veneziano, 1990). Desde el sistema partidario se intentaban bloquear todas las iniciativas de la IMM y la política más resistida fue justamente la de descentralización, no sólo porque omitía a los actores partidarios en un sistema político partidocéntrico, sino porque implicaba un cambio radical en las formas de relacionamiento con la sociedad y atentaba contra las redes clientelares que relacionaban a los partidos tradicionales con su base social. 3. Aprendizaje pluralista de la izquierda (1990-1993) y tolerancia hacia la oposición de parte del sistema político. Es así como se llega a la impugnación constitucional del decreto de descentralización por parte de los partidos tradicionales pero, mientras esta impugnación se procesa legalmente (1990-1993), la IMM intenta consolidar los CCZ en su relación con la sociedad local denominándose coordinador al cargo de delegado y dejando a las mismas personas. Por otro lado, comienzan las negociaciones con el sistema político y se llega a la creación de la Comisión Mixta de Descentralización (1991) integrada por representantes de la IMM, de la Junta Departamental y expertos constitucionalistas. Se inicia un largo proceso de negociación interpartidaria que culmina con el diseño actual del sistema descentralizado en 1993 (Veneziano, 1995). De alguna manera, en este diseño original se pauta la futura inversión del triángulo a la que haremos referencia ya que se otorgan facultades decisorias a las Juntas Locales y consultivas, de iniciativa y control a los Concejos Vecinales aunque a ambos organismos se les presenta al mismo nivel de importancia en el organigrama. Pero lo fundamental de esta etapa es que la izquierda hace un aprendizaje pluralista de negociación, transcendiendo su voluntarismo inicial, y el sistema político aprende que los costos de tolerancia de la oposición son menores que los de su eliminación, lo cual coincide con la definición poliárquica de democracia. El sistema político acepta no ya desde la oposición parlamentaria sino desde posiciones de gobierno. 75

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4. La implantación del sistema descentralizado comienza con los decretos de creación de las JL y de los CV llegando al modelo de tres polos (social, institucional y político) que existe formalmente en la actualidad. Se crea la figura del secretario de la Junta Local que, en la mayoría de los casos hasta hace dos años, es la misma persona que era delegado y luego coordinador. A la asunción del gobierno de Montevideo por parte del Arq. Mariano Arana en 1995 comienza la segunda administración de la izquierda en Montevideo sin que cambie de manera significativa el diseño del sistema descentralizado. Se realizan tres elecciones de Concejos Vecinales (1993-1995-1998) y se realiza Montevideo en Foro II (1996) cuyo tema central sigue siendo el del diseño del sistema descentralizado produciéndose las primeras evaluaciones del proceso descentralizador por parte de los actores implicados. Es interesante ver la evolución de los sectores más participativos que, a lo largo de esos diez años, se han reciclado de militantes partidarios a socio-territoriales. Es en esta última etapa cuando se produce la inversión del triángulo de tres polos en el proceso de implementación del sistema descentralizado. 5. Institucionalización y legitimación del sistema descentralizado. En la segunda administración de Arana se producen algunos cambios significativos. Por un lado, se renueva la mayoría del personal que ocupaba los cargos de secretarios de las JL, se regionaliza la ciudad en tres zonas y se puede constatar que la descentralización cuenta con una legitimidad difusa en la opinión pública montevideana, aunque la participación en la elección de los CV de 2001 el porcentaje cae en cifras no muy significativas pero que dan cuenta de un estancamiento de la tasa de crecimiento que se presentaba hasta las elecciones de 1998. A lo que nos queremos referir aquí es al punto de la regionalización ya que, si bien inicialmente las 18 zonas de Montevideo se dividieron en función de distintos factores entre los cuales estaba el de la diversidad socio-económica interna para evitar la consolidación de zonas ricas y zonas pobres. Este criterio debió ser compensado con la conformación de regiones con problemáticas similares que corresponden a criterios de diversa índole pero entre los cuales el socio-económico es fundamental. Al avanzarse en la sistematización de las necesidades y problemáticas de cada zona y en la desconcentración de servicios se percibe que existen con problemas y composición socio-demográfica más o menos equivalente y que la desconcentración de determinados servicios exige una escala territorial mayor. En resumen, el sistema descentralizado de la IMM ha necesitado un largo proceso de rediseño, a partir de una visión voluntarista de la izquierda, pero esto constituye una de las principales riquezas de la descentralización de Montevideo ya que la participación no se dio solamente en el diseño e instrumentación de las políticas públicas descentralizadas sino en el propio diseño o formato institucional, en “la política de descentralización”, como decíamos anteriormente.

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El sistema descentralizado: democracia, legitimidad y actores El sistema diseñado Si atendemos al diseño del sistema finalmente acordado en la Comisión Mixta e implantado en 1993 dentro de cada CCZ podemos distinguir tres ámbitos que corresponden a objetivos diferentes y supuestamente complementarios. 1. Por un lado, el polo institucional de los CCZ. Se desconcentraría el aparato político-administrativo de gobierno, transfiriendo algunos servicios, políticas sociales y trámites. Este sería el aparato político-administrativo de la IMM en la zona, encarnado en el Director, y tendría como objetivo el acercamiento entre la administración y los habitantes como usuarios de servicios. Pero ya no representaría al gobierno municipal ya que el Director es un funcionario de carrera y no de confianza política que representa al Intendente en la zona, no es el centro de imputabilidad ante la ciudadanía local. 2. Por otro, se crearon los Concejos Vecinales en los que se contempla la participación “estrictamente directa de los vecinos” mediante la elección uninominal de candidatos propuestos por los ciudadanos u organizaciones sociales de la zona. El objetivo que inspira este ámbito de participación, definido como “polo social”, es dar cabida a los representantes de las organizaciones sociales de la zona o a los vecinos distinguidos por su labor hacia la comunidad local. 3. Por último, se crearon las Juntas Locales (o Comisiones Especiales Delegadas) que tienen una integración político partidista y son designadas por el Intendente15. El objetivo de este “polo político” era acercar el representante al representado, el político al ciudadano. Haciendo un análisis del diseño del sistema descentralizado podemos observar que sus distintos “polos” buscaban diversos tipos de legitimidad y apelaban a formas de democracia diferentes: 1. En el polo institucional la legitimidad está basada en la eficiencia en la prestación de servicios y en la implementación de las políticas municipales, por tanto es una legitimidad por resultados. 2. A través del polo social se buscaría dar legitimidad por procedimientos al sistema basado en la participación directa de los actores sociales y en la representación de los intereses en los organismos descentralizados. Aquí el tipo de democracia sería participativa. 3. La legitimidad por procedimiento que se pretende en el polo político se basaba en la representatividad de los actores políticos y el tipo de democracia sería la representativa, indirectamente, por medio de la proporcionalidad con respecto a la Junta Departamental que es electiva. Si el análisis lo centramos en los actores a los que se apelaba, en el diseño original y en las formas de participación que se buscaban eran: a) en el polo institucional el actor que ocupa esta instancia es el que definimos como “actor políticoinstitucional zonal”, sobre el que recae la responsabilidad administrativa y técnica de gobierno a nivel zonal; b) en el polo político se buscaba la participación de los habitantes de la zona en tanto ciudadanos votantes y los actores colectivos son 15/ Las Juntas Locales en Montevideo no son electivas por limitaciones constitucionales y deben ser designadas por el Intendente en proporción a la integración de la Junta Departamental de Montevideo. Por ello se integran con tres ediles locales del partido de gobierno y dos de la oposición.

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los partidos. Se buscaba plasmar el pluralismo político y la participación tomaría las formas clásicas de participación política entendida en términos estrictos o restringidos. Aquí los actores son denominados “actores políticos zonales” y la forma de participación es por representación partidaria; c) en el polo social mediante los Concejos Vecinales se pretende la participación de los habitantes de la ciudad por medio de las organizaciones sociales o “vecinos” individualmente considerados16. Aquí se apelaba a identidades múltiples como la de “vecino”, la de joven, mujer, estudiante, etc. La legitimidad estaría ligada a la participación social o política en sentido más amplio, apostando a una nueva forma de ciudadanía más amplia y de carácter territorial. En este nivel a los actores los denominamos como “actores socio-territoriales locales” y la forma de participación es por representación de intereses. El sistema implantado: la inversión del triángulo Analizando las transformaciones institucionales que implicó el diseño del sistema descentralizado podemos adelantar algunas constataciones empíricas. Si comparamos el formato original del sistema descentralizado de la IMM y el que se ha implantado podemos sostener que el formato institucional ha variado sustancialmente, afectando los mecanismos y formas de participación política, los actores priorizados y las formas de legitimidad que implica. La principal hipótesis era que el triángulo de tres polos (institucional, político y social) del sistema descentralizado tal cual fue diseñado se ha invertido a lo largo del proceso, llegando a tener como vértice el “polo político” lo que resultó totalmente confirmado. Pero lo más importante es lo que esto implica: que el gobierno zonal ya no radica en el polo institucional formado por el Director del CCZ y sus funcionarios (o en un delegado del Intendente), sino en la JL que, en principio, era un órgano que parecía estar orientado a dar participación en la toma de decisiones a los actores político-partidarios pero no a asumir la responsabilidad de gobierno. Esta inversión implica que han variado los actores priorizados por el sistema. Los actores priorizados en el diseño inicial fueron los actores socio-territoriales, ahora parecen haber terminado siendo centrales los político-partidarios. En el estudio empírico descubrimos la centralidad de la figura del Secretario de la Junta Local que es, formalmente, un funcionario al servicio de la Junta pero, de hecho, es el verdadero nodo de la red que constituyen los CCZ. Esto se explica porque es un funcionario de confianza política del Intendente que tiene entre sus roles el de articular la relación con el Departamento de Descentralización de la IMM; es un funcionario rentado y con dedicación exclusiva a diferencia de los ediles locales que son honorarios; y es, en la mayoría de los casos, la misma persona que ocupó el cargo de delegado primero y coordinador después. Se ha transformado así en la persona visualizada por la sociedad local y articuladora de los polos social y político de los CCZ. Creemos que la centralidad de esta figura se explica por la necesidad de continuidad de la gestión a nivel local, de coordinación con la IMM, y de articulación entre las instancias de representación político-partidaria y participación social. En definitiva cumple las funciones que, en el sistema diseñado, debería haber cumplido el “polo institucional” que en el sistema implantado aparece totalmente diluido ya que está desprovisto de todo peso decisorio en 78

16/ Mediante este “polo” se buscaría -según el discurso de los actores gubernamentales- recoger las aportes potenciales del tejido asociativo local no sólo en la toma de decisiones sino en la búsqueda de formas de cogestión de algunos servicios que no son los tradicionales de la Intendencia pero que responden a demandas de la población (guar-

derías, merenderos, comedores populares, policlínicas, etc.) 17/ En ellas pueden participar todos los habilitados para votar que residan en cada zona y la presentación de candidatos se hace por medio de las organizaciones sociales o por medio de una cantidad de firmas que apoye a cada candidato.

18/ La referencia fundamental en América Latina es el Orçamento Participativo de Porto Alegre, del cual no se tienen datos precisos de participación, pero que implica una experiencia muy diferente a la montevideana ya que esta última no consiste en el diseño e implementación participativa de una política en particular (como el presupuesto) sino en una trans-

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manos del Director. Este Secretario constituía un centro de responsabilidad gubernativa e imputabilidad ante los distintos actores implicados en el sistema y ante la ciudadanía local. Ciudadanía que, por su parte, necesita tener ante si una “cara visible” en una cultura política donde el peso de los líderes (o caudillos) sigue siendo central. Las Juntas Locales, entre otros factores por el carácter honorario de sus miembros, se mostraron casi inoperantes en muchos de los casos. Se privilegió el polo político pero no dio resultado y esto tuvo consecuencias sobre los CV. Creemos que el hecho de no haber creado la instancia de las Juntas Locales desde el principio y de que los CV sean los únicos órganos electivos es una de las explicaciones de la tendencia a injerencia de la lógica político-partidaria sobre la territorial en los CV. La creciente y relativa participación en las elecciones locales La integración de los CV se realizó mediante elecciones en 1993, 1995, 1998 y 200117. Como la votación para elegir los CV no es obligatoria –como lo es para las elecciones nacionales– se constituye en una primera medida de participación a nivel territorial zonal, constituye su forma más amplia, primaria o expandida. En estas elecciones se registró una cantidad de votantes de 7,28% del total de habilitados para votar en 1993; 8,77% en la de 1995; 11,20% en 1998 y 10,7 % en 2001. Esta participación electoral parece baja con respecto al número de habilitados pero creemos que habría que analizarla en términos comparativos a nivel internacional18 para poder ponderarla. Si bien en las últimas elecciones se dio un decrecimiento respecto a las de 1998, observamos que ha habido un crecimiento de la inserción de los CCZ en la ciudadanía local a lo largo de todo el período. No sólo nos interesó saber cuál CCZ tenía mayor “participación local” y cuáles representaban mayor “capital político” para la administración municipal19 sino explicar las variaciones de esos dos indicadores en los distintos CCZ según variables político-electorales y socio-demográficas territorializadas20. Comparando la participación en las elecciones de los CV con variables político-electorales –los resultados electorales por partidos en las elecciones nacionales (de 1989 a 1999) y los de las elecciones departamentales (2000) territorializados por CCZ y con variables socio-demográficas (población, NBI, nivel socio-económico y nivel educativo) hemos llegado a algunas conclusiones que nos parecen interesantes21. 1. Por un lado, refiriéndonos a las variables político-electorales, se verificó que los CCZ con mayor cantidad votantes en las elecciones de los CV tienen mayoría de ciudadanos que en las elecciones nacionales votan al Encuentro Progresista (EP). Sin embargo, a medida que se avanza en el tiempo, las sucesivas elecciones presentan un crecimiento que tiende a desacelerarse entre los CCZ donde prima el voto del EP y tiende a aumentar entre los CCZ donde hay mayor voto de los partidos tradicionales. Por nuestra investigación cualitativa verificamos que esto se debe a una tenue pero progresiva integración de ciudadanos con perfiles partidarios diferentes al de izquierda lo que se podría atribuir a: la institucionalidad del propio sistema y reconocimiento de los CCZ ante la ciudadanía y el sistema político, al reconocimiento de la propia formación de todo el aparato de gobierno en el sentido de la descentralización y que supone la participación no sólo en el presupuesto sino en el Plan Estratégico y el POT (Plan de Ordenamiento Territorial), además de la participación en la priorización y en la cogestión de diversas políticas sociales y la instauración de mecanismos de control parti-

cipativos sobre la priorización e instrumentación de los servicios y obras municipales distintos a los de aquel. 19/ Creamos dos indicadores: uno de “participación local” (votos en las elecciones de los CV con respecto a los habilitados en cada zona) y otro de “capital social” (votos en las mismas elec-

ciones pero con respecto al total de votos en cada elección de CV-1993-1995-1998). Aquí sólo nos referimos al primer indicador porque el análisis detallado del estudio empírico trasciende el alcance de este artículo. 20/ Estas variables político-electorales, referidas a las elecciones que se realizan a nivel de todo el

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coalición de izquierda por parte del sistema político y la ciudadanía, la imagen del Intendente Arana en comparación con la del primer Intendente Tabaré Vázquez… Este fenómeno de integración parece ser mayor entre votantes del Partido Colorado lo se puede explicar porque éste es el partido urbano –y más precisamente montevideano– desde sus orígenes en el siglo pasado, con una importante tradición de trabajo territorial en la capital a través de múltiples redes clientelares hoy debilitadas pero latentes. 2. Por otro lado, el perfil socio-demográfico de los CCZ que tienen mayor participación en las elecciones de los CV difiere del perfil del votante típico de izquierda22. Los CCZ con mayoría de la población con alto índice de NBI, con ingresos bajos y educación primaria solamente es la que más participa en las elecciones zonales23. En todo caso, el peso de las necesidades de la población y las prioridades de las políticas municipales (políticas sociales fundamentalmente) tienen un peso fundamental que, incluso, explicarían la participación de sectores de la población que no son de izquierda24. Sin embargo, observamos en nuestra investigación que el crecimiento de la participación en las elecciones locales (CV) tuvo un tenue aumento –como tasa de crecimiento del “capital político”25 – entre los CCZ que presentan mayor población con ingresos medio-altos y altos en el período 1995-1998 con respecto al de 1990-1994 y esto se confirma para 1998-2001. Esto nos estaría indicando, indirectamente, una expansión hacia sectores sociales primariamente no comprometidos con el proceso pero igual se confirma que el peso de las necesidades de la población y las prioridades de las políticas municipales tienen un peso fundamental. En cuanto a la participación como objetivo de la descentralización concluimos que desde los inicios del proceso ha interpelado a ciudadanos con perfil político de izquierda lo que nos permita hablar de “izquierdización”26 de la participación. Sin embargo, esta tendencia parece estar atenuándose dando lugar a un proceso de “pluralización” en los perfiles político-partidarios de los participantes en las elecciones de los Concejos Vecinales. En este sentido, si bien la descentralización parece no haber logrado el objetivo inicial de privilegiar la representación de intereses por sobre la representación político-partidaria –que a su vez se relaciona con formas de democracia más representativa o más “participativa”–, sí logró desmontar las redes clientelares tradicionales dando lugar a un cambio en la articulación entre ciudadanos/partidos/gobierno que desafía las estructuras partidarias no sólo de la izquierda sino de los partidos tradicionales. De la investigación cualitativa pudimos observar que los partidos debieron organizarse territorialmente de acuerdo a los CCZ, reclutar dirigentes locales y sociales de perfil político afín, darles peso a los organismos departamentales de Montevideo en la estructura partidaria y, sobre todo, respetar cierto grado de autonomía de las organizaciones sociales y de esos liderazgos locales que incorporaron una lógica más “ciudadana” o de acción socio-territorial. Esto es una transformación de gran envergadura para nuestra cultura y nuestras prácticas políticas. Quizás el objetivo inicialmente buscado no se correspondía con nuestro sistema político partidocéntrico y con la “debilidad del municipalismo” en Montevideo (Veneziano, 1996). 80

país, no estaban territorializadas por CCZ ya que los límites de las circunscripciones electorales no se ajustan a los límites geográficos de los CCZ; por otro lado, las divisiones territoriales para el censo nacional tampoco coinciden con esos límites; y, por último, la Encuesta Contínua de Hogares (que mide el ingreso) no es representativa para este tipo

de análisis. Por ello la territorialización de estos datos fue producto de la investigación que sirve de base a este trabajo, con el apoyo del Banco de Datos Sociodemográficos de la Facultad de Ciencias Sociales. 21/ Estas conclusiones son provisorias ya que hace falta tomar en cuenta variables socio-orga-

nizacionales (cantidad de organizaciones sociales antes y después de asumir la izquierda) y variables institucionales (presupuesto asignado y otorgado; convenios de la IMM con ONG y organizaciones sociales, cantidad y tipo de Comisiones Temáticas, cantidad y tipo de demandas e iniciativas, etc.).

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Como se podrá observar, las conclusiones referentes a la participación son coherentes con las transformaciones del diseño institucional donde el vértice del sistema es ocupado por el organismo de representación partidaria. Pensamos que ambos procesos guardan relación pero, sobre todo, responden a factores que intentaremos sintetizar más adelante27. Baja visibilidad y alta legitimidad difusa de los órganos descentralizados En dos encuestas de opinión pública realizadas en Montevideo por investigadores del tema se puede observar la falta de visibilidad de los CCZ para la mayoría de la ciudadanía29, sin embargo, también se verifica el potencial de legitimidad con que cuenta la descentralización, los CCZ y fundamentalmente los Concejos Vecinales. Dada la falta de información sobre los órganos descentralizados en la mayoría de la población no se puede hablar de que estos cuenten con un “apoyo concreto” pero sí se puede afirmar que cuentan con un altísimo “apoyo difuso” que da cuenta de la legitimidad que tienen este tipo de innovaciones institucionales en el imaginario ciudadano. El indicador más significativo de evaluación positiva de la descentralización es el que se plasma en 64% de desacuerdo con “volver a la situación anterior”30. Otro indicador en la misma dirección es el que mide las repercusiones de la apertura de los CCZ, donde 46% la considera positiva contra 7% negativa31. El alto nivel de apoyo difuso se puede explicar básicamente por dos razones: por un lado, el poder simbólico del término “descentralización” se registra con una connotación positiva en el imaginario ciudadano como producto del discurso de los actores políticos y sociales y de los medios de comunicación32. El bajo nivel de apoyo concreto se puede atribuir al bajo grado de información que, por un lado, depende de la capacidad de difusión de la experiencia por parte de la IMM, pero por otro del esfuerzo participativo mínimo que los ciudadanos están dispuestos a realizar33. Si atendemos al diseño institucional de la descentralización la encuesta nos dice algunas cosas no menos interesantes34. El canal de entrada para las demandas ciudadanas, en lo que respecta a la importancia del CV o de las Juntas, es percibido por la opinión pública en 27% el Concejo Vecinal y 12% las Juntas Locales, lo que se confirma en el item que pregunta por el “órgano de descentralización más importante”, donde el CV es valorado por 25% contra 10% de las JL. Más precisamente, cuando se pregunta sobre el acuerdo para fortalecer los Concejos el “muy de acuerdo” y “acuerdo” llega a sumar 72% ,y sobre representatividad de los Concejos Vecinales a la que se califica de representativos y más o menos representativo, 61% contra 21% no representativo. Esto es una innovación sustantiva en la cultura política montevideana –donde ni la participación cotidiana e institucionalizada de la ciudadanía, ni la de actores sociales, ni a nivel local y territorial tienen ninguna tradición en el aspecto relacionado con la revalorización de instancias de participación o representación de intereses socioterritoriales35. Se valoriza un organismo que, a pesar de la desinformación sobre sus funciones, aparece ligado en el imaginario popular a una “lógica ciudadana” –más que político-partidaria– de participación de actores sociales y territoriales. 22/ Como sostiene Constanza Moreira: “el EP/FA vota mejor entre los jóvenes, entre la población con educación secundaria completa y terciaria”. En cuanto al perfil socio-económico la autora dice: “puede afirmarse que el EP/FA mantiene un fuerte perfil de adhesiones por los estratos medios y medios altos” (Moreira, 2000).

23/ Tenemos la hipótesis de que la mayor participación se explica también por la tradición organizativa de cada zona de asociaciones vecinales, sociales y sindicales. Pero esos datos todavía no los hemos integrado al análisis y aquí de lo que se trata es de exponer las conclusiones provisionales que podemos adelantar.

24/ Estas conclusiones preliminares, en función de datos sociodemográficos, también parecen indicar indirectamente cuáles son los sectores, dentro de los votantes del Encuentro Progresista, que participan en las elecciones de los CV. 25/ El indicador “capital político” introduce la variable poblacional

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En síntesis, más allá de la cantidad y representatividad de la población que el sistema descentralizado logró involucrar –que no es bajo a nivel comparativo y ha ido en crecimiento cuantitativo y ampliándose en perfiles político-partidarios y sociodemográficos– este sistema tiene un potencial de legitimidad muy grande, pero sobre todo, ya significó una transformación sustancial en nuestra cultura política. CONCLUSIONES TENTATIVAS: LA INFLUENCIA DEL SISTEMA POLÍTICO Adelantamos algunas conclusiones que intentan explicitar los parámetros que han influido en ese proceso de diseño institucional, determinando la distorsión del diseño original36. La distorsión del diseño original podía explicarse a tres niveles: el de incidencia del sistema político-partidario en el sistema descentralizado; el de las dinámicas internas del propio sistema, y el de la influencia de la cultura política y las prácticas políticas. 1. Las características del sistema político (estadocéntrico, partidocéntrico, centralista) incidieron en el sistema descentralizado e influyeron no sólo en el período inicial, a través de las conflictivas relaciones interpartidarias, sino a lo largo de todo el proceso reclamando y logrando una centralidad los órganos de integración partidaria y de las lógicas políticopartidarias que coexiste junto a los de representación de intereses sociales y a la lógica socio-territorial. 2. Las dinámicas internas al sistema: la IMM es un aparato estatal que seguía el patrón del Estado Benefactor (centralista, organizado sectorialmente, y con una asistencialista); el Estado uruguayo está sumamente penetrado por las lógicas partidarias y esta característica, si bien atenuada, ha influido en la descentralización a través de las relaciones intrapartidarias dentro de la coalición de gobierno. 3. Las características de la cultura política: centralista de la sociedad, el Estado y los partidos; y cultura estatalista de la sociedad y, por tanto, el predominio, de las prácticas clientelares o reivindicacionistas de los actores sociales. En particular la cultura política de la izquierda que pasa de una cultura testimonialista, reivindicacionista o de oposición a una de gobierno. En el proceso investigativo hemos ido dando distinto peso a este conjunto de factores explicativos concluyendo que los fundamentales son los referidos a la incidencia del sistema político partidario nacional en los primeros años del gobierno de izquierda, las características de la coalición gobernante y el peso de la cultura política partidocéntrica tanto de las élites como de las bases de nuestra sociedad y del sistema político. En este sentido son logros de la implantación del sistema descentralizado: el aprendizaje pluralista que tuvo que realizar la izquierda, la creación de una cultura de gobierno y la transformación cultural que significa la legitimidad y el apoyo a este tipo de gestión participativa incluso entre algunos sectores de su base social. 82

representando el peso político de cada CCZ. 26/ Hablamos de “izquierdización” y no de “partidización” porque este término ha sido usado para describir relaciones de tipo clientelar que formaban parte de la tradición política uruguaya ligada a los partidos tradicionales y al Estado Benefactor donde

los líderes locales, a partir de los clubs de barrios, reclutaban votos a cambio de diversas prebendas. En la actualidad ese tipo de vínculo no tiene la vigencia que podía tener y lo característico de la relación EP/FA y el votante local montevideano es sustancialmente diferente ya que la cultura política de la izquierda es ajena a prácticas clientelares que más

bien responden a la “lógica militante” a través de partidos o de sindicatos. 27/ Finalmente, junto a la integración de variables políticoinstitucionales y socio-organizacionales y las metodologías cualitativas, esperamos comprobar si en los CCZ de mayor participación la inversión del trián-

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Finalmente, podemos concluir en forma general que, por un lado, los procesos de reforma institucional que priorizan la participación como representación de intereses a través de actores sociales, en sistemas políticos partidocéntricos, encuentran grandes dificultades y tienen muchas limitaciones para crear redes de enraizamiento social suficientemente fuertes como para aumentar la gobernabilidad local. Por otro, que las redes de articulación del Estado con la sociedad creadas por este tipo de descentralización, en un sistema político partidocéntrico, tienden a reproducir la pauta del sistema general, partidizando la participación y las nuevas instituciones.

gulo del diseño institucional tiene menos efecto porque el “polo social” tiene su propio espacio de legitimidad ante la sociedad local y, a la inversa, en los CCZ con menor nivel de participación el “polo político” tendería a “invadir” el espacio dejado por el social. 28/ Chavez/Golfrank (1998) e IDES (2001), ver DIEZ AÑOS DE DESCENTRALIZACIÓN: UN DEBATE NECESARIO, Departamento de Descentralización, Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo, 2001. 29/ Sólo 55% de los encuestados saben el CCZ que corresponde a su barrio ,lo cual da cuenta de la baja visibilidad de los órganos descentralizados. 30/ También podemos mencionar que 58% de la población hace un balance positivo de la descentralización, contra 8% que lo valora como negativo. 31/ Es interesante destacar que, entre las razones esgrimidas para ese juicio negativo, “la partidización” sólo se presenta como limitante del impacto de los CCZ en 6% de los encuestados, lo que se diferencia de los resultados de las entrevistas a informantes calificados insertos en el sistema descentralizado.

32/ Recordamos que el tema fue el eje central de la campaña electoral de Tabaré Vázquez en 1989, pero también ocupó un lugar fundamental en la de los otros candidatos a Intendentes. Además, en el discurso del primero se asociaba “descentralización”, con “participación de los vecinos” y con “democracia”. 33/ En un contexto de desafección política que también se presenta en Uruguay, comparativamente mucho menor con respecto a otros países latinoamericanos, la actitud de “informarse sobre”, de “saber sobre”, no es tan central para los ciudadanos en la actualidad. Además, los medios de comunicación priorizan, como la cultura política, la política en su sentido tradicional ligada a las elecciones y los partidos. 34/ Sin embargo, la encuesta no recoge datos territorializados y sería interesante diferenciar entre los CCZ de barrios con indicadores socio-económicos altos y barrios con estos indicadores bajos. 35/ Sin embargo, la visibilidad del CCZ se concentra en la figura del Director Administrativo. Esto puede interpretarse como parte de la cultura política descripta en la que se percibe al Estado como prestador de servicios y burocrá-

tico, pero también al gobierno como “personalizado”, no acostumbrado a órganos unipersonales, y no a órganos colegiados (JL) y mucho menos participativos (los CV). También puede deberse a la confusión del Director con el Secretario de la JL pero esta interpretación, si bien se confirmaría con la conclusión de que este funcionario es el nodo de las redes locales, no la consideramos tan explicativa ya que se trata de una encuesta a la ciudadanía montevideana en general y no a los involucrados de alguna manera en el sistema. 36/ Más allá de que el “enraizamiento” social (Evans, 1995) y, sobre todo, el “capital social” (Putnam, 1996) exigen una acumulación histórica que requiere un Estado fuerte, un sistema de partidos consolidado y una “sociedad fuerte” lo que dificulta la creación de nuevas formas de ciudadanía y, por tanto, reformas del Estado basadas en la participación ciudadana, hemos encontrado algunas explicaciones específicas para el caso uruguayo. Por otro lado esta condición se hace difícil de encontrar en nuestro continente, donde es necesario cambiar lógicas de acción que están históricamente asentadas y donde prima una matriz “estado-céntrica”.

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AL NORTE Y AL ESTE DE EL PARAÍSO URBANISMO Y FORMACIÓN DISCIPLINAR EN LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA HASTA 1975

SÍNTESIS El trabajo articula dos secciones estructuradas cronológicamente. La primera recorre los momentos y las obras clave en la historia de la construcción de Caracas durante la mayor parte del siglo XX desde la doble perspectiva de las instituciones públicas implicadas en el proceso y de la apertura de las competencias de los profesionales que lo condujeron. La segunda sigue un recorrido similar a fin de desvelar los puntos esenciales de la formalización disciplinar del urbanismo en la Universidad Central de Venezuela con el aliento de las instituciones y los profesionales del sector público, en este caso como académicos.

ARTÍCULOS

Juan José, MARTÍN FRECHILLA

ABSTRACT This work jointed two sections ordered chronologically. The first one readjusted the moments and the public’s works that are key at the history of Caracas during the XX century by means of the public administration of city planning and the increase competences of the professional’s charges of this process. The second section readjusted by a similar way pursuit the essentials points to the urban planning courses in the Universidad Central de Venezuela, impulse by planning bureaux and encourage by the planners now as a rule of professors.

Palabras clave: Caracas, planificación urbana, disciplinas, profesiones, obras públicas Recibido: 26 de Septiembre de 2007 Aceptado: 10 de Julio de 2008

Key-words: Caracas, urban planning, disciplines, professions, public infraestructure

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Una efeméride para conmemorar lustros, décadas o siglos de instituciones y acontecimientos ofrece la oportunidad para reflexionar, para evaluar recorridos y presencias, impactos y consecuencias; he tenido suerte a la hora de poder aprovechar lo conmemorativo en algo más consistente: 30 años del plan urbano de Caracas (1939-1989), 50 años de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (1953-2003) y 65 años de la Escuela de Arquitectura (1941-2006) han sido ocasiones de excepción para desarrollar textos concretos, a partir de documentación acumulada en la investigación histórica que desde hace un buen número de años nos ocupa; y ello, por más que motivaciones y alcances hayan sido distintos en cada caso2. Suerte que por otra parte ha permitido incorporar –como ha sido el caso de la más reciente efeméride de la Escuela de Arquitectura– los documentos revisados en los fondos del Archivo del Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela para dos proyectos recientes, uno concluido y otro en curso3. Durante estos años la línea de investigación emprendida puede mostrar dispersión temática. Las amplias y complejas conexiones sobre la construcción de la ciudad, con Caracas como caso de estudio, nunca han quedado al margen del rastreo iniciado en 1988 en archivos nacionales y extranjeros. Lo que ahora definimos como una historia social de la construcción territorial y urbana, articulada a su vez a temas, instituciones y disciplinas de la historia social de la ciencia y la tecnología en el país, siempre ha estado conectado por el mismo interés. De modo que no ha sido solo el azar el que ha permitido encontrar, en repositorios tan disímiles como los de los Archives Diplomatiques del Ministère des Affaires Étrangères de Francia en su sede de Nantes o los del Archivo de la Procuraduría General de la Nación en Caracas, muestras significativas para reconstruir parcelas de la historia de las disciplinas y las instituciones del campo de lo urbano en el país. Ahora la oportuna efeméride de los 40 años del Instituto de Urbanismo (1967-2007) es un buen pretexto para recorrer algunos momentos clave bajo el hilo de los problemas de la construcción de Caracas y las instituciones que los fueron afrontando, junto a las competencias profesionales requeridas y la necesaria formalización disciplinar puesta en marcha progresivamente por la universidad, bajo el aliento del sector público. Si bien el Instituto de Urbanismo fue creado en 1967, hemos desplazado el tracto de análisis a lo ocurrido antes y después para aproximarnos a una parte de su historia institucional.

COMPETENCIAS PROFESIONALES4 Es posible discernir en la primera Constitución venezolana de 1830 la intención republicana –separación de poderes, alternabilidad– de construir, desde entonces, un proyecto nacional de desarrollo capitalista del país; sus ajustes y retrasos, las reformulaciones políticas con mayor o menor acento en lo social, no lo habían puesto en cuestión hasta el reciente proyecto sui géneris –ejecutivo vitalicio, partido único, dependencia estamental– de demoler lo construido desdibujando la protección a “la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad” que no se había abandonado desde 18305. El período que nos ocupa se inserta en el ámbito de la construcción social de la Nación; proyecto que requirió, desde el inicio de la vida republicana, un soporte material adecuado en lo territorial y lo urbano. La posibilidad de concretarlo ha estado ligada, junto a las definiciones del gobernante de turno, a las posibilidades reales de construirlo. En este sentido los ingresos públicos provenientes del negocio petrolero –primero de gestión extranjera y luego nacional, con los matices del caso– han marcado un antes y un después en los ingresos fiscales convertidos en obras públicas desde el final de la Primera Guerra Mundial. Con los irregulares y muchas veces magros recursos provenientes de nuestras exportaciones esencialmente agrícolas, se pudo llevar a cabo en el último tercio del siglo XIX la primera renovación urbana del centro de la capital, si bien limitada

Al norte y al este de El Paraiso. Urbanismo y Universidad...

al impacto de las nuevas edificaciones públicas con puntuales ampliaciones de su trama. El acento, al comienzo del siglo XX, se desplazó por razones políticas, económicas y militares hacia la integración del territorio nacional; mientras, en la capital, se ensayaba la primera urbanización de nuevas tierras en El Paraíso con la participación del sindicato de iniciativa correspondiente, el diseño urbano del arquitecto Juan Hurtado Manrique y la conexión vial –Puente de Hierro– a cargo del ingeniero Alberto Smith6. Profesiones e intereses que no van a abandonar el crecimiento de Caracas: urbanizadores empíricos en pos de exitosas empresas de ensanche, arquitectos certificándolo con edificaciones y diseños urbanos para el sector público y privado, luego de que la vialidad y el resto de la infraestructura fuese asumida por los ingenieros de los departamentos correspondientes de la administración local o nacional del Estado. Pero solo será con la presencia indirecta de las primeras trazas del negocio petrolero cuando el agua, la vialidad y la urbanización privada avivarían en Caracas las posibilidades de negocio inmobiliario y sus exigencias para que el sector público lo avalase. Por una parte, la protección, vía expropiación, de los acuíferos del acueducto de Macarao y las estaciones de bombeo en las dos avenidas del sudoeste de la capital, dan cuenta de un todavía incipiente crecimiento de la población. Por la otra, el fracaso del intento de reproducir la estructura parcelaria de El Paraíso en la Urbanizadora del Este dieron muestra de que la demanda de los sectores de altos ingresos estaba satisfecha y el mercado inmobiliario tenia otros componentes sociales. Así, el Estado convirtió las parcelas frías del ensanche en Parque Sucre –luego Los Caobos–, mientras los urbanizadores se agrupaban en nuevos sindicatos de iniciativa para satisfacer la demanda en ascenso de otros sectores sociales; en todo caso urbanización empírica –en la mayor parte de los casos–, que no urbanismo. De esta forma se iría progresivamente abandonando la posibilidad de una amplia expansión urbana desde El Paraíso hacia el suroeste, por más que fuese alentada por los propietarios de las vegas izquierda y derecha del río Guaire, y el presidente Eleazar López Contreras emulase a Cipriano Castro y su Villa Zoila al fijar en La Quebradita –al final de la avenida San Martín– su residencia, para de ese modo acompañar a las renombradas familias que habían creado en 1918 el Caracas Golf Club en las vegas del río. La liada de los bártulos deportivos a la quebrada Chacaíto confirmó la mudanza social. No es azar, entonces, que asentadas las nuevas expectativas empresariales en torno a la urbanización de terrenos y la construcción de viviendas, se crease en 1928 el Banco Obrero, como forma de reinsertar los crecientes ingresos fiscales, vía la satisfacción de la demanda para ese sector de la población; no es tampoco azar que entre 1926 y 1930 se registrasen en el Distrito Federal casi 20 solicitudes de permisos de urbanización: Catia, Agua Salud y Nueva Caracas en la Parroquia Sucre; Las Flores en San Teresa; La Quebradita, O’Higgins, Berrizbeitia, Ramírez y La Vega en San Juan; El Peaje, San Agustín del Norte y El Conde en Santa Rosalía; Los Jardines en el Valle; Estado Sarria en Candelaria; Las Delicias, La Florida y Maripérez en El Recreo. Algunas de las piezas inconexas de este primer ensanche urbano, apenas ajustado a las precarias disposiciones sobre arquitectura de la Ordenanza de Policía Urbana y Local de 19107, se ofrecieron en venta al Banco Obrero hasta que éste iniciase su propio programa de urbanizaciones y viviendas diseñadas por sus ingenieros y arquitectos; mientras, por su parte, el sector privado consolidaba posiciones con la satisfacción de las diversas escalas de demanda de los nuevos sectores sociales. Otra pieza que muestra la vivacidad del mercado inmobiliario se corresponde a la agrupación y formalización de las competencias profesionales de ingenieros y arquitectos. Si bien el detonante fueron las dificultades de insertar el ejercicio profesional en el campo de la actividad petrolera, la Ley de ejercicio de las profesiones de Ingeniero, Arquitecto y Agrimensor de 23 de Julio de 1925 es una muestra adicional de que ya se comenzaba a empujar seriamente este asunto. Con la nueva

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ley de agremiación, competencias y certificaciones quedaron apuntaladas también para la construcción territorial y urbana. De modo que los sindicatos de iniciativa requirieron las firmas del caso a fin de cumplir con los requisitos legales del ejercicio profesional, entre los cuales la colegiación y la validación de los títulos eran piezas fundamentales; y ello tanto en el sector privado como para las contrataciones del sector público. Pero sin duda será al calor de la nueva situación de apertura política generada a la muerte de Juan Vicente Gómez en diciembre de 1935, cuando requerimientos y obligaciones se ventilen con mucha mayor fuerza y las iniciativas urbanas adquieran progresiva consistencia. La administración pública contrataba las nuevas edificaciones que iba requiriendo su modernización de acuerdo a las pautas del Programa de Febrero, pero la inserción de estas piezas en la trama urbana no requirió de mayores ajustes ni tuvo que contar con la aquiescencia de un plan urbano, por lo demás todavía en proceso de contratación. Aunque sí es posible discernir las obligaciones en torno al ejercicio profesional; así, dos de los para entonces –y después– arquitectos más emblemáticos del país –Carlos Guinand y Carlos Raúl Villanueva– revalidaron en 1936 sus títulos obtenidos en Alemania y Francia. De esta forma pudieron ambos ser contratados por el Estado y firmar: Guinand, por ejemplo, el proyecto la urbanización obrera Pro Patria o Villanueva el conjunto con los museos de Bellas Artes y de Ciencias en el extremo oeste del Parque de Los Caobos. En relación al crecimiento de la ciudad, sería el proceso de contratación de la oficina del urbanista francés Henri Prost – iniciado también en 1936– el que ofreció una clara perspectiva del potenciado desarrollo de asuntos e intereses en torno al negocio inmobiliario y al papel del Estado –a nivel local y nacional– en propulsarlo. Por una parte, con la iniciativa del sector privado dirigida por Luís Roche como promotor mediático –prensa y teatro– de la necesidad de modernización de la capital. Iniciativa que se expresaría en la renovación urbana del casco central ¬–con vialidad y edificios públicos como detonantes– avalada por sus contactos con la representación diplomática de Francia en Venezuela por medio de su agregado comercial, quien a su vez era gestor en Caracas de un consorcio francés de obras públicas. Por otra parte, con las elocuentes las tensiones entre la Gobernación del Distrito Federal, que había concertado con el agregado comercial francés la contratación de la oficina de Prost, y el Ministerio de Obras Públicas, opuesto a una contratación sin control de los técnicos extranjeros. Mientras el agregado comercial presionaba el contrato con la gobernación por la prensa, el MOP abortaba la iniciativa, también en la prensa, por medio de una agrupación de ingenieros que declaraba competencia profesional suficiente, además de capacidad legal para ejercer en el país.

Cuando el plan urbano para Caracas fue entregado en 1939 la ciudad contaba con una Dirección de Urbanismo8 a la cual se había articulado una Comisión Técnica Consultiva ad hoc compuesta por tres venezolanos –Carlos Guinand, Gustavo Wallis y Carlos Raúl Villanueva– y dos franceses, Jacques Lambert y Maurice Rotival. Había sido esta la forma asumida en 1938 por el gobernador para dirimir el contencioso entre la contratación de asesores extranjeros y la formación de los profesionales venezolanos; si bien la resolución del conflicto le salió cara a la ciudad en términos de estructuración urbana e imagen morfológica –vial y edilicia–, ésta tuvo una repercusión significativa en la institucionalización de la planificación urbana y en las necesidades de formar para ello profesionales especializados. Con el plan de renovación urbana del casco central aprobado en 1939, en lo relativo al Plan director de calles y avenidas, la compleja tríada compuesta por las avenidas Sucre, San Martín y Bolívar fue objeto de un programa particular de intervención. El Banco Obrero, en abierta oposición a los usos propuestos en el Plan Monumental seria el promotor. La anuencia del

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entonces ingeniero municipal, Leopoldo Martínez Olavarría y de los venezolanos miembros la Comisión Técnica Consultiva a un cambio de uso tan radical, puede explicarse a partir del fracaso de las gestiones realizadas por Villanueva y Rotival en Estados Unidos para conseguir un préstamo para todo el proyecto. Luce comprensible que en tiempos de guerra la negociación financiera fuese confrontada en términos de la pertinencia social de las edificaciones públicas propuestas9, lo cual explicaría el éxito posterior logrado por el director-gerente del Banco Obrero, Diego Nucete Sardi, para la reurbanización El Silencio. Sin embargo, quien había propiciado el cambio de uso era el Plan Monumental de 1939; Carlos Guinand había propuesto en 1936 unos bloques de vivienda obrera –inspirado sin duda en las hoffes vienesas–, dentro del plan urbano propuesto ese año por el MOP y la Asociación Venezolana de Ingenieros sobre la triada vial que ocuparía la reurbanización de El Silencio. En todo caso, entre la plaza que recogería las tres vías para dar salida a la avenida Bolívar, de 1939, y la de 1942, había –además de los distintos usos de las edificaciones circundantes– una notable reducción de área, sin que haya sido posible encontrar argumentos técnicos para ello. Vacío documental que permite suponer, todavía, una buena dosis de empirismo en ambas soluciones de cara a la cuestión del transporte y la vialidad urbana; sin embargo, la precaria formalización de algunas de estas competencias no puede oscurecer la presencia de otras como la del proyectista en el negociado financiero. El Banco Obrero siguió adelante con el proyecto de reurbanización nombrando una Comisión de la cual formaron parte Guinand y Villanueva10, quienes debían presentar ante ella sus proposiciones ajustadas al Plan director de calles y avenidas. El conjunto de Guinand se abría a la avenida Bolívar por el medio de la cuadra comprendida entre la Este-Oeste 6 y la 8 –como lo indicaba el plan–, mientras que la de Villanueva lo hacía desplazada hacia el sur por la Este-Oeste 8. No hubo acuerdo entre los arquitectos para presentar un proyecto en conjunto como aspiraba la Comisión que finalmente adoptó el proyecto de Villanueva modificado; los cálculos económicos que expuso Juan Bernando Arismendi en relación a la avenida Bolívar –20 millones en la solución Guinand y 3 o 4 millones en la de Villanueva– debieron inclinar la balanza hacia la alternativa de su yerno. Además de la complejidad del proyecto –diseño urbano, tipología edilicia y tecnología–, la urbanización El Silencio, inaugurada en 1945, empujó el ejercicio profesional hacia una estructura nueva –la oficina de proyectos y construcción– con una obra de gran escala. En ella, los ingenieros y arquitectos ensayaron cabalmente sus competencias profesionales con el añadido de la organización técnica y administrativa de sus actuaciones; también el Estado aprendió tanto a establecer presupuestos, cantidades de obra y flujo de materiales como a gerenciar la supervisión y el control de una obra, junto a los tiempos de ejecución; El Silencio fue un ensayo de las que vendrían muy poco después: vialidad territorial y urbana, producción y aducción de agua, producción y distribución de energía eléctrica... . Velutini y Bergamín C.A., fundada en 1938 por un ingeniero civil venezolano y un arquitecto español exiliado11, sería uno de los ejemplos del nuevo modelo que mostraría su éxito en proyectos y construcciones, concentrados en su mayor parte en las cuadras centrales de casco urbano de Caracas12. De modo que por iniciativa del Estado –Banco Obrero y Ministerio de Obras Públicas– se gestaría la creación de las empresas que posteriormente se agruparían en la Asociación Patronal de la Construcción, antecesora de la Cámara de la Construcción. Roche y Arismendi, al tanto de las iniciativas del sector público, estaban cosechando cinco años después las posibilidades que ofrecían los frutos logrados por la carta que en 1936 enviaron a Tomás Pacanins, ministro de Obras Públicas, un grupo de conocidas familias que habitaban al Este de Caracas. En ese tiempo Roche difundía su propuesta de una Avenida Bolívar desde el centro, mientras la carta argumentaba y pedía: que los burgos del Este, “como La Florida, Sabana Grande,

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Las Delicias, Campo Alegre, Chacao, Los Palos Grandes y Los Dos Caminos”, fuesen considerados parte de la ciudad para lo cual el MOP debía transformar “la actual carretera del Este en una Avenida moderna”13. Para el momento en que se terminaba la construcción de El Silencio y se creaba la C.A. Obras de la Avenida Bolívar el rosario de urbanizaciones había crecido considerablemente con trazados –la mayor parte empíricos– de conjuntos urbanos más o menos logrados, pero todos dependiendo de la transformación vial solicitada en 1936, que poco a poco se iba cumpliendo; ayudó la selección al Este y no al Oeste del aeropuerto en La Carlota, pero también el buen ojo inmobiliario que ofrecía lugares de prestigio y parcelas en consonancia. En los nuevos tiempos, antes y después del abrupto final de la transición pos-gomecista, la planificación territorial y urbana empezó a tener peso en la administración pública al comenzar también con claridad una separación de las competencias profesionales: ingenieros, vialidad e infraestructura; arquitectos, además de edificios, urbanismo14. Unos y otros podrían mostrar hasta el momento una poco relevante separación de experticias en cuanto al diseño y la construcción, amparada también por la amplia definición de las posibilidades que otorgaban los títulos académicos. En el caso de los arquitectos la escala de actuación más compleja –Propatria y El Silencio– eran ejemplos construidos con una inserción urbana de conjunto; el segundo de mucho mayor impacto, pero sin olvidar los atropellados ajustes e improvisaciones realizadas para presentarlo como heredero del Plan Monumental de 1939. La separación de competencias y funciones en el sector público tuvo su correlato en la estructura institucional adoptada –Instituto Nacional de Obras Sanitarias, Comisión Nacional de Vialidad y Comisión Nacional de Urbanismo–, confirmada en 1942, 1945 y 194615; tres organismos –uno ejecutivo y dos consultivos con diferentes modalidades de adscripción al Ministerio de Obras Públicas– para enfrentar tres problemas del crecimiento. Tres problemas marcados por el crecimiento de la población –general, urbana y capitalina– que mostraba el Censo de 1941, importante si se compara con el de 1936, aunque todavía modesto ante el próximo de 1950, y los de las dos décadas siguientes.

La proyección de la demanda y las posibilidades de abastecimiento de agua en Caracas culminaron en 1942 con un proyecto –contratado a la subsidiaria en Venezuela de una compañía norteamericana por aquello de la colegiación– para la dotación de agua y la correspondiente red de cloacas; pero la importancia y el costo global del proyecto sobrepasaban con mucho las posibilidades presupuestarias de una municipalidad, de modo que en 1943 se creó el Instituto Nacional de Obras Sanitarias para “con capacidad técnica, administrativa y financiera suficiente” afrontar el tema del abastecimiento de agua y de las obras necesarias para su producción, distribución y evacuación; de este modo la producción y la evacuación del agua pasó al poder central. Así, por medio de los prestamos obtenidos en el exterior comenzó a progresar, junto al saneamiento del río Guaire, el Nuevo Acueducto de Caracas con los diques de Agua Fría y La Mariposa; pero no será hasta 1952 cuando culmine la confusa conexión del sistema con la entrega progresiva de los acueductos particulares construidos por las urbanizaciones del Este a la administración pública. Para entonces, las estimaciones de crecimiento de la población situaban en casi millón y medio de habitantes la del Área Metropolitana para el momento en que se realizase el censo de 1961. Las cifras obligaron a incorporar al sistema de abastecimiento al río Tuy –tomas, traslado, estaciones–, que inauguraría en 1956 el primer bombeo, para luego ir sumando números al Tuy y a su red de embalses16. La definición del INOS en su responsabilidad técnica, administrativa y financiera abrió los cruces entre la ingeniería y la planificación física y económica, así como a la preparación de licitaciones, controles de precios, cantidades de obras y supervisión; de modo que los ingenieros ampliaron competencias, afirmando la necesidad de títulos especializados

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obtenidos primero en postgrados del exterior y poco después en el pregrado nacional. Recordemos la simultaneidad de este proceso con el desarrollado por el Banco Obrero para la renovación de El Silencio, que incluyó también la negociación de un préstamo en el exterior; sin duda, la modernización de la administración pública formaba parte del proyecto nacional. A diferencia del INOS, en cuanto a ente comprensivo de planificación y ejecución de obra pública, la Comisión Nacional de Vialidad cumplió en su carácter consultivo una parte del proceso; ella resguardaba las competencias del componente planificador de carreteras en cuanto redes, trazados y jerarquías que debían articularse a otras variables políticas, sociales y económicas. Sin embargo, la planificación de la ejecución, las decisiones técnicas, los asuntos presupuestarios, las licitaciones, contrataciones y supervisiones estaban a cargo de la Dirección correspondiente del Ministerio de Obras Públicas. En todo caso, la apertura de las competencias de los ingenieros tanto en la Comisión como en la Dirección se ampliaron con similares consecuencias profesionales y disciplinares a las de los ingenieros sanitarios. Otro tanto ocurriría al final de la década de los cincuenta con la producción y transporte de la energía eléctrica; entonces, la Oficina de Estudios Especiales de la presidencia de la república que se había reservado desde 1953 el desarrollo de las industrias básicas por el sector público, articularía al proceso el plan nacional de electrificación bajo su control; en este caso la ingeniería eléctrica debió expandir la titulación de sus competencias técnicas hacia planificación del desarrollo. Para planificar el desarrollo de las ciudades el dispositivo fue sensiblemente diferente; en la Comisión Nacional de Urbanismo (CNU) lo consultivo no tuvo una clara correlación ejecutiva en la Dirección de Desarrollo Urbano del ministerio. Los instrumentos definidos para actuar eran, en lo esencial, orientaciones que requerían una sanción ejecutiva a nivel municipal; sin que, por otra parte, un fallo favorable diese necesariamente paso a la ejecución de una obra pública. Con la Comisión Nacional de Urbanismo se inauguraría la práctica que luego desarrollaría tanto el ministerio como las oficinas de planeamiento de archivar los planes; la CNU fue un organismo sin atribuciones prácticas. En cuanto al instrumental para definir las variables de planificación puesto en marcha en la Comisión por los asesores extranjeros estables –de nuevo Maurice Rotival y Jacques Lambert en 1947, con la incorporación de Francis Violich en 1950–, éste se fue abriendo paso con dificultad y con no pocas tensiones y contradicciones; entre los grandes trazos al voleo para definir creativamente líneas de desarrollo urbano, y las confirmaciones de usos con la minuciosidad de mediciones y encuestas, se desplegaba el urbanismo como una escala mayor de la arquitectura y el urbanismo como una disciplina que tenía en la planificación urbana su salida profesional. Estos debates debieron sin duda ser constantes entre los arquitectos venezolanos miembros de la Comisión, entre otras razones porque una buena parte de ellos tenían ya experiencia práctica sobre las dificultades de intervenir en la ciudad y, además, habían respirado en el exterior la modernidad del momento y los distintos aires disciplinares que se debatían en torno a ella. Ya en 1949, ante la escasa capacidad de acción de la CNU en las gobernaciones de los estados y las municipalidades, pero también por la necesidad de insertar el desarrollo urbano en una trama espacial más amplia, Carlos Delgado Chalbaud propuso la transformación de la CNU en una Comisión Nacional de Planificación (CNP) y le dio a Leopoldo Martínez Olavarría la encomienda, pocas dudas caben de que ambos estaban de acuerdo en que algo había que hacer. La conversión no prosperó: Delgado Chalbaud giró una instrucción a los gobernadores para que no pudiesen emprender obra alguna sin consultarlo con la CNU –mientras se daba forma, recursos y un perfil profesional menos arquitectónico a la CNP–; Martínez Olavarría cuarenta años después describió con ironía el abarrotamiento de peticiones, permisos, estudios, remodelaciones, localización de industrias básicas como el caso de la petroquímica en Morón, para zanjar el fracaso de la

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iniciativa con estas palabras: “qué íbamos a saber nosotros (…) y de ahí la serie de errores que vinieron. Por eso, porque no teníamos preparación suficiente. El economista de la Comisión Nacional de Urbanismo era yo”. Así, desde mediados de 1949 y durante 1950, las tensiones entre la CNU y el ejecutivo de desplazaron hacia Marcos Pérez Jiménez quien aprovechó la coyuntura para desconocerla y encargar a comisiones ad hoc la localización de un importante grupo de edificios públicos de nivel nacional, forzando ajuste y cambios en el Plano Regulador casi concluido17. Sin embargo, una vez definida a nivel municipal la construcción de las obras públicas de envergadura, ésta era también competencia de la Dirección correspondiente del MOP. En el caso de Caracas, la relación con la Comisión Nacional de Urbanismo fue fluida gracias, sin duda, a los dos responsables: Pedro Pablo Azpúrua, Ingeniero Municipal y Leopoldo Martínez Olavarría, presidente de la Comisión Nacional de Urbanismo. Para el momento en el cual el ingeniero Azpúrua dejó el INOS, a finales de 1950, para encargarse de la Dirección de Obras de la Gobernación del Distrito Federal, al interior de la CNU se había creado en 1949 un Sector Metropolitano de Caracas que correspondía a la previa definición estadística y censal del área Metropolitana. La llegada del nuevo ingeniero municipal hizo tomar impulso dentro de la CNU al organismo intermunicipal –Distrito Federal y Sucre del Estado Miranda– para la planificación de la ciudad en toda su extensión; y ello coincidió con la contratación de Violich.

Así, el Plano Regulador de Caracas, junto a la Ordenanza y Plano Zonificación en la normativa legal fueron documentos aprobados entre 1953 y 1958, para la totalidad un valle dividido en 12 unidades vecinales –usos y densidades– entre las cuales se sancionaría: la localización de los programas de vivienda del Banco Obrero, los nodos para la implantación de los centros para la cultura, la administración pública y el comercio. En el modelo adoptado participaron los profesionales extranjeros y venezolanos de 1939 como los nuevos incorporados, Cipriano Domínguez y Gustavo Ferrero Tamayo junto a Francis Violich, consultor fundamental para la ordenanza de zonificación y ocasionalmente José Luis Sert, para lo relativo a las Unidades Vecinales. En el Plano Regulador, la vialidad urbana provenía del Plan Director de Calles y Avenidas aprobado por el Concejo Municipal del Distrito Federal en 1939 y comenzó a construirse con aprobaciones parciales sucesivas de la CNU desde 1950. En diez años no pareciera que la experticia en transporte y trazado urbano de vialidad hubiese variado sensiblemente con las nuevas incorporaciones profesionales; para 1952 la CNU y la Gobernación del Distrito Federal acordaron con el MOP un Plan Municipal de Vialidad con la definición de prioridades en su construcción y retiros laterales más o menos amplios, especialmente en aquellas avenidas longitudinales que reafirmaban el trazado previo. Las nuevas autopistas urbanas y las entradas y salidas expresas de la capital definidas por el MOP confirmaron en cierto modo la brecha de la avenida Bolívar con una ciudad al norte del río Guaire y otra en la ya previsible extensión al sur. Así como en el caso de la autopista Caracas-La Guaira es posible afirmar que trazado, flujo y tecnología fueron conscientemente asumidos en tiempo y lugar, no ha sido posible seguir el rastro de las variables utilizadas para que el recorrido de la autopista urbana siguiese al río, fortaleciendo la brecha de incomunicación entre las dos partes de la ciudad, con solo distribuidores para mitigarla. Habría que tener a la mano la información disponible y al uso en esos años para preguntarse si era entonces factible la variante –que todavía aguarda– para que el camino a oriente desde occidente no bajase por Tazón y saliese por El Marqués. Así como en relación a la vialidad es posible fijar una posición crítica sobre el modelo adoptado, los análisis de la CNU con respecto a las políticas públicas de vivienda y su resonancia a nivel municipal muestran al comienzo de la década de los cincuenta mayores consistencias; sin embargo, todo parece indicar que un acontecimiento político –el asesinato del presidente de la Junta Militar de Gobierno el 13 de noviembre de 1950– fue clave para el desvío hacia un camino determinado. Como

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ya apuntamos, mucho es posible comprender en relación a una parte de la historia de Caracas a partir de la complicidad intelectual de Carlos Delgado Chalbaud y Leopoldo Martínez Olavarría; la carta –redactada por el segundo y enviada por el primero– al Gobernador del Distrito Federal a poco del golpe del 1948 es una muestra. En ella se solicitaba un informe completo sobre el problema de la vivienda en Caracas que debía incluir el número de personas y de barrios, su área y localización, condiciones sanitarias y valor de las construcciones…; el objetivo: conocer el monto de las indemnizaciones y el número de traslados para definir con el Banco Obrero un plan de construcciones; para todo ello la carta sugería la creación de una Comisión ad honorem. Mientras se giraban estas instrucciones al ejecutivo de la capital, la CNU encargaba a Jacques Lambert un informe para enfrentar el problema de la vivienda en los cerros de Caracas; uno de los materiales de apoyo fue el censo de barrios de 1946 elaborado por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social –lo cual abría la cuestión urbana a nuevas competencias disciplinares– y la encuesta conducida por Francis Violich sobre usos de la tierra y empleo18. El informe agrupa geográficamente los barrios, a partir de su estructura, características y localización, así como define su papel en la economía de la ciudad. Buena parte de los términos utilizados en las conclusiones –entregadas por Lambert en julio de 1950– resultan familiares: “acción general y concertada”, “plan nacional”; creación de un organismo oficial nuevo con capacidad “técnica, jurídica y financiera” para actuar a partir de “un reconocimiento de facto de la ocupación de los cerros” (Archives Diplomatiques: Caracas 1825-1952 vol. 79). Cuando la Comisión ad honorem19 entregó su informe al comienzo de 1951, el Gobernador del Distrito Federal era otro y Delgado Chalbaud había fallecido. Desde el presente el informe resulta familiar; clasifica las soluciones de acuerdo al tipo de barrio: “erradicación” de aquellos barrios que por “sus condiciones sanitarias y topográficas” lo requieran, con el “traslado de sus habitantes a zonas seguras”; “mejoramiento” de los barrios que requieran solo la “rehabilitación” de los servicios públicos elementales, dejando el “mejoramiento de las viviendas” a sus propietarios, “aprovechando de esta manera sus propias energías y convirtiéndolos en eficaces colaboradores de la solución del problema”; y “reurbanización” para aquellos barrios en los cuales el valor del terreno, las inversiones de los particulares y las mejoras viales empeorarían sus condiciones. De las tres soluciones la Comisión recomendaba el “mejoramiento” bajo un programa que incluyese: trazado y construcción de vías de acceso vehicular; trazado y construcción de veredas y servicios sanitarios para el barrio y las viviendas; limitación de los parcelamientos para cada familia o conjunto de familias; previsión de espacio para servicios vecinales; adquisición de terrenos para el traslado de viviendas. En este informe –que parece escrito en presente– las competencias profesionales conjuntas de ingenieros y arquitectos se han cruzado hacia el territorio de la definición de políticas urbanas de intervención, en este caso de planificación y vivienda, como paso previo al proyecto y la obra; un plan cuyas manchas para la intervención abarcaban la totalidad del valle y apuntaba estar en total sintonía con el ya citado informe de Jacques Lambert entregado poco antes. Pero otro fue el camino que adoptó en Caracas y en el país el Banco Obrero. Desde 1945, y durante el Trienio, la institución responsable del proyecto y construcción de urbanizaciones y viviendas para los obreros había centrado sus actividades en una profunda reorganización interna –administrativa y técnica- y en el desarrollo de una clara política de adquisición de tierras para sus programas. Ajustes todos necesarios para un salto de escala de clara vocación socialdemócrata; cuantitativo: producción masiva e industrialización y cualitativo: tipologías de edificios, viviendas y áreas; modelos de trazado urbano junto al cálculo de dotaciones, servicios e implantación; programas experimentales. En los nuevos planes la separación de competencias entre la política y la técnica quedaría institucionalmente consolidada. En lo que a Caracas se refiere, las nuevas urbanizaciones tomaron dos rumbos: lotes de tierra a urbanizar aquí y allá, sin concertación con el Plano Regulador, y lotes de tierra ocupados por barrios a erradicar; quedó por muchos años enterrada la solución propugnada por el informe

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de política de vivienda de ingenieros y arquitectos en 1951; otros serían los profesionales venezolanos encargados, junto a algunos latinoamericanos, de los proyectos de urbanización en ambos tipos de lotes. Los ejemplos más llamativos por el esfuerzo tecnológico y por lo vertiginoso del número de bloques y apartamentos, tomarían posesión de grandes conjuntos de barrios erradicados, previo pago de bienhechurías –urbanización 2 de diciembre, p. e.-, desplazando a una parte de los pobladores a viviendas de sustitución, mientras otros, junto con los que diariamente llegaban a la Caracas moderna, se trasladaban e invadían nuevos cerros y quebradas. De modo que en la década de los sesenta, los problemas ocasionados por el crecimiento de la capital y las vías institucionales definidas para enfrentarlos ya habían puesto de relieve el panorama de las competencias profesionales necesarias que el complejo asunto requería. Por su parte, los organismos de planificación urbana se definirían como metropolitanos para sumar uno tras otro a sus archivos y a los del MOP planes y proyecciones; la vialidad crecería con unos pocos trazos expresos adicionales junto a la extensión en capacidad de los viejos recorridos. Mientras tanto se retardaba la definición de un proyecto de transporte colectivo hasta que finalmente un cuerpo profesional especializado y una organización con autonomía ejecutiva se pusieron en marcha y comenzó la construcción que todavía continúa. Poco es posible agregar sobre el escaso impacto urbano, en buena parte negativo o irrelevante de las no muy numerosas obras públicas emprendidas desde el final de los sesenta para vivienda, cultura o recreación, como las del comienzo y el final de la avenida Bolívar, con el adicional “rescate patrimonial originario” como disfraz de proyectos que han terminado como decorado de un espacio público –comercial y político– improvisado. En definitiva, edificios públicos –Parque Central, Teatro Teresa Carreño, Galería de Arte Nacional, Banco Central de Venezuela o Biblioteca Nacional– en clara regresión a la ideología de modernización arquitectónica guzmancista, centrados en la ególatra impronta del autor. Sobre la competencia de los arquitectos en improvisados urbanistas se podría concluir que la trama lograda por los habitantes de los barrios de Caracas es, en muchos casos, más profesional y menos pretensiosa.

FORMALIZACIÓN DISCIPLINAR20 Para establecer variables, analizar, proponer e intervenir en la construcción de la ciudad, en su desarrollo, control y planificación, la universidad afrontó, el abigarrado y complejo escenario de competencias, apoyada por las iniciativas formales e informales de sus profesores, buena parte de los cuales eran a su vez profesionales del sector público21. La lista con el personal técnico a su servicio, reproducida en la prensa de 1936 por el Ministerio de Obras Públicas, incluía a un buen número de los ingenieros, arquitectos y estudiantes por concurso que ocuparían durante los años siguientes cargos al más alto nivel –nueve ministros de obras públicas y cinco directores del Banco Obrero, p.e.–, así como a profesionales responsables de importantes proyectos y obras: Gustavo Wallis, Carlos Raúl Villanueva, Luis Malaussena, Carlos Guinand, Cipriano Domínguez, por citar sólo a los arquitectos más reconocidos. Pero la misma lista puede ser revisada también desde la perspectiva del papel que estos funcionarios desarrollaron en la universidad; entre los casi ciento cincuenta que la componen encontramos un rector, tres decanos, varios directores –de escuela, centro o instituto– y un muy considerable número de profesores. Iniciativas formales e informales que desde 1936 empujaron los ajustes en la universidad a partir de las necesidades que el sector público encontraba para el desempeño de sus actuaciones. Pocas dudas caben de que la ciudad sea, como objeto de estudio, un escenario interdisciplinar conectado a su implantación territorial, como también lo es, en el caso de la ciudad formal, desde su construcción hasta su planificación. En la academia

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las disciplinas –economía, geografía, derecho, sociología…– respondieron abriendo sistemáticamente sus campos al incorporar primero nuevas asignaturas con la apostilla urbana, para luego establecer cátedras y especialidades en pregrado y postgrado. De este complejo de competencias orientadas hacia una progresiva especialización, la arquitectura y luego el urbanismo siguieron un proceso similar; así el espacio, la morfología y la planificación urbanas fueron componiendo en la UCV una línea de seguimiento hacia la formalización disciplinar separada; a la docencia –en el caso que nos ocupa sobre lo urbano– siguió la investigación y finalmente, en los últimos años, la extensión. En el primer pensum de estudios de la Escuela de Arquitectura, creada por el Ejecutivo el 13 de octubre de 194122, encontramos, en el último año de la carrera, una asignatura teórica con mucho de disciplina: “Urbanología, Higiene y Saneamiento de las poblaciones”. Poco importa que el sintomático -gía no haya prosperado como denominación, desde ese momento la cuestión urbana quedó instalada como anexo en los estudios de arquitectura, enraizándose por la vía disciplinar hacia el análisis crítico de lo urbano. Pero la primera incursión en la vía profesional fue en 1943 en la Escuela de Ingeniería cuando el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social –creado en 1936– propuso y así lo aprobó el Consejo Universitario, que se dictasen dos cursos de 7 meses de duración con 59 y 53 horas de clase dirigidos a estudiantes de medicina e ingeniería, así como a profesionales de estas y otras carreras universitarias. Estos cursos de extensión tenían por título: Administración Municipal y Sanidad Municipal y Rural; el primero sobre “las diferentes actividades municipales y su técnica administrativa”, en especial, de la forma de gobierno municipal a la utilidad pública de propiedad municipal; el segundo, sobre la capacitación sanitaria para intervenir en la ciudad, con temas tales como la transmisión de enfermedades y la disposición de excretas y basuras hasta las estadísticas vitales y la organización de la salud pública; el funcionario promotor de los cursos fue Daniel Camejo Octavio, graduado de Doctor en Ciencias Físicas y Matemáticas en 1937; esta promoción, que trasciende la tradicional articulación ingeniería/medicina, se adentra en otros componentes profesionales que confirman la expansión de los campos de actuación de los ingenieros en el sector público a nivel local23. Eduardo Calcaño, decano de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas abogaba en 1944 por dividir la carrera de ingeniería en varias especialidades y por separar, como lo indicada el decreto de 1941, la Escuela de Arquitectura; sin embargo, habría que esperar al Estatuto Orgánico de las Universidades Nacionales de 1946 para su refundación24. En el nuevo pensum de 1947 la “Urbanología” pasó a ser “Urbanismo” sin que el cambio de denominación tuviese mayores implicaciones académicas; era el tiempo, eso si, de la apertura profesional hacia la planificación que significó para los arquitectos –como ya resaltamos– la creación en 1946 de la Comisión Nacional de Urbanismo; esta innegable presencia profesional se refleja en el pensum de 1951 con la ampliación del “Urbanismo” a dos asignaturas de un año cada una, pero no más. Sin embargo, la apertura profesional de los arquitectos en la CNU, la agresiva política de obras públicas impulsada especialmente por el Banco Obrero y el estallido de la construcción privada hacían insuficiente la separación de la ingeniería y la arquitectura en dos escuelas de la misma Facultad. En 1949 Luis Malaussena, a la sazón director de la Escuela de Arquitectura y miembro de la CNU, en clara muestra de las fricciones internas con el decano, se dirigió directamente al Consejo Universitario solicitando que la escuela fuese elevada a la categoría de facultad para sancionar de un modo definitivo la separación entre ambas disciplinas y profesiones25. Al margen de las consideraciones de administración académica, el meollo argumental de la solicitud –decisión unánime del Consejo de Escuela– estaba centrado en las tensiones entre el arte y la técnica: “la Arquitectura es ante todo un arte”, “la confusión de que la Arquitectura y su técnica, el arte de construir, son una misma cosa” hace que “los términos Ingeniero y

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Arquitecto” sean sinónimos entre nosotros; “sin dejar de reconocer la importancia fundamental de los estudios técnicos, es necesario establecer de un modo categórico que es el aspecto artístico” el que constituye la verdadera labor de la Escuela; los conocimientos técnicos indispensables, “sin negarles su importancia, pueden ser obtenidos mediante esfuerzo individual y dentro de la organización de una Escuela Técnica corriente”. Pero lo que llama la atención no son estos argumentos, que culminan con una referencia a los últimos Congresos Internacionales de Arquitectos en los cuales “a través de múltiples y constantes mociones” exhortan a que “las Escuelas de Arquitectura constituyan unidades funcionales autónomas”; lo realmente sintomático es que se solicite la creación de una Facultad de Arquitectura y Urbanismo como “unidad funcional autónoma” y el urbanismo no aparezca mencionado en ningún momento26. Sin duda la concepción en boga entre los arquitectos –que hoy todavía permanece, aunque menos–es que no se trataba de dos disciplinas sino de un asunto relativo a la escala del proyecto que les fuese encomendado a los arquitectos. En el seno de la Comisión Nacional de Urbanismo es aleccionador el innegable antagonismo que Rotival y Violich establecen en torno a modelos de planificación, competencias profesionales y forma de adquirirlas. Pareciera que se hubiese trasladado a la cuestión urbana la argumentación de la carta de Malaussena llena de condicionales que es posible reconstruir de este modo: “aun cuando” o “sin dejar de” reconocer la importancia de los conocimientos técnicos indispensables… . La ciudad planificada requería para su orden y control de un instrumental adecuado al modo del empleado para planificar el desarrollo de Puerto Rico, mientras la ciudad diseñada requería ideas y trazos al modo de los dibujos sobre grandes “sábanas” de papel dibujados por Le Corbusier para las capitales de América Latina. Entre 1946 y 1957 –año en el que fue eliminada la CNU27– las contrataciones de los asesores, así como sus ceses, fueron marcando un recorrido en el cual la lucha de tendencias entre modelos y profesionales era patente; en algunos casos se llegaría a responsabilizar a Rotival, p. e. por haber sancionado la partición longitudinal de la capital junto a la segregación social este/rico y oeste/pobre; las variables políticas de esta década no pueden, tampoco, dejarse al margen28. Pero lo que en esta sección interesa es el patrón adoptado por la Universidad para la formación de los recursos humanos. En ese sentido, en la oferta de servicios que Maurice Rotival envió por valija diplomática al Ministro de Obras Públicas en 1946 incluía, además de una estructura para la Comisión Nacional de Urbanismo con talleres de investigación y proyecto por ciudades y regiones, la creación en la Universidad Central de Venezuela de “un Instituto de Urbanismo encargado de establecer los cursos de urbanismo que se imparten usualmente en las escuelas de ingenieros y arquitectos, así como en las de economía, ciencias políticas, derecho y ciencias sociales”. Con respecto a los profesores necesarios para dictar los cursos proponía que se incluyesen profesores de planta capacitados, pero sobre todo a “urbanistas consultantes” que se encargarían de definir los programas de los cursos de urbanismo; la propuesta incluyó la necesidad de establecer convenios con institutos similares en el exterior a fin de que los diplomados pudiesen “ejercer su profesión en el extranjero”. 98

El inicio formal de la dictadura personal de Marcos Pérez Jiménez tendría en la UCV profundas consecuencias. En octubre de 1951 fueron destituidas por el Consejo de Reforma las autoridades universitarias, del rector a los directores de escuela; el hasta ese momento director de la Escuela de Arquitectura Willy Ossott pasó a ser designado Decano-Delegado de la Facultad de Ciencias Matemáticas y Naturales para ejercer, además, las funciones de los Directores de las Escuelas de Ingeniería, de Arquitectura y de Ciencias; era una oportunidad para el ascenso de la escuela a facultad con el apoyo de funcionarios y proyectistas de peso en el gobierno: Luis Malaussena –a cargo del proyecto para el Sistema de la Nacionalidad–, Carlos Raúl Villanueva –a cargo de los proyectos para los planes de vivienda del Banco Obrero–y Luis Eduardo Chataing a punto

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de ser designado Ministro de Obras Públicas. La nueva Ley de Universidades Nacionales, aprobada por el ejecutivo en agosto 1953, incluía Arquitectura y Urbanismo entre las facultades universitarias; en septiembre Willy Ossott era designado Virrector-Secretario y encargado de dar forma a la creación de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCV29; en octubre sería, además, el decano al que le correspondió a su vez designar a Tomás José Sanabria director de la Escuela de Arquitectura. Cuando en octubre de 1951 fue intervenida la UCV, el Consejo Universitario había aprobado dos meses antes un nuevo plan de estudios de la Escuela de Arquitectura que se mantuvo hasta 1953; al terminar la actuación del Consejo de Reforma, la Escuela de Arquitectura ahora adscrita a la FAU confirmó el plan de estudios que incluía “Urbanismo” en cuarto y quinto año. Sin embargo, el nuevo Consejo Universitario designado se dirigió de inmediato a las facultades para que presentasen a la brevedad el Reglamento que luego debía aprobar el Ejecutivo, vía el Ministerio de Educación Nacional. El proceso no fue expedito y los reglamentos comenzaron a llegar al CU a comienzos de 1955. Uno de los últimos en ser aprobado por el Ejecutivo fue el de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo; el Reglamento, sancionado en noviembre de 1957, incluye un plan de estudios bien distinto al de 1953. Pocas pistas hay para reconstruir las iniciativas institucionales asumidas por la nueva facultad en relación al segundo término (y Urbanismo) de su denominación. Antes de exponerlas conviene recapitular algunas claves externas que arquitectos e ingenieros en distintas instancias y competencias de la administración pública pudieron alentar: marcado desencuentro entre el Ejecutivo y la CNU en torno a la dispersión de los componentes –nuevo Capitolio, Ministerios e Institutos autónomos– del Centro Cívico, luego denominado Centro Federal Administrativo, en abierto desconocimiento del Plano Regulador; injerencia de la Oficina de Estudios Especiales de la Presidencia en torno a la reorganización del Banco Obrero y las políticas de vivienda; o la Dirección de Urbanismo del MOP, junto al Colegio de Ingenieros, marcando diferencias con la CNU al invitar al urbanista belga Gastón Bardet. Como era de suponer las iniciativas giraron en la nueva facultad en torno a la conversión de la apertura de las competencias profesionales de los arquitectos en planes de estudios y títulos. Tomas José Sanabria, director de la Escuela de Arquitectura, encomendó un trabajo sobre el “contenido y las perspectivas de la profesión de urbanista”; tanto por el contenido de los informes como por los estrechos vínculos familiares de Sanabria con Francis Violich, es posible suponer que éste fue el encargado de solicitar información “sobre los sistemas educativos para urbanistas”; existen los informes presentados por el Comité Schuster del Ministerio Británico de Planificación y el Instituto Americano de Urbanistas, así como el resumen elaborado en 1952 por la International Federation for Housing and Town Planning sobre los cursos de planeamiento en las universidades del mundo; de los casi setenta pensa registrados –con características, régimen de estudios y duración¬– 37 corresponden a cursos de planeamiento en universidades norteamericanas y 20 a universidades del Reino Unido y Australia; el predominio de los programas del mundo anglosajón –que también guarda relación con su población– marcan con claridad su influencia, pero también los contactos del informante30. El seguimiento de esta iniciativa, que se debatía entre establecer estudios de urbanismo en pregrado o en postgrado, ha sido infructuoso aunque es posible suponer que se impusiese la visión de trasladar al postgrado los estudios urbanos pero sometiendo previamente los estudios de arquitectura a una profunda transformación. Si bien el Reglamento de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo señala como su finalidad la formación de “profesionales de la Arquitectura y el Urbanismo” e integran la facultad la Escuela de Arquitectura “y otras Escuelas, Institutos u Organismo Académicos que le fueran adscritos”, del total de 62 artículos del reglamento 45 corresponden a la organización y funcionamiento de la escuela.

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También permite suponer que se trasladaban al postgrado los cursos de urbanismo, que el nuevo plan de estudios, incluido en el artículo 54 del Reglamento “Composición” –asignatura central de la carrera, en tiempo de dedicación, prelaciones y prestigio– pasó a estar acompañada de un paréntesis orientador de sus objetivos: “arquitectura y planificación”; el perfil de los profesores de la asignatura –Carlos Raúl Villanueva, Jean Boistel, Tomás J. Sanabria, Diego Carbonell, Ernesto Fuenmayor, Luis Eduardo Chataing, Jorge Romero y Oscar Carpio– permite hacerse una idea de que los contenidos y objetivos de la asignatura no podían ir mucho mas allá de la planificación practicada en la CNU. Lo que si parece estar claro es que el maridaje “arquitectura y planificación” en el paréntesis que acompañaba a “Composición” en el pensum da cuenta de la apertura de competencias pero también que al desaparecer “Urbanismo” como asignatura separada e incorporar la planificación al proyecto se asumía que el bastón de mando disciplinar estaba en manos de la arquitectura; confirma este hilván la presencia a modo de complemento disciplinar de tres nuevas asignaturas: “Economía”, “Sociología” y “Planificación (teoría)” al servicio de la arquitectura. Para cuando en septiembre de 1957 este plan de estudios se hizo oficial, la matriz arquitecto-planificador gestada en la práctica profesional de la CNU se había trasladado con “funciones y atribuciones” a la Dirección de Urbanismo del MOP a la cual, por otra parte, siempre había estado supeditada; el significativo crecimiento de esta dirección, su progresiva especialización, junto al desarrollo e incremento de las directrices que emitía, la convertían en el organismo del poder central capaz de asumir “el control y ejecución de la materia urbanismo”; de modo que la declaración de “inexistente” que selló la liquidación de la CNU tuvo que ser un asunto interno alentado por otros funcionarios –ingenieros y arquitectos– más anónimos. Luce por lo menos plausible suponer que, ante las variables en juego en la materia, trabajos y consultas debían fluir sin mayores problemas entre las direcciones de vialidad y urbanismo no así entre estas y la CNU reconocida socialmente como protagonista. La Dirección de Urbanismo fortaleció su presencia al enviar regularmente a arquitectos e ingenieros a especializarse en Estados Unidos y Gran Bretaña; mientras, por otra parte, la Oficina de Estudios de la Presidencia ya había puesto en marcha para el momento de cierre de la CNU, por ejemplo, todo el dispositivo de planificación que había culminado con la selección tecnológica para la siderúrgica en Guayana y el proceso de licitación.

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En 1958, mientras la política traía cambios dentro y fuera de la universidad, en una buena parte de los planes y proyectos nacionales de la administración pública si bien sufrieron ajustes y fueron otros los funcionarios designados como responsables para ejecutarlos, privó más un desarrollo sin solución de continuidad que la tabla rasa; más discurso sobre los nuevos tiempos de democracia que cambios sustantivos31; en donde mejor se refleja la continuidad es en la transformación de la Oficina de Estudios Especiales en la Oficina de Coordinación y Planificación ambas adscritas a la presidencia32. Pero en el medio académico las depuraciones del Consejo de Reforma en 1952 –al finalizar el rectorado de Julio de Armas– no se habían olvidado; fueron destituidos los que habían tenido cargos directivos desde 1952, en la FAU el decano y el director. Sin embargo, la clasificación del personal docente y de investigación de la facultad para finales de 1958 –antes de la elecciones universitarias– incluyó 45 profesores de escalafón; entre los arquitectos, la mayor parte había trabajado tanto en el Banco Obrero como en la CNU y el MOP33. Julián Ferris fue primero designado y luego electo decano. La revisión del plan de estudios de la Escuela de Arquitectura fue uno de sus primeros objetivos. Acorde con los tiempos y el papel desempeñado por el rector De Venanzi como mentor del nuevo modelo universitario es la primera vez que el plan de estudios –aprobado por el CU en 1960– incluye una exposición de motivos, objetivos y un ideario de inserción en la realidad nacional; en el nuevo sistema semestral la Composición pasó del paréntesis arquitectura y planificación a ser Básica y luego Arquitectónica; las asignaturas de las disciplinas complementarias del plan de estudios anterior quedaron ahora detrás de seis Seminarios,

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dos de los cuales incluían en el programa teoría de la planificación con algunos desarrollos prácticos en el campo de la vivienda. Pero otros serían los profesores de estos dos seminarios: Eduardo Neira, Luis Lander y Marta Vallmitjana34; vivienda y planificación, el Planning and Housing del libro de 1944 de Violich había desplazado al urbanismo de Rotival. Sin embargo, cuando todo presagiaba que la remisión de lo urbano al postgrado era un asunto que la Facultad de Arquitectura y Urbanismo iba a resolver al calor de la nueva ley de universidades, algo se torció en el camino. Para explicar la torcedura es necesario trasladar el análisis a 1952 y a un ámbito no académico. Julián Ferris, revalidó su título de arquitecto y se incorporó en 1949 a la CNU al equipo de Violich35; equipo al que un año antes, al graduarse, lo había hecho Antonio Cruz Fernández. Ambos dejaron la CNU en 1952, solo tenemos seguridad de las razones de Cruz Fernández; miembro de Acción Democrática fue apresado, sus compañeros de la CNU –Violich entre ellos– intercedieron y salió exiliado. México y Puerto Rico fueron los epicentros de un exilio –Betancourt estuvo en Puerto Rico desde 1954 hasta finales de 1957– durante el cual algunos profesionales –Luis Lander y Antonio Cruz Fernandez, p.e.– aprovecharon para realizar cursos de postgrado; otros, como Manuel Pérez Guerrero, ocuparon cargos en el Programa de Asistencia Técnica a Naciones en Desarrollo de Naciones Unidas. A su regreso del exilio les esperaban tres encargos: la dirección del Banco Obrero, la creación de la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano y de reorganización de los programas de desarrollo en la nueva Oficina de Coordinación y Planificación36. Lo que la administración pública requería en 1958 era formar cuadros para insertarse en los núcleos de planificación de las nuevas y viejas dependencias; no era el tiempo aún del Instituto de Urbanismo, y menos con el modelo propugnado en la CNU por Rotival37. En la UCV la iniciativa de Cordiplan y el Banco Obrero para la creación de un Instituto de Planificación Integral –luego Centro de Estudios para el Desarrollo– fue recogida por Julián Ferris quien culminaría con éxito su labor con la decisión del CU de crear en 1961 el Cendes. A pesar de que algunos decanos sugirieron que fuese adscrito a la FAU, Ferris se opuso; las razones que adujo fueron la naturaleza interdisciplinar de la planificación del desarrollo. No es de extrañar entonces que en octubre de 1967, esta vez como miembro de la comisión de Consejo Nacional de Universidades que dio la aprobación definitiva a la creación del Instituto de Urbanismo, señalara a propósito de la adscripción que el urbanismo es una actividad de postgrado que debía estar “abierto a una amplia variedad de profesionales y no solo de arquitectos”, ya que como actividad no calzaba dentro “del campo específico de una determinada profesión básica, como Arquitectura, Ingeniería, Economía, Sociología, Derecho”; razón por la cual se podría adscribir el Instituto “a cualquiera de las Facultades que se ocupan de diferentes aspectos del problema urbanístico, tales como la Facultad de Ingeniería, de Economía o de Derecho”; se aceptaba la adscripción por la naturaleza del Consejo Técnico del nuevo instituto que confirmaba: “el carácter interdisciplinario del urbanismo, como disciplina y como profesión”, y porque ha sido la Facultad de Arquitectura y Urbanismo la que, “tradicionalmente, se ha ocupado de este tipo de problemas”; por si quedaba alguna duda, el Reglamento aprobado estipulaba sobre la adscripción: “se deja al Consejo Universitario la libertad de establecer para él [Instituto de Urbanismo] un régimen especial, con el fin de que pueda crear, cuando lo considere oportuno y conveniente, un Instituto de carácter interdisciplinario que no dependa de ninguna facultad en particular, sino directamente del Rector y del Consejo Universitario”. Esta no era desde luego la visión de quienes en 1962 solicitaron en la Segunda Convención Nacional de Arquitectos la creación de un Instituto de Urbanismo en la FAU; la iniciativa había sido inducida poco antes por Rotival en carta a Guido Bermúdez, presidente de la Sociedad Venezolana de Arquitectos; en ella Rotival se quejaba del contrato otorgado a un grupo de planificadores norteamericanos para el plan de urbanismo de Ciudad Guayana: “tienen un contrato de muchos años

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para ejecutar lo que pensaba debía ser el sueño de mi vida”38. La proposición de la convención de arquitectos fue acogida por el Consejo de la Facultad y llevada a De Venanzi quien confirmó la necesidad de establecer un marco institucional a la investigación en el área, así como de ofrecer docencia de postgrado. Pero no sería sino al inicio del segundo decanato de Víctor Fossi39, en noviembre de 1966, cuando finalmente prosperó la iniciativa. El Consejo Universitario aprobó el 23 de mayo de 1967 la creación del Instituto de Urbanismo con los términos y argumentos ya descritos. La exposición de motivos que acompañaba al proyecto recorría el fenómeno de urbanización como un problema mundial para luego mostrar sus manifestaciones en Venezuela. De seguidas situaba las claves para la definición disciplinar y profesional del urbanismo como asunto del siglo XX, a partir de la actividad del planeamiento en diferentes ámbitos –urbano, regional, nacional–, aunque “cualquiera que sea el área sobre la cual se aplique, la planificación urbanística tendrá por objeto ordenar y controlar el uso del suelo con el fin de lograr óptimos beneficios económicos y sociales para la población que lo habita”; nacía sin el previo desarrollo de una investigación académica en el área y con clara vocación de iniciar de inmediato un postgrado en urbanismo capaz de establecer las sintonías necesarias entre las profesiones asociadas a la actividad urbanística. El ideario con respecto a la enseñanza del urbanismo constaba de cinco puntos: como disciplina inter-profesional “con contenidos y técnicas específicos, no cae dentro del campo exclusivo de una determinada profesión”; el progreso de los estudios urbanísticos depende del progreso científico y tecnológico de otras disciplinas universitarias cuyo fortalecimiento y desarrollo es vital para su futuro; la formación en urbanismo debe incluir cursos ordinarios en las distintas profesiones asociadas a la actividad urbanística con programas y cursos de especialización; la formación miscelánea de un urbanista integral tiene dificultades conceptuales y prácticas, de modo que los cursos de especialización “además de estudiar el fenómeno urbano y los mecanismos de interrelación entre los factores” permita profundizarlos desde la profesión básica; la educación de postgrado en urbanismo en las distintas especialidades debe incluir “además de la enseñanza teórica o formal, la investigación y el análisis de problemas reales en el campo del urbanismo”.

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El 2 de octubre de 1968, Oscar Carpio, decano de la FAU, enviaba a Omer Lares40, primer director del Instituto de Urbanismo, la comunicación del Consejo Universitario en la cual se indicaba que había sido aprobada la recomendación favorable del Consejo de Estudios para Graduados para la creación de un Curso de Postgrado en Urbanismo; por otro lado, el primer proyecto de investigación había comenzado con retraso como parte del estudio integral de Caracas que el Consejo Universitario propuso a cada facultad para conmemorar el cuatricentenario de la capital y cuyo primer volumen fue publicado en 196741. Ni el postgrado ni el proyecto tuvieron suerte; a ambas circunstancias contribuyó el talante poco abierto al diálogo de Carpio y Lares ante el proceso de renovación académica iniciado marzo de 1969 en la FAU; aunque no solo el talante tuvo que ver ya que ambos, a nombre de los cuerpos colegiados que presidían, apoyaron la intervención militar de la UCV iniciada el 30 de octubre de 1969 por el gobierno de Rafael Caldera, la reforma de la Ley de Universidades de septiembre de 1970, la destitución de las autoridades rectorales de la UCV y la imposición en enero de 1971, por parte del Consejo Nacional de Universidades Provisorio, de unas autoridades que sellaron la intervención. Este accidentado rosario de circunstancias –políticas y universitarias– puede parecer ajeno al Instituto de Urbanismo, sin embargo, contaminó tanto al primer curso de postgrado como al primer proyecto de investigación; aunque también la historia posterior quedaría marcada. Al momento de crearse el Instituto de Urbanismo, Marta Vallmitjana, quien había realizado trabajos y cursos en Londres y Paris entre 1959 y 1960 –recordemos que fue profesora entre 1962 y 1967 de los Seminarios IV y VI Planificación del pensum de la Escuela– fue llamada a formar parte del instituto; quedó encargada de iniciar el proyecto de investigación para el Estudio de Caracas, al cual se incorporarían también Alberto Morales Tucker y Rafael Valery42; por otra parte,

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inscribió y curso las asignaturas del primer trimestre del postgrado en urbanismo que se inició en enero de 1969 y que debía culminar en diciembre de 1970; además aprobó sucesivamente tres matemáticas y tres estadísticas en el Curso de Post-Grado 1968-1969 del Cendes. Esta parte del currículo personal de quien en 1975 seria designada directora del Instituto de Urbanismo podría ser irrelevante aquí a no ser porque el 23 de octubre de 1969 –faltando siete días para la intervención militar y apenas siete días después de que la Asamblea de la Facultad Ampliada pusiese democráticamente fin a la crisis académica en la FAU– Omer Lares, director del Instituto de Urbanismo, le dirigió una comunicación rescindiendo su contrato y eliminándola como alumna del postgrado. Las cartas con los alegatos de la profesora Vallmitjana dirigidas al decano de la facultad y al rector estaban fechadas el viernes 31 de octubre de 1969; de modo que tuvo que esperar al 2 de diciembre, cuando los militares se retiraron de la Ciudad Universitaria, para poderlas consignar; las injustas medidas tuvieron como base “las posiciones contradictorias que dentro de ella [la facultad] hemos sostenido el arquitecto Lares y yo”, es decir que “difícilmente podría explicármelas por otra razón que no sea la represalia personal por los criterios que mantuve en el proceso que recientemente vivió la facultad”. No comenzó con buen pie la formalización disciplinar del urbanismo y el cobijo institucional para su desarrollo en la universidad; a los avatares reseñados habría que agregar que Francis Violich llegó al país para evaluar el postgrado de urbanismo, al inicio del tercer trimestre del primer año, cuando la FAU ya estaba tomada por la Asamblea Plenaria; no debió causarle mucha sorpresa a Violich la situación y se reunió en el Ateneo de Caracas; viniendo de la Universidad de California las tomas estudiantiles de la UCV debieron resultarle familiares habida cuenta de las ocurridas en Berkeley un año antes. Por más que el Consejo Rectoral impuesto buscase la normalidad apoyado en las autoridades de las facultades que había alentado y apoyado la intervención de la UCV, la crispación no cejó durante todo 1970; solo se adocenaría, en parte, con las elecciones de noviembre de 1971 –Asambleas y Consejos de Facultad– y abril de 1972 –de rector a decanos. En la FAU, Eduardo Castillo, nuevo director de la Escuela de Arquitectura desde mediados de 1970, debió lidiar con las dificultades internas para programar y comenzar semestres regulares43. El Instituto de Urbanismo apenas pudo completar en 1970 el tercer trimestre del primer año; su nuevo director, Omar Hernández44, escribía en mayo de 1971: “el curso que actualmente se dicta en el Instituto de Urbanismo se inició en enero de 1969 y debía terminar en diciembre de 1970. Sin embargo, el curso fue interrumpido en varias oportunidades por las “tomas” realizadas por grupos extraños al Instituto y por la ocupación de la Ciudad Universitaria por la Fuerza Pública, todo lo cual ha dado como resultado la pérdida de un año de estudios. Las interrupciones mencionadas han contribuido además a bajar el nivel académico del curso” motivo por el cual propone un plan docente de recuperación con cinco asignaturas adicionales para el 2º semestre del segundo año del Curso –17 mayo al 7 de agosto de 197145– que debía terminar, y así fue, el 3 de diciembre de 1971. Para ese momento, Eduardo Castillo sería el decano encargado de la FAU. Puesto al día el calendario, el ahora denominado Curso de Especialización Profesional en Urbanismo comenzó en enero de 1972 su segunda edición; cuando en noviembre de 1973 estaba por terminar, el director del instituto tramitó ante la Comisión de Estudios para Graduados la solicitud para que a partir de su tercera edición –enero 1974/diciembre 1975– se otorgase, previa presentación y probación de una tesis el título de Magíster en Urbanismo. En el nuevo programa “las asignaturas básicas y de carácter obligatorio para todos los estudiantes totalizaban 36 créditos, dejando al estudiante elaborar un programa individual de estudios a fin de obtener los 28 créditos restantes”; la posibilidad de esta orientación especializada se ofrecía entre el 4º y el 6º semestre en tres campos: “sistemas regionales”, “planificación física y diseño urbano”, y “aspectos sociales e implementación”; para avalar la propuesta, además del programa de cada asignatura y las prelaciones se incluía una lista con los 20 profesionales que componían el personal docente y de investigación del Instituto con los cuales se contaba para comenzar la tercera edición

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del postgrado; los horizontes profesionales básicos incluían: arquitectura (9), ingeniería (4), economía (4), derecho (2) y sociología (1); de ellos 14 habían obtenido su postgrado en Estados Unidos, 3 en Gran Bretaña y 1 en Francia, la mayoría en city o regional planning. El modelo de formalización disciplinar adoptado ha tenido hasta hoy evaluaciones, ajustes y acentos, pero no cabe duda que a partir del tercer curso del postgrado en urbanismo y las investigaciones emprendidas con la incorporación de un grupo de becarios de postgrado en el exterior, el Instituto de Urbanismo consolidó su vocación interdisciplinaria tanto en docencia como en investigación; a ello contribuyó la designación en 1975 de Marta Vallmitjana como directora. Ese mismo año, la Escuela de Arquitectura formalizaba la necesidad de que los estudiantes de pregrado confrontasen su futura actividad profesional con una inserción critica sobre la construcción de las ciudades venezolanas y su implantación en el territorio nacional; para ello fue creado entonces el Sector de Estudios Urbanos con el objetivo de mostrar al estudiante de arquitectura una visión critica del proceso de urbanización de nuestro país.

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1/ El texto se apoya en la documentación recopilada de los siguientes repositorios: Archivo Histórico de Miraflores, Archivo del Concejo Municipal del Distrito Federal, Fondo Pedro Pablo Azpúrua, Archivo del Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela, Archivos Diplomáticos del Ministerio de Asuntos Extranjeros de Francia en Nantes; ésta documentación se encuentra disponible en físico en la Unidad de Documentación INFODOC BD/JJMF/SEU-FAUUCV en el piso 9 del edificio FAU-UCV y puede ser consultada en-línea en el portal http:// fau.ucv.ve/infodoc/. Además de varios artículos especializados, los análisis de los resultados de investigación que aquí se han utilizado están recogidos fundamentalmente en tres libros del autor (Martin Frechilla, 1994; 2004; 2007). 2/ En 1988 el proyecto colectivo auspiciado por el Consejo de la FAU sobre el plan urbano de Caracas de 1939 nos permitió girar la investigación hacia la historia; los 50 años de la FAU permitieron poner en orden el desarrollo y el

perfil de los estudios urbanos en la Escuela de Arquitectura y, más recientemente afrontar, dentro de la historia de los estudios de arquitectura en el país, el tracto, sin duda relevante de la renovación académica en la UCV, articulado a los 65 años de nuestra escuela. Los resultados se encuentran en dos libros colectivos: Vallmitjana (comp.), 1991; Calvo (comp.), 2005; y uno individual: Martín Frechilla, 2007. 3/ El proyecto concluido tomó forma de libro en Forja y crisol. La Universidad Central, Venezuela y los exiliados de la Guerra Civil española 1936-1958 (Martín Frechilla, 2006). El proyecto de grupo CDCH PG 02-00-58252005, junto a los profesores Yolanda Texera Arnal (CENDESUCV) y Alfredo Cilento Sarli (IDEC-FAU-UCV), titulado “La Universidad Central y el ejercicio profesional en la historia de las ciencias tecnológicas en Venezuela, siglo XX”, se encuentra en su segunda etapa. 4/ Esta sección recoge los resultados de investigación publicados en dos libros editados por

el CDCH de la UCV en 1994 y 2004: Planes, planos y proyectos para Venezuela: 1908-1958 (Apuntes para una historia de la construcción del país) y Diálogos reconstruidos para una historia de la Caracas moderna. Se ha desechado la citación expresa para aliviar el artículo. 5/ Como en muchas otras ocasiones tomo prestado el análisis del historiador Germán Carrera Damas en la perspectiva social de construir y demoler el proyecto nacional. 6/ Hurtado Manrique fue el arquitecto de la mayor parte de las edificaciones para la renovación urbana del casco central en los gobiernos de Antonio Guzmán Blanco; el Paseo de El Paraíso, inaugurado en 1895, fue su última obra al fallecer ese mismo año. Smith, fue nombrado en 1888 Ingeniero Municipal de Caracas; al inaugurarse El Paraíso y el Edificio para la Exposición Agrícola, Industrial y Comercial, Smith era Ministro de Fomento. 7/ Seria en 1930 cuando se aprobase la primera Ordenanza

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sobre Arquitectura Civil del Distrito Federal; en su articulo 16 solo se reglamentaba la amplitud de los retiros para todas las vías de salida del centro urbano, confirmando el carácter pasivo que asume el sector público para la construcción de calles y avenidas, limitado como está por el régimen parcelario y de propiedad del suelo urbano. 8/ El Ingeniero Carlos Pardo Soublette fue su director y el arquitecto Enrique García Maldonado –quien tamibén había revalidado en 1936– el adjunto; el entonces bachiller Pedro Pablo Azpúrua era uno de los topógrafos. 9/ Algunos críticos de arquitectura refieren un empaque comparable a la arquitectura italiana desarrollada desde la ascensión al poder de Mussolini en 1922. 10/ Además de los miembros de la Junta Administradora del Banco Obrero, la Comisión estuvo integrada por Enrique Aguerrevere, Manuel Silveira, Luis Eduardo Chataing, Armando Vegas, Guillermo Pardo Soublette, Leopoldo Martínez Olavarria, Edgar Pardo Stolk, Oscar Antonio Machado, Luís Roche y Juan Bautista Arismendi; sector público y sector privado, arquitectos, ingenieros y urbanizadores. 11/ Revalidó en 1939. 12/ Para conmemorar los quince años de actividades (1938-1953) la compañía resumió con estas cifras el número de construcciones: 58 casas-quinta, 70 edificios de apartamentos, oficinas y comercio, 12 edificios industriales, 12 cines, 8 bancos, además de 3 urbanizaciones y otras obras varias. 13/ La carta privada al ministro fue publicada en El Universal del 9 de mayo de 1936; entre las familias firmantes destacaban los apellidos González Gorrondona, Travieso, Izquierdo, Corao, Vallenilla, De La Concha. 14/ Maurice Rotival que en esos años llegó de nuevo al país decía que “el arquitecto-urbanista es

un arquitecto para el que la mayoría de las veces el urbanismo sólo es un medio. Porque los honorarios del urbanista no tienen medida de comparación con los de un arquitecto, es un salario de miseria lo que reciben. (…) El plan de urbanismo de detalle (…) solo interesa en función del contrato de arquitectura que va a recibir (…) sólo entonces el negocio es rentable”. 15/ No nos ocupamos ahora del fomento y la planificación económica que aparecerá. 16/ En la década de los cincuenta entró en funcionamiento el sistema de bombeo Tuy I, Tuy II en 1967 y al comienzo de los ochenta Tuy III, sistemas para los cuales construyeron diques y embalses -Largartijo, La Pereza, Quebrada Seca, Taguaza, Taguacito, Tacata, Ocumarito ... y complejos sistemas de interconexión; en los noventa se comenzó a construir el sistema Tuy IV. 17/ Si bien el Centro Simón Bolívar fue iniciativa de la CNU como centro de comercio, oficinas y estación de autobuses, a la postre acogería a la administración pública, mientras el centro cultural pasó al final de la avenida Bolívar. 18/ Francis Violich había publicado en 1944 Cities of Latin America: Planning and Housing in the South. 19/ Los miembros de la comisión fueron: los ingenieros Alfredo Laffé, Ricardo Zuloaga, Pedro Pablo Azpúrua y Leopoldo Martínez Olavarría –revalidó su título de Doctor en Ciencias Físicas y Matemáticas por el de Arquitecto en 1955-; y los arquitectos Gustavo Ferrero Tamayo, Juan Andrés Vegas, Julián Ferris y Carlos Dupuy. 20/ Esta sección se apoya en los documentos del Archivo del Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela. Se ha omitido la inserción de cada referencia en el texto y desplazado al final la lista cronológica de las carpetas utilizadas. 21/ Un ejemplo no vinculado

con la construcción de la ciudad pero sí con las necesidades de la industria petrolera lo constituyó la creación en 1936 de un Instituto de Geología dentro del Ministerio de Fomento que poco después se trasladaría a la UCV para convertirse en la Escuela de Geología. 22/ Las Escuelas de Arquitectura aparecen en el capitulo Educación Superior de la Ley de Educación de 24 de julio de 1940; el decreto ejecutivo de creación de la nuestra incluye el pensum. En una oportunidad se intentó acceder a los archivos del Ministerio de Educación para seguir alguna pista sobre el decreto y sus autores pero, como en la mayor parte de la administración pública, fue misión imposible. Por el año y las iniciativas de Diego Nucete Sardi, como Director-Gerente del Banco Obrero, es posible pensar que su dependencia contribuyó a establecer el pensum; algunas asignaturas parecen hablar de El Silencio: “Construcciones metálicas y de concreto armado”, “Elaboración de presupuestos y Administración de trabajos” e “Hidraúlica”; recordemos con respecto a esta última el importante trabajo realizado sobre la quebrada Caroata. 23/ Daniel Camejo Octavio sería tiempo después un exitoso promotor inmobiliario; Marina Grande en Catia La Mar y El Morro en Puerto La Cruz, son dos ejemplos. 24/ La presión académica de ingenieros y arquitectos por la separación tuvo su contraparte gremial con la creación de la Sociedad Venezolana de Arquitectos en 1945. 25/ Luis Malaussena, el nuevo decano Hipólito Kwiers Rodríguez y Eduardo Calcaño el anterior, estaban en la citada lista de profesionales al servicio del MOP de 1936. 26/ La carta es de mayo de 1949; en marzo de 1949 en la relación de edificios pendientes dentro del proyecto de la Ciudad Universitaria estaba el de

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la Escuela de Arquitectura; en noviembre de 1949 en la correspondencia del Instituto Ciudad Universitaria aparece por primera vez el edificio para la Facultad de Arquitectura y Urbanismo.

mediados de 1957 a Caracas invitado por el gobierno para realizar una evaluación de la situación económica y diseñar de acuerdo a las políticas cepalistas un programa de desarrollo.

27/ La Exposición de motivos del decreto expone la voluntad de eliminar los organismos consultivos “que por su naturaleza son inoperantes en la práctica, robusteciendo más bien los ejecutivos” en este caso la Dirección de Urbanismo del MOP.

33/ Entre los arquitectos figuraban: Carlos Raúl Villanueva (Titular); Oscar Carpio, Julián Ferris, Ernesto Fuenmayor, José Miguel Galia, Julio Ripamonti, Tomas Sanabria y Julio Volante (Asociados); Guido Bermúdez, Víctor Fossi, Jaime Hoyos, Samuel Pieters, Luis Rivas y Martín Vegas (Agregados); y Ralph Erminy, Americo Faillace, Germán Trujillo, Henrique Hernández, Gustavo Legorburu, Jesús Tenreiro, Fruto Vivas, Bernardo Borges, Carlos Fabiani, Simón Malavé e Ignacio Zubizarreta (Asistentes). Por más que Ossott no fue reincorporado y Villanueva tuvo durante un tiempo que aceptar lo de “arquitecto del régimen”, la UCV les otorgó a ambos el doctorado Honoris causa en 1964 y 1961 respectivamente.

28/ La iniciativa de la creación de las comisiones de planificación correspondió a la Junta Revolucionaria de Gobierno; durante el gobierno de Rómulo Gallegos el ministro de Obras Públicas Edgar Pardo Stolk tuvo un público enfrentamiento con la CNU que le costó a Rotival que no le renovaran de su contrato hasta que después del golpe de noviembre de 1948 contra Rómulo Gallegos lo hiciesen de nuevo; entre 1948 y 1957 la CNU produjo planos reguladores de idéntica factura para las distintas ciudades venezolanas; pero desde 1953 es innegable el desplazamiento hacia la planificación del desarrollo, pasando la CNU a validar la implantación de obras en la capital. 29/ Con todos estos enlaces no es de extrañar que en 1956 la nueva facultad “saltara la lista de espera” e inaugurase un edificio propio.

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30/ Una sola universidad francesa, ninguna alemana y cinco belgas; no es un azar la presencia de Bardet en el país si por otra parte recordamos que son cinco cursos para aproximadamente los 10 millones de población de Bélgica mientras los 37 de EEUU corresponden a casi 300 millones de habitantes. 31/ La Dirección de Urbanismo del MOP pasó a ser Dirección de Planificación Urbanística, lo cual como veremos no deja de ser por lo menos en el papel significativo de cara a la universidad. 32/ Celso Furtado había viajado como funcionario de la CEPAL a

34/ El arquitecto Eduardo Neira y el ingeniero Luis Lander eran para ese momento profesores e investigadores del recién fundado Cendes, a la vez que funcionario y director del Banco Obrero; la arquitecto Marta Vallmitjana, luego de trabajar como arquitecto planificador en Londres (1959-1960), fue contratada como arquitecto planificador por la Corporación Venezolana de Guayana (1961-1967); entre 1962 y 1967 dictó Seminarios IV y VI de Planificación. 35/ Martínez Olavarría, presidente de la CNU dirá: “es la teoría americana y le da vuelta a todo”. 36/ La Corporación Venezolana de Fomento había sido creada por Rómulo Betancourt en 1946, ahora era el momento de repetir la experiencia con una corporación regional para Guayana: la CVG. 37/ Por la cuenta que le traía Betancourt siempre expuso a plena conciencia su ideología antiurbana (“esas moles de concreto”):

en 1945 había lidiado con el prestigio de El Silencio y ahora en 1958 con la obra del Banco Obrero y la vialidad urbana de la capital. 38/ Rotival vino contratado por el Centro Simón Bolívar en 1959 para buscar una salida proyectual a los terrenos de la avenida Bolívar, sus “Tesis para el Centro de Caracas” tropezaron con Antonio Cruz Fernández en la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano; volvió en 1975 cuando la Gobernación del Distrito Federal seguía sin saber que hacer con los terrenos de Avenida Bolívar luego de construido Parque Central; en esa ocasión dictó una conferencia auspiciada por el Colegio de Arquitectos de Venezuela, pero no visitó en la UCV el Instituto de Urbanismo. 39/ Graduado de arquitecto en la UCV en 1951, había trabajado en la CNU y realizado, alentado por Francis Violich, estudios de postgrado en Berkeley; fueron varios los profesionales venezolanos que estudiaron planificación en la Universidad de California en la cual Violich llegó a ser profesor emérito. 40/ Omer Lares (arquitecto UCV. 1954), fue becado por MOP para estudiar planificación urbana en Londres. 41/ El Consejo Universitario comprometió a todas las facultades en el proyecto; de acuerdo a las contribuciones de los profesores se agruparon los volúmenes: Historia, tecnología, economía y trabajo (II); Población y Servicios urbanos (III); Estratificación social y familia (IV); Gobierno y Política (VII), por ejemplo. En el caso de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, el Centro de Investigaciones Históricas y Estéticas –creado en 1962 por iniciativa de los profesores de las cátedras de Historia de la Arquitectura Graziano Gasparini, Juan Pedro Posani y Carlos Raúl Villanueva– asumió el proyecto sobre la arquitectura de Caracas. Por razones que se nos escapan –costo, política, solape temático interno …¬– el libro

Al norte y al este de El Paraiso. Urbanismo y Universidad...

no fue incluido como volumen del Estudio de Caracas, y sería publicado por Gasparini y Posani bajo el título Caracas a través de su arquitectura en septiembre de 1969 por una fundación privada; sólo se menciona su origen académico en el reconocimiento a los estudiantes de arquitectura que colaboraron para el período 1900-1940. 42/ El proyecto quedó concluido en 1970. Algunas de las circunstancias a las que nos estamos refiriendo permiten explicar que Alberto Morales Tucker, Rafael Valery y Marta Vallmitjana publicasen en 1991 el libro: Estudio de Caracas. Evolución del patrón urbano desde la fundación de la ciudad hasta el período petrolero (1567-1936).

43/ El 2 de diciembre, al abrirse de nuevo luego de la retirada del ejército, cinco profesores de la Escuela de Arquitectura que habían participado activamente durante la renovación denunciaron con grandes afiches el abierto apoyo del Decano y el Director de Instituto de Urbanismo a la intervención militar; el Consejo de Facultad los consideró ofensivos y sancionó a los profesores de la escuela: expulsión del instructor, dos rescisiones de contrato y dos expedientes a los de escalafón. El contencioso se prologó durante todo 1970 y los primeros meses de 1971.

terdisciplinario, si bien los arquitectos con diversas formaciones de postgrado rescatarían la dirección del instituto con una sola excepción desde entonces. 45/ Técnicas de Desarrollo Urbano III, Trabajos Prácticos V, Métodos Cuantitativos de Análisis, Teoría de la Planificación y Seminario sobre problemas urbanos. La comunicación, que fue aprobada en junio de 1971 por el Consejo Rectoral, incluye los temas y objetivos de cada una de estas asignaturas.

44/ Graduado de sociólogo en la UCV en 1963, con un Master of Regional Planning en la Cornell University en 1968; con su designación se confirmaría lo in-

BIBLIOGRAFÍA

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107

PERSPECTIVAS DE DESARROLLO EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE CARACAS

SÍNTESIS El artículo presenta los resultados de investigaciones desarrolladas con la participación del autor en torno a la prospectiva de desarrollo de la Región Metropolitana de Caracas, Estas investigaciones tuvieron fines muy específicos, pero aquí se presentan como un análisis general acerca del desarrollo futuro del área en términos de la localización de actividades, el sector inmobiliario y el sistema de transporte. Se analiza la situación actual sobre una base de datos espacial y multisectorial descriptiva del área con la cual se calibró un modelo integrado de usos del suelo y transporte que luego fue utilizado para desarrollar proyecciones a 25 años bajo diversos supuestos de crecimiento y suponiendo la implantación de importantes proyectos de transporte. A la luz de estos resultados se discuten los problemas a enfrentar a futuro, de magnitud ciertamente considerable, y se proponen diversos lineamientos para un plan de desarrollo para la Región Metropolitana de Caracas.

ARTÍCULOS

Tomás de la barra

ABSTRACT This article presents the results of a number of research projects around the future prospects of the Caracas Metropolitan Region, in which the author participated, These studies were carried out for very specific projects, but are presented here in terms of a global analysis about the future development of the area in terms of the location of activities, land markets and the transport system. The current situation is analyzed on the basis of a spatial and multisectorial database that describes the study area, On this basis an integrated land use and transport model was calibrated, and then used to develop 25 year projections. The projections were based on specific assumptions about future growth, and that a number of transport-related projects that are under way or being planned, are implemented, The results shed light on the problems of considerable magnitude that are probably going to arise in the future, These problems are discussed and directions are proposed in order to organize a development plan for the Caracas Metropolitan Region

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Palabras clave: Desarrollo urbano, localización de actividades, planificación urbana, modelos de transporte y localización de actividades, Tranus, Área Metropolitana de Caracas. Recibido: 28 de Noviembre de 2007 Aceptado: 31 de Enero de 2008

Key-words: Urban development,activities localization, urban planning, transport and activities lozalization models, Tranus, Metropolitana Area of Caracas

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ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN La investigación que aquí se presenta tiene como base estudios específicos realizados por el autor y sus colegas, específicamente tres estudios recientes (Al momento de escribir este artículo aún no se contaba con publicaciones oficiales sobre estos estudios, por lo cual no se hacen referencias): - La encuesta de movilidad en hogares realizada en el Área Metropolitana de Caracas en noviembre de 2005 por encargo de la Alcaldía Metropolitana de Caracas. - El estudio de demanda para la expansión del Metro de Los Teques realizado en 2006-2007 encargado por la C. A. Metro Los Teques, que también incluyó una encuesta de movilidad en hogares. - El estudio de demanda para la segunda autopista Caracas-La Guaira, realizado en 2006-2007, encargado por el Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura-MINFRA, que al igual que el anterior, incluyó una encuesta de movilidad en hogares. El análisis que aquí se presenta cubrió la totalidad de la Región Metropolitana, constituida por los cinco municipios de Caracas, Guarenas-Guatire, Altos Mirandinos, Litoral Central y Valles del Tuy. Se trata de un área muy compleja y con grandes dificultades topográficas, pero que conforma una conurbación con relaciones intensas. La movilidad es, por lo tanto, un tema central. Quizás hay pocas áreas metropolitanas en donde la relación entre la localización de actividades, la accesibilidad y el mercado inmobiliario se den de manera más intensa. Los estudios mencionados permitieron la conformación de una base de datos, que si bien puede calificarse como preliminar, al menos cubre un área extensa, incluye una amplia gama de variables y está georeferenciada. En la actualidad se están haciendo importantes esfuerzos por mejorar e incrementar el nivel de resolución de la base de datos por parte de la C. A. Metro de Caracas. Sobre esta base se desarrolló y calibró un modelo integral de usos del suelo y transporte utilizando el sistema TRANUS. Se trata de un software enteramente desarrollado en Venezuela con la participación del autor y otros colegas, el cual está disponible en formato libre con código abierto (ver www.modelistica.com). Este sistema de modelos ha sido utilizado en la mayoría de las ciudades grandes y medias de América Latina, y en ciudades y regiones de Estados Unidos, Europa y Asia. De manera similar a la base de datos, el modelo desarrollado en estas investigaciones constituye un primer paso, con un nivel de resolución que, si bien adecuado para el nivel regional, puede tener dificultades en los detalles. La C. A. Metro de Caracas está realizando un esfuerzo por mejorar considerablemente la base de modelación sobre el mismo software.

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En las secciones siguientes se describe la base de datos utilizada para la calibración del sistema de modelos. En una tercera sección se presentan los resultados obtenidos al utilizar el sistema de modelos como herramienta predictiva, incluyendo diversos aspectos relacionados con el desarrollo urbano futuro del área de estudio, el mercado inmobiliario y el sistema de transporte. De estos resultados se derivan una serie de conclusiones que son presentadas en un apartado final. BASE DE DATOS El primer elemento a definir a la hora de estructurar la base de datos es la zonificación, es decir, la división del área de estudio en zonas. En este caso la zonificación estuvo influenciada por el objetivo de los estudios realizados, con énfasis en los Altos Mirandinos y el Litoral Central, y el ámbito regional del área. En total fueron definidas 80 zonas, de las cuales 4

Pespectivas de desarrollo en la región metropolitana...

correspondieron al Área Metropolitana de Caracas (AMC). En el gráfico 1 se muestra la división zonal correspondiente al AMC, Litoral y Altos Mirandinos. Sobre la base de esta zonificación se desarrollaron los principales componentes de la base de datos socioeconómica: Empleo por sector: se estimó el empleo en cada zona distinguiendo entre básico, Gobierno, Servicios y Educación. Población por estrato: se estimó la población por estrato en cada zona, considerando tres grupos A+B+C, D y E. Usos del suelo: se desarrolló un mapa de usos del suelo para toda la región, considerando un total de 47 tipos de suelo diferentes, agregándolos luego para la modelación en 9 tipos (industrial, servicios, mixto, educación, multifamiliar alto y medio, unifamiliar alto y bajo, y barrios).

Gráfico 1: División del área de estudio en zonas (parcial)

Elaboración propia Gráfico 2: Total de usos del suelo por categoría

El Censo 2001 fue la principal fuente utilizada para las estimaciones de población y empleo. En el caso de los usos del suelo se realizó una investigación combinando fotografías satelitales y visitas en campo. Por último se ajustaron las estimaciones de empleo para mantener consistencia con los usos del suelo. El gráfico 2 muestra los totales de suelo por categoría, donde puede verse que el uso predominante es barrios (35%), seguido por las dos categorías de unifamiliar (30%), el

Elaboración propia

Gráfico 3: Mapa de usos del suelo: detalle del centro del AMC

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Cuadro 1: Población por estrato y subregión año base 2007

Estrato Subregión ABC D E Total Caracas 674.461 1.305.027 1.652.866 3.632.354 Junquito-Carayaca 8.137 36.247 50.954 95.338 Guarenas-Guatire 58.529 161.257 194.387 414.173 Valles Tuy 87.098 237.839 289.077 614.014 Altos Mirandinos 55.597 131.380 154.861 341.838 Litoral 17.891 101.568 172.989 292.448 Total 901.713 1.973.318 2.515.134 5.390.165 En % Caracas 18,6 35,9 45,5 100,0 Junquito-Carayaca 8,5 38,0 53,4 100,0 Guarenas-Guatire 14,1 38,9 46,9 100,0 Valles Tuy 14,2 38,7 47,1 100,0 Altos Mirandinos 16,3 38,4 45,3 100,0 Litoral 6,1 34,7 59,2 100,0 Total 16,7 36,6 46,7 100,0 Elaboración propia sobre datos del INE.

Cuadro 2: Población por estrato y subregión año base 2007 Sector Subregión Básico Gobierno Servicios Comercio Educación

Total

Caracas 294.996 99.971 673.132 189.513 75.945 1.333.557 Junquito-Carayaca 10.362 1.141 13.095 4.071 1.714 30.383 Guarenas-Guatire 43.434 7.488 53.334 15.961 7.195 127.412 Valles Tuy 70.303 11.648 81.189 24.874 10.132 198.146 Altos Mirandinos 37.244 5.951 43.750 16.318 6.427 109.690 Litoral 29.454 5.666 39.663 12.345 5.426 92.554 485.793 131.865 904.163 263.082 106.839 1.891.742 Total En % Caracas 22,1 7,5 50,5 14,2 5,7 100,0 Junquito-Carayaca 34,1 3,8 43,1 13,4 5,6 100,0 Guarenas-Guatire 34,1 5,9 41,9 12,5 5,6 100,0 35,5 5,9 41,0 12,6 5,1 100,0 Valles Tuy Altos Mirandinos 34,0 5,4 39,9 14,9 5,9 100,0 Litoral 31,8 6,1 42,9 13,3 5,9 100,0 25,7 7,0 47,8 13,9 5,6 100,0 Total Estimaciones propias sobre base Censo 2001. Encuesta de Movilidad en Hogares y datos de usos del suelo.

Gráfico 4: Distribución espacial del empleo por sector (vista general) base 2007

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Estimaciones propias sobre base Censo 2001. Encuesta de Movilidad en Hogares y datos de usos del suelo.

industrial (13%) y las dos categorías de suelo multifamiliar (9%). El gráfico 3 muestra un detalle del mapa de usos del suelo en el centro del AMC para ilustrar el nivel de detalle de la investigación realizada. El cuadro 1 muestra la distribución de la población por estrato en cada subregión, indicando los porcentajes respectivos. La mayor concentración de estratos altos se observa en Caracas, seguida por los Altos Mirandinos, mientras la mayor concentración de estratos bajos se da en el Litoral Central. Para el año 2007 se estima que Caracas tiene una población de 3,6 millones, lo cual representa 67% de los casi 5,4 millones que habitan la Región Metropolitana. La distribución del empleo por subregión se presenta en el cuadro 2, según el cual Caracas concentra 1,33 millones de empleos del total 1,9 millones en la Región Metropolitana, lo cual representa un 70%, un poco mayor que la concentración de la población. Estas cifras fueron estimadas, entre otras fuentes, con los resultados de las Encuestas de Movilidad en Hogares que cubrieron el AMC, Litoral y Altos Mirandinos. En Caracas la relación población/empleo sería 2,72, en Litoral 3,17 mientras en Altos Mirandinos sería 3,10. Estos desbalances, como se verá más adelante, pueden generar necesidades de movilidad entre la periferia y el centro de magnitud considerable. La densidad del empleo es mucho mayor en el centro de Caracas que en el resto de las áreas, como se puede observar claramente en el mapa del gráfico 4. Por otra parte el empleo terciario se encuentra más concentrado que otras categorías. Así, en Caracas la relación entre población y empleo terciario es de 3,50 mientras en Guarenas-Guatire, por ejemplo, es de 4,93. Esto agrega al desbalance poblaciónempleo un segundo desbalance población-servicios que, como se verá, ejerce una presión muy fuerte sobre los sistemas de transporte que comunican los satélites con Caracas. Con respecto al transporte, la base de datos incluyó tres componentes principales:

Pespectivas de desarrollo en la región metropolitana...

Encuestas de Movilidad en Hogares: realizada en 2005 en el AMC y en 2006 en los Altos Mirandinos y Litoral Central. Las tres encuestas, para las cuales se hicieron entrevistas en 19 mil hogares, fueron realizadas con idéntico formato tal que pudieron ser integradas. Red viaria: se codificaron unos 8 mil tramos de vía en una red que distinguió 12 tipos de vía diferentes, incluyendo el metro. Red de Servicios de Transporte Público: fueron codificadas 130 rutas agregadas tomadas de un inventario actualizado realizado por la Alcaldía Metropolitana, distinguiendo 10 servicios diferentes, además de metro y metrobús. El gráfico 5 muestra una vista general de la red para el área de estudio de acuerdo a la tipología adoptada, mientras que el gráfico 6 muestra un detalle en el centro de Caracas.

Gráfico 5: Vista general de la red viaria por tipo de vía, base

Imagen TRANUS - Elaboración propia Gráfico 6: Detalle de la red viaria en el centro del AMC, base 2007

RESULTADO DE LAS PROYECCIONES Con el modelo calibrado se procedió a realizar proyecciones desde el año base 2007 hasta 2032, cubriendo todas las variables socioeconómicas, usos del suelo, uso de la vialidad y del transporte público. Para ello en los estudios mencionados se adoptaron una serie de hipótesis, entre las cuales merece destacar: Tasas de crecimiento de la población y el empleo para la Elaboración propia totalidad de la Región Metropolitana. Normativa de desarrollo urbano y posibles proyectos de vivienda y equipamiento. Proyectos viales y de transporte público. La combinación de estos componentes dio lugar a una amplia gama de escenarios factibles. Dadas las naturales limitaciones de este artículo, sólo se presentará una de estas combinaciones. Características del escenario presentado Las tasas globales de crecimiento del empleo y la población se muestran en el cuadro 3. Las tasas de crecimiento de la población fueron tomadas de las proyecciones del Instituto Nacional de Estadísticas (INE). Para separar las proyecciones por estrato se adoptaron tasas un poco más altas para los estratos ABC en comparación con los estratos D y E para reflejar una redistribución positiva del ingreso. En general las tasas adoptadas son muy moderadas, inferiores al promedio nacional e inferiores a muchas otras ciudades del país. Las tasas adoptadas para el crecimiento del empleo son superiores a las de población para reflejar diversas tendencias tales como la disminución del desempleo, incorporación creciente de la mujer a la fuerza laboral y crecimiento proporcional de las cohortes en edad de trabajar. También se puede ver que los sectores terciarios crecen más que el sector básico, especialmente el sector servicios. Todas las tasas desaceleran a lo largo del período de proyección.

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Cuadro 3: Tasas interanuales de crecimiento para la Región Metropolitana (en %) Período Empleo Básico Gobierno Servicios Comercio Educación Total 2007-2012 1,35 1,65 2,20 1,85 1,85 1,88 2012-2017 1,25 1,55 2,00 1,75 1,75 1,73 2017-2022 1,22 1,52 1,95 1,72 1,72 1,70 2022-2027 1,18 1,48 1,90 1,68 1,68 1,66 2027-2032 1,10 1,40 1,68 1,55 1,55 1,50 2032-2037 1,00 1,30 1,78 1,50 1,50 1,52 Población (Estrato) ABC D E Total 0,93 0,75 0,75 0,87 2007-2012 2012-2017 0,91 0,83 0,75 0,81 2017-2022 0,87 0,80 0,72 0,77 2022-2027 0,85 0,78 0,67 0,74 0,85 0,76 0,65 0,73 2027-2032 2032-2037 0,84 0,74 0,61 0,70 Elaboración propia.

Estas tasas de crecimiento son un insumo para el modelo, el cual debe luego estimar la distribución de la población por estrato y empleo por sector en las distintas zonas en que se dividió el área de estudio. Las distribuciones de población y empleo están influenciadas fuertemente por el sector inmobiliario y las políticas de desarrollo urbano. A este respecto en el escenario presentado sólo se introdujo al modelo las actuales disponibilidades de suelo de acuerdo a los planes urbanos de los diversos municipios. Al momento de realizar los estudios, no se identificaron políticas adicionales o proyectos de desarrollo habitacional de magnitud.

Las distribuciones de población y empleo también están influenciadas por los proyectos y políticas de transporte. Los principales proyectos considerados en el escenario que se presenta aquí son: Línea 2 del Metro de Caracas desde Plaza Venezuela hasta La Urbina (2012) Prolongación Línea 3 hasta La Rinconada (2008) Prolongación Metro Los Teques hasta San Antonio (2012) Operación plena Ferrocarril Caracas-Valles del Tuy (2008) Ferrocarril Caracas (La Urbina) – Guarenas-Guatire (2014) Segunda Autopista Caracas-La Guaira (2017) Todos estos proyectos, excepto la Segunda Autopista Caracas-La Guaira, están en ejecución. Adicionalmente se supuso que los sistemas ferroviarios suburbanos operarían con tarifas integradas con el Metro de Caracas y contarían con redes integradas de autobuses en los entornos periféricos. En la Segunda Autopista Caracas-La Guaira operarían dos rutas de metrobús, complementados con rutas integradas en el Litoral. Dado el estado de avance de estos proyectos se puede considerar que es un escenario factible y con una buena posibilidad de materializarse. No se consideraron proyectos viales en Caracas ni extensiones a la red de metrobús urbana.

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Resultados socioeconómicos y de usos del suelo La modelación permite obtener resultados de las proyecciones de población y empleo a nivel de zonas, pero por limitaciones de espacio aquí sólo se presentan a nivel de subregiones, lo cual permite hacer énfasis en la problemática subregional. El cuadro 4 y el gráfico 7 presentan los resultados de las proyecciones de empleo en cada subregión. Entre los años 2007 y 2032 se espera un crecimiento total de 987 mil empleos en la Región Metropolitana. Caracas comienza con tasas de crecimiento moderadas, pero al agotarse sus recursos inmobiliarios se reduce la velocidad de crecimiento hasta prácticamente cero al final del período de proyección. Así y todo, en el período logra captar 240 mil empleos, lo cual representa 24% del crecimiento del total. Las tasas más altas y los mayores crecimientos en términos absolutos se presentan en los Valles del Tuy, seguidas muy de cerca por los Altos Mirandinos. También destaca el importante ritmo de crecimiento del empleo en el Litoral Central, que prácticamente se triplica.

Pespectivas de desarrollo en la región metropolitana...

Cuadro 4: Crecimiento del empleo por subregión Subregión 2007 2012 2017 2022 2027 2032 2032-2007 Caracas 1.333.557 1.482.081 1.561.890 1.609.806 1.623.211 1.574.074 240.517 Junquito-Carayaca 30.383 32.210 34.673 39.767 47.085 58.644 28.261 Guarenas-Guatire 127.412 145.457 151.784 169.063 182.350 199.341 71.929 Valles Tuy 198.146 215.661 234.627 280.991 350.075 444.439 246.293 Altos Mirandinos 109.690 125.209 156.520 202.488 259.286 323.602 213.912 Litoral 92.554 106.745 123.007 159.239 210.326 278.996 186.442 Total 1.891.742 2.107.364 2.262.502 2.461.354 2.672.333 2.879.097 987.355 En % Caracas 2,13 1,54 0,61 0,17 -0,61 24,36 Junquito-Carayaca 1,17 0,68 2,78 3,44 4,49 2,86 Guarenas-Guatire 2,68 0,84 2,18 1,52 1,80 7,28 Valles Tuy 1,71 1,54 3,67 4,49 4,89 24,94 21,67 Altos Mirandinos 2,68 4,48 5,28 5,07 4,53 18,88 Litoral 2,89 2,86 5,30 5,72 5,81 Total 2,18 1,73 1,70 1,66 1,50 100,00 Elaboración propia, resultados de la modelación.

De estos resultados debe destacarse que la fuerte desaceleración que se presentará en el Área Metropolitana de Caracas generará un efecto que podría llamarse de desborde. Según estos resultados, a partir de 2022 Caracas desborda hacia su periferia, lo cual hace que los Valles del Tuy más que dupliquen el empleo y los Altos Mirandinos lo tripliquen, al igual que el Litoral. Del análisis sectorial se reveló que los Valles del Tuy crecerán principalmente sobre la base del empleo industrial, mientras los Altos Mirandinos y el Litoral serán más importantes para el empleo en comercio y servicios. Las proyecciones de población por subregión se muestran en el cuadro 5 y el gráfico 8. Caracas crece mucho menos en términos de población que de empleo, desacelerando a partir de 2017 hasta alcanzar un crecimiento negativo. El crecimiento más importante se da en los Valles del Tuy, que crecería en 460 mil habitantes para sobrepasar el millón, seguido por los Altos Mirandinos que crecería en 293 mil habitantes para alcanzar 635 mil. Si bien el ritmo del crecimiento sería menor en Guarenas-Guatire, las magnitudes son importantes, ya que crecería en 173 mil habitantes para acercarse a los 600 mil habitantes. El crecimiento del Litoral también sería importante al crecer en 351 mil habitantes para llegar a 653 mil. Aunque no se presenta en los cuadros, el crecimiento de los Altos Mirandinos se basará principalmente en los estratos altos y medios, mientras los de los Valles del Tuy y Litoral estarán basados en estratos medios y bajos. En términos de población, el fenómeno de desborde de Caracas se presenta incrementado. El crecimiento de Caracas sería mayor en términos de empleo que de población, lo cual subirá considerablemente los precios inmobiliarios y esto, a su vez, expulsará mayores cantidades de habitantes hacia los satélites. Con ello también se incrementará la dependencia satélite-centro, y por lo tanto las necesidades de viaje.

Gráfico 7: Crecimiento del empleo por subregión, Escenario Tendencial Bajo

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Elaboración propia, resultados de la modelación.

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Cuadro 5: Crecimiento del empleo por subregión, Escenario Tendencial Bajo Subregión 2007 2012 2017 2022 2027 2032 2032-2007 Caracas 3.632.354 3.822.118 3.843.377 3.740.766 3.639.020 3.496.207 -136.147 Junquito-Carayaca 95.338 94.345 82.863 93.819 103.045 116.251 20.913 Guarenas-Guatire 414.173 434.890 504.628 565.272 581.931 587.458 173.285 Valles Tuy 614.014 613.603 707.434 810.676 942.835 1.073.802 459.788 293.782 Altos Mirandinos 341.838 359.237 406.482 473.922 547.639 635.620 Litoral 292.448 305.894 316.024 406.997 506.142 643.753 351.305 Total 5.390.165 5.630.087 5.860.808 6.091.453 6.320.612 6.553.090 1.162.925 En % Caracas 1,02 0,11 -0,54 -0,55 -0,80 -11,7 Junquito-Carayaca -0,21 -2,56 2,51 1,89 2,44 1,8 Guarenas-Guatire 0,98 3,02 2,30 0,58 0,19 14,9 Valles Tuy -0,01 2,89 2,76 3,07 2,64 39,5 25,3 Altos Mirandinos 1,00 2,50 3,12 2,93 3,02 Litoral 0,90 0,65 5,19 4,46 4,93 30,2 Total 0,87 0,81 0,77 0,74 0,73 100,0 Elaboración propia, resultados de la modelación.

Resulta interesante que el crecimiento poblacional en Guarenas-Guatire sea menor que el de los Valles del Tuy y comparable a los Altos Mirandinos. Esto se debe a la combinación de dos factores: la reserva de suelo de Guarenas-Guatire es considerablemente menor que la de los Valles del Tuy, mientras los Altos Mirandinos combinan cercanía con una mayor calidad ambiental. Por otra parte la conexión ferroviaria tanto con Altos Mirandinos como con los Valles del Tuy se dará plenamente en el corto plazo, mientras que Guarenas-Guatire deberá esperar al menos 8 años o más. El Litoral Central presenta un crecimiento un poco más moderado, ya que su reducida oferta inmobiliaria limita las expectativas que pueda presentar una segunda autopista. Resultados de transporte Como es bien sabido, el actual sistema de transporte de Caracas presenta altos niveles de congestión, tanto en la vialidad superficial como en el sistema metro subterráneo. En la actualidad se están realizando grandes inversiones tanto para poner en plena operación algunos sistemas que están cercanos a ello así como otros que deberán esperar entre 5 y 8 años. La pregunta más importante es, por lo tanto, si estos nuevos componentes tendrán la capacidad suficiente como para soportar los incrementos de la demanda en sus dos modalidades: aumento por crecimiento de las actividades y aumento por el fenómeno de desborde. Gráfico 8: Población por subregión, Escenario Tendencial Bajo

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Elaboración propia, resultados de la modelación.

Los resultados que se obtienen responden claramente a los dos factores antes señalados. Por una parte se debe esperar que los viajes entre Caracas y sus satélites se incrementen considerablemente y por otra que la congestión y saturación en el valle principal llegue a niveles preocupantes. Una serie de indicadores que resultan de la modelación dan una idea de la magnitud esperada de estos fenómenos. Un in-

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Cuadro 6: Proyección de viajes hora pico por categoría Categoría 2007 2012 % 2017 % Comer Servic 68.818 84.119 4,1 90.686 1,5 Educación 128.294 147.293 2,8 160.839 1,8 Trabajo Bajo 156.203 172.836 2,0 175.202 0,3 Trabajo Medio 201.419 227.740 2,5 232.357 0,4 Trabajo Alto 114.399 131.275 2,8 132.839 0,2 669.133 763.264 2,7 791.923 0,7 TOTAL % = tasas anuales de crecimiento. Estimaciones propias, resultados de la modelación.

2022 % 96.780 1,3 172.456 1,4 177.191 0,2 235.002 0,2 136.375 0,5 817.805 0,6

2027 % 101.718 1,0 183.400 1,2 176.903 0,0 235.904 0,1 138.691 0,3 836.616 0,5

2032 101.134 189.665 169.901 230.367 137.080 828.147

% -0,1 0,7 -0,8 -0,5 -0,2 -0,2

dicador clave es el número de viajes que se realizan en la hora pico por categoría de viajero, lo cual se muestra en el cuadro 6. En el año base 2007 se realizan en la hora pico más de 600 mil viajes, aproximadamente 10% de los viajes diarios. En 2012 el número de viajes se incrementa de manera considerable a 763 mil viajes en la hora pico, lo cual corresponde a una tasa anual de crecimiento de 2,7%, superior a la tasa de crecimiento de la población y el empleo. Este importante crecimiento se explica por los sistemas que han entrado en operación para esa fecha: Metro Los Teques prolongado hasta el casco central y regresando paralelo a la Carretera Panamericana hasta San Antonio, operando con una red de alimentación integrada; Línea 2 del Metro de Caracas prolongado desde Plaza Venezuela hasta Parque del Este y La Urbina; Línea 3 en plena operación hasta La Rinconada; plena operación del Ferrocarril Caracas-Charallave-Cúa, complementada con una red de alimentación integrada con cobertura amplia en los Valles del Tuy. Cabe destacar que no hay ninguna fantasía en estos proyectos, ya que se trata de obras contratadas con presupuestos asignados, con la excepción de las redes de alimentación, que sólo han sido organizadas en los Altos Mirandinos. Las tasas de crecimiento de los viajes se desaceleran considerablemente en el período 2012-2017, situándose muy poco por debajo de las tasas de crecimiento de las actividades económicas, a pesar de que entran en operación dos importantes proyectos de transporte: el ferrocarril Caracas-Guarenas-Guatire y la Segunda Autopista Caracas-La Guaira. En 2022 resulta muy difícil transitar en Caracas, a pesar de las gigantescas inversiones, y de allí en adelante la situación no hace sino empeorar, hasta al extremo de que al final del período de proyección la tasa de crecimiento de los viajes sea negativa. El deterioro en la calidad de vida de los habitantes de la Región Metropolitana será considerable al deteriorarse la movilidad. Destaca en los resultados que la movilidad se deteriora para todos los estratos sociales. Una consecuencia directa del fenómeno de expansión urbana hacia la periferia, que se acelera en el período 2012-2017 es el incremento en la longitud media de los viajes, que se muestra en el cuadro 7. Para este período la longitud media pasa los 20 Km y sobrepasa los 23 Km al final del período de proyección. Esto ocurriría a pesar del incremento de la congestión, que tendría el efecto contrario, es decir, recortar los viajes. Algo similar sucede con la duración media de los viajes, que Cuadro 7: Longitud media de los viajes por período (en kilómetros)

Cuadro 8: Duración media de los viajes por período (en horas decimales HP am.)

Categoría 2007 2012 2017 2022 2027 2032 Comer Servic 15,0 15,6 17,4 17,1 16,5 17,95 Educaciòn 21,6 21,9 24,2 24,6 25,3 27,03 Trabajo Bajo 22,3 22,2 24,4 25,6 27,0 29,19 Trabajo Medio 16,0 16,7 20,4 20,9 21,6 23,02 Trabajo Alto 11,5 11,1 13,1 13,8 14,3 16,18 TOTAL 17,7 17,9 20,5 21,0 21,7 23,5 Estimaciones propias, resultados de la modelación.

Categoría 2007 2012 2017 2022 2027 2032 ComServ 1,27 1,13 1,11 1,13 1,11 1,26 Educacio 1,74 1,49 1,48 1,56 1,63 1,82 TraBajo 1,83 1,55 1,53 1,67 1,80 2,05 TraMed 1,34 1,22 1,26 1,32 1,38 1,52 TraAlto 0,97 0,88 0,92 0,99 1,02 1,17 TOTAL 1,46 1,28 1,29 1,37 1,43 1,61 Estimaciones propias, resultados de la modelación.

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Urbana 40/ 2007

Cuadro 9: Distribución modal de los viajes por período (en horas y miles de pasajeros/Km) Operador 07ª % 12A % 17D % 22D % 27D % 32D % Auto 3.229 29,1 3.068 24,6 3.196 21,5 3.260 20,7 3.273 19,8 3.393 19,3 Bus urbano 1.464 13,2 1.404 11,3 1.404 9,4 1.479 9,4 1.543 9,3 1.636 9,3 Metro Caracas 2.240 20,2 3.318 26,6 3.932 26,4 4.126 26,2 4.291 25,9 4.418 25,2 Metrobús urbano 231 2,1 284 2,3 313 2,1 321 2,0 320 1,9 322 1,8 Bus suburbano 3.035 27,4 2.711 21,8 2.619 17,6 2.693 17,1 2.822 17,0 3.068 17,5 Metrobús suburbano 592 5,3 643 5,2 821 5,5 1.050 6,7 1.155 7,0 1.214 6,9 Metro Los Teques 50 0,5 310 2,5 589 4,0 574 3,7 667 4,0 836 4,8 1.076 7,2 1.228 7,8 1.442 8,7 1.596 9,1 Ferrocarril Tuy 216 2,0 676 5,4 Ferr, Caracas-Guatire 0 0,0 0 0,0 874 5,9 927 5,9 980 5,9 972 5,5 Total 11.080 100,0 12.454 100,0 14.874 100,0 15.717 100,0 16.568 100,0 17.553 100,0 Tasa anual 2,4 3,6 1,1 1,1 1,2 Estimaciones propias. resultados de la modelación.

comienzan con una media de 1,4 horas, subiendo gradualmente hasta 1,6 horas (cuadro 8). Este incremento no es mayor por el hecho de que un número creciente de viajes se hace en metro. Cabe destacar que son los estratos bajos los que tardan más en realizar sus viajes, así como quienes viajan distancias mayores. La distribución modal de los viajes se presenta en el cuadro 9 en términos de miles de pasajeros-Km (pax-Km) en la hora pico de la mañana. En el año base el automóvil transporte a un 29% de los pax-Km, y le sigue en importancia el autobús suburbano (27,4%) y el Metro de Caracas (20,2%). Al introducir los importantes proyectos de metro en el año 2012, varios de ellos atendiendo a las ciudades satélites, se incrementan considerablemente los pax-Km transportados, a una tasa anual de 2,4%. Mientras el automóvil se reduce, el Metro de Caracas es el que presenta el mayor incremento, sobrepasando a todos los demás modos. Este crecimiento se debe principalmente a la prolongación de la Línea 2 desde Plaza Venezuela hasta La Urbina. También aparecen el Metro Los Teques y el Ferrocarril Caracas-Cúa. Para 2017 aparece el Ferrocarril Caracas-Guatire conectado a Línea 2 en La Urbina, y se incorporan rutas de Metrobús desde el Litoral a Caracas por una segunda autopista. Eso genera un nuevo incremento importante en el número de pax-Km transportados, creciendo a un ritmo de 3,6% anual. El Metro de Caracas crece nuevamente pero mantiene la proporción de los pax-Km transportados, mientras el Metro de Los Teques y el Ferrocarril Caracas-Cúa crecen considerablemente y el Ferrocarril Caracas-Guatire aporta un número importante. Gráfico 9: Distribución modal de los viajes por período (en miles de pasajeros-Km HP am)

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Elaboración propia, resultados de la modelación.

A partir de 2022 ya no hay nuevos proyectos y la tasa de crecimiento de los viajes se reduce consecuentemente a alrededor de 1,1%. El uso del automóvil baja gradualmente en términos relativos, y los demás sistemas prácticamente mantienen su participación. El Metro de Caracas crece muy poco, ya que alcanza su capacidad en todas las líneas. Los sistemas suburbanos, en cambio, muestran una dinámica mayor aunque también alcanzan sus capacidades máximas en diversos puntos.

Pespectivas de desarrollo en la región metropolitana...

En el gráfico 10 se presenta una imagen del transporte masivo estimado para el año 2032 en la hora pico de la mañana, que incluye el Metro de Caracas, Metrobús urbano y suburbano y los ferrocarriles de cercanías. Se resaltan los puntos de mayor demanda de pasajeros. El Metro de Caracas se presenta con volúmenes iguales a su capacidad en buena parte de su extensión, incluyendo los tramos que se encuentran actualmente en construcción (Plaza Venezuela-Parque del Este-La Urbina). Según estos cálculos, el Ferrocarril Caracas-Guatire inyectaría unos 32 mil pasajeros entrando a Caracas en la hora pico, mientras el Ferrocarril Caracas-Cúa aportaría unos 31 mil y el Metro de Los Teques 27 mil. El Metrobús del Sureste por Autopista Prados del Este destaca con 22 mil pasajeros en la hora pico hacia el centro, y el Metrobús del Litoral, operando por una segunda autopista, alcanza 21 mil accediendo a Caracas.

Gráfico 10: Pasajeros en el sistema masivo 2032 hora pico am

Estimaciones propias, resultados de la modelación.

Gráfico 11: Nivel de servicio en vialidad superficial hora pico am 2032

Como se puede ver, todos estos componentes estarían trabajando a su máxima capacidad que, con las actuales tecnologías, se estiman en 52 mil pax-hora-sentido para sistemas metro, 35 mil para ferrocarriles de cercanías y 20 mil para autobuses. El metro de Los Teques tendría la limide servicio F. Estimaciones propias, resultados de tación adicional determinada por la pendiente, por lo cual Nivel la modelación. a pesar de ser un metro difícilmente puede superar 35-40 mil pax-hora-sentido. Los ferrocarriles de cercanías tienen la limitación de las distancias mayores que hace más difícil operar con frecuencias altas, aunque esto puede ser compensado con trenes de dos pisos. Los autobuses difícilmente pueden llegar a 20 mil pax-hora-sentido cuando operan en vialidad compartida, aun con unidades articuladas de alta capacidad, pero pueden superar los 35 mil en vías exclusivas. Al alcanzar la capacidad máxima del transporte masivo, una parte importante de la demanda debe utilizar los sistemas convencionales de superficie: automóviles y autobuses no integrados que para el año 2032 llevarían un 46% de los pax-Km (ver cuadro 9). Esto conduce a una saturación extrema de la vialidad, como puede verse en el gráfico 11, donde buena parte de las vías principales aparecen con nivel de servicio F, el más bajo en la escala del Highway Capacity Manual de EEUU.

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CONCLUSIONES Los resultados de los estudios aquí presentados, con proyecciones a 25 años, revelan una situación muy preocupante para la Región Metropolitana de Caracas. A pesar de que se adoptaron tasas de crecimiento muy moderadas, el fenómeno de la expansión satelital se acentúa y el sistema de transporte no logra los niveles de capacidad requeridos para la demanda esperada, todo ello a pesar de las grandes inversiones que se han realizado en transporte masivo y un plan ambicioso de continuarlas. La expansión satelital que se genera por el fenómeno de desborde se debe principalmente a la incapacidad del área de Caracas para expandir la oferta inmobiliaria, a pesar de que en los resultados seguiría incrementando sus densidades. Las áreas de expansión, en cambio, no presentan mayores restricciones, salvo en Litoral Vargas y, en menor medida, Altos Mirandinos. La oferta disponible en Guarenas-Guatire y Valles del Tuy es abundante. Los sistemas ferroviarios de cercanías, aunque con algunas dificultades, podrán asumir la demanda adicional que la expansión significa, especialmente si se les dota de redes de alimentación locales integradas como se supuso en estas estimaciones. El principal problema es, por lo tanto, el transporte masivo en Caracas. A pesar de la extensión de la Línea 2 del Metro de Caracas desde Plaza Venezuela-Parque del Este-La Urbina, el metro seguirá saturado, extendiéndose esta saturación en todo lo largo de esta nueva línea que se espera entre en operación en 2012. Los pasajeros que provengan de las zonas de expansión encontrarán cierta capacidad en los terminales (Las Adjuntas, Rinconada, La Urbina), pero llenarán trenes que no podrán ser utilizados por los viajeros internos de Caracas. Con ello seguirá el uso del automóvil y los servicios convencionales de superficie, que a su vez, incrementará la congestión. Desde el punto de vista de transporte, la estrategia a seguir deberá estar centrada en el incremento de capacidad en Caracas. Esto se puede lograr con diversas iniciativas: Líneas adicionales de metro, por ejemplo, la denominada Línea Norte. Corredores de autobuses integrados como Fuerzas Armadas-Nueva Granada, Francisco Miranda-Centro, Autopista Fajardo, Autopista del Este y muchos otros de menor longitud, para completar unos 100 Km de vías exclusivas para buses. Integración tarifaria de todos los sistemas: metro, metrobús, buses convencionales y rutas periféricas en barrios, con billetes electrónicos recargables. Sistema centralizado de control de semáforos y mejora considerable en la administración del tránsito. Plan de expansión de la vialidad, con algunos proyectos de importancia largamente postergados y un gran número de pequeños proyectos de bajo costo y alto impacto. 120

Desde el punto de vista del desarrollo urbano es importante limitar el incremento de las actividades en la Región Metropolitana de Caracas, y especialmente en el Área Metropolitana de Caracas, a la vez que ordenar la ocupación de los territorios de expansión. Para ello será necesario: Limitar nuevos proyectos de vivienda y equipamientos dentro de Caracas estrictamente a programas que garanticen la sustitución, especialmente aquellos que se ubiquen en áreas previamente ocupadas. Conjuntos residenciales en áreas nuevas corren el riesgo de atraer más población. Naturalmente esta estrategia debe ser complementada con programas de inversión en otras regiones del país. Ordenar las áreas de expansión para promover una ocupación racional de los territorios. Para ello se deben planificar

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estas áreas de manera conjunta, no de manera aislada como se está haciendo en Litoral y Guarenas-Guatire. En general, el desarrollo de estas áreas está principalmente en manos de empresas inmobiliarias privadas, lo cual está generando una ocupación anárquica y poco eficiente. Descentralización del empleo desde Caracas hacia los centros de expansión para lograr un mejor equilibrio entre empleo y población. Paradójicamente el sector privado está mostrando un mayor dinamismo en la desconcentración de empleo que el sector gubernamental. La descentralización de servicios (salud, educación) pude ser muy efectiva para reducir la dependencia centro-periferia. Para llevar a cabo estas iniciativas, resulta imprescindible la organización institucional de la Región Metropolitana, que debe contar con un ente capaz de generar los planes e implantar/coordinar la ejecución de los proyectos que se requieren.

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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL E INEQUIDAD TERRITORIAL EN VENEZUELA. UNA ASOCIACIÓN ESPURIA

RESUMEN Este trabajo tiene por objeto analizar la problemática de la inequidad territorial en Venezuela y, en particular, aportar evidencias empíricas para contrastar la tesis oficialista sobre el rol determinante del proceso de descentralización en su agudización, mediante el análisis del impacto distributivo del gasto fiscal de estados y municipios. Específicamente, el documento examina la expresión espacial del deterioro del bienestar social durante las últimas décadas y el patrón territorial del gasto descentralizado con el fin de explorar las relaciones del gasto social con los indicadores regionales de ingreso, pobreza, educación, salud y vivienda. Los resultados obtenidos aportan conclusiones singulares sobre la inequidad territorial en Venezuela que cuestionan la tesis oficialista y apuntan hacia una tesis alternativa sobre el carácter principalmente progresivo del gasto fiscal descentralizado con base en el patrón de distribución territorial del mismo.

ARTÍCULOS

Irene Layrisse de Niculescu

ABSTRACT This paper intends to analyze the regional inequities in Venezuela and, particularly, to bring empirical evidences to contrast the governmental thesis on the determining role of decentralization in the inequity deepening, through the analysis of the distributional impact of the fiscal expenditure of states and municipalities. Specifically, the spatial expression of the social welfare worsening and the regional pattern of the decentralized expenditure are examined with the purpose of exploring the relations between the social expenditure and the regional indexes of income, poverty, education, health and housing. The results contribute singular conclusions on regional inequities in Venezuela questioning the government thesis and pointing at an alternative thesis on the mainly progressive character of the decentralized fiscal expenditure which is based on its regional distribution pattern.

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Palabras clave: Descentralización fiscal, inequidad territorial, convergencia, gasto social, impacto distributivo. Recibido: 2 de Mayo 2008 Aceptado: 15 de Junio 2008

Key-words: Fiscal decentralization, Regional inequities, Fiscal expenditure, Distributional impact

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Desde su inicio en 1999 el gobierno de Hugo Chávez ha cuestionado las políticas y reformas instrumentadas en los años noventa y, en particular, la descentralización del Estado, imputándoles la principal responsabilidad en el deterioro económico y social prevaleciente, aunque esos procesos se habían iniciado con bastante anterioridad. Así mismo, le atribuye un origen fundamentalmente distributivo al aumento de la pobreza, desestimando el rol determinante de los procesos de desacumulación, decrecimiento y empobrecimiento general iniciados en los ochenta, procesos estos que han tendido a afectar más a los sectores populares ocasionando una agudización de las inequidades sociales y territoriales. Esos procesos regresivos han resultado de la interacción y cúmulo de distintos factores económicos y sociopolíticos y, por lo tanto, no podrían ser directamente atribuibles a reformas particulares, aunque en realidad han afectado la percepción acerca de su desempeño. Por su parte, el gobierno ha persistido en las objeciones a la descentralización, achacándole especialmente la agudización de las inequidades regionales y deficiencias de los servicios públicos, lo cual se esgrime para justificar la vuelta al centralismo de su agenda política. De hecho, hasta el presente se trata sólo de una asociación espuria pues no se conocen evidencias empíricas que confirmen esa tesis. La descentralización en Venezuela es relativamente reciente, promovida especialmente en los años ochenta en América Latina tanto en los estados federales como en los estados unitarios y con las particularidades de cada caso2. Ese proceso ha aportado beneficios en desarrollo institucional y bienestar, pero también ha generado nuevos costos que han afectado su desempeño micro y macroeconómico así como la función distributiva del Estado. Según los análisis teóricos y empíricos más recientes, los deficientes resultados de la descentralización en países en desarrollo encuentran especialmente su explicación en las restricciones institucionales que se derivan de arreglos intergubernamentales inadecuados, ante lo cual se propone su reformulación o perfeccionamiento, descartando la alternativa de reversión de la descentralización. En Venezuela la descentralización fue concebida como respuesta a la crisis de legitimidad del sistema político, desgastado en el ejercicio de gobierno y afectado por la fuerte reducción de las exportaciones petroleras de los años ochenta y, en consecuencia, con una disminuida capacidad de respuesta a las crecientes demandas sociales. La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), creada en 1984, formuló una propuesta de descentralización como estrategia de gobernabilidad cuyos objetivos explícitos fueron profundización de la democracia y mayor eficiencia y eficacia de la gestión pública. La propuesta de descentralización fue en gran parte asumida por el Congreso Nacional y encontró expresión efectiva en 1989, mediante las reformas de la Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1978 y la Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores de 1988, que consagraron la elección directa de gobernadores y alcaldes, así como la aprobación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. En el diseño del arreglo institucional de la descentralización prevalecieron las consideraciones a favor de la democratización –contrapesos y equilibrio de poder, pluralidad, cercanía de electores a sus representantes2– con base en la mayor legitimi124

1/ Pueden consultarse las distintas experiencias en Aghón y Edling, 1997; Ter-Miniassan, 1997; De la Cruz, 1998; Mascareño, 2000; Finot, 2001 y UCLG, 2007.

2/ Evidentemente, además de la búsqueda de genuinos intereses de la sociedad en su conjunto se plasmaron intereses particulares de los actores políticos que participaron en el diseño. Sobre este tema se encuentra un análisis de economía política en Niculescu y Moreno, 2007.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

dad que proporcionaba la concreción de estos valores democráticos. En cuanto a la mayor eficiencia de la gestión pública, no se contemplaron mecanismos de responsabilidad, coordinación, transparencia y rendición de cuentas que la sustentaran, lo cual ha comprometido la mejora general de los servicios públicos y el bienestar ciudadano. Por otra parte es notable que, a pesar del empobrecimiento ocurrido en los años ochenta, tampoco se previeran mecanismos efectivos de reducción de las disparidades regionales de ingreso y pobreza, es más, la propuesta inicial de descentralización no planteó un objetivo explícito de mayor equidad territorial. Según los análisis teóricos del federalismo fiscal, la descentralización del gasto público conduciría a un mayor bienestar, con base en la mayor eficiencia de la provisión descentralizada de bienes y servicios públicos que se derivaría del acercamiento del Estado a los ciudadanos. No obstante, además de eficiencia, es necesario incorporar en el diseño de la descentralización el requisito de equidad que contiene el concepto bienestar social, cuyo máximo logro debe ser el objetivo final de toda política pública. El objetivo de mayor equidad es particularmente relevante en América Latina por las grandes desigualdades sociales y territoriales que tienden a presentarse en la mayoría de los países, especialmente por los elevados niveles de pobreza, lo cual no sólo es objetable en sí mismo sino que constituye un freno a su propio desarrollo. La agudización de esas desigualdades en el caso venezolano plantea la necesidad preeminente de instrumentar una estrategia efectiva para su reducción, entre las cuales se encuentra la creación de adecuados mecanismos de igualación o compensación fiscal que implican, entre otros aspectos, transferencias preferenciales hacia las regiones más pobres y con menor capacidad fiscal. La Constitución de 1999 ofrecía una oportunidad de oro en ese sentido y, en general, para perfeccionar el arreglo institucional de la descentralización, ya que, entre otras disposiciones, definió el Estado como una entidad federal descentralizada y ordenó el desarrollo legal de la hacienda pública de los estados, el régimen municipal, el Consejo Federal de Gobierno y el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). No obstante, ante la dirección centralista de la gestión de gobierno y la captura de los poderes públicos, la Asamblea Nacional ha hecho caso omiso de esos mandatos constitucionales desviando o difiriendo las reformas legales en cuestión y, en particular, la creación del FCI cuya materia no ha sido ni siquiera contemplada en la agenda legislativa. De hecho, tampoco se cuenta con los estudios previos necesarios para sustentar una propuesta seria de FCI, cuyo diseño institucional debe basarse, entre otros aspectos, en un diagnóstico comprehensivo de la descentralización fiscal, con un enfoque integral de las finanzas públicas por niveles de gobierno y a partir de análisis empíricos sobre las características económicas, sociales y fiscales de las entidades territoriales, con el fin de precisar la definición de objetivos3 y criterios de distribución que coadyuven a una adecuada formulación de los mecanismos de compensación. 3/ La Constitución de 1999 establece como objetivo general del FCI el financiamiento de inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones y apoyar la dotación de obras y servicios en las regiones de menor desarrollo relativo.

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Dentro del conjunto de estudios pertinentes, este trabajo tiene por objeto analizar la problemática de la inequidad territorial en Venezuela4 y, específicamente, aportar evidencias empíricas para contrastar la tesis oficialista sobre el rol determinante del proceso de descentralización en la agudización de las inequidades territoriales, mediante el análisis de las características del gasto fiscal de estados y municipios durante el periodo de descentralización y su impacto distributivo. Específicamente, a partir de indicadores de ingreso y pobreza a nivel nacional y regional, se examina el proceso de deterioro económico y social de las últimas décadas y su expresión espacial en la acentuación de las inequidades territoriales, luego se analiza la composición sectorial y el patrón territorial del gasto descentralizado registrado en los presupuestos estadales y municipales y se exploran las relaciones del gasto social con los indicadores regionales de ingreso, pobreza, educación, salud y vivienda, lo cual permite derivar conclusiones sobre los efectos del gasto descentralizado en la equidad territorial y el bienestar social. LA TEORÍA DEL FEDERALISMO FISCAL Y LA EQUIDAD TERRITORIAL Los desarrollos iniciales de la teoría del federalismo fiscal sostienen la tesis de la mayor eficiencia de la provisión descentralizada de bienes públicos, bajo el supuesto de perfecta competencia interjurisdiccional (movilidad de los ciudadanos, elasticidad de la oferta de bienes públicos, acceso a la información, número grande de jurisdicciones). El argumento central de la teoría tradicional del federalismo fiscal (teorema central de Oates) estipula que la provisión de bienes públicos a nivel local es más eficiente que la provisión homogénea de bienes públicos en todas las jurisdicciones por los gobiernos centrales (Oates, 1972). Dada la usual heterogeneidad de las jurisdicciones de un país, la cercanía a los ciudadanos permite a los gobiernos locales adecuar la recaudación de impuestos y la provisión de bienes públicos a las preferencias de los ciudadanos y, por lo tanto, maximizar el bienestar en su respectiva jurisdicción. De este argumento se deriva la hipótesis de que los ciudadanos “votan con los pies” (Tiebout, 1956): los ciudadanos se desplazan hacia las localidades que ofrecen determinadas combinaciones de bienes públicos (y de impuestos) revelando así sus preferencias. Sobre la base de esa vinculación entre elector, contribuyente y demandante de bienes públicos, y en ausencia de externalidades y economías de escala, la competencia interjurisdiccional conduciría a la eficiencia en la recaudación de impuestos y la provisión de bienes públicos, como en el caso de la competencia entre empresas en la provisión de bienes privados. Para definir la distribución óptima de funciones y competencias entre niveles de gobierno se recurre al principio de subsidiariedad, cuyo criterio determinante es el grado de externalidad de los bienes públicos a ser provistos: mientras mayor sea la externalidad del bien público su provisión debe ser atendida por el gobierno central. En general, los gobiernos centrales deberían proveer bienes públicos puros5 y los gobiernos locales bienes cuya provisión cumple con el principio del beneficio o de correspondencia entre la utilidad que proporciona al consumidor el bien público y el precio que paga por éste bajo la forma de impuesto, tasa o tarifa (Musgrave, 1959). De acuerdo con estos criterios se formula la siguiente distribución de las principales funciones gubernamentales: la estabilización (de precios y tasa adecuadas de inversión y crecimiento) 126

4/ Este trabajo se basa en los resultados de una investigación sobre descentralización fiscal realizada en el Instituto de Urbanismo de la FAU-UCV en los años 2005 y 2006, cuyos principales análisis fueron presentados previamente en Niculescu y Moreno (2007), particularmente el referido al capítulo 5 sobre bienestar social.

5/ Los bienes públicos puros son aquellos que una vez suministrados pueden ser consumidos por otra persona con un costo adicional nulo (principio de no rivalidad) y de cuyo consumo no puede ser excluido ningún ciudadano (principio de no exclusión).

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corresponden al gobierno central, así como la distribución (del ingreso y la riqueza), mientras que la asignación (provisión de servicios sociales) debería estar en parte descentralizada, especialmente en el caso de servicios de alcance local. No obstante, estas prescripciones son de carácter muy general y en la práctica deben ser matizadas con las características propias de cada país y los objetivos de las políticas sectoriales que se persiguen. En un país federal con un importante gasto fiscal descentralizado la función de estabilización no puede prescindir del apoyo de los gobiernos subnacionales. Respecto a la función de distribución, si bien es cierto que la materia de subsidios y otras transferencias corresponde fundamentalmente al nivel central que dispone de mayores recursos y puede diferenciar sectorial y regionalmente la asignación de los mismos, parte importante de los mecanismos de redistribución se obtienen a través del gasto social que puede ser más eficientemente provisto por los gobiernos descentralizados de acuerdo a las necesidades locales. Estas consideraciones sobre funciones compartidas conducen a plantear la necesidad de establecer mecanismos de cooperación y coordinación entre niveles de gobierno por sector (BID, 1994). Los desarrollos teóricos más recientes sobre federalismo fiscal, a partir de las lecciones que proporciona la experiencia internacional, colocan la atención en los peligros y nuevos costos de la descentralización, especialmente en aquellos derivados de la posible acentuación de la inestabilidad macroeconómica y las inequidades territoriales (Prud’homme, 1995; Tanzi, 1996). En el primer caso, los riesgos surgirían por la presencia de una restricción presupuestaria laxa a nivel regional y local (Rodden et al., 2003), especialmente cuando predominan las transferencias de ingresos desde el gobierno central (importante desequilibrio fiscal vertical), porque se tiende a incentivar el gasto y, por lo tanto, a afectar la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal. Este tema fue tratado en Niculescu (2005) y posteriormente desarrollado en Niculescu y Moreno (2007), donde se destaca especialmente el descuido por los aspectos de corresponsabilidad fiscal en el diseño institucional de la descentralización en Venezuela. Respecto a las inequidades territoriales derivadas de factores estructurales, se sostiene que ellas tienden a agudizarse con la descentralización por las diferencias en las capacidades fiscales (recaudación de impuestos y provisión de bienes públicos) entre los gobiernos subnacionales (desequilibrios fiscales horizontales). Este riesgo se encuentra mayormente presente en los países en desarrollo, en los cuales la principal diferenciación entre regiones surge en los niveles de ingresos y menos en las preferencias por bienes públicos (Prud’homme, 1995), aunque los desequilibrios fiscales horizontales pueden ser reducidos mediante la creación de mecanismos de igualación o compensación fiscal interterritorial como los instrumentados en Australia, Canadá, Suiza y Alemania, así como entre países de la Unión Europea. Los mecanismos más usuales son fondos de compensación, de cohesión social o de inversión social, en cuyas formas de distribución de recursos pueden incorporarse criterios que persigan también el logro de una mayor equidad social. La experiencia internacional muestra que, si bien el 127

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mecanismo de compensación debe perseguir fundamentalmente una mayor equidad en la provisión de bienes públicos, el diseño institucional del mismo debe además evitar la creación de desincentivos a la eficiencia y prevenir la profundización de la dependencia de las transferencias del gobierno central. En ese sentido, se propone conciliar los objetivos de equidad y eficiencia a través de mecanismos de compensación que persigan una equidad “responsable” en vez de una equidad “irrestricta” e incorporen en su formulación criterios de esfuerzo tributario (Finot, 1998; Moreno, 2005). No obstante, el cuestionamiento a la descentralización basado en las diferencias de capacidades fiscales es de mayor aplicación cuando los gobiernos subnacionales disponen de amplias competencias tributarias y la disponibilidad de recursos depende en gran parte de la recaudación de ingresos propios, por lo tanto, de los niveles de ingreso y actividad económica regional y local, lo cual es susceptibles de generar mayores desequilibrios fiscales horizontales. Este no es el caso de la descentralización fiscal venezolana que ha dependido fundamentalmente de las transferencias del gobierno central. De allí la necesidad de identificar otras fuentes de desigualdad como los criterios de repartición de las distintas transferencias entre los gobiernos subnacionales y las prioridades de asignación sectorial del gasto de los gobiernos regionales y municipales con el fin de analizar el impacto distributivo de la descentralización fiscal y su eventual contribución al deterioro del bienestar social. PERSISTENTE DETERIORO DEL BIENESTAR SOCIAL Y AGUDIZACIÓN DE LAS INEQUIDADES TERRITORIALES DE INGRESO Al evaluar el desempeño de la descentralización es necesario tomar en cuenta que ese proceso comenzó a instrumentarse en los años noventa en un contexto de deterioro económico y social y de gran conflictividad política. Efectivamente, después de décadas de crecimiento sostenido y mejora de los indicadores sociales, desde los ochenta la evolución característica de la economía ha sido de gran inestabilidad y decrecimiento6, lo cual ha generado una persistente tendencia al deterioro del bienestar social7 que no pudo ser revertida con las reformas y políticas públicas instrumentadas en los años noventa. Si bien entre 1990 y 2001 el PIB no petrolero per capita desacelera su tasa promedio de decrecimiento respecto al periodo 1981-1990 (cuadro 1), el resto de los indicadores económicos continúa presentando una trayectoria desfavorable en los años noventa respecto a los ochenta: la inflación promedio aumenta, así como también las tasas de desocupación y de informalidad8. Durante las últimas décadas la gran volatilidad fiscal manifiesta en la sucesión de expansiones de gasto público no sostenibles y de ajustes fiscales recesivos, según la fase del ciclo petrolero, ha producido gran inestabilidad macroeconómica, con efectos adversos en la inversión privada, la generación de empleo formal y el crecimiento de largo plazo. La acumulación de estos efectos adversos también se ha traducido en una evolución regresiva del ingreso per capita, tanto entre estratos de 128

6/ La tasa promedio anual de crecimiento del PIB no petrolero per capita fue +1,9% entre 1950 y 1977 y luego esa tasa promedio se hizo negativa, -1,3% entre 1977 y 2005. 7/ Se utiliza aquí el concepto de bienestar social en un sentido amplio, como nivel adecuado y distribución equitativa de ingreso,

así como acceso equitativo a la educación, salud, vivienda y otros servicios públicos que inciden en las condiciones de vida de la población. 8/ Se seleccionaron los años censales para mostrar la evolución de los indicadores socio-económicos por ser estos los que cuentan con más amplia cobertura territorial

de la información del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) sobre población, ingreso, educación, salud, vivienda y pobreza, que es luego analizada a nivel estadal. Puede señalarse también que se trata de años de coyuntura económica favorable con tasas similares de crecimiento del PIB, entre 4% y 5%, según la información del Banco Central de Venezuela (BCV).

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

ingresos como entre entidades federales, así como un aumento de los niveles de pobreza. Esa mayor inequidad distributiva se refleja en el incremento del coeficiente de Gini9 entre 1990 y 200110, así como del indicador sigma dispersión, el cual mide la dispersión del ingreso personal per capita entre los estados del país. Es importante destacar que en 1990 estos indicadores habían mejorado (disminuido) respecto a 1981, especialmente en el caso de la dispersión territorial, a pesar de que el ingreso personal per capita de paridad de poder adquisitivo (PPA) había bajado. La mejora en la equidad distributiva entre 1981 y 1990 en un contexto de decrecimiento económico significaría que las familias de los estratos de ingreso más bajo y los estados de menor ingreso per capita mostraron un menor decrecimiento de sus respectivos ingresos. El índice de desarrollo humano (IDH)11 aumenta entre 1981 y 1990 por la mejora de los indicadores de educación y salud. Entre 1990 y 2001 disminuye el IDH por la importante reducción del ingreso personal per capita, pues los indicadores de educación y salud siguen progresando: asciende la matrícula escolar, las personas con educación básica, media Cuadro 1: Venezuela. Indicadores socioeconómicos. Años 1981, 1990 y 2001 y superior aprobada incrementan su par- Años censales Fuente 1981 1990 2001 ticipación en la población, la esperanza Indicador Tasa de crecimiento real de PIB per capita (%)* BCV-CP 1,7 -2,1 -0,5 de vida aumenta y la tasa de mortalidad Tasa de crecimiento real de PIB no petrolero per capita (%)* BCV-CP -1,4 -1,9 0,0 Tasa de inversión total (% PIB) BCV-CP 26,8 14,1 16,4 infantil disminuye. También hay que des- Tasa de inversión privada (% PIB) BCV-CP 15,9 4,9 9,4 Inflación promedio (%) BVC-CP 9,7 21,7 39,8 tacar que durante los años noventa se Tasa de desocupación (%) INE 6,1 9,9 12,8 reducen las inequidades territoriales en Rasa de informalidad (%) INE 37,6 42,2 49,9 Ingreso real o de paridad de poder adquisitivo per capita (miles $ PPA) INE 5,36 5,19 3,73 educación y salud, lo cual se refleja en Distribución del Ingreso nacional (coeficiente de Gini) INE 0,53 0,35 0,41 el menor coeficiente de variación de los Dispersión territorial del Ingreso regional per capita (sigma dispersión INE-CP 0,27 0,13 0,23 Indice de desarrollo humano (%)** INE 0,70 0,82 0,78 respectivos indicadores en 2001 respec- Matrícula escolar en educación básica (%)** INE n.d. 87,4 88,9 to a 1990, especialmente en el caso de Matrícula escolar en educación media, diversificada y profesional INE n.d. 24,2 25,7 Población de 16 años y más con educación básica aprobada (%) INE 24,0 32,2 36,2 la mortalidad infantil (cuadro A.7). Población de 18 años y más con educación media aprobada (%) INE 14,3 21,2 22,6 En cuanto a las condiciones de vida, los distintos indicadores de 2001 tienden a mostrar un persistente deterioro respecto a la situación de 1981. En particular, resalta el significativo aumento de los porcentajes de hogares en viviendas con carencia de servicios básicos entre 1990 9/ El coeficiente de Gini mide la desviación de la distribución del ingreso observada respecto a una distribución perfectamente equitativa. Mientras más cercano a 0 se encuentra ese coeficiente más equitativa es la distribución del ingreso observada. 10/ En los noventa casi todos los países de América Latina presen-

Población de 23 años y más con educación superior aprobada (%) INE Esperanza de vida (años) INE Tasa de mortalidad infantil (por mil niños nacidos) INE Hogares en situación de pobreza (%)*** INE Hogares en situación de pobreza extrema(%)*** INE Hogares con carencia de servicios básicos (%) INE Hogares en viviendas con hacinamiento (%) INE Hogares en viviendas inadecuadas (%) INE Población destruida (%) FAO/ONU

6,8 69,7 n.d. 32,9 12,1 9,3 13.0 16,5 n.d.

6,9 71,2 24,2 38,5 16,3 15,4 16,8 12,9 11.0

11,2 73,5 19,6 39,1 14,2 21,8 15,6 9,4 18.0

*Tasa promedio anual de crecimiento intercensal, respecto al año del censo anterior **La matrícula de 1990 corresponde al período escolar 1990-1991 y las de 2001 al período 1999-2000 ***Las cifras de pobreza de 2001 fueron modificadas con las presentadas en el portal web del INE en 2007 Fuente: BCV, Atlas de Desarrollo Humano del INE, FAO/ONU y cálculos propios (CP)

taron una regresión en la distribución del ingreso. El coeficiente de Gini promedio de los países de la región fue 0,546 en 1997, mientras que el de Venezuela fue 0,496, todavía uno de los más bajos (Ríos, 2002). En las últimas décadas América Latina se ha caracterizado por ser la región más desigual respecto a la distribución del ingreso (UCLG, 2007).

11/ El IDH es estimado a partir de componentes de ingreso, logro educativo (matrícula escolar) y esperanza de vida.

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y 2001 y de población desnutrida, aunque disminuye el porcentaje de hogares en pobreza extrema12 y en viviendas inadecuadas13. El proceso de decrecimiento y empobrecimiento durante los años ochenta y noventa en Venezuela se manifestó de manera diferenciada en las distintas entidades federales, dando lugar sucesivamente a la disminución y a la acentuación de las inequidades territoriales de ingreso. Con base en el teorema de convergencia14, en Venezuela pueden diferenciarse dos periodos en la evolución del ingreso personal per capita de los estados durante las últimas décadas: uno de convergencia de los ingresos per capita de los estados entre 1981 y 1990 y un periodo de divergencia entre 1990 y 2001. Como puede apreciarse, según la información del INE, existe una relación inversa entre el nivel de ingreso de 1981 y la tasa de crecimiento del ingreso entre 1981 y 1990 (gráfico 1), que se refleja en el coeficiente de correlación negativo de -0,8615 (cuadro 2). Esto implica que los estados más pobres crecieron a una tasa mayor16. Al contrario, en el periodo siguiente, se observa una relación positiva entre nivel de ingreso en 1990 y tasa de crecimiento entre 1990 y 2001 (gráfico 2), manifiesta en el coeficiente de correlación positivo de +0,7017 (cuadro 2). En este último periodo todos los estados mostraron tasas negativas de crecimiento, pero decrecieron más los estados con menor nivel de ingreso per capita en 1990. La divergencia significa que se produjo un incremento de las disparidades interregionales de ingreso en los años noventa coincidente con el avance del proceso de descentralización. Aunque el ingreso personal per capita de Venezuela se redujo entre 1990 y 2001, en general se mantienen las posiciones de los distintos estados respecto a sus niveles de ingreso (cuadro A.5). Los estados con mayor nivel de ingreso per capita en 1990 y 2001 son: Miranda, Distrito Federal18, Carabobo, Nueva Esparta, Aragua y Zulia, mientras que los estados Gráfico 1: Ingreso personal real per capita 1981 y tasa de crecimiento anual por estado entre 1981 y 1990 ($PPA pc y %)

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12/ Se consideran hogares en situación de pobreza aquellos cuyo ingreso mensual es inferior al valor de la canasta de necesidades básicas, y hogares en situación de pobreza extrema, cuando el ingreso mensual es inferior al de las necesidades básicas de alimentación. Las cifras de pobreza de 2001 del cuadro 1 fueron actualizadas con las

Gráfico 2: Ingreso personal real per capita 2001 y tasa de crecimiento anual por estado entre 1990 y 2001 ($PPA pc y %)

presentadas en el portal web del INE en 2007. 13/ Se consideran viviendas con carencia de servicios básicos aquellas que no disponen de algún servicio de agua, electricidad o cloacas; viviendas con hacinamiento las que presentan más de tres personas por habitación, y viviendas inadecuadas las que son construidas con materia-

les precarios. 14/ De acuerdo con el teorema de convergencia de la teoría tradicional del comercio internacional, dada una dotación de recursos naturales, factores de producción y tecnología, la perfecta movilidad de bienes y factores conducen a la convergencia del rendimiento de los factores y del nivel de ingresos entre regiones.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

de menores ingresos son: Yaracuy, Barinas Portuguesa, Sucre, Apure, Trujillo, Amazonas y Delta Amacuro (cuadro 3). No obstante, las diferencias de ingresos entre los estados más ricos y los más pobres se acentúan entre 1990 y 2001 (divergencia), pues las tasas promedio de decrecimiento anual son generalmente altas en los estados más pobres: -5,9% en Delta Amacuro, -5,4% en Amazonas, -4,3% en Apure, -3,7% en Sucre; y más bajas en los estados más ricos: -0,4% en Distrito Federal, -1,0% en Miranda, -2,4% en Nueva Esparta, -2,3% en Carabobo y -2,8% en Aragua. Por su parte, la evolución del IDH de las entidades federales (cuadro A.5), por la forma de cálculo, presenta una correlación positiva con el ingreso per capita. Esa correlación se incrementa de 1981 a 2001 (cuadro 4), lo cual significa que van tendiendo a coincidir la ordenación de las entidades federales según los indicadores de educación y salud con la de los niveles de ingreso. Como puede observarse en el cuadro 3, en 2001 la clasificación de las entidades federales por nivel de ingreso per capita e IDH es similar con la excepción del estado Anzoátegui que se encuentra en el grupo de alto nivel de IDH y de nivel medio de ingreso per capita debido al alto indicador de logro educativo del estado. También destaca el mayor rango Cuadro 2: Coeficientes de correlación entre de Monagas en las entidades de IDH medio respecto a la ingreso personal real per capita y tasa de clasificación de ingreso per capita, por la mayor esperanza crecimiento anual de igreso por entidad federal. Años 1981, 1990 y 2001 de vida del estado. En cuanto a la distribución personal del ingreso (cuadro A.5), si bien ésta había tenido una evolución progresiva en todos las entidades administrativas entre 1981 y 1990, especialmente

Ingreso Tasa de crecimiento Ypc$81 Ypc$90 Ypc$01 TcYpc$90 cYpc$01 Ypc$81 1,00 Ypc$90 0,71 1,00 Ypc$01 0,73 0,94 1,00 TcYpc$90 -0,86 -0,29 na 1,00 cYpc$01 na 0,70 0,90 -0,36 1,00 Fuente: Atlas de Desarrollo Humano del INE y cálculos propios

Cuadro 3: Clasificación de entidades federales por nivel de ingreso personal real per capita e índice de desarrollo humano más altos coeficientes de distribución personal y dispersión entre municipios del ingreso y mayores porcentajes de hogares en situación de pobreza extrema. Año 2001 Nivel de ingreso per capita Alto Medio Bajo Distrito Federal Anzoátegui Yaracuy Miranda Lara Barinas Carabobo Táchira Portuguesa Nva. Esparta Falcón Sucre Bolívar Mérida Apure Aragua Guárico Trujillo Zulia Cojedes Amazonas Monagas Delta Amacuro

Esto implica, en particular, que mientras menor sea inicialmente el ingreso per capita de una región mayor debe ser su tasa de crecimiento para equiparar en el tiempo el nivel de ingreso con el de las regiones más ricas. 15/ En el cuadro A.4 se definen las variables y las abreviaturas utilizadas en los cuadros. 16/ Según el Atlas de Desarrollo

indice de desarrollo humano Alto Medio Bajo Miranda Lara Yaracuy Distrito Federal Falcón Barinas Nueva Esparta Táchira Sucre Carabobo Monagas Portguesa Aragua Mérida Trujillo Bolívar Guárico Amazonas Anzoátegui Cojedes Apure Zulia Delta Amacuro

Distribución Dispersión %Hpob90 %Hpob01 Alto Gini Alto Edip Alto % Alto % Miranda Delta Amacuro Apure Apure Anzoátegui Lara Portuguesa Portuguesa Monagas Mérida Sucre Delta Amacuro Bolívar Nueva Esparta Guárico Zulia Distrito Federal Monagas Delta Amacuro Guárico Zulia Sucre Barinas Barinas Carabobo Miranda Zulia Sucre

Humano, los estados que presentan mayores tasas de crecimiento anual entre 1981 y 1990 son Apure y Amazonas, 7,9% y 6,4% respectivamente, que son los estados con menor nivel de ingreso per capita en 1981 (cuadro A.5). De hecho, en el gráfico 1 se excluyen los puntos de Apure y Amazonas por estar fuera de escala respecto al resto de los es-

tados. Cuando se excluyen Apure y Amazonas del conjunto de estados de Venezuela, también se mantiene la relación inversa entre ingreso per capita y tasa de crecimiento, pero el coeficiente de correlación entre ambas variables se reduce de -0,86 a -0,74. 17/ Debe destacarse que en el periodo intercensal 1971-1981

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Cuadro 4: Coeficiente decorrelación entre ingreso personal real per capita, índice de desarrollo humano, coeficiente de Gini, sigma dispersión, hogares en pobreza extrema por entidad federeal. Años 1981, 1990, 2001

Ingreso

Ypc$81 Ypc$90 Ypc$01

Gini81

Gasto

Gini90

Gini01

Dispersión

Pobreza

Pobreza extrema

Edisp81 Edisp90 Edisp01 %Hpob81 %Hpob90 %Hpob01 %Hexpob81 %Hexpob90 %Hexpob01

Ypc$81 1,00 Ypc$90 0,71 1,00 Ypc$01 074 0,94 1,00 IDH81 0,59 na na IDH90 na 0,76 na IDH01 na na 0,84 Gini81 0,28 na na 1,00 Gini90 na 0,43 na 0,19 1,00 Gini01 na na 0,57 na 0,55 1,00 Edisp81 0,09 na na 0,24 na na 1,00 Edisp90 na -0,42 na na 0,04 na 0,40 1,00 Edisp01 na na -0,24 na na 0,02 0,41 0,78 1,00 %Hpob81 -0,67 na na -0,2 na na -0,01 na na 1,00 %Hpob90 na -0,75 na na -0,18 na na 0,50 na 0,94 1,00 %Hpob01 na na -0,70 na na -0,24 na na 0,4 na 0,93 1,00 %Hexpob81 -0,62 na na -0,04 na na -0,05 na na 0,98 na na -0,71 na na -0,09 na na 0,60 na na 0,96 na %Hexpob90 na %Hexpob01 na na -0,61 na na -0,13 na na 0,06 na na 0,96 Fuente: Atlas de Desarrollo humano del INE y cálculos propios

1,00 0,92 na

1,00 0,89

1,00

en estados muy pobres como Cojedes, Barinas y Yaracuy, entre 1990 y 2001 la distribución personal del ingreso se torna regresiva en todas las entidades. Los estados con mayor inequidad distributiva en 1990 son estados con ingreso per capita de nivel alto y medio (gráfico 3), pues los que presentan mayor coeficiente de Gini son Miranda, Bolívar, Monagas, Anzoátegui y Carabobo. En 2001 se mantienen los mismos estados con mayor coeficiente de Gini, a los cuales se incorpora Distrito Federal, la entidad federal que alcanza el mayor nivel de ingreso personal per capita en 2001, lo cual refuerza la relación positiva entre el ingreso per capita y el coeficiente de Gini por estado (gráfico 4), elevándose el coeficiente de correlación entre esas variables de 0,43 en 1990 a 0,57 en 2001 (cuadro 4). Tanto en 1990 como en 2001 Miranda resulta ser el estado con mayor inequidad distributiva, así como también el estado con mayor nivel de ingreso en 1990 y el segundo en 2001. Según el indicador sigma dispersión19, en 1990 las entidades federales que presentan mayores disparidades intra-regionales son Delta Amacuro, Mérida, Apure y Lara (cuadro A.5), todas entidades con niveles de ingresos bajos y medios y que también muestran mayores disparidades intra-regionales en 2001, lo cual se refleja en cierta medida en los coeficientes de correlación entre ingreso y dispersión en 1990 y 2001, de -0,42 y -0,24 respectivamente (cuadro 4), ya que estos, aunque bajos, son negativos. En cuanto a la distribución personal del ingreso, no existe relación aparente con la dispersión intraregional del ingreso per capita, como puede apreciarse en los coeficientes de correlación: +0,04 en 1990 y +0,02 en 2001. 132

no se evidencia una relación de convergencia pues el coeficiente de correlación entre el nivel de ingreso de 1971 y la tasa de crecimiento del ingreso entre 1971 y 1981 es positivo y no significativo (+0,10). 18/ Por razones de consistencia territorial del análisis de las series fiscales se mantiene la denominación de Distrito Federal para el

territorio que engloba los municipios de Distrito Capital (Libertador) y Vargas. 19/ El indicador sigma dispersión mide la dispersión del ingreso personal per capita entre los estados del país (inter-regional) o entre municipios de un estado (intra-regional).

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Si bien la dispersión del ingreso per capita entre estados disminuye de 0,274 en 1981 a 0,134 en 1990 (ver cuadro A.5), la dispersión intra-regional se incrementa en veinte estados durante ese periodo. Entre 1990 y 2001 la dispersión aumenta tanto a nivel interregional como intra-regional en la mayoría de los estados, por primera vez en forma importante en estados con elevado nivel de ingreso como Carabobo, Aragua y Miranda. En general, en los años 1990 y 2001 la dispersión del ingreso personal per capita entre los municipios de cada estado es superior a la dispersión entre estados de Venezuela, con la excepción de los estados Cojedes y Guárico en 2001. Esta generalizada mayor disparidad de ingreso intra-regional respecto a la disparidad inter-regional no se presenta en los ingresos de 1981, por lo tanto, se trata de un fenómeno relativamente reciente que debe ser contemplado en la formulación de políticas sociales y de redistribución, así como también la mayor inequidad distributiva en estados ricos como Miranda y Carabobo, destacada en párrafos anteriores. La participación de los hogares en pobreza y la de los hogares en pobreza extrema en las entidades federales están estrechamente relacionadas entre ellas, como lo muestran los muy elevados coeficientes de correlación: 0,98 en 1981, 0,96 en 1990 y 0,96 en 2001 (cuadro 4). Como era de esperarse, ambas variables presentan una correlación negativa con los niveles de ingreso en los años 1981, 1990 y 2001 (gráficos 5 a 8), aunque menor en el caso de los hogares en pobreza extrema20. En efecto, los estados que presentan los mayores porcentajes de hogares en situación de pobreza en 1990 y 2001 (cuadro A.6) son también estados de bajos ingresos per capita: Apure, Delta Amacuro, Amazonas, Portuguesa y Sucre. No obstante, esta relación negativa entre hogares pobres e ingreso se atenúa en el caso de la participación de los hogares en pobreza extrema en 2001 por la presencia de los estados Zulia y Guárico, como estados de ingreso alto y medio respectivamente, pero con un elevado porcentaje de hogares en pobreza extrema.

Gráfico 3: Ingreso personal real per capita y coeficiente de Gini por estado. Año 1990 ($ PPA pc). Fuente: INE

20/ Es necesario explicar la notable diferencia entre los datos de hogares en pobreza y en pobreza extrema a nivel nacional en 2001 que se presentan en los cuadros 1 y A.6, lo cual conduce a diferentes conclusiones sobre evolución de la pobreza respecto a 1990. El análisis que se efectúa en esta sección se basa en la información electrónica del

Gráfico 4: Ingreso personal real per capita y coeficiente de Gini por estado. Año 2001 ($ PPA pc). Fuente INE

Atlas de Desarrollo Humano del INE, desagregada espacialmente hasta municipios a partir de la información de los Censos de Población y Vivienda. En el portal Web de esa institución se han modificado algunas cifras del año 2001 y, en particular, las referidas a los hogares en situación de pobreza y en pobreza extrema a nivel nacional, que son

los que se muestran en el cuadro 1, pero no se dispone de esa información a nivel de estados y municipios.

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Por su parte, la distribución personal del ingreso regional mediante el coeficiente de Gini muestra una relación débil y de signo contrario al esperado con los porcentajes de hogares en pobreza y en pobreza extrema (cuadro 4). Podría esperarse una relación positiva entre ambas variables, pero la pobreza no parece estar asociada a la distribución del ingreso en Venezuela pues los estados con mayor porcentaje de hogares pobres son generalmente los de menor ingreso per capita (Apure, Delta Amacuro, Amazonas, Portuguesa y Sucre) y aquellos con mayor inequidad distributiva, los estados de ingresos altos y medios (Miranda, Bolívar, Monagas, Anzoátegui, Carabobo y Distrito Federal). Si bien existe una importante correlación negativa entre ingreso per capita y participación de los hogares en pobreza y en pobreza extrema, la mayor inequidad distributiva del ingreso personal se encuentra tanto en entidades federales con ingresos altos como medios y el coeficiente de Gini presenta un coeficiente de variación muy inferior al del porcentaje de hogares en pobreza y en pobreza extrema (cuadros A.5 y A.6). Estas conclusiones son pertinentes para la definición de objetivos y criterios adecuados de distribución del FCI. En particular, la presencia de mayor porcentaje de hogares pobres en los estados de menor ingreso per capita, pero con una distribución más equitativa que estados con altos ingresos, muestra que la instrumentación de un FCI que persigue mayor equidad territorial es compatible con el objetivo social nacional más apremiante de reducción de la pobreza, ya que éste destinaría más recursos per capita a las entidades con menor promedio de ingreso y mayor proporción de hogares pobres21. Efectivamente, la situación de pobreza comprende otras dimensiones diferentes al ingreso y puede ser mitigada a través de un mayor gasto social descentralizado que mejore la provisión de los servicios de educación, salud y vivienda, de acuerdo a las necesidades propias de cada entidad22.

Gráfico 5: Ingreso personal real per capita y hogares en pobreza por estado. Año 1990 ($ PPA pc y %). Fuente: INE

134

21/ Contrariamente a la prescripción de Ríos (2002), la mejora de la distribución del ingreso no es prerrequisito para la reducción de la pobreza y esta última es generalmente la necesidad más apremiante en los países en desarrollo.

Gráfico 6: Ingreso personal real per capita y hogares en pobreza por estado. Año 2001 ($ PPA pc). Fuente INE

22/ Acedo Machado (1994) plantea como principio fundamental del diseño del fondo otorgar autonomía a las gobernaciones y alcaldías para la definición de las prioridades de asignación del gasto.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

COMPOSICIÓN SECTORIAL Y PATRÓN TERRITORIAL DEL GASTO SOCIAL DESCENTRALIZADO El análisis del gasto sectorial descentralizado es realizado a partir de la información recabada por la Dirección General Sectorial de Presupuestos Regionales de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), proveniente de las leyes de presupuestos estadales y las ordenanzas de presupuestos municipales. Se supone que la información contenida en los presupuestos recoge las prioridades, políticas y programas establecidos por los distintos gobiernos estadales y municipales y, por lo tanto, su análisis permite identificar, en una primera aproximación, las prioridades respecto a la asignación sectorial de recursos de los gobiernos subnacionales durante el periodo de descentralización. Esta información base presupuesto es valiosa para caracterizar la estructura sectorial y territorial del gasto descentralizado, sin embargo, al hacer referencia a una situación fiscal ex ante no muestra la real ejecución de esos ingresos y gastos. La ejecución de gastos de los presupuestos puede diferir entre entidades federales y años, por lo tanto, para identificar la proporción real de descentralización del gasto fiscal y su dinámica es necesario recurrir a información sobre gasto ejecutado, como la que suministra el BCV23. Desafortunadamente no se dispone de esa información a nivel sectorial por estados y municipios y para todo el periodo de análisis24. Sobre el tema de la descentralización real, es relevante hacer notar que, aun cuando Venezuela fue definida como Estado federal desde el siglo XIX y, específicamente, en las constituciones de 1961 y 1999, en los años dos mil todavía prevalecía una importante concentración del gasto fiscal en el gobierno central. En relación con otros países federales de América Latina (Argentina, Brasil y México), la participación del gasto descentralizado fue muy baja, incluso inferior a la de países unitarios como Colombia y Perú25, lo cual en gran parte ha obedecido a la elevada disponibilidad de ingresos fiscales Gráfico 7: Ingreso personal real per capita y hogares en pobreza por estado. Año 1990 ($ PPA pc y %). Fuente: INE

23/ A partir de la información del BCV, Niculescu y Moreno (2007) muestran que la descentralización fiscal en Venezuela sólo se inició efectivamente en 1997, en forma abrupta y rezagada respecto a la descentralización político-administrativa, y fue de corta duración pues comenzó a revertirse en 2001.

Gráfico 8: Ingreso personal real per capita y hogares en pobreza por estado. Año 2001 ($ PPA pc y %). Fuente INE

24/ En su análisis sobre la descentralización fiscal, Barrios (1998) se basa en cifras sobre ejecución presupuestaria de ingresos y gastos a partir de las Memorias y Cuentas pero sólo para las gobernaciones y los años 1993, 1994 y 1995. En cambio Mascareño (2000) sí recurre a series de ingresos y gastos de la ONAPRE para los esta-

dos y una muestra de municipios. 25/ La participación promedio del gasto descentralizado en el gasto del gobierno general durante el periodo 2000-2005 es 42,2% en Brasil, 40,9 de Argentina, 31,9% de México, 29,8 en Colombia, 26,8% en Perú y 23,5 en Venezuela (UCLG, 2007; Niculescu y Moreno, 2007).

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Cuadro 5: Composición sectorial del gasto fiscal total y social por nivel de gobierno (presupuesto). Año 2001 (MMM Bs., % y %PIB) Gobierno central Gobiernos estadales Gobiernos municipales Sectores Valor % % %PIB Valor % % %PIB Valor % % %PIB Servicios generales (1) 5.128 18,3 5,6 886 20,2 1,0 442 23,5 0,5 Servicios productivos (2) 1.085 3,9 1,2 185 4,2 0,2 68 3,6 0,1 Sectores sociales 10.779 38,4 100,0 11,8 2.316 52.7 100,0 2,5 1.000 53,1 100,0 1,1 Educación 4.313 15,4 40,0 4,7 693 15,8 29,9 0,8 56 3,0 5,6 0,1 Cultura y comunicación social 142 0,5 1,3 0,2 44 1,0 1,9 0,0 18 1,0 1,8 0,0 Ciencia y tecnología 223 0,8 2,1 0,2 3 0,1 0,1 0,0 1 0,0 0,1 0,0 Desarrollo urbano, vivienda y serv 881 3,1 8,2 1,0 429 9,8 18,5 0,5 608 32,3 60,8 0,7 Salud 1.359 4,8 12,6 1,5 653 14,9 28,2 0,7 27 1,4 2,7 0,0 Desarrollo social y participación 798 2,8 7,4 0,9 175 4,0 7,6 0,2 76 4,0 7,6 0,1 Seguridad social 3.062 10,9 28,4 3,4 319 7,3 13,8 0,3 215 11,4 21,5 0,2 No clasificados sectorial (3) 11.088 39,5 12,1 1.006 22,9 1,1 373 19,8 0,4 9.615 18,8 5,8 d/c Servicio de la Deuda Pública 28.079 Gasto total 27.079 100,0 30,8 4.392 100,0 4,8 1.882 100,0 2,1 (1) Incluye Dirección superior del Estado y Seguridad y defensa (2) Incluye Energía, minas y petróleo, Industria y comercio. Turismo y recreación y transporte y comunicaciones (3) Incluye Servicio de la Deuda Pública, Transferencias sector privado a entes administrativos y empresas del Estado y a gobiernos subnacionales y otros gastos no clasificados sectorialmente Fuente: ONAPRE, BCV y cálculos propios

provenientes de la renta petrolera y percibidos por el gobierno central, lo cual le otorga a éste un extraordinario poder de negociación en las relaciones integubernamentales. En cuanto a la composición sectorial, el gasto agregado a nivel nacional de los gobiernos estadales y municipales se distribuye en forma diferente al del gobierno central (cuadro 5). Por una parte, los gastos no clasificados sectorialmente del gobierno central son muy elevados pues comprenden dos rubros de importante dimensión como son el servicio de la Deuda Pública y las transferencias tanto al sector privado, a empresas del Estado y entes administrativos como a los propios gobiernos descentralizados. Estos gastos implican un elevado monto de recursos, alrededor de 12% del PIB, similar al que el gobierno central asigna a todo el gasto social en 2001. Por su parte, los gobiernos municipales tienen, en términos relativos, un alto gasto en el sector de servicios generales, especialmente por concepto de dirección superior del Estado que representa 21,2% de su gasto total en 2001, lo cual puede ser atribuible a deseconomías de escala. Respecto al gasto en los sectores productivos, éste sólo alcanza a nivel central 1,2% del PIB y es insignificante a nivel estadal y municipal. En cuanto al gasto social, los gobiernos estadales y municipales le otorgan la primera prioridad presupuestaria ya que en promedio representa más de la mitad del gasto total en ambos casos. Al interior del gasto social, la composición es diferente por nivel de gobierno, destacándose los elevados gastos en educación y en seguridad social a nivel central, en educación 136

26/ Evidentemente, estos gastos tienen un componente de burocracia que, de ser excesivo, puede aminorar el efecto progresivo.

27/ Los promedios de gasto sectorial están referidos al periodo 1996-2001 debido a que la información de la ONAPRE sólo proporciona esa información a nivel municipal a partir de 1996. En todo caso, es a partir de 1997 cuando se evidencia realmente la descentralización del gasto fiscal (Niculescu y Moreno, 2007).

28/ La deflación de las series nominales de la ONAPRE a precios constantes de 2003 se efectuó a través de un cambio de base del deflactor implícito del PIB de 2003, último año de las series nominales y reales base 1984 que publica el BCV. Para la transformación de las series reales a términos reales per capita se utilizaron los datos de población

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro 6: Entidades federales con mayor promedio de transferencias por Situado, de gasto fiscal directo per capita total y por sectores sociales de gobiernos estadales y municipales. Período 19962001 (M Bs. 2003 per capita) Promedio de Transferencias Promedio de gasto fiscal directo per capita por Situado Total Educación Salud DU y vivienda Estadal Municipal Estadal Municipal Estadal Municipal Estadal Municipal 1er lugar Amazonas Delta Amacuro Delta Amacuro Miranda Amazonas Distrito Federal Amazonas Amazonas Promedio 828,5 110,5 1.163,8 168,5 222,5 86,5 190,1 184,6 2do lugar Delta Amacuro Amazonas Amazonas Amazonas Delta Amacuro Carabobo Yaracuy Monagas Promedio 752,5 109,6 1.103,9 167,3 198,0 64,8 103,6 79,4 3ro lugar Cojedes Cojedes Cojedes Distrito Federal Nueva Esparta Lara Nueva Esparta Anzoátegui Promedio 446,1 57,1 582,6 166,8 109,6 63,3 98,7 71,4 4to lugar Nueva Esparta Nueva Esparta Apure Nueva Esparta Cojedes Bolívar Delta Amacuro Guárico Promedio 346,8 50,6 504,2 152,1 106,2 60,2 92,1 64,9 5to lugar Cojedes Cojedes Cojedes Distrito Federal Nueva Esparta Lara Nueva Esparta Anzoátegui Promedio 342,5 46,2 494,5 151,3 75,5 54,1 80,2 58,4 Venezuela 237,6 36,1 337,6 110,4 50,2 43,6 39,5 35,9 Promedio Fuente: ONAPRE, cálculos propios y cuadros A2 y A3

y salud a nivel estadal y en desarrollo urbano y vivienda (DUV) a nivel municipal. Los gastos en educación, salud y DUV son precisamente los gastos sociales más progresivos ya que tienden a favorecer mayormente a los sectores de menores ingresos26. A partir del análisis de los presupuestos de gastos estadales y municipales por entidad federal se pueden identificar los distintos patrones territoriales del gasto social descentralizado, desagregado en sus principales componentes: educación, salud y DUV27. Dado que la información a analizar corresponde a series temporales y a entidades federales con tamaños poblacionales heterogéneos, se procedió a especificar las variables en términos reales per capita28. Por ser la fuente fundamental de ingresos, la distribución entre entidades federales de las transferencias por concepto de Situado Constitucional29 es determinante en la conformación del patrón territorial del gasto total de los gobiernos estadales. Del monto total del Situado 70% es distribuido entre estados en función de su población y 30% se destina en forma paritaria a cada entidad federal. De acuerdo a este último criterio federal de distribución del Situado, los estados con menor tamaño poblacional reciben mayores transferencias por Situado en términos per capita, tal es el caso de Amazonas, Delta Amacuro, Cojedes, Nueva Esparta y Apure. Estos estados son, efectivamente, los que presentan mayor promedio de gasto directo total per capita de los gobiernos estadales30 (cuadro 6). por entidad federal y por año del INE. 29/ El Situado Constitucional corresponde actualmente a 20% de los ingresos ordinarios del gobierno central que son transferidos vía presupuestaria a los gobiernos estadales por disposición constitucional, correspondiendo 20% de los recursos transferi-

dos a los respectivos gobiernos municipales. Los aportes por Situado representaron el componente fundamental de las transferencias del gobierno central a los gobiernos estadales y de los ingresos totales de los mismos pues sus ingresos propios han sido exiguos hasta el presente, generalmente inferiores a 0,1% del PIB a nivel nacional, por la

ausencia de competencias tributarias de significación. 30/ El gasto directo total de los gobiernos estadales excluye las transferencias que efectúan a los gobiernos municipales pero sí contempla las transferencias al sector privado y al resto del sector público.

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La conformación del patrón territorial del gasto total de los gobiernos municipales muestra diferencias respecto al de los gobiernos estadales (cuadro 6), pues los primeros cuentan con fuentes tributarias propias que les proporcionan mayor autonomía de gasto fiscal, aunque sólo en los municipios con alto potencial de recaudación31. En efecto, la recaudación de ingresos propios presenta una gran dispersión entre municipios, inclusive dentro de un mismo estado, y tiende a concentrarse en aquellos municipios con importante actividad económica urbana y alto nivel de ingreso per capita, como es el caso de los municipios Chacao, Sucre y Baruta en Miranda, Libertador en Distrito Federal, Mariño en Nueva Esparta, Peñalver y Freites en Anzoátegui, así como también San Diego y San Joaquín en Carabobo (Niculescu y Moreno, 2007). Debe tomarse en cuenta también que la instrumentación de las nuevas asignaciones legales por los conceptos del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y de las Asignaciones Económicas Especiales (AEE)32, así como por los convenios de transferencia de los servicios de salud y la descentralización de los recursos de la Ley de Política Habitacional (LPH) introdujeron cambios en el patrón territorial del gasto fiscal descentralizado en los sectores involucrados, principalmente salud, desarrollo urbano y vivienda. En general, los gobiernos municipales beneficiaron relativamente más de la diversificación de las asignaciones legales pues anteriormente dependían sólo de las transferencias por Situado, aumentando su participación en las transferencias totales del gobierno central base presupuesto de 7% en 1996 a 17% en 2001 y a 20% en 2004. Las transferencias por AEE beneficiaron principalmente los estados petroleros, entre los cuales Monagas y Anzoátegui fueron los más favorecidos tanto a nivel estadal como municipal, lo cual contribuyó a dinamizar sus economías e incrementar la recaudación de ingresos propios y, por lo tanto, aumentar significativamente sus gastos fiscales per capita (Niculescu y Moreno, 2007).

Gráfico 9: Transferencias por Situado y gasto en educación de los gobiernos estadales. Año 1990 (M Bs. 2003 pc).

Gráfico 10: Transferencias por Situado y gasto en educación de los gobiernos estadales. Año 1996 (M Bs. 2003 pc).

Fuente: INE ONARE y cálculos ropios

138

31/ En el periodo 1990-2001 los ingresos propios de los gobiernos municipales representaron en promedio 55% de sus ingresos totales pero a nivel nacional fueron generalmente inferiores a 1% del PIB. 32/ Estas nuevas transferencias corresponden a porciones de los ingresos por el impuesto al valor agregado (15%) y los tributos

petroleros y mineros (25%), respectivamente, y fueron establecidas en la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización de 1993 y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales de 1996.

Fuente: INE ONARE y cálculos ropios

33/ Sólo en Miranda son importantes los gastos municipales per capita en educación y salud en relación con los respectivos gastos del gobierno estadal (cuadros A.3 y A.2). 34/ Como fue señalado, se utiliza la información base presupuesto para caracterizar la estructura sectorial y territorial del gasto descentralizado pero para

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

En cuanto al gasto social descentralizado por sectores, los gastos en educación y salud de los gobiernos municipales son muy reducidos (cuadro A.3)33 y, por lo tanto, el análisis detallado de la distribución territorial de esos gastos se concentra en el nivel estadal. Es importante señalar que el gasto en educación fue siempre relativamente centralizado34, principalmente por el alto componente de gasto en educación superior atendido por el gobierno central. El promedio de gasto en educación real per capita de los gobiernos estadales presentó un comportamiento similar al señalado respecto al gasto directo total marcado por el criterio federal de asignación de las transferencias por Situado, pues también resaltan los muy elevados promedios de gasto de Amazonas y Delta Amacuro (cuadro 6), seguidos a cierta distancia por Nueva Esparta, Cojedes y Apure, difiriendo sólo las posiciones relativas de las entidades federales. Como puede observarse en los gráficos 9 a 11 existe una evidente relación positiva entre las transferencias por Situado y el gasto en educación per capita de los gobiernos estadales, la cual se atenúa a partir de 1996 por la introducción de las nuevas asignaciones por FIDES y AEE. Respecto al gasto en salud de los gobiernos estadales, éste no sólo fue mucho más descentralizado que el gasto en educación sino que su patrón territorial resultó bien diferente. Efectivamente, la suscripción por parte de algunas gobernaciones de convenios de transferencia de los servicios de salud y de los correspondientes recursos35 produjo un cambio en las asignaciones del gasto en salud entre 1996 y 2001, lo cual se refleja en la mayor variabilidad del promedio de ese gasto en algunos estados respecto al promedio de gasto en educación per capita. Es importante destacar la fuerte correlación positiva que existe entre las transferencias de SAS y el gasto real per capita en salud de los gobiernos estadales en 1996 y 2002 (gráficos 12 y 13)36, ubicándose en los menores niveles de gasto los estados que no recibieron transferencias por ese concepto. Durante todo el periodo 1996-2001 destacan los altos promedios de gasto en salud per capita de Carabobo, Lara, Bolívar y Yaracuy (cuadro 6), todos estados que suscribieron convenios. Gráfico 11: Transferencias por Situado y gasto en educación de los gobiernos estadales. Año 2001 (M Bs. 2003 pc)

Fuente: INE ONARE y cálculos ropios

identificar la real participación de éste es necesario recurrir a datos sobre gasto ejecutado, desafortunadamente no se dispone de esa información por sector. 35/ Los estados que realizaron convenios de transferencia de los servicios de salud con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS), hoy Ministerio de Salud, fueron Anzoátegui, Ara-

Por su parte, el gasto en DUV fue el gasto social más descentralizado hacia el nivel local. Durante el periodo 19962001 el gasto municipal en DUV per capita se incrementó de manera significativa en todas las entidades federales, con la excepción de Cojedes y Distrito Federal, destacándose especialmente Monagas donde ese gasto aumentó seis veces. Sin embargo, no se pudo identificar un patrón territorial particular del gasto municipal en DUV. A nivel del gasto agregado de los gobiernos estadales y municipales, las entidades federales que mostraron mayor gasto promedio en DUV per capita durante el periodo 1996-2004

gua, Bolívar, Carabobo, Falcón, Lara, Mérida, Nueva Esparta, Sucre, Yaracuy y Zulia, pero la instrumentación de los mismos ha sido muy desigual dependiendo de las respectivas iniciativas y capacidades institucionales. Los primeros estados que obtuvieron esas transferencias en 1995 fueron Anzoátegui, Aragua, Bolívar, Carabobo, Falcón y Zulia (Díaz

Polanco, 2005). 36/ Los coeficientes de correlación entre las transferencias de SAS y el gasto en salud real per capita de los gobiernos estadales son +0,769 en 1996 y +0,937 en 2002. Es necesario señalar que no se dispone de la información completa de la ONAPRE sobre las transferencias de SAS para el año 2001.

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Urbana 40/ 2007

Gráfico 12: Transferencias del MSAS y gasto en salud de los gobiernos estadales. Año 1996. (M Bs. 2003 pc)

Gráfico 13: Transferencias del MSAS y gasto en salud de los gobiernos estadales. Año 2002. (M Bs. 2003 pc)

fueron Amazonas, Nueva Esparta, Yaracuy, Monagas y Delta Amacuro37. En particular, resaltan los altos niveles de promedio de gasto per capita en DUV de Amazonas y Nueva Esparta, los cuales se encuentran entre las primeras cinco entidades federales con mayor promedio de ese gasto tanto a nivel estadal como municipal (cuadro 6). EFECTOS DISTRIBUTIVOS DEL GASTO DESCENTRALIZADO Si bien es cierto que en los años noventa coincidieron la descentralización fiscal y el incremento de las desigualdades interregionales, esto no implica la presencia de una relación de causalidad, para lo cual es necesario identificar de qué manera el arreglo institucional de la descentralización fiscal podría haber incidido en la acentuación de las disparidades regionales y en qué medida la instrumentación del proceso en cuestión efectivamente contribuyó en forma determinante a desfavorecer las regiones más pobres y a través de cuáles mecanismos. Este trabajo ofrece una primera aproximación al análisis empírico sobre la contribución de la descentralización a la agudización o atenuación de la equidad territorial y se concentra en procedimientos indirectos de caracterización del gasto fiscal descentralizado38 a través de la identificación de su relación con los indicadores pertinentes de ingreso y bienestar social a nivel regional. A tal efecto, se califica el gasto descentralizado como progresivo territorialmente cuando éste es susceptible de contribuir a la reducción de las inequidades inter-regionales de ingreso y regresivo en caso contrario. Con base en la función distributiva del Estado a favor de los más pobres, se considera por lo tanto progresivo aquel gasto fiscal per capita que tiende a ser mayor en las entidades federales que presentan menores ingresos per capita. Por extensión, se consideran también progresivos aquellos gastos sociales favorables a los más pobres (educación, salud y vivienda) que tienden a ser mayores en términos per capita en los estados que presentan los peores indicadores al inicio del periodo de descentralización. Por 140

37/ El promedio de gasto agregado en DUV de los gobiernos estadales y municipales durante el periodo 1996-2001 es 374,7 mil bolívares per capita en Amazonas, 157,1 en Nueva Esparta, 143,4 en Yaracuy, 141,9 en Monagas y 141,7 en Delta Amacuro (cuadros A.2 y A.3).

38/ No se dispone de información sistemática sobre la localización del gasto sectorial del gobierno central compatible con la información presupuestaria de la ONAPRE por estados y municipios.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro 7: Coeficientes de correlación entre gasto directo total, transferencias por Situado y totales e ingreso personal reales per capita de gobiernos estadales y municipales por entidad federal. Años 1990 y 2001 Ypc$90 Ypc$01 Ypc$90 Ypc$01 Ypc$90 Ypc$01 Ypc$90 Ypc$01 Gasto tot. gobiernos estatales Situado gobiernos estadales Trans. gobiernos estadales Gtedo90 -0,41 na Sitedo90 -0,43 na Tredo90 -0,42 na Gtedo01 na -0,50 Sitedo01 na -0,58 Tredo01 na -0,48 Gtedopr -0,47 -0,59 Sitedopr -0,48 -0,57 Tredopr -0,48 -0,57 Gasto tot. gobiernos municipales Gasto tot. gobiernos municipales* Situado gobiernos estadales Trans. gobiernos estadales Gtmun90 0,14 na Gtmun90 0,47 na Sitmun90 -0,41 na Trmun90 -0,41 na Gtmun01 na 0,21 Gtmun01 na 0,58 Sitmun01 na -0,50 Trmun01 na -0,50 Gtmunpr 0,34 0,25 Gtmunpr 0,63 0,66 Sitmunpr -0,52 -0,59 Trmunpr -0,44 -0,56 *Se excluyen Amazonas y Delta Amacuro en el cálculo del coeficiente de correlación Fuente: Atlas de Desarrollo Humano del INE, ONAPRE y cálculos propios

otra parte, en aquellas entidades que lograron mejorar en mayor proporción sus indicadores de educación, salud y vivienda durante la descentralización se supone que el respectivo gasto social ha sido eficaz, pues no se pretende concluir sobre la mayor eficiencia de la prestación descentralizada de los servicios sociales, lo cual requeriría de estudios más complejos y específicos a nivel sectorial y microeconómico que contemplen análisis beneficio-costo de los servicios descentralizados39. Gasto fiscal progresivo a nivel de gobiernos estadales De acuerdo a los criterios arriba establecidos, en esta sección se identifica el carácter distributivo de los gastos directos totales de los gobiernos estadales y de los gobiernos municipales. El gasto total real per capita de los gobiernos estadales Gráfico 14: Transferencias promedio por Situado a gobiernos estadales e ingreso personal 1990 real per capita por estado. (M Bs. 20003 pc y $ PPA pc)

39/ Aunque Ahmad et al. (2007) citan distintos estudios que pretenden determinar la “eficiencia” de la provisión local de los servicios sociales en distintos países de la OCDE, a partir de las relaciones entre variables de descentralización e indicadores de educación y salud (outcomes), mostrando diferentes resultados según el estudio y el país en cuestión.

Gráfico 15: Transferencias promedio por Situado a gobiernos municipales e ingreso personal 1990 real per capita por estado. (M Bs. 20003 pc y $ PPA pc)

141

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en sus distintas especificaciones (1990, 2001 o promedio de gasto en el periodo 1990-2001) muestra correlaciones negativas con el ingreso personal real per capita (cuadro 7), lo cual sugiere que el patrón territorial de ese gasto tiende a ser progresivo. Esto obedece a que la fuente casi exclusiva de ingresos de los gobiernos estadales corresponde a las transferencias del gobierno central, fundamentalmente por Situado, como fue señalado en la sección anterior. Si bien el criterio federal de distribución del Situado no responde a consideraciones de ingreso o pobreza40, las entidades federales de menor tamaño poblacional, que son generalmente los más pobres, reciben mayores transferencias por Situado en términos per capita (gráfico 14)41. Por lo tanto, debido a su dependencia de las transferencias por Situado, el gasto total per capita de los gobiernos estadales muestra ser también progresivo. En particular, puede observarse una relación negativa entre el gasto promedio (19902001) y el ingreso real per capita de 1990 (gráfico 16), así como la presencia de dos puntos alejados de la nube de puntos, alrededor de 1.000 bolívares de gasto promedio per capita, correspondientes a Amazonas y Delta Amacuro. Estos estados tienen los menores ingresos per capita en 1990 y sus gastos promedio per capita son 3,7 y 3,4 veces mayores, respectivamente, que el gasto promedio per capita de los gobiernos estadales a nivel nacional. Por su parte, el gasto total de los gobiernos municipales, en cuyo financiamiento tienen una importante participación los ingresos fiscales propios, tiene un comportamiento diferente pues la relación entre ingreso personal real per capita de 1990 y promedio de gasto real per capita tiende a ser positiva (gráfico 17). Los estados Amazonas y Delta Amacuro siguen teniendo un elevado gasto real per capita de los gobiernos municipales, pero también las entidades federales que recaudan importantes ingresos propios. Los puntos correspondientes a Amazonas y Delta Amacuro se encuentran más cercanos a Gráfico 16: Gasto total promedio de gobiernos estadales e ingreso personal 1990 real per capita por estado. (M Bs. 2003 pc y $ PPA pc)

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40/ En general las disposiciones sobre distribución de las transferencias del gobierno central entre estados y municipios no contemplan criterios de ingreso y pobreza, con la excepción del FIDES, cuya formulación prevé un índice de compensación territorial, sin embargo, la incidencia del mismo ha debido ser limitada pues los montos presupuestados

Gráfico 17: Gasto total promedio de gobiernos municipales e ingreso personal 1990 real per capita por estado. (M Bs. 2003 pc y $ PPA pc)

no muestran un patrón de distribución territorial progresivo. 41/ Evidentemente, las entidades federales que reciben mayor monto total por Situado son aquéllas con mayor población, pues 70% del mismo se distribuye de acuerdo con la población. Estas entidades tienen generalmente los principales centros

poblados con importante actividad económica y los niveles de ingreso per capita más elevados. Al tomar como referencia el monto total de las transferencias por Situado se le ha atribuido a éste, erróneamente, un carácter regresivo (Torrellas, 1994).

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

la nube de puntos del resto de los estados y los otros dos puntos de elevados gasto fiscal e ingreso personal per capita corresponden a Distrito Federal y Miranda, cuyos ingresos personales per capita son los más altos del país así como la recaudación de ingresos fiscales propios per capita. Mientras que la distribución de las transferencias por Situado a los gobiernos municipales muestra una progresividad similar a la de los gobiernos estadales (gráficos 15 y 14). Si bien el coeficiente de correlación entre el ingreso personal y el gasto per capita de los gobiernos municipales es muy bajo (cuadro 7), cuando se excluyen Amazonas y Delta Amacuro, que prácticamente no cuentan con ingresos fiscales propios, se obtienen correlaciones positivas importantes, especialmente en el caso del promedio de gasto per capita de los gobiernos municipales por entidad federal cuyo coeficiente de correlación con el ingreso per capita es 0,66. Esto significa que, a diferencia de los gobiernos estadales cuyo gasto está atado a las transferencias del gobierno central, el nivel de actividad económica y, específicamente, el ingreso personal per capita, también contribuyen a determinar el gasto total per capita de los gobiernos municipales, en la medida que sustentan la recaudación de ingresos propios. El patrón territorial del gasto total per capita de los gobiernos municipales tiende entonces a ser regresivo, con la excepción de Amazonas y Delta Amacuro. Dado que el gasto de los gobiernos estadales representó en promedio más del 70% del gasto descentralizado durante el periodo 1996-2001, puede deducirse que el gasto descentralizado total tendió principalmente a atenuar las inequidades territoriales. No obstante, es necesario discriminar cómo se manifestaron estos efectos distributivos a través de los distintos gastos sociales, lo cual es abordado para los gastos en educación, salud y DUV en las siguientes secciones. Resultados progresivos del gasto en educación de gobiernos estadales Si bien el gasto en educación es relativamente centralizado, principalmente por el alto componente de gasto en educación superior que es atendido por el gobierno central, para evaluar los posibles efectos distributivos de la descentralización fiscal es de interés identificar las interrelaciones entre el gasto en educación de los gobiernos regionales, el ingreso personal per capita y la participación de la población con estudios de distinto nivel en las diferentes entidades federales. El gasto real per capita en educación de los gobiernos estadales muestra una relación negativa con el ingreso personal per capita, lo cual refleja una distribución progresiva de ese gasto a favor de los estados más pobres. Ese comportamiento puede asociarse al observado en el gasto total de los gobiernos estadales, el cual deriva del criterio federal de asignación del Situado y no de una intención redistributiva. Sin embargo, el gasto en educación per capita presenta una mayor dispersión por la presencia de altísimos niveles de ese gasto en los estados Amazonas y Delta Amacuro, especialmente en 1990 cuando el gasto de Amazonas es 8,4 veces el gasto per capita promedio en educación de todos los estados a nivel nacional y el de Delta Amacuro 4,3 veces (gráfico 18). En efecto, estos dos estados no sólo tienen los mayores niveles de gasto total per capita por recibir elevados montos de transferencias por Situado42, sino que la participación del gasto en educación 42/ En 1990 el gasto total per capita de Amazonas es 5,1 veces el gasto total promedio de todos los estados a nivel nacional y el de Delta Amacuro 3,4 veces.

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en el gasto total per capita es también alta: 24,5% en Amazonas y 20,9% en Delta Amacuro, mientras que el promedio nacional es 15,2%. Esa notable diferencia de gasto per capita en educación sigue siendo importante en 2001, aunque en forma atenuada por la diversificación de las transferencias y la reducción del aporte por Situado per capita a los gobiernos estadales desde 1996 (gráfico 19)43. Aun cuando Amazonas y Delta Amacuro son los estados con menor ingreso personal y mayor gasto en educación per capita, la alta desviación de ese gasto en esos dos estados afecta el análisis de correlación, por lo cual los resultados que se presentan en el cuadro 8 corresponden a las variables de los otros veintiún estados. Como puede observarse, las correlaciones entre ingreso personal y gasto en educación per capita, en sus distintas especificaciones, son negativas, reflejando una distribución progresiva de ese gasto a favor de los estados de bajos ingresos. Sin embargo, hay que destacar el caso de excepción del estado Nuevo Esparta, un estado que desde 1990 presenta niveles de ingreso personal per capita superiores al promedio nacional pero que muestra elevadas transferencias por Situado, gasto total y gasto en educación en términos per capita por tener un pequeño tamaño poblacional. Particularmente, en 2001 el gasto real per capita en educación de Nueva Esparta es el más elevado de su historia, lo cual distorsiona el análisis de correlación y, por lo tanto, ese estado es excluido en las estimaciones referidas al gasto en educación 2001 e incorporado en las demás especificaciones. El carácter progresivo que ha resultado del patrón regional del gasto en educación de los gobiernos estadales también se manifiesta cuando se relaciona el promedio de gasto en educación per capita durante el periodo 1990-2001 y la proporción de la población por nivel educativo en 1990. De las correlaciones negativas obtenidas (cuadro 8) se deduce que el gasto

Gráfico 18: Gasto en educación de gobiernos estadales e ingreso personal real per capitabpor estado. Año 1990. (M Bs. 2003 pc y $ PPA pc)

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43/ En 2001 el gasto en educación de Amazonas es 258,6 mil bolívares per capita, 5,1 veces el gasto promedio a nivel nacional (51,0 mil bolívares per capita ) y el de Delta Amacuro es 222,1 mil bolívares per capita, 4,4 veces el promedio nacional. Ese año despunta también el gasto en educación de Nueva Esparta que se eleva a 133,4 mil bolíva-

Gráfico 19: Gasto en educación de gobiernos estadales e ingreso personal real per capitabpor estado. Año 2001. (M Bs. 2003 pc y $ PPA pc)

res per capita, 2,6 veces el promedio nacional (gráfico 19).

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro 8: Coeficiente de correlación entre ingreso personal real per capita, índice de desarrollo humano, coeficiente de Gini, sigma dispersión, hogares en pobreza extrema por entidad federeal. Años 1981, 1990, 2001

Ingreso Ypc$90

Ypc$01

Gasto

Geduedo90 Geduedo01

Dispersión

Pobreza

Pobreza extrema

Geduedopr %P16edu90 %P16edu01 %P18edu90 %P18edu01 %P23edu90 %P23edu01

Geduedo90 -0,57 na 1,00 Geduedo01 na -0,57 0,68 1,00 Geduedopr -0,47 -0,50 0,85 0,88 1,00 %P16edu90 0,86 na -0,63 na -0,53 1,00 %P16edu01 na 0,94 na -0,53 -0,47 0,94 1,00 %P18edu90 0,80 na -0,53 na -0,55 0,98 NA 1,00 %P18edu01 na 0,95 na -0,56 -0,50 na 0,98 0,90 1,00 %P23edu90 0,71 na -0,54 na -0,49 0,89 na 0,91 NA 1,00 %P23edu01 na 0,86 na -0,57 -0,54 na 0,86 na 0,88 0,89 1,00 Nota: Se excluye también Nueva Esparta en la estimación de los coeficientos de correlación del gasto en educación de los gobiernos estadales de 2001 (Geduedo01) con el ingreso personal per capita de 2001 (Ypc$01) y con los porcentajes de población con educación básica, media y diversificada (%P16edu01, %P18edu01 y %P23edu01) Fuente: Atlas de Desarrollo humano del INE y cálculos propios

en educación per capita tiende a ser mayor en los estados que muestran una menor proporción de personas con educación básica, media y diversificada aprobada en 1990 (gráficos 20, 22 y 24). Como consecuencia puede observarse una convergencia de estos índices entre estados pues se reducen los coeficientes de variación entre 1990 y 2001 (ver cuadro A.7), es decir, se produce una atenuación de las inequidades territoriales, particularmente en la proporción de población con educación superior. Como era de esperar, la relación entre ingreso personal per capita y porcentaje de población de 16 años y más con educación básica aprobada es positiva y prácticamente unitaria en 2001 (gráfico 21), siendo el coeficiente de correlación 0,94 (cuadro 8). Las entidades federales con mayor proporción de población con estudios básicos presentan un ingreso per capita superior. Igualmente ocurre con el porcentaje de la población de 18 años y más con educación media diversificada aprobada (gráfico 23) y el de la población de 23 años y más con educación superior aprobada (gráfico 25), en este último caso el coeficiente de correlación más bajo. Por otra parte, se observa que las entidades federales que mejoran sustancialmente la proporción de población con estudios en todos los niveles entre 1990 y 2001 son también las que muestran mayor promedio de gasto en educación per capita de los gobiernos estadales durante ese periodo, tal es el caso de Delta Amacuro, Amazonas, Apure, Portuguesa, Nueva Esparta, Cojedes, Barinas y Falcón (cuadro 9). Estos estados tienen una proporción de gasto en educación mayor que el promedio nacional, un nivel de ingreso personal per capita inferior al promedio nacional, con la excepción de Nueva Esparta, y aumentan significativamente la proporción de población con educación básica, media y superior entre 1990 y 2001. En consecuencia, el gasto en educación estadal no sólo ha sido progresivo sino también eficaz. Es importante reiterar que esta 145

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Gráfico 20: Gasto promedio en educación real per capita de gobiernos estadales y población de 16 años y más con educación básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 1990 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 21: Ingreso personal real per capita y población de 16 años y más con educaión básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 22: Gasto promedio en educación real per capita de gobiernos estadales y población de 18 años y más con educación básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 1990 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 23: Ingreso personal real per capita y población de 18 años y más con educaión básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 24: Gasto promedio en educación real per capita de gobiernos estadales y población de 18 años y más con educación básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 1990 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 25: Ingreso personal real per capita y población de 18 años y más con educaión básica por estado, exc. Amaz. y Delta Amac. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro 9: Mejora de nivel educativo por entidad federal: población con educación básica, media y superior.

Ingreso personal real per capita y promedios d gasto en educación y de gasto total reales per capita de gobiernos estadales. Período 1990-2001

Unidad

Delta Nueva Amacuro Amazonas Apure Portuguesa Esparta Cojedes Barinas Falcón Venezuela

Relación entre% población con educación básica 2001 y 1990 1,55 1,49 1,22 1,21 1,19 1,18 1,16 1,13 1,09 Relación entre% población con educación media 2001 y 1990 1,67 1,50 1,21 1,17 1,26 1,10 1,11 1,09 1,07 Relación entre% población con educación superior 2001 y 1990 4,41 2,39 2,44 2,10 2,17 2,42 2,53 2,18 1,71 Población de 16 años y más con educación básica en 2001 % 32,4 43,9 24,9 26,3 38,5 31,1 25,5 33,0 36,2 Población de 18 años y más con educación media en 2001 % 17,6 25,2 13,1 14,8 23,4 17,8 14,0 19,6 22,6 Población de 23 años y más con educación superior en 2001 % 11,4 9,6 6,0 7,0 11,9 8,7 8,0 10,2 11,8 Población de 16 años y más con educación básica en 1990 % 20,9 29,4 20,5 21,8 32,2 26,5 22,0 29,2 33,2 Población de 18 años y más con educación media en 1990 % 10,5 16,8 10,9 12,6 18,5 16,2 12,6 17,9 21,2 Población de 23 años y más con educación superior en 1990 % 2,6 4,0 2,4 3,4 5,5 3,6 3,2 4,7 6,9 Ingreso personal 2001 $PPA 1.090 2.242 2.367 2.658 3.986 3.028 2.720 3.224 3.735 Ingreso personal entidad federeal/Promedio nacional 0,5 0,6 0,6 0,7 1,1 0,8 0,7 0,9 1,0 Ingreso personal 1990 $PPA 3.713 4.107 3.576 3.929 5.206 4.314 4.105 4.752 5.192 Ingreso personal entidad federeal/Promedio nacional 0,7 0,8 0,7 0,8 1,0 0,8 0,8 0,9 1,0 Miles Bs. pc 175,5 238,3 78,3 67,5 86,9 96,9 55,02 53,0 46,1 Promedio de gasto en educación (1990-2001) Promedio gasto en educación entidad federal/Promedio nacional 3,8 5,2 1,7 1,5 1,9 2,1 1,2 1,1 1,0 Promedio de gasto total (1990-2001) Miles Bs. pc 1.008,9 1.111,5 430,1 302,6 433,5 526,7 308,36 304,9 298,7 Promedio gasto total entidad federal/Promedio nacional 3,4 3,7 1,4 1,0 1,5 1,8 1,0 1,0 1,0 Fuente: Cuadros A2, A3, A7 del anexo y cálculos propios

investigación no contempla los aspectos de eficiencia del gasto y el análisis efectuado sobre el sector educación debe ser complementado y profundizado con estudios más específicos. Si bien a nivel nacional aumenta significativamente el porcentaje de población con educación básica y media entre 1981 y 1990 (cuadro A.7), entre 1990 y 2001 resalta el incremento del porcentaje de población con educación superior44. En todas las entidades federales con elevado promedio de gasto en educación el ratio entre los porcentajes de población con educación básica y media de 2001 y de 1990 es superior a uno, desde 1,6 y 1,7 en Delta Amacuro hasta 1,1 en ambos casos en Falcón (cuadro 9). En cuanto a la proporción de personas con educación superior el avance que muestran los estados seleccionados en ese nivel educativo es más significativo, en particular, destacan Delta Amacuro, con un ratio entre 2001 y 1990 de 4,4, Barinas con 2,5 y Amazonas, Cojedes y Apure con 2,4. Si bien no se contempla el gasto en educación del gobierno central, principal responsable de la educación superior, también puede asumirse que el énfasis otorgado al gasto en educación media y diversificada por parte de estos estados termina por favorecer que una mayor proporción de su población prosiga estudios superiores. Los incrementos de la proporción de población con educación superior en Barinas y Falcón son elevados para los niveles de gasto promedio en educación que tienen y deben obedecer a un aumento de la matrícula y del número de profesores de las universidades nacionales experimentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ) en Barinas y Francisco de Miranda (UNEFM) en Coro, creadas en los setenta. 44/ Los porcentajes de población con educación básica, media y superior a nivel nacional son 24,0%, 14,3% y 6,8% en 1981, 33,2%, 21,2% y 6,9% en 1981 y 36,2%, 22,6% y 11,8% en 2001 (cuadro A.7).

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Puede deducirse, en consecuencia, que el esfuerzo de gasto en educación media y diversificada de los estados más pobres y con menor proporción de personas con estudios aprobados, ha contribuido a incrementar esa proporción, lo cual podría conducir en el mediano y largo plazo a una mejora relativa de sus ingresos y mayor equidad territorial, aunque el nivel de ingreso va a depender crucialmente de políticas públicas de nivel central y, particularmente, de las políticas macroeconómicas y hacia los sectores productivos. Efectos ambiguos en salud por convenios de algunos gobiernos estadales A diferencia de la educación, el gasto en salud real per capita de los gobiernos estadales no presenta relación con el nivel de ingreso personal real per capita (cuadro 10), pues no sólo son bajos los coeficientes de correlación sino que son positivos o negativos dependiendo del año45, lo cual no permite concluir sobre su carácter distributivo. Esto obedece a las diferencias en la evolución de ese gasto entre estados durante el periodo 1990-2001 que se expresa en los bajos coeficientes de correlación entre los gastos en salud per capita de 1990, 2001 y promedio, los cuales además cambian de signo de acuerdo con la especificación. Este comportamiento contrasta con el del gasto en educación per capita cuyo patrón territorial es más estable en el tiempo, como puede observarse en los coeficientes de correlación entre las distintas especificaciones del mismo, los cuales son altos y siempre positivos (cuadro 8). Los cambios de posición de los distintos estados en los niveles de gasto en salud se deben principalmente a la suscripción por algunas gobernaciones de convenios de transferencia de competencias y de los correspondientes recursos, de acuerdo a sus respectivas iniciativas y capacidades institucionales y sin consideraciones de niveles de ingreso e indicadores de salud. En consecuencia, el coeficiente de variación del promedio de gasto en salud per capita de cada entidades federal resulta elevado durante el periodo de análisis (cuadro A.1), a lo cual puede haber contribuido la irregularidad en la transferencia de los respectivos recursos por parte del gobierno central. Cuadro 10: Coeficiente de correlación entre ingreso personal real per capita, gasto en salud real per capita de gobiernos estadales, tasa de mortalidad infantil y esperanza de vida por entidad federal. Años 1990 y 2001

Ingreso

Ypc$90

Ypc$01

Gsaledo90

Gasto en salud Gsaledo01

Gsaledopr

Mortalidad

Tmorti90

Tmorti00

Esp. de vida

Espvi90

Espvi01

Gsaledo90 -0,28 na 1,00 Gsaledo01 na -0,28 -0,23 1,00 Gsaledopr 0,14 0,23 0,41 0,59 1,00 Tmorti90 -0,34 na 0,84 na -0,35 1,00 Tmorti00 na 0,82 na -0,10 -0,08 0,66 1,00 Espvi90 0,80 na -0,62 na -0,05 -0,69 na 1,00 na 0,87 na 0,21 -0,05 na -0,96 1,00 1,00 Espvi01 Fuente: Atlas de Desarrollo humano del INE y cálculos propios

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45/ El coeficiente de correlación entre ingreso personal y gasto en salud per capita es -0,28 en 1990 y 0,28 en 2001.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

En cuanto a la esperanza de vida y la tasa de mortalidad infantil, ambos indicadores presentan altos coeficientes de correlación con el ingreso personal per capita y con los signos esperados en 2001, pues la elevada dispersión de la tasa de mortalidad en 199046 incide en la baja correlación del indicador con el ingreso ese año aunque presenta el signo correcto (cuadro 10). Los estados con mayor ingreso personal per capita tienen mejores condiciones para tener una baja tasa de mortalidad infantil y una elevada esperanza de vida, aunque deberían considerarse también otros factores importantes que evolucionan en el tiempo, especialmente las características económicas e institucionales. Como puede observarse, la relación negativa del ingreso real per capita con la tasa de mortalidad infantil es más significativa en 2001 respecto a 1990 (gráficos 26 y 27), por las elevadísimas tasas de Amazonas y Delta Amacuro en 199047. Gráfico 26: Ingreso personal real per capita y tasa de mortalidad infantil por estado. Año 1990 ($PPA pc y por mil niños nacidos)

Gráfico 27: Ingreso personal real per capita y tasa de mortalidad infantil por estado. Año 2001 ($PPA pc y por mil niños nacidos)

Gráfico 28: Ingreso personal real per capita y esperanza de vida por estado. Año 1990 ($PPA pc y por mil niños nacidos)

Gráfico 29: Ingreso personal real per capita y esperanza de vida por estado. Año 2001 ($PPA pc y por mil niños nacidos)

46/ El Atlas de Desarrollo Humano del INE no suministra las tasas de mortalidad infantil por estado de 2001. En todo caso se supone que las tasas de 2000 deben ser cercanas a las de 2001.

47/ La tasa de mortalidad infantil de Amazonas en 1990 es 131,3 por mil niños nacidos y 118,6 en Delta Amacuro, mientras el promedio nacional de esa tasa es 24,2.

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Las tasas de mortalidad de estos estados se reducen drásticamente en 2001, también descienden la mayoría de las tasas del resto de los estados, aunque en menor proporción, lo cual se evidencia en el cambio del eje vertical en el gráfico 27. En cuanto a la esperanza de vida (gráficos 28 y 29), entre 1990 y 2001 la nube de puntos se desplaza hacia arriba porque todos los estados incrementan la esperanza de vida mientras se produce una disminución general del nivel de ingreso per capita, aunque más importante en los estados más pobres. Respecto a la relación del gasto en salud de los gobiernos estadales con la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida, los coeficientes de correlación son elevados y tienen el signo esperado en 1990, es decir que el gasto en salud real per capita de los gobiernos estadales fue progresivo: mayor en aquellas entidades federales que presentan mayor tasa de de mortalidad infantil y menor esperanza de vida48 (gráficos 30 y 32). En ambos gráficos, los casos alejados de la nube de puntos corresponden a Amazonas y Delta Amacuro que tienen los más elevados niveles de gasto en salud per capita, más baja esperanza de vida y más alta tasa de mortalidad infantil. No obstante, en 2001 no sólo son bajos los coeficientes de correlación del gasto en salud per capita con la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida sino de signo contrario al esperado (cuadro 10), lo cual se evidencia en los gráficos 31 y 33, pues las respectivas nubes de puntos se dispersan y se orientan hacia el lado contrario. Esto pudiera ser interpretado como la ocurrencia de una situación especial en el año 2001, sin embargo, cuando se toma el gasto promedio en salud del periodo 1990-2001 las correlaciones con los indicadores de salud por estado son también muy bajas.

Gráfico 30: Gasto en salud real per capita de los gob. estadales y tasa de mortalidad infantil por estado Año 1990 (M Bs. 2003 pc y por mil nacidos)

150

48/ El coeficiente de correlación del gasto en salud per capita con la tasa de mortalidad es +0,84 y con la esperanza de vida es -0,64 en 1990.

Gráfico 31: Gasto en salud real per capita de los gob. estadales y tasa de mortalidad infantil por estado Año 1990 (M Bs. 2003 pc y por mil nacidos)

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Es pertinente entonces analizar el comportamiento de la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida en los diferentes estados durante el periodo 1990-2001 (cuadro A.7). Por una parte, destaca la bajísima dispersión entre estados de la esperanza de vida en 1990 y 2001, en contraste con la muy elevada dispersión de la tasa de mortalidad infantil en 199049, lo cual indica una diferenciación más pronunciada de las condiciones de salud entre estados en este último caso. Así mismo, resalta el coeficiente de correlación unitario entre la esperanza de vida en 1990 y en 2001 (cuadro 10), que refleja continuidad en las posiciones relativas entre estados, lo cual se atenúa en el caso de la tasa de mortalidad cuyo respectivo coeficiente de correlación es 0,66. Si bien las diferencias de comportamiento de la esperanza de vida y la tasa de mortalidad infantil entre estados se reducen en 2001, el análisis del desempeño del sector salud se basa en la tasa de mortalidad infantil por la relevancia del indicador en términos de equidad y porque permite derivar conclusiones a partir de situaciones más contrastadas. A nivel nacional la tasa promedio de mortalidad infantil se reduce de 24,2 en 1990 a 19,6 en 2000 y baja significativamente su dispersión entre estados (cuadro A.7), con lo cual se atenúa la inequidad territorial en materia de salud. Las entidades federales que más significativamente reducen la tasa de mortalidad infantil entre 1990 y 2000 son Amazonas, Delta Amacuro, Mérida, Aragua y Bolívar, seguidas de Lara, Trujillo y Nueva Esparta (cuadro 11), pero por diferentes razones. En un primer grupo pueden ubicarse Amazonas y Delta Amacuro con los más elevados promedios de gastos en salud per capita, aunque la extraordinaria reducción de sus tasas de mortalidad infantil debe resultar también de una importante intervención directa del gobierno central, ante las elevadísimas tasas de mortalidad infantil que acusaban en 1990, sin embargo, en 2001 siguen siendo los estados con mayor tasa de mortalidad infantil. Gráfico 32: Gasto en salud real per capita de los gobiernos estadales y esperanza de vida por estado. Año 1990 (M Bs. 2003 pc y por mil nacidos)

49/ El coeficiente de variación de la esperanza de vida en 1990 y 2001 es 0,03 mientras que el coeficiente de variación de la tasa de mortalidad infantil es 0,96 en 1990 y 0,22 en 2001 (cuadro A.7). En 1990 la tasa de mortalidad infantil varía desde 10,2 y 12,1 niños muertos por mil nacidos en Anzoátegui y Miranda hasta 118,6 y 131,3 en

Gráfico 33: Gasto en salud real per capita de los gobiernos estadales y esperanza de vida por estado. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y por mil nacidos)

Amazonas y Delta Amacuro, tasas éstas terriblemente elevadas para esa fecha.

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Cuadro 11: Mejora de nivel educativo por entidad federal: población con educación básica, media y superior.

Ingreso personal real per capita y promedios d gasto en educación y de gasto total reales per capita de gobiernos estadales. Período 1990-2001

Delta Nueva Unidad Amazonas Amacuro Mérida Aragua Bolívar Lara Trujillo Esparta Venezuela

Relación entre tasa de mortalidad 2001 y 1990 0,252 0,315 0,617 1,21 0,641 0,686 0,701 0,749 0,809 Relación entre esperanza de vida 2001 y 1990 1,0368 1,0373 1,0339 1,0328 1,0334 1,0332 1,0346 1,0327 1,0327 Tasa de mortalidad infantil 2001 % 33,1 37,4 21,8 19,4 20,1 19,7 25,1 18,8 19,6 Tasa de mortalidad infantil de entidad federal/Promedio nacional 1,7 1,9 1,1 1,0 1,0 1,0 1,3 1,0 1,0 Tasa de mortalidad infantil 1990 % 131,3 118,6 35,2 30,5 31,4 28,8 35,9 25,1 24,2 Tasa de mortalidad infantil de entidad federal/Promedio nacional 5,4 4,9 1,5 1,3 1,3 1,2 1,5 1,0 1,0 Esperanza de vida 2001 Años 65,7 64,9 71,1 73,4 72,2 72,6 69,7 73,6 73,5 Esperanza de vida 1990 Años 63,4 62,5 68,8 71,0 69,8 70,3 67,4 71,3 71,2 Ingreso personal 2001 $PPA 2.242 1.909 3.156 3.786 3.934 3.557 2.276 3.986 3.735 Ingreso personal entidad federeal/Promedio nacional 0,6 0,5 0,8 1,0 1,1 1,0 0,6 1,1 1,0 $PPA 4.107 3.713 4.437 5.199 5.217 5.070 3.703 5.206 5.192 Ingreso personal 1990 Ingreso personal entidad federeal/Promedio nacional 0,8 0,7 0,9 1,0 1,0 1,0 0,7 1,0 1,0 Promedio de gasto en salud (1990-2001) Miles Bs. pc 52,4 44,9 41,7 23,7 45,5 40,9 27,8 21,8 34,91 Promedio gasto en salud entidad federal/Promedio nacional 1,5 1,3 1,2 0,7 1,3 1,2 0,8 0,6 1,0 Promedio de gasto total (1990-2001) Miles Bs. pc 1.111,5 1.008,9 330,1 248,4 281,2 277,18 338,2 433,5 298,7 Promedio gasto total entidad federal/Promedio nacional 3,7 3,4 1,1 0,8 0,9 0,9 1,1 1,5 1,0 Fuente: Cuadros A2, A3, A7 del anexo y cálculos propios

En el segundo grupo se encuentran los estados que presentaban altos niveles de tasas de mortalidad infantil en 1990 y descienden esas tasas al nivel promedio nacional en 2001: Mérida, Aragua, Bolívar, Lara y Trujillo. Todos estos estados subscribieron convenios de transferencia de los servicios de salud, así como también Nueva Esparta, lo cual significa que la transferencia de los servicios de salud ha sido eficaz en esos estados. Dentro del conjunto de estados que descentralizan la salud y mejoran más significativamente la tasa de mortalidad, destacan Nueva Esparta y Aragua por presentar los más bajos niveles de promedio de gasto en salud per capita, lo cual sugiere una relativa mayor eficiencia del mismo en esos estados que requiere ser corroborada en estudios más especializados. Respecto a Distrito Federal y Carabobo, cuyas tasas de mortalidad son de las más bajas en 2001, estos estados no están incluidos en el cuadro 11 porque el criterio utilizado en la selección de estados es la mejora relativa del indicador entre 1990 y 2001, lo cual tiende a requerir un menor esfuerzo en los estados con alta tasa de mortalidad inicial. En todo caso, para pronunciarse con rigor sobre la eficacia y eficiencia de la instrumentación de los convenios de salud se requiere de análisis más complejos que están fuera del alcance de este trabajo. En el otro extremo, se encuentran Monagas50, Anzoátegui, Sucre, Apure, Cojedes y Miranda, los cuales aumentan la tasa de mortalidad infantil entre 1990 y 2001 (cuadro A.7). Sorprende especialmente el aumento de la tasa de mortalidad infantil en Miranda, el estado con mayor nivel de ingreso per capita después de Distrito Federal en 2001, así como también la duplicación de la tasa de 10,2% en 1990 a 20,2% en 2001 en Anzoátegui, por cuanto es uno de los estados que establece convenio de transferencia del servicio de salud. 152

50/ La tasa de mortalidad infantil de Monagas en 1990 según el Atlas de Desarrollo Humano resulta ser excesivamente baja (cuadro A.7) y debe obedecer a un error de transcripción.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

El análisis de correlación no permite concluir sobre el carácter distributivo del gasto descentralizado en salud, tanto en relación con el nivel de ingreso per capita como con la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida. Sin embargo, la realización de convenios de salud por parte de algunas gobernaciones favoreció el desempeño de aquellas entidades que mostraron mayor capacidad institucional51, propiciando una inequidad en la prestación descentralizada de los servicios de salud, aunque en estados con distintos niveles de ingreso. En efecto, entre aquellos que presentan mejor desempeño y gasto más eficaz en salud se encuentran estados con ingresos per capita altos (Aragua, Bolívar y Nueva Esparta), medios (Mérida y Lara) y bajos (Trujillo). Para determinar si estos casos corresponden realmente a una mayor eficiencia del gasto descentralizado es necesario realizar estudios más específicos. Aunque puede afirmarse que las experiencias exitosas de los convenios de salud constituyen un activo importante de la descentralización y podrían ser replicadas en otras gobernaciones con una mayor asistencia técnica. En la búsqueda de la conciliación entre eficiencia y equidad, deberían ser afrontadas las inequidades a través del gasto en salud del gobierno central en los estados más pobres y menor capacidad institucional, como fue realizado en Amazonas y Delta Amacuro. Efecto progresivo débil del gasto descentralizado en DUV El gasto del gobierno general en DUV comprende una gran variedad de obras: construcción y mejora de viviendas de interés social, rehabilitación de barrios, obras de infraestructura vial y de servicios, equipamiento urbano, lo cual hace difícil evaluar en forma sistemática su desempeño. La población en situación de pobreza o pobreza extrema debe ser especialmente atendida en sus necesidades de alojamiento por el sector público, pero sólo representa parte del objeto del gasto en DUV. El número de hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, viviendas con hacinamiento y viviendas inadecuadas por estado podrían dar mejor cuenta de los déficit de vivienda y servicios básicos que son parte importante de los requerimientos que debe atender el gasto en cuestión. El análisis de las proporciones de hogares pobres y en pobreza extrema y de los hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, hacinamiento e inadecuadas muestra coeficientes de correlación altos y positivos (cuadro 12), en general superiores en 1990, lo cual evidencia que las condiciones de la vivienda también tienden a reflejar la situación de pobreza de las familias. Esa relación se manifiesta también entre ingreso personal per capita y proporción de los hogares en condiciones habitacionales inadecuadas en sus distintas especificaciones, con pendiente negativa en este caso como puede observarse en los gráficos 34 a 36, aunque con mayor dispersión en el caso de los hogares en viviendas inadecuadas, lo cual se deduce también del correspondiente menor coeficiente de correlación (cuadro 13). 51/ El proyecto RESVEN realizó un estudio sobre el “desempeño de los sistemas regionales de salud”, en el cual se atribuyen los mejores resultados en la reducción de la tasa de mortalidad postnatal a la capacidad institucional de los gobiernos estadales que suscribieron convenios, prevaleciendo sobre las condiciones socioeconómicas de las respec-

tivas entidades federales” (Díaz Polanco, 2005).

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Cuadro 12: Coeficiente de correlación entre hogares en situación de pobreza extrema, hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, nacimientos crítico y en viviendas inadecuadas por entidad federal. Años 1990 y 2001

Ingreso

Gasto en salud

Mortalidad

Esp. de vida

%Hpob90 %Hpob01 %Hexpob90 %Hexpob01 %Hvicsb90 %Hvicsb01 %Hvihac90 %Hvihac01 %Hvinad90 %Hvinad01 %Hpob90 1,0 %Hpob01 0,93 1,00 %Hexpob90 0,96 na 1,00 %Hexpob01 na 0,96 0,89 1,00 %Hvicsb90 0,88 na 0,90 na 1,00 %Hvicsb01 na 0,90 na 0,88 0,83 1,00 %Hvihac90 0,93 na 0,96 na 0,83 na 1,00 %Hvicsb01 na 0,82 na 0,84 na 0,85 0,89 1,00 %Hvihac90 0,83 na 0,93 na 0,74 na 0,85 na 1,00 %Hvihac01 na 0,77 na 0,82 na 0,70 na 0,58 0,82 1,00

Fuente: Atlas de Desarrollo humano del INE, ONAPRE y cálculos propios

Como fue señalado, el gasto en DUV ha sido descentralizado en forma importante hacia los gobiernos municipales, por lo cual interesa analizar las diferencias de comportamiento y la evolución de ese gasto a nivel estadal y municipal. Desafortunadamente, la información de la ONAPRE sobre presupuestos de los gobiernos municipales sólo proporciona el gasto sectorial a partir de 1996, mientras que la información disponible sobre condiciones de la vivienda está referida a los años de los Censos de Población y Vivienda 1990 y 2001, por lo cual el análisis se efectúa con esas restricciones de Gráfico 34: Ingreso personal real per capita de información. gobiernos estadales y hogares en viviendas con carencia de serv. básicos. Año 2001 ($ PPA pc y %)

Gráfico 35: Ingreso personal real per capita de gobiernos estadales y hogares en viviendas con hacinamiento. Año 2001 ($ PPA pc y %)

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Los gastos en DUV de los gobiernos estadales y municipales muestran una importante correlación positiva entre ellos en 1996 y entre los respectivos promedios, sin embargo esa correlación disminuye en 2001. Esto indica que los gastos en DUV de los gobiernos estadales y municipales tienen patrones territoriales similares durante la mayor parte del periodo 1996-2001 pero que estos se diferencian en los años finales a consecuencia del aumento y diversificación Gráfico 36: Ingreso personal real per capita de gobiernos estadales y hogares en viviendas inadecuadas. Año 2001 ($ PPA pc y %)

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

de las transferencias del gobierno central, lo cual no sólo proporciona mayores recursos y capacidad de gasto, sino que introduce nuevos criterios de distribución de los mismos entre estados y municipios. Por su parte, el ingreso personal real per capita muestra una correlación débil con los gastos en DUV real per capita de los gobiernos estadales y municipales en 1996 y 2001, pues si bien los signos negativos sugieren un carácter progresivo de esos gastos los coeficientes de correlación son bajos, aunque tienden a aumentar en 2001 (cuadro 13). Los coeficientes de correlación entre ingreso y gasto en DUV son más elevados en el caso de los gobiernos estadales, lo cual refleja la mayor progresividad del gasto estadal respecto al municipal por la mayor dependencia de aquél de las transferencias por Situado. En cuanto a las condiciones habitacionales en sus distintas especificaciones, las correlaciones positivas con el promedio de gasto en DUV real per capita también sugieren un carácter progresivo de ese gasto tanto a nivel estadal como municipal, aunque los coeficientes son bajos. En efecto, como puede observarse en los gráficos 37 a 42 existe una relación positiva entre los gastos en DUV y el porcentaje de hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, con hacinamiento y en viviendas inadecuadas, es decir que el gasto tiende a ser mayor en los estados con peores condiciones habitacionales, pero esa relación es débil como muestra la dispersión de la nube de puntos en cada gráfico. Esto debe obedecer a que el gasto en DUV comprende otros tipos de obras no directamente vinculadas a la vivienda, cuya participación puede variar de un estado a otro y afectar la relación entre gasto en DUV y condiciones habitacionales.

Cuadro 13: Coeficiente de correlación entre ingreso personal real per capita, gasto en desarrollo urbano y vivienda real per caputa de gobiernos estadales y municipales, y hogares en viviendas con carencia de servicios básicos hacinamiento crítico y en viviendas inadecuadas por entidad federal. Años 1996 y 2001

Gduvedo90 Gduvedo96 Gduvedo01 Gduvedopr Gduvmu96 Gduvmu01 Gduvmupr %Hvissb90 %Hvihac90 %Hvihad90 %Hvissb01 %Hvihac01 %Hvihad01

Ingreso

Ypc$90

Ypc$96

Ypc$01

Gasto en salud

Mortalidad

Gduvedo90 Gduvedo96 Gduvedo01

Gduvedopr

Esp. de vida

Gduvmu96

Gduvmu01

Gduvmupr

0,28 na na 1,0 na -0,37 na 0,95 1,0 na na -0,43 0,11 0,18 1,00 na -0,39 -0,43 na 0,93 0,35 1,00 na -0,15 na na 0,84 na 0,76 1,00 na na -0,25 na na 0,36 0,48 0,37 1,00 na -0,17 -0,27 na na na 0,77 0,90 0,69 1,00 -0,53 na na 0,33 0,20 na 0,30 0,19 na 0,23 -0,68 na na 0,24 0,19 na 0,33 0,16 na 0,18 -0,59 na na 0,23 0,20 na 0,25 0,16 na 0,21 na na -0,82 na na 0,51 0,34 na 0,35 0,37 na na -0,59 na na 0,24 0,34 na 0,24 0,35 na na -0,44 na na 0,50 0,19 na 0,42 0,28 Fuente: Atlas de Desarrollo humano del INE, ONAPRE y cálculos propios

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Gráfico 37: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos estadales y hogares en viviendas con carencia de servicios básicos. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 38: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos estadales y hogares en viviendas con hacinamiento. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 39: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos estadales y hogares en viviendas inadecuadas. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 40: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos municipales y hogares en viviendas con carencia de servicios básicos. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 41: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos municipales y hogares en viviendas con hacinamiento. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Gráfico 42: Gasto promedio en DU y vivienda real per capita de gobiernos municipales y hogares en viviendas inadecuadas. Año 2001 (M Bs. 2003 pc y %)

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Si bien Amazonas, Delta Amacuro y Apure se encuentran generalmente entre las entidades federales con menor ingreso personal per capita, mayor promedio de gasto en DUV per capita y peores condiciones habitacionales, especialmente los mayores porcentajes de viviendas con carencia de servicios básicos, esas relaciones no son lineales territorialmente y la posición relativa de las entidades federales varía de una variable a otra (cuadro 14). Entre las diferencias observadas pueden señalarse las siguientes: a nivel municipal, Monagas, Anzoátegui, Guárico y Nueva Esparta presentan mayor gasto en DUV que Delta Amacuro y Apure; Zulia, Bolívar y Portuguesa muestran proporciones más elevadas de hogares en viviendas con hacinamiento o en viviendas inadecuadas. En particular, sorprenden las malas condiciones habitacionales de Zulia y Bolívar por cuanto ambos son estados de altos niveles de ingreso en 2001 (cuadro 3). Al analizar la evolución de las condiciones habitacionales por entidad federal, puede observarse que a nivel nacional y en todos los estados se reduce la proporción de viviendas con hacinamiento y de viviendas inadecuadas entre 1990 y 2001 (ver cuadro A.6), mientras que se incrementa la proporción de viviendas con carencia de servicios básicos a nivel nacional y sólo tres entidades federales reducen esas proporciones: Distrito Federal, Carabobo y Miranda (cuadro 15), es decir, las entidades con mayores niveles de ingreso. Luego siguen Anzoátegui, Apure y Zulia como los estados que, si bien aumentan la proporción de viviendas con carencia de servicios básicos entre 1990 y 2001, muestran un incremento relativo por debajo del promedio a nivel nacional. Respecto al desempeño habitacional, no se evidencia una relación clara entre la mejora de los indicadores de condiciones habitacionales en sus distintas especificaciones y el gasto en DUV per capita de gobiernos estadales y municipales. En el caso de hogares con carencia de servicios básicos, Distrito Federal, Carabobo y Miranda, estados con el mayor ingreso per capita, mostraron el mejor desempeño, sin embargo, Distrito Federal y Miranda presentaron los más bajos niveles de gasto promedio per capita a nivel estadal mientras que Carabobo el más alto después de Apure. Por otra parte, Apure y Distrito Cuadro 13: Coeficiente de correlación entre ingreso personal real per capita, gasto en desarrollo urbano y vivienda real per caputa de gobiernos estadales y municipales, y hogares en viviendas con carencia de servicios básicos hacinamiento crítico y en viviendas inadecuadas por entidad federal. Años 1996 y 2001

Delta Amac. Amazonas Trujillo Apure Sucre

Ingreso

1.909 2.242 2.276 2.367 2.606

Ypc$90 Ypc$96 Amazonas 190,1 Yaracuy 103,6 Nva. Esparta 98,7 Delta Amac. 92,1 Cojedes 80,2

Gasto en salud

Ypc$01 Gduvedo90 Amazonas 184,6 Monagas 79,4 Anzoátegui 71,4 Guárico 64,9 Nva. Esparta 58,4

Mortalidad

Esp. de vida

Gduvedo96 Gduvedo01 Gduvedopr Gduvmu96 Gduvmu01 Gduvmupr Amazonas 374,7 Apure 49,4 Apure 25,2 Delta Amac Nva. Esparta 151,1 Delta Amac. 48,0 Zulia 22,3 Bolívar Yracuy 143,4 Amazonas 34,8 Amazonas 21,5 APure Monagas 141,9 Guárico 34,1 Portuguesa 19,8 Portuguesa Delta Amac. 141,7 Portugues 34,0 Delta Amc. 19,5 Sucre

19,2 15,2 14,7 14,6 14,2

Venezuela 3.735 Venezuela 39,5 Venezuela 35,9 Venezuela 75,3 Venezuela 21,8 Venezuela 15,6 Venezuela 9,4

Fuente: Cuadros A2, A3, A5 y A6 del anexo

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Federal presentaron la mayor reducción de las proporciones de viviendas en condiciones inadecuadas y con hacinamiento crítico, sin embargo, el gasto en DUV per capita de Distrito Federal es el más bajo tanto a nivel estadal como municipal52, mientras que en Apure ese gasto es el más elevado a nivel estadal. Los resultados obtenidos no evidencian efectos regresivos del gasto descentralizado en DUV de los gobiernos estadales y municipales. Si bien son débiles las correlaciones de estos gastos en términos per capita con el ingreso per capita y las condiciones habitacionales en sus distintas especificaciones, los coeficientes son positivos y tienden a aumentar de 1996 a 2001. Por último, es necesario reiterar que el gasto en DUV comprende otros tipos de obras no directamente vinculadas a las condiciones habitacionales y, por lo tanto, la obtención de resultados más satisfactorios requeriría aislar el gasto en vivienda del de desarrollo urbano, desafortunadamente la información sobre los presupuestos estadales y municipales de la ONAPRE no discrimina esos gastos53.

Cuadro 15: Evolución de condiciones habitacionales por entidad federal: hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, con hacinamiento crítico y en viviendas inadecuadas. Ingreso personal real per capita, promedio de gasto en desarrollo urbano y vivienda y de gasto total reales per capita de gobiernos estadales y municipales por entidad federal. Período 1990-2001

Delta Nueva Unidad Amazonas Amacuro Mérida Aragua Bolívar Lara Trujillo Esparta Venezuela

Relación entre % hog. en viv. con carencia de SB 2001 y 1990 Relación entre % hog. en viv. con hacinamiento crítico 2001 y 1990 Relación entre % hog. en viv. inadecuadas 2001 y 1990 Hogares en viviendas con carencia de sercicios básicos 2001 % Hogares en viviendas con hacinamiento crítico 2001 % % Hogares en viviendas inadecuadas 2001 Hogares en viviendas con carencia de sercicios básicos 1990 % Hogares en viviendas con hacinamiento crítico 1990 % Hogares en viviendas inadecuadas 1990 % Ingreso personal 2001 $ PPA Ingreso personal 1990 $ PPA Gobiernos estadales Miles Bs. pc Promedio de gasto en DU y vivienda (1996-2001) Promedio de gasto total (1996-2001) Miles Bs. pc Gobiernos municipales Promedio de gasto en DU y vivienda (1996-2001) Miles Bs. pc Promedio de gasto total (1996-2001) Miles Bs. pc Gobiernos estadales y municipales Promedio de gasto en DU y vivienda (1996-2001) Miles Bs. pc Promedio gasto en DU y vivienda entidad federal/Promedio nacional Promedio de gasto total (1996-2001) Miles Bs. pc Promedio gasto total entidad federal/Promedio nacional Fuente: Cuadros A2, A3, A6 del anexo y cálculos propios

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52/ En realidad, Falcón a nivel estadal y Táchira a nivel municipal fueron los estados con menor promedio de gasto en DUV per capita (cuadros A.2 y A.3), pero su desempeño habitacional fue mediocre.

0,63 0,90 0,94 1,23 1,28 1,30 1,41 0,89 1,00 0,97 0,91 0,87 0,8 0,93 0,58 0,60 0,82 0,82 0,56 0,95 0,73 4,9 16,0 11,5 25,9 49,4 29,0 21,8 10,8 14,0 11,7 16,8 25,2 22,3 15,6 4,1 7,8 8,7 13,5 14,7 12,2 9,4 7,8 17,8 12,2 21,1 38,5 22,3 14,4 12,1 14,0 1,1 18,4 29,0 22,9 16,8 7,1 12,9 10,7 16,3 26,0 12,9 12,9 5.021 4.051 4.723 3.677 2.367 3.761 3.735 5.248 5.205 5.291 5.181 3.576 5.171 5.192 21,9 56,1 22,6 34,9 76,7 48,8 39,5 333,7 346,1 259,7 252,5 504,2 298,2 337,6 18,6 37,3 46,9 71,4 35,3 166,8 122,1 168,5 151,3 74,0

27,5 35,9 94,6 110,4

40,5 93,4 69,5 106,3 112,0 76,2 75,3 0,5 1,2 0,9 1,4 1,5 1,0 1,0 500,5 468,1 428,2 403,8 578,2 393,3 448,0 1,1 1,0 1,0 0,9 1,3 0,9 1,0

53/ Esa discriminación podría ser indirectamente estimada a partir del examen del gasto descentralizado de la LPH y la identificación de las obras de desarrollo urbano de los municipios que han sido financiadas por FIDES y LAEE.

Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

CONCLUSIONES Si bien el proceso de descentralización del Estado en los años noventa coincidió con el incremento de las inequidades territoriales ello no implica la existencia de una relación de causalidad, como pretende sostener la tesis oficialista. Aunque los análisis aquí realizados no permiten concluir sobre el balance global del impacto distributivo de la descentralización fiscal, los resultados obtenidos cuestionan la tesis oficialista y más bien apuntan hacia una tesis alternativa sobre el carácter principalmente progresivo del gasto descentralizado con base en el patrón de distribución territorial del mismo. Ciertamente, la reducción del ingreso per capita a nivel nacional durante esa década se manifestó en una divergencia de las tasas de crecimiento entre estados y municipios ocasionando un incremento de las disparidades inter-regionales e intra-regionales de ingreso, así como una regresión generalizada de la distribución del ingreso personal. Sin embargo, esas desigualdades se manifestaron en las variables de ingreso pues la mayoría de los otros indicadores de bienestar mostraron una tendencia hacia la convergencia entre estados, especialmente los de educación y salud, a favor de una mayor equidad territorial. Por su parte, el gasto descentralizado mostró ser básicamente progresivo por cuanto el patrón territorial del mismo tendió a favorecer una mayor equidad territorial. El carácter progresivo no obedeció a una intención redistributiva sino resultó del criterio federal de distribución de las transferencias por Situado que tendió a favorecer los estados más pobres. Si bien la descentralización introdujo cambios en el patrón territorial del gasto fiscal descentralizado, estos se concentraron en determinados componentes de ese gasto. En efecto, las nuevas asignaciones legales por FIDES y AEE, la descentralización de los recursos de la LPH y los convenios de salud introdujeron diferentes criterios para su distribución entre estados y municipios que modificaron el patrón territorial del gasto en los sectores involucrados, principalmente salud, desarrollo urbano y vivienda. Sin embargo, el Situado siguió prevaleciendo como fuente fundamental de financiamiento de los gastos de los gobiernos estadales y de la mayoría de los gobiernos municipales y, por lo tanto, también como factor determinante del patrón territorial del gasto descentralizado y de su carácter progresivo. En particular, el gasto en educación fue netamente progresivo pues las entidades federales que mostraron mayor promedio de gasto per capita tenían en 1990 niveles de ingreso y población con educación formal inferiores a los respectivos promedios nacionales, tal es particularmente el caso de Delta Amacuro, Amazonas, Apure y Cojedes. Es importante destacar que estos estados fueron los que más significativamente aumentaron la proporción de población con educación básica, media y superior entre 1990 y 2001. 159

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Respecto a los servicios de salud, se obtuvieron resultados ambiguos sobre el carácter distributivo del gasto descentralizado al relacionarlo con el ingreso per capita, la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida. Esto obedeció a la realización de convenios de descentralización por parte de algunas gobernaciones que favoreció el desempeño de las entidades que mostraron mayor capacidad institucional, especialmente, Mérida, Aragua, Bolívar y Lara, propiciando desequilibrios horizontales en la prestación de salud. No obstante, las experiencias exitosas constituyen un activo importante de la descentralización y, en vez de revertir los convenios, éstos deberían ser apoyados y extendidos con una adecuada asistencia técnica y otros mecanismos que procuren una mayor equidad territorial, para lo cual se requerirá seguir con la prestación de salud del gobierno central en los estados más pobres. En desarrollo urbano y vivienda, los resultados del análisis empírico fueron afectados por la diversidad de obras que se ejecutan a través del gasto descentralizado. Sin embargo, al relacionar ese gasto a nivel estadal y municipal con los niveles de ingreso y las condiciones habitacionales (carencia de servicios básicos, hacinamiento y materiales inadecuados) se obtuvieron resultados favorables a un carácter progresivo de ese gasto, aunque no contundentes. Los análisis efectuados sobre las relaciones entre el gasto fiscal descentralizado y los distintos indicadores de bienestar social aportan conclusiones de interés sobre equidad territorial en Venezuela, sin embargo, para concluir sobre el impacto distributivo de la descentralización y establecer criterios que permitan formular políticas de compensación, es necesario profundizar el examen de esas relaciones y efectuar contrastes más rigurosos mediante métodos estadísticos de análisis de causalidad y modelos panel data, en los cuales deben incorporarse variables relativas a las características económicas e institucionales de las entidades federales. Para profundizar la democracia y la descentralización en Venezuela es necesaria una estrategia efectiva de reducción de las inequidades sociales y territoriales, la cual debe incorporar un adecuado diseño e instrumentación del FCI que permita conciliar equidad y eficiencia. Sin embargo, la mejora del bienestar social en forma sostenida no depende sólo de estrategias redistributivas pues requiere, como condición necesaria, la instrumentación de reformas y políticas públicas que reviertan el proceso de decrecimiento y empobrecimiento de los últimos treinta años en Venezuela y, en particular, aquellas que favorezcan la estabilidad macroeconómica, la inversión, la generación empleo formal, la formación de capital humano, la productividad y competitividad de la economía venezolana. Desafortunadamente, con el recrudecimiento del Estado rentista y centralista durante los años dos mil, las políticas públicas han tomando la dirección contraria.

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Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro A.1: Promedio y coeficiente de variación del gasto fiscal directo per capita de gobiernos estadales. Total y sectores sociales por entidad federal (base presupuesto). Periodo 1990-2001 (M Bs. 2003 per capita)

Gasto directo total Gasto en sectores sociales Social total Educación Salud DU y vivienda Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV 301,7 0,23 126,8 0,33 24,6 0,28 69,8 0,39 18,4 0,59 Dto. Federal Amazonas 1111,5 0,29 583,8 0,29 238,3 0,12 52,4 0,83 198,9 0,71 246,4 0,26 118,7 0,38 34,2 0,28 26,6 0,97 37,1 0,53 Anzoátegui Apure 430,1 0,21 211,8 0,30 78,3 0,11 34,2 1,17 63,4 0,43 Aragua 248,4 0,25 132,6 0,30 42,6 0,20 23,7 0,85 31,9 0,48 308,4 0,17 133,9 0,23 55,0 0,26 13,0 0,42 37,0 0,40 Barinas Bolívar 281,2 0,19 154,1 0,23 46,5 0,21 45,5 0,49 35,5 0,40 Carabobo 289,5 0,28 175,6 0,31 39,1 0,30 45,7 0,58 53,8 0,28 Cojedes 526,7 0,24 278,0 0,19 96,9 0,23 36,7 0,34 80,7 0,31 Delta Amac. 1008,9 0,23 434,5 0,52 175,5 0,44 44,9 0,72 74,0 1,47 304,9 0,21 123,0 0,29 53,0 0,20 29,7 0,50 18,1 0,71 Falcón Guárico 313,5 0,18 156,3 0,20 54,3 0,21 15,6 0,51 47,9 0,49 Lara 277,2 0,27 163,7 0,31 53,3 0,32 40,9 0,59 35,7 0,36 Mérida 330,1 0,28 169,7 0,29 40,0 0,24 41,7 0,67 47,8 0,52 Miranda 235,3 0,18 126,4 0,24 41,3 0,21 25,3 0,50 29,5 0,47 390,2 0,32 170,7 0,28 47,2 0,32 31,5 0,69 58,5 0,36 Monagas Nva. Esparta 433,5 0,18 249,1 0,21 86,9 0,32 21,8 0,68 90,6 0,28 Portuguesa 302,6 0,18 155,0 0,14 67,5 0,15 15,0 0,26 37,5 0,40 Sucre 338,3 0,27 141,0 0,32 48,8 0,28 29,0 1,05 39,4 0,32 Táchira 274,7 0,26 126,3 0,31 37,2 0,22 26,2 0,68 29,2 0,53 338,2 0,31 189,3 0,37 82,6 0,39 27,8 0,73 34,3 0,38 Trujillo Yaracuy 381,8 0,24 240,0 0,31 39,0 0,12 31,3 1,00 86,5 0,35 Zulia 252,6 0,25 124,7 0,22 37,0 0,23 29,8 0,31 37,0 0,49 Venezuela 298,7 0,21 151,1 0,21 46,1 0,17 34,9 0,33 39,0 0,25 Fuente: ONAPRE, INE y cálculos propios

Cuadro A.2: Promedio y coeficiente de variación del gasto fiscal directo per capita de gobiernos estadales. Total y sectores sociales por entidad federal (base presupuesto). Periodo 1996-2001 (M Bs. 2003 per capita)

Gasto directo total Gasto en sectores sociales Social total Educación Salud DU y vivienda Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV Dto. Federal 333,7 0,25 157,1 0,24 26,7 0,31 86,5 0,34 21,9 0,43 Amazonas 1103,9 0,41 589,7 0,41 222,5 0,10 43,1 1,19 190,1 1,07 Anzoátegui 252,5 0,36 124,5 0,43 39,5 0,23 29,3 1,00 34,9 0,67 Apure 504,2 0,12 254,1 0,25 75,5 0,07 51,5 1,01 76,7 0,28 Aragua 259,9 0,32 140,6 0,32 48,0 0,17 23,8 0,72 24,9 0,74 Barinas 324,1 0,21 142,7 0,27 57,0 0,31 10,8 0,48 31,6 0,48 Bolívar 301,0 0,19 160,6 0,20 43,8 0,19 60,2 0,23 30,1 0,50 Carabobo 346,1 0,21 215,1 0,19 48,9 0,14 64,8 0,24 56,1 0,38 Cojedes 582,6 0,27 294,9 0,23 106,2 0,27 34,8 0,48 80,2 0,34 1163,8 0,19 538,5 0,44 198,0 0,35 28,3 0,44 92,1 1,67 Delta Amac. Falcón 329,4 0,25 130,2 0,34 59,6 0,16 29,0 0,51 13,4 0,62 Guárico 337,5 0,21 156,1 0,24 57,4 0,24 12,5 0,40 41,1 0,53 332,7 0,20 201,4 0,22 63,7 0,30 63,3 0,14 30,6 0,43 Lara Mérida 380,8 0,28 199,2 0,25 45,9 0,20 60,5 0,46 48,6 0,70 Miranda 259,7 0,16 131,5 0,27 42,5 0,20 32,0 0,48 22,6 0,52 Monagas 488,1 0,18 196,8 0,14 46,6 0,20 41,3 0,58 62,4 0,40 Nva. Esparta 494,5 0,15 283,2 0,16 109,6 0,17 23,9 0,90 98,7 0,28 335,7 0,17 153,2 0,18 71,3 0,15 14,3 0,38 29,2 0,54 Portuguesa Sucre 395,1 0,24 170,5 0,25 49,6 0,38 43,8 0,86 42,2 0,23 Táchira 300,2 0,32 141,5 0,35 41,0 0,23 32,4 0,75 24,0 0,81 Trujillo 379,2 0,37 210,8 0,45 75,3 0,44 27,5 1,04 34,8 0,42 Yaracuy 449,3 0,19 297,3 0,22 38,9 0,08 54,1 0,56 103,6 0,33 298,6 0,19 146,0 0,13 37,3 0,29 33,8 0,28 48,8 0,36 Zulia Venezuela 337,6 0,20 172,1 0,16 50,2 0,16 43,6 0,16 39,5 0,27 Fuente: ONAPRE, INE y cálculos propios

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Cuadro A.3: Promedio y coeficiente de variación del gasto fiscal directo per capita de gobiernos municipales. Total y sectores sociales por entidad federal (base presupuesto). Periodo 1996-2001 (M Bs. 2003 per capita)

Gasto directo total Gasto en sectores sociales Social total Educación Salud DU y vivienda Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV Promedio CV 166,8 0,27 61,1 0,20 7,2 0,27 0,8 0,32 18,6 0,32 Dto. Federal Amazonas 167,3 0,55 85,9 0,69 3,6 0,72 0,0 0,00 184,6 1,37 151,3 0,38 90,9 0,37 2,2 0,54 0,7 1,05 71,4 0,38 Anzoátegui Apure 74,0 0,35 47,8 0,41 1,4 1,67 0,4 0,99 35,3 0,48 Aragua 78,1 0,28 42,4 0,30 0,1 0,66 0,2 0,64 32,5 0,30 70,6 0,31 38,3 0,32 1,3 0,38 0,4 1,01 25,0 0,38 Barinas Bolívar 126,1 0,34 64,7 0,32 6,6 0,38 2,9 0,73 39,7 0,30 Carabobo 122,1 0,36 59,9 0,32 3,3 0,44 3,2 0,54 37,3 0,31 Cojedes 78,4 0,55 46,2 0,64 0,3 1,44 0,7 0,79 37,3 0,71 Delta Amac. 148,2 0,29 77,0 0,33 0,7 1,76 0,3 1,27 49,7 0,48 73,9 0,31 43,0 0,35 1,7 0,28 1,1 0,39 30,1 0,36 Falcón Guárico 108,3 0,25 76,2 0,24 1,0 0,92 1,4 0,91 64,9 0,26 Lara 61,5 0,37 32,8 0,31 0,4 0,61 0,3 0,55 19,1 0,31 Mérida 70,3 0,26 41,4 0,28 2,7 0,35 1,1 0,39 23,1 0,29 Miranda 168,5 0,28 87,1 0,29 9,3 0,35 6,5 0,27 46,9 0,30 147,4 0,49 91,7 0,55 0,1 0,69 0,5 2,16 79,4 0,55 Monagas Nva. Esparta 152,1 0,31 72,8 0,23 2,7 0,86 0,2 1,43 58,4 0,30 Portuguesa 74,4 0,29 43,7 0,29 0,3 0,61 0,4 1,27 35,1 0,32 Sucre 74,3 0,35 39,0 0,36 0,5 0,23 0,2 0,48 32,3 0,34 Táchira 66,7 0,23 48,3 0,25 2,8 0,33 2,7 0,38 16,0 0,37 69,3 0,32 40,7 0,37 0,5 0,48 0,9 1,86 30,3 0,39 Trujillo Yaracuy 75,2 0,32 50,5 0,36 1,0 0,25 1,3 0,43 39,8 0,38 Zulia 94,6 0,29 59,0 0,32 1,3 0,43 0,9 0,21 27,5 0,35 Venezuela 110,4 0,29 59,1 0,28 3,1 0,29 1,7 0,27 35,9 0,28 Fuente: ONAPRE, INE y cálculos propios

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Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro A.4: Definición de siglas de variables e indicadores socio-económicos y fiscales por entidad federal Variables e indicadores socio-económicos Unidad Siglas Ingreso real o de paridad de poder adquisitivo per capita Miles $ PPA Tasa de crecimiento anual del ingreso real per capita respecto a año del censo anterior % Indice de desarrollo humano Distribución del ingreso por estado (coeficiente de Gini) Disparidades de ingreso per capita municipal por estado (sigma dispersión) % Hogares en situación de pobreza Hogares en situación de pobreza extrema % Población de 16 años y más con educación básica aprobada % Población de 18 años y más con educación media diversificada aprobada % Población de 23 años y más con educación superior aprobada % Años Esperanza de vida Tasa de mortalidad infantil Por mil niños nacidos Hogares en viviendas con carencia de servicios básicos % Hogares en viviendas con hacinamiento crítico % Hogares en viviendas inadecuadas % Variables fiscales Transferencias totales a gobierno estadal M Bs. per capita Transferencias totales promedio a gobierno estadal M Bs. per capita Transferencias totales a gobiernos municipales M Bs. per capita Transferencias totales promedio a gobiernos municipales M Bs. per capita Transferencias por Situado a gobierno estadal M Bs. per capita Transferencias promedio por Situado a gobierno estadal M Bs. per capita M Bs. per capita Transferencias por Situado a gobiernos municipales Transferencias promedio por Situado a gobiernos municipales M Bs. per capita Transferencias por convenios de salud a gobiernos estadales M Bs. per capita Gasto total de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto total promedio de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto total de gobiernos municipales M Bs. per capita M Bs. per capita Gasto total promedio de gobiernos municipales Gasto en educación de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto promedio en educación de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto en salud de gobierno estadal M Bs. per capita M Bs. per capita Gasto promedio en salud de gobierno estadal Gasto en desarrollo urbano y vivienda de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto promedio en desarrollo urbano y vivienda de gobierno estadal M Bs. per capita Gasto en desarrollo urbano y vivienda de gobiernos municipales M Bs. per capita Gasto promedioen desarrollo urbano y vivienda de gobiernos municipales M Bs. per capita Gasto promedioen desarrollo urbano y vivienda de gobiernos municipales M Bs. per capita

Ypc$ TcYpc$ IDH Gini ?disp %Hpob %Hpobex %P16edu %P18edu %P23edu Espvi Tmorti %Hvicsb %Hvihac %Hvinad Tredo Tredopr Trmun Trmunpr Sitedo Sitedopr Sitmun Sitmunpr TrSASedo Gtotedo Gtotedopr Gtotmun Gtotmunpr Geduedo Geduedopr Gsaledo Gsaledopr Gduvedo Gduvedopr Gduvmu Gduvmupr Gdvedmupr

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Cuadro A.5: Población, ingreso personal real per capita, distribución de ingreso, dispersión de ingreso per capita entre municipios e índice de desarrollo humano por entidad federal. Años 1981, 1990 y 2001 Población Ingreso personal per capita Distribución ingreso Dispersión entre municipios Indice de desarrollo humano Miles habitantes (1) Miles $PPA Coeficiente de Gini Sigma dispersión (2) IDH 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 Dto. Federal 2.072 2.106 2.136 5.218 5.248 5.021 0,449 0,324 0,431 0,002 0,007 0,176 0,718 0,848 0,834 46 56 70 2.353 4.107 2.242 0,561 0,341 0,384 0,164 0,361 0,301 0,598 0,686 0,642 Amazonas 684 860 1.222 4.866 5.181 3.677 0,524 0,357 0,459 0,101 0,363 0,305 0,682 0,810 0,773 Anzoátegui 188 285 378 1.808 3.576 2.367 0,400 0,316 0,366 0,010 0,418 0,292 0,635 0,654 0,640 Apure 892 1.120 1.450 5.156 5.199 3.786 0,510 0,300 0,358 0,142 0,179 0,285 0,707 0,830 0,789 Aragua 326 424 625 5.167 4.105 2.720 0,673 0,304 0,373 0,293 0,261 0,291 0,647 0,701 0,685 Barinas Bolívar 668 900 1.215 5.174 5.217 3.934 0,515 0,382 0,439 0,089 0,289 0,319 0,687 0,822 0,783 Carabobo 1.062 1.453 1.932 5.173 5.205 4.051 0,491 0,342 0,379 0,171 0,202 0,340 0,678 0,823 0,790 Cojedes 134 182 253 3.930 4.314 3.028 0,74 0,288 0,321 0,210 0,336 0,229 0,637 0,724 0,696 Delta Amac. 57 85 98 3.285 3.713 1.909 0,473 0,34 0,362 0,430 1,216 0,605 0,575 0,630 0,604 504 599 763 3.760 4.752 3.224 0,538 0,317 0,378 0,353 0,342 0,267 0,688 0,775 0,738 Falcón Guárico 393 489 627 4.640 4.657 3.107 0,451 0,307 0,346 0,170 0,211 0,226 0,684 0,759 0,716 Lara 945 1.193 1.556 4.134 5.070 3.557 0,461 0,299 0,360 0,287 0,395 0,485 0,705 0,800 0,760 Mérida 459 570 715 3.334 4.437 3.156 0,477 0,305 0,352 0,011 0,448 0,430 0,679 0,747 0,724 Miranda 1.421 1.871 2.331 5.243 5.291 4.723 0,591 0,412 0,497 0,204 0,228 0,344 0,722 0,847 0,839 389 470 713 3.397 4.610 2.996 0,567 0,358 0,445 0,073 0,348 0,367 0,672 0,760 0,729 Monagas Nva. Esparta 197 264 374 3.926 5.206 3.986 0,572 0,339 0,370 0,408 0,358 0,410 0,716 0,823 0,798 Portuguesa 425 576 726 3.510 3.929 2.658 0,411 0,296 0,329 0,109 0,337 0,260 0,669 0,695 0,671 Sucre 586 680 786 3.305 3.839 2.606 0,544 0,33 0,373 0,232 0,289 0,359 0,664 0,690 0,676 Táchira 660 808 993 3.605 4.665 3.276 0,402 0,281 0,333 0,274 0,379 0,305 0,666 0,763 0,734 434 494 609 3.286 3.703 2.276 0,425 0,287 0,327 0,185 0,309 0,297 0,657 0,677 0,658 Trujillo Yaracuy 301 385 499 4.683 4.040 2.882 0,613 0,306 0,312 0,194 0,209 0,290 0,662 0,714 0,692 Zulia 1.674 2.235 2.984 4.957 5.171 3.761 0,525 0,338 0,388 0,452 0,310 0,315 0,674 0,804 0,761 Venezuela 14.517 18.105 23.054 5.356 5.192 3.735 0,528 0,351 0,413 0,274 0,134 0,230 0,703 0,821 0,779 Coeficiente 0,745 0,768 0,767 0,240 0,131 0,242 0,165 0,099 0,126 0,053 0,087 0,087 de variación (1) En el portal web del INE de 2006 se muestran las cifras de población revisadas posteriormente: los nuevos totales a nivel nacional son 19. 734, 7 miles de habitantes en 1990 y 24. 765, 6 en 2001. (2) El indicador sigma dispersión fue estimado a partir de la información directa del Atlas de DH sobre el ingreso real per capita por municipio. El índice sigma dispersión de Venezuela corresponde a la dispersión del ingreso real per capita entre estados. Fuente: Atlas de Desarrollo Humano del INE y cálculos propios

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Descentralización fiscal e inequidad territorial en Venezuela

Cuadro A.6: Hogares en situación de pobreza y en pobreza extrema. Hogares en viviendas con carencia de servicios básicos, hacinamiento crítico y en viviendas inadecuadas por entidad federal. Años 1981, 1990, 2001

% En pobreza % En pobreza extrema % Carencia de SB % Con hacinamiento % Inadecuadas 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 Dto. Federal 21,5 25,3 17,2 6,6 7,6 2,5 6,0 7,8 4,9 9,4 12,1 10,8 9,6 7,1 4,1 Amazonas 52,7 52,3 31,0 24,5 26,2 9,2 15,8 23,2 34,8 23,6 22,2 21,5 34,4 19,5 11,4 37,3 45,3 30,8 14,6 20,6 8,6 13,0 21,1 25,9 13,6 18,4 16,8 19,7 16,3 13,5 Anzoátegui Apure 61,9 62,7 44,4 31,3 37,1 16,7 12,2 38,5 49,4 27,6 29,0 25,2 43,0 26,0 14,7 Aragua 27,9 31,5 22,4 9,7 11,7 4,7 8,8 12,4 18,2 9,8 13,3 12,9 14, 10,2 8,4 Barinas 45,8 47,3 34,8 19,4 22,7 10,5 9,5 18,1 33,2 16,9 20,0 17,6 28,4 16,8 12,0 39,2 38,7 31,1 15,2 16,3 8,7 11,7 11,8 20,3 12,4 17,2 16,7 25,1 16,3 15,2 Bolívar Carabobo 28,5 36,4 22,9 9,8 15,1 4,9 11,1 17,8 16,0 9,3 14,0 14,0 13,2 12,9 7,8 Cojedes 43,5 41,6 32,3 18,2 17,6 8,1 13,7 16,7 24,2 13,9 15,9 13,3 27,8 14,7 11,0 Delta Amac. 48,0 55,7 35,2 21,9 35,4 10,9 9,2 24,2 48,0 24,0 30,0 19,5 30,0 31,7 19,2 Falcón 37,4 44,5 28,2 12,1 17,9 4,6 10,4 18,0 26,7 15,9 19,2 18,6 14,5 9,8 3,2 44,0 47,6 35,3 18,8 23,0 10,6 13,7 21,4 34,1 17,7 18,9 17,2 24,6 17,8 13,1 Guárico Lara 39,5 43,3 29,8 15,7 21,0 7,7 8,5 16,8 31,3 16,4 18,6 17,4 22,2 19,7 9,3 Mérida 29,7 36,4 24,4 9,3 13,5 5,1 5,3 12,6 19,1 11,9 14,9 12,7 11,5 7,6 3,8 Miranda 25,5 28,8 21,2 8,7 11,6 4,8 7,2 12,2 11,5 10,1 12,1 11,7 13,4 10,7 8,7 Monagas 40,5 42,3 33,2 15,3 17,1 9,0 13,7 12,3 31,2 12,1 16,9 15,7 21,6 13,3 13,9 9,5 3,2 15,6 10,9 14,5 9,3 14,4 13,6 7,0 4,6 3,8 Nva. Esparta 29,2 32,5 19,9 8,5 Portuguesa 44,4 50,2 37,6 17,8 25,1 11,3 9,9 18,5 34,0 15,3 22,6 19,8 27,5 22,1 14,6 Sucre 43,9 49,8 35,9 17,4 23,5 9,8 15,1 20,7 28,0 15,6 19,7 16,1 20,0 15,5 14,2 Táchira 31,4 34,4 23,7 10,5 11,7 4,8 6,0 7,2 12,9 12,5 14,9 12,0 12,1 8,9 5,2 Trujillo 39,5 47,1 30,6 13,3 21,1 6,9 7,3 17,5 28,5 14,9 20,1 16,1 21,2 15,1 5,6 35,0 41,4 29,2 11,7 16,2 6,7 8,5 12,5 25,4 13,2 17,3 15,8 15,2 11,5 8,5 Yaracuy Zulia 35,1 46,4 34,4 13,9 20,6 10,8 10,2 22,3 29,0 18,1 22,9 22,3 15,2 12,9 12,2 Venezuela 32,9 38,5 27,6 12,1 16,3 7,0 9,3 15,4 21,8 13,0 16,8 15,6 16,5 12,9 9,4 Coeficiente 0,24 0,21 0,22 0,39 0,38 0,42 0,30 0,39 0,41 0,33 0,25 0,22 0,43 0,42 0,44 de variación Fuente: Atlas de Desarrollo Humano del INE

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Cuadro A.7: Población con educación básica, media, diversificada y superior aprobadas por grupos etarios. Esperanza de vida y tasa de mortalidad infantil por entidad federal. Años 1981, 1990 y 2001

Población Ingreso personal per capita Distribución ingreso Dispersión entre municipios Indice de desarrollo humano Miles habitantes (1) Miles $PPA Coeficiente de Gini Sigma dispersión (2) IDH 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1981 1990 2001 1990 2000 1981 1990 2001 Dto. Federal 30,1 41,3 46,3 17,7 26,3 32,0 7,5 8,7 13,5 18,0 17,3 70,9 72,1 74,4 Amazonas 16,5 29,4 43,9 7,5 16,8 25,2 5,3 4,0 9,6 131,3 33,1 63,0 63,4 65,7 Anzoátegui 23,2 31,9 38,3 12,8 19,3 23,1 6,4 6,2 12,7 10,2 20,2 68,5 69,6 71,9 Apure 13,1 20,5 24,9 5,9 10,9 13,1 4,9 2,4 6,0 18,2 32,7 65,4 66,4 68,7 Aragua 23,4 34,5 39,5 12,8 20,6 23,0 6,4 6,2 12,1 30,5 19,4 70,1 71,0 73,4 13,5 22,0 25,5 6,8 12,6 14,0 3,4 3,2 8,0 27,9 28,5 66,1 66,4 68,7 Barinas Bolívar 24,1 35,6 41,9 13,2 21,3 26,6 5,6 6,6 12,3 31,4 20,1 68,9 69,8 72,2 Carabobo 26,7 36,5 40,8 16,3 23,3 24,9 7,4 6,9 12,9 25,2 20,2 68,6 69,7 72,0 Cojedes 17,0 26,5 31,3 9,2 16,2 17,8 4,0 3,6 8,7 18,4 28,6 65,7 66,2 68,5 Delta Amac. 17,7 20,9 32,4 8,7 10,5 17,6 4,1 2,6 11,4 118,6 37,4 61,8 62,5 64,9 19,7 29,2 33,0 11,2 17,9 19,6 5,5 4,7 10,2 17,5 20,2 68,6 69,3 71,6 Falcón Guárico 16,6 23,4 29,1 8,3 13,2 16,6 5,0 4,2 8,3 28,1 20,7 68,0 68,9 71,2 Lara 20,4 29,4 30,2 12,2 18,7 17,2 5,6 6,1 11,2 28,8 19,7 69,4 70,3 72,6 Mérida 23,9 31,2 29,8 17,1 22,3 18,7 6,6 6,1 13,0 35,2 21,8 67,7 68,8 71,1 Miranda 31,9 42,4 43,7 21,8 29,7 30,6 12,5 13,9 16,0 12,1 18,6 70,4 71,5 73,8 19,8 28,9 33,9 10,7 17,4 19,6 6,2 6,0 11,9 4,2 23,6 67,3 68,4 70,8 Monagas Nva. Esparta 22,5 32,2 38,5 11,4 18,5 23,4 5,4 5,5 11,9 25,1 18,8 70,1 71,3 73,6 Portuguesa 15,4 21,8 26,3 7,9 12,6 14,8 3,7 3,4 7,0 26,0 23,6 67,1 68,1 70,4 Sucre 16,1 23,1 27,5 8,7 13,1 14,6 4,7 4,0 8,1 13,3 24,0 66,8 67,6 69,9 Táchira 20,6 29,7 34,0 11,5 18,7 21,9 4,8 5,0 10,5 26,4 23,8 66,9 67,7 70,0 16,3 24,5 26,4 8,7 15,3 14,5 4,3 4,1 8,4 35,9 25,1 66,4 67,4 69,7 Trujillo Yaracuy 15,8 25,5 29,4 8,0 15,0 16,4 3,7 3,9 7,9 20,7 24,9 66,7 67,5 69,9 Zulia 25,7 34,3 33,2 16,1 23,0 21,0 6,7 6,2 11,6 30,6 23,3 67,4 68,8 71,1 Venezuela 24,0 33,2 36,2 14,3 21,2 22,6 6,8 6,9 11,8 24,2 19,6 69,7 71,2 73,5 Coeficiente 0,25 0,21 0,19 0,35 0,27 0,26 0,34 0,45 0,23 0,96 0,22 0,03 0,03 0,03 de variación Fuente: Atlas de Desarrollo Humano del INE y cálculos propios

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La descentralización fiscal en Venezuela ¿subsidiariedad eficiente?

RESUMEN Este artículo se centra en el tema del principio de subsidiariedad en el proceso de descentralización fiscal venezolano. Su objetivo fundamental es el establecimiento de conjeturas que conduzcan a la identificación de indicadores de descentralización y a la realización de contrastes empíricos más rigurosos sobre el impacto de la descentralización fiscal en la gestión pública local y regional. El esfuerzo se justifica por la ausencia de datos oficiales sobre este tema y la necesidad de generar recomendaciones que conduzcan a hacer más eficiente la gestión pública.

ARTÍCULOS

María Antonia Moreno

ABSTRACT This article focuses in the subject of the subsidiarity principle in the process of fiscal decentralization in Venezuela. Its main goal is the establishment of arguments that allows the identification of decentralization indicators and rigorous empirical contrasts on the fiscal decentralization’s impact on the local and regional government performance. The effort is justified, given the absence of official data on this subject and the need for producing policy recommendations oriented to improve the provision of public services.

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Palavras clave: subsidiariedad, descentralización fiscal, gobiernos subnacionales, finanzas públicas locales. Recibido: 2 de Mayo de 2008 Aceptado: 15 de Junio 2008

Key-words: Subsidiarity, Fiscal decentralization, Regional goverments, Local public finance

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Venezuela aparece en los informes de desarrollo humano con un índice de desarrollo medio, algunas veces en el umbral de medio a alto pero sin lograr el salto. Indicadores estructurales como esperanza de vida y tasa de alfabetismo la colocan por encima del promedio de América Latina, pero los indicadores coyunturales –tasa bruta de matriculación e ingreso per cápita, por ejemplo– no sólo la colocan por debajo de ese promedio sino que la llevan a rezagarse en relación con otros países desde mediados de los noventa (gráfico 1). Dado que la descentralización se implanta en Venezuela a partir de 1989, resulta natural preguntarse sobre los efectos de la descentralización en esos resultados y ponderar diversas conjeturas consideradas a partir de los hallazgos empíricos. Gráfico 1: Indice de Desarrollo Humano

Algunas cuestiones del análisis convencional refieren a temas que permiten establecer una relación directa entre la descentralización y su impacto positivo sobre el desarrollo, a través del incremento de la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos locales y en la generación de recursos que permitan financiarla de manera sostenida, del mejoramiento de la equidad inter e intraterritorial y de la profundización del empoderamiento como mecanismo para mejorar la gobernabilidad en esos niveles de gobierno.

En relación con el tema de la eficiencia, objeto del presente artículo, la literatura sobre la descentralización destaca la conveniencia de marcos normativos claros y transparentes sobre las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno, de medidas que incentiven la recaudación eficiente de ingresos propios, la responsabilidad y la rendición de cuentas para evitar el efecto del papel matamoscas y de conductas oportunistas (ejemplo, rescate financiero o bailout), de programas dirigidos a mejorar el capital humano y los procedimientos de gerencia en los gobiernos subnacionales, de promoción para la creación de mancomunidades de servicios en las áreas metropolitanas, de criterios de equidad eficientes en la definición de los parámetros de las transferencias no condicionadas del gobierno central, y del diseño de procedimientos electorales que promuevan una participación activa y vigilante de la ciudadanía en las decisiones colectivas y en la evaluación de sus resultados.

Fuente: Organización de Naciones Unidas

Desde un punto de vista de economía política interesaría, además, establecer si el tema de la eficiencia de la descentralización en Venezuela, dada su condición de país en proceso de desarrollo, es o no relevante para responder a preguntas más trascendentales como si el país estaba preparado para emprender la descentralización en el momento en que lo hizo y si su implantación ha servido para fomentar la cultura democrática y la demanda de gobernabilidad en el ámbito regional y local. 170

La descentralización fiscal en Venezuela ¿subsidiariedad...

Este artículo centra su atención en el tema del diseño institucional de la aplicación del principio de subsidiariedad en Venezuela, sobre la base de su importancia en el análisis de la eficiencia de la descentralización. Dadas las limitaciones de información, el estudio sólo intenta una primera aproximación a partir del análisis de finanzas públicas presentado en Niculescu/Moreno (2007; ver cap. 4). A continuación se adelantan algunas conjeturas al respecto. Una debilidad fundamental del análisis es la ausencia de referencias a temas de tributación óptima en los niveles local y regional de gobierno, para lo cual se requiere información más allá de la mera cuantificación de la recaudación tributaria en los gobiernos subnacionales (especialmente, estadísticas de bases impositivas). A juzgar por indicadores convencionales de desempeño de los procesos de descentralización como la realización de elecciones democráticas de autoridades locales, la proporción del gasto y de la tributación de gobiernos subnacionales en sus contrapartes nacionales y en el PIB, el número y tipo de competencias de servicios y de recaudación de ingresos a cargo de los gobiernos subnacionales, entre otras, Venezuela aparece con un grado de descentralización apreciable en el análisis comparado. Sin embargo, a partir de lo establecido en su formato original, muestra un inicio tardío en su fase fiscal y una rápida tendencia al estancamiento en relación con los avances que dicho proceso ha mostrado en otros países. Diversos factores, dadas las diferentes dimensiones de la política de descentralización, podrían tener suficiente pertinencia en la explicación de esos resultados. De la revisión de los estudios sobre el caso venezolano destacan especialmente tres aspectos cuyos efectos habría que identificar apropiadamente: la volatilidad estructural de la economía venezolana asociada con su carácter petrolero y la ausencia de mecanismos efectivos de estabilización macroeconómica, la ausencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas que permitan una mejor y mayor participación política de los ciudadanos en los procesos de elección colectiva regionales y locales y, finalmente, algunas fallas de diseño institucional de la descentralización fiscal. La identificación en el primer caso es relativamente simple y su visualización muy directa, pues los efectos de la volatilidad petrolera e inestabilidad macroeconómica se transmiten, fundamentalmente, a través de las transferencias de recursos del gobierno central a los gobiernos subnacionales en vista de que ellas constituyen su principal fuente de ingresos. En el segundo caso se requiere de indicadores de resultados de gestión, cuya elaboración y estimación depende de información oficial que hasta ahora no se divulga de manera sistemática y oportuna; no obstante, los resultados de los procesos electorales ocurridos desde 1989 hasta ahora constituyen referencias indirectas sobre la percepción de la descentralización en la ciudadanía. A diferencia de estos dos casos, en el último la intuición no es fácil porque el diseño institucional de la descentralización envuelve motivaciones políticas y de eficiencia que se solapan dificultando la percepción de su influencia en el comportamiento de sus distintas instancias (política y fiscal o administrativa) y porque su dinámica puede dar lugar a cambios que alteran su sentido y naturaleza que es necesario identificar. 171

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En atención a esto último este artículo se centra en el tema de la subsidiariedad en el proceso de descentralización venezolano, interesándose fundamentalmente en la relación entre economía política del proceso –esto es, los intereses reflejados en el diseño institucional de la descentralización fiscal– y el desempeño de la subsidiariedad. Igualmente, dada la ausencia de datos oficiales sobre este tema y la necesidad de generar recomendaciones que conduzcan a hacer más eficiente la gestión pública, se intenta identificar algunas variables de gestión –tanto en las competencias de servicios como en las de recaudación de ingresos– y de desempeño institucional para análisis futuros que permitan hacer contrastes empíricos más rigurosos. El trabajo se organiza de la siguiente manera: primero, se establecen algunas precisiones conceptuales sobre el significado del principio de subsidiariedad, segundo, se aborda el tema de la subsidiariedad en Venezuela, con una descripción de su marco normativo, como preámbulo para el análisis de su relación el desempeño de la subsidiariedad en la práctica de la implantación de la descentralización en 1989. En la sección de conclusiones se plantean algunos puntos de la agenda de investigación pendiente en esta materia. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS En términos generales, la subsidiariedad refiere a la delegación de autoridad que hacen los individuos al Estado para la prestación de servicios en los que el sector privado no es autosuficiente, proceso que debe garantizar el equilibrio entre la autoridad delegada y la autonomía de los ciudadanos. Esta perspectiva se asocia con el federalismo inspirado en el liberalismo político1 que, al mismo tiempo que admite la posibilidad del aumento en el bienestar general con la acción del gobierno en espacios en los que las comunidades no pueden alcanzar mejor sus objetivos por sí mismas, exige que dicha acción no implique una extralimitación del gobierno más allá de esos espacios (Maragall, 1997; Chicharro, 2002). Este concepto de subsidiariedad es afín al concepto de descentralización entendida como un proceso de expansión de la autonomía de los gobiernos subnacionales, pero no da cuenta de la motivación de dicho proceso. En la perspectiva del análisis económico convencional (enfoque de primera generación de acuerdo con Oates, 2006) de la descentralización, la transferencia de mayores poderes políticos a niveles más bajos de gobierno se asienta en la mayor capacidad que estos últimos tendrían para proveer bienes y servicios públicos de alcance local de una manera más eficiente que lo que lo harían los gobiernos de mayor jerarquía (principio de correspondencia), por su mayor cercanía a los ciudadanos y al conocimiento de sus preferencias (Musgrave, 1959; Oates, 1972). Una mayor elaboración de ese argumento establece que el ejercicio eficiente de la subsidiariedad supone una diferenciación correspondiente entre niveles de gobierno que se sustenta en los diversos grados de externalidad de los bienes y servicios públicos2; a mayor (menor) externalidad de un bien público, mayor (menor) el nivel de gobierno que debe hacerse cargo de su producción (Proudhon, 1862). Este criterio, sin embargo, no se verifica necesariamente en la práctica, debido a los 172

1/ El principio de subsidiariedad ocupa un lugar importante en la doctrina de la Iglesia Católica que, con ocasión de la expansión europea y el objetivo de frenarla para proteger las competencias estatales y locales, pasó a fundamentar su doctrina social en la autosuficiencia natural de las comunidades y la existencia de un orden jerárquico funda-

do en el derecho comunitario (Weiler 1997, Hinojosa 2004). La incorporación del principio de subsidiaridad en el Tratado de Maastricht no es casual, si se toma en cuenta la histórica tradición del federalismo en buena parte del continente europeo.

2/ Los bienes públicos se caracterizan por la no exclusión que indica que su disfrute por un individuo no excluye el de ningún otro independientemente de quién haya pagado por ellos y por la no rivalidad, que significa que su consumo por un individuo no reduce su cantidad disponible para otro.

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contextos políticos que caracterizan la instrumentación de políticas de descentralización y las dinámicas políticas posteriores que pueden afectar su desempeño sin ninguna dirección previsible. Las explicaciones que siguen los enfoques de economía política (enfoque de segunda generación en el decir de Oates 2006), precisamente, intentan escudriñar este tipo problemas a partir de los intereses de los distintos actores envueltos en los procesos de descentralización siendo así que, por ejemplo, conductas ineficientes como el traspaso de déficit presupuestarios de gobiernos subnacionales a gobiernos centrales, o la concentración de funciones en el gobierno central bajo determinadas circunstancias, adquieren pleno sentido en este tipo de razonamiento (Ahmad, Brosio y Tanzi, 2008). El reconocimiento de que la descentralización sea un proceso primordialmente político y que excepcionalmente envuelva consideraciones de eficiencia no le resta validez a la necesidad de evaluar su capacidad para elevar el nivel de bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, siendo que la metodología de análisis de esta relación es muy exigente en términos de los supuestos de conducta así como de la información empírica requerida para el contraste correspondiente, deben considerarse estrategias alternativas para su estudio. En efecto, siguiendo a Tiebout (1956), una descentralización eficiente supone que la información sobre los costos de provisión de los bienes públicos locales está al alcance de las comunidades, que tales costos por unidad son relativamente constantes, la existencia de numerosas comunidades y la movilidad perfecta entre ellas; dadas estas condiciones, la competencia entre jurisdicciones conduce a una asignación óptima de recursos en la provisión de dichos bienes. Estos supuestos, no obstante, difícilmente se cumplen en la práctica, especialmente en países con grandes áreas metropolitanas; ello explica el que la evolución posterior de la reflexión sobre este tema muestre una diversidad de temas cuya diferencia tiene que ver con la relajación de dichos supuestos. A manera de ejemplo se destacan los aportes de Atkinson y Stiglitz (1980), una importante referencia en la materia, aunque advierten que su estudio está lejos de ser completo. Parten de establecer que en los bienes públicos locales, a diferencia de los bienes privados, no se cumple la condición de convexidad lo que excluye, a la vez, la posibilidad del logro de posiciones óptimo-paretianas. Adicionalmente, si el supuesto de existencia de numerosas comunidades no se verifica, los gobiernos locales podrían comportarse como monopolios, los ciudadanos podrían no encontrar una comunidad de su preferencia y podrían acentuarse las diferencias económicas entre comunidades. Estos autores desarrollan su análisis para los contextos de los dos teoremas del bienestar, bajo los supuestos de comunidades autónomas, preferencias homogéneas y heterogéneas, y con y sin restricciones en el número de comunidades y de población, con resultados que indican la posibilidad de que no exista equilibrio para las variables endógenas consideradas: cantidad de bien público, número de comunidades y población de cada comunidad. 173

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Los autores puntualizan, además, que la existencia de restricciones impuestas desde los más altos niveles de gobierno sobre la autonomía de los gobiernos locales –provisión de un mínimo nivel de servicios, criterios sobre los contenidos de los programas de educación, salud y otras áreas, máxima tasa impositiva, transferencias condicionadas, etc.– pueden obviamente afectar el logro de posiciones óptimas en el proceso de asignación de recursos a la provisión de bienes y servicios públicos locales. Estos problemas constituyen, precisamente, el ámbito del federalismo fiscal que se ocupa de la reflexión sobre el diseño óptimo de la descentralización fiscal, tomando en cuenta que las intervenciones del gobierno central en la autonomía de los gobiernos locales se justifican sobre la base de sus funciones redistributivas y de corrección de externalidades propias de bienes y servicios públicos de alcance nacional, así como de las que puedan surgir en el ámbito regional y local. No se requeriría de la mediación de gobiernos locales para esas funciones si no fuera por la existencia de diferencias en las preferencias de las comunidades que estos gobiernos tienden a conocer mejor; y la solución sería relativamente simple si esas preferencias se revelasen como en los mercados privados3. En la práctica, sin embargo, se interpone la forma en que las decisiones colectivas son votadas; en los casos en que es clara la preferencia del votante mediano, el modelo se resuelve sin problemas4, pero lo general es que ello no sea así en vista de los ruidos que pueden causar las preferencias de los gobernantes locales cuando no coinciden con las del votante mediano y los electores, a su vez, no tienen control total sobre sus gobernantes. Existe una literatura abundante sobre el contraste empírico de conjeturas que se preguntan acerca de la capacidad de las políticas de descentralización para mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos. El reciente trabajo de Ahmad, Brosio y Tanzi (2008) intenta una respuesta a través de la revisión de dicha literatura en sus aspectos metodológicos y resultados y, mediante la organización de los estudios en aquellos que hacen referencia a las relaciones entre descentralización y eficiencia en la producción de bienes y servicios públicos locales, la descentralización y adecuación a las preferencias de las comunidades, la descentralización y convergencia en las preferencias (bajo la hipótesis de que la descentralización estimula la diversidad de preferencias), y la descentralización y crecimiento (bajo la hipótesis de que la descentralización promueve el crecimiento por las ganancias de eficiencia en la inversión en educación e infraestructura local). En general, esos autores encuentran que la evidencia favorece a la descentralización en la primera de las relaciones y que solamente los países de la OCDE han mejorado su desempeño en relación con otros países; para el resto de las hipótesis los resultados no son conclusivos. Se señala que habría que identificar la naturaleza conjunta de las restricciones de ingresos y gastos de los gobiernos locales al momento de evaluar su verdadera capacidad de provisión de bienes y servicios; que la evidencia para caracterizar la evolución dinámica de la descentralización es muy pobre, y que la relación entre descentralización y crecimiento es muy tenue. 174

3/ En este caso las transferencias de sumas fijas desde el gobierno central a los gobiernos locales operan simplemente como devolución de impuestos a los ciudadanos.

4/ El mismo equilibrio se alcanza si el gobierno central transfiere recursos a los individuos directamente que si la transferencia se hace al gobierno local (Bradford/Oates ,1971).

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LA SUBSIDIARIEDAD EN VENEZUELA La evaluación sobre la aplicación del principio de subsidiariedad, entendido de la manera anteriormente abordada, es difícil porque la calidad de la información requerida normalmente no está disponible. En la introducción se mencionó que una estrategia común para abordarlo es la de relacionar el nivel de gasto total y social de los gobiernos subnacionales con algunos indicadores de desarrollo humano, y entre ese gasto y las transferencias del gobierno central. Este tipo de estudio, por supuesto, no sustituye a los análisis de costo/beneficio que son más apropiados para dar cuenta de la eficiencia de las políticas públicas, pero puede ayudar a orientar la definición de los temas de la agenda de investigación en la materia. Del diseño normativo de la descentralización fiscal en Venezuela, del cual se ofrece un breve resumen a continuación, surgen un conjunto de temas y conjeturas preliminares que deberán validarse en el futuro con análisis más rigurosos (data panel, relaciones de causalidad, entre otros). El marco normativo A juzgar por indicadores convencionales de desempeño de los procesos de descentralización como la realización de elecciones democráticas de autoridades locales, la proporción del gasto y de la tributación de gobiernos subnacionales en sus contrapartes nacionales y en el PIB, el número y tipo de competencias de servicios y de recaudación de ingresos, entre otras, Venezuela aparece como un país más descentralizado que otros en el análisis comparado (cuadro 1). Efectivamente, en el país se hacen elecciones de alcaldes y gobernadores de estados desde 1989 Cuadro 1: % del gasto de gobiernos subnacionales en el cada cuatro años, los estados han asumi- gasto público total Brasil 2002 42.1 do nuevas responsabilidades en la provi- Argentina 2004 41.6 1980 32.4 México 2000 31.9 Brasil sión de bienes y servicios públicos, y en Colombia 1982 26.3 Colombia 2005 29.8 la Constitución de 1999 (C99) no sólo Argentina 1980 22.2 Bolivia 2005 29.5 1980 22.0 Peru 2005 26.8 se ratificó la política de descentralización, México 1980 18.3 Venezuela 2003 25,7 Ecuador 1986 14.8 Ecuador 2004 22.1 sino que se incorporaron conceptos como Bolivia America Latina 11,6 AmericaLatina 18,8 Chile 2005 15.0 el Consejo Federal de Gobierno, el Fondo Venezuela 1980 11,1 Perú 1990 9.1 Uruguay 2005 13.2 de Compensación Interterritorial y las Uruguay 1980 8.6 Guatemala 1997 13.0 El Salvador 1978 5.8 El Salvador 2005 8.7 alcaldías metropolitanas. No habiéndose Paraguay 1980 5.5 Paraguay 2005 7.0 Rep. Dominicana 2004 7.0 aprobado la reforma constitucional vota- Guatemala 1980 4.5 Costa Rica 1980 4.0 Costa Rica 2005 6.0 da recientemente5, se asume que la des- Chile 1980 3.7 Nicaragua 2002 3.8 Rep.Dominicana 1980 3.5 Panamá 2002 3.8 centralización sigue vigente en el país. Nicaragua 1988 3.4 Panamá 1980 2.0 Fuente: First Global Report of United Cities and Local Governments 2007, Banco Central de Venezuela y Ministerio de Finanzas Venezuela

5/ El actual presidente propuso una reforma constitucional que, de haber sido aprobada en referéndum del día 2 de diciembre de 2007, habría permitido una recentralización de los poderes públicos.

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La distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno en Venezuela no es esencialmente diferente de la de otros países (Anexo 1) pero, aunque el país no está entre los más rezagados en lo que a la evolución de la descentralización se refiere, tampoco está entre los que reflejan significativos avances; de hecho, ha tendido a estancarse, lo que contrasta con las tendencias de las dos últimas décadas de establecimiento y/o profundización de dicha política en un cada vez mayor número de países (Niculescu/Moreno, 2007; UCLG, 2007). Aunque de gran impacto en el ejercicio del poder político en el país, desde el punto de vista institucional el efecto de la implantación de la descentralización en Venezuela fue formalmente moderado, pues solamente requirió el desarrollo normativo de materias que ya estaban previstas en el texto constitucional de 1961 (artículos 2, 16, 25, 22, 136 # 10, 137, y artículo 1 de la enmienda 2), lo que se tradujo en la aprobación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LODDTC) y las reformas a la Ley Orgánica del Régimen Municipal de 1978 (LORM) y Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores (LERG) de 1988 que consagraron la elección directa de gobernadores y alcaldes. Con estos cambios surgió la figura del alcalde y los procesos electorales correspondientes para gobernadores, alcaldes y consejos legislativos. En materia de subsidiariedad, el proceso de descentralización no significó un cambio significativo en la autonomía de los estados, la cual tanto en términos de servicios como de ingresos resultó ser comparativamente menor que la de los municipios y, ciertamente, restringida en relación con el sentido conceptual de la subsidiariedad presentado en la sección anterior. Efectivamente, en el texto legal se aprecia que no solamente se mantienen pocas competencias de servicios –seguridad ciudadana (policía municipal) y organización y división político territorial de los municipios y demás entidades locales (numeral 2, artículo 164 C99)– sino que, las nuevas que se les reconocen (LODDTC) son responsabilidades compartidas y coordinadas con el gobierno central (educación, salud, infraestructura vial y de puertos y aeropuertos) para las cuales la ley, incluso, prevé la posibilidad de reversión6. Igualmente, del lado de los ingresos, casi 80% del total de los recursos adicionales por concepto de nuevas transferencias de recursos del gobierno central (FIDES, AEE), o adicionales (incremento del Situado), es de carácter condicionado. Para las nuevas transferencias de servicios, la LODDTC previó la figura de convenios (artículo 6) en el caso de las competencias concurrentes con el gobierno central, mediante los cuales éste último se compromete a hacer el traspaso de los correspondientes créditos presupuestarios. También previó la LODDTC la delegación de competencias a los estados de áreas de servicios básicos (agua, luz, telefonía, transporte y gas) correspondientes al gobierno central (artículo 5), así como también posibilidad de reversión de las transferencias al gobierno central (artículo 8). 176

6/ La LODDTC prevé que reiterados incumplimientos de resoluciones del Ejecutivo Nacional pueden ser causales de remoción de los gobernadores de estados; al respecto, ya en 1996, Delfino planteaba la inquietud sobre la violación del principio legal de esta norma que debería referir la remoción por ese causal al electorado y no a ninguna otra

instancia ni legislativa ni ejecutiva. Este último punto contradice la norma incorporada en la C99 sobre referendos consultivos como mecanismos de evaluación de la gestión en estados y municipios. En los últimos meses, el Ejecutivo Nacional ha decidido la devolución de ciertas competencias de los estados al gobierno central, tal es el caso de

los peajes y, más recientemente, del anuncio referido al manejo de puertos y aeropuertos; en el caso de la Alcaldía Metropolitana se devolvieron las competencias de policía y de salud.

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Con la implantación de la descentralización en 1989, los municipios mantuvieron la autonomía de servicios y de ingresos ya establecida en la Constitución de 1961 (C61) y en la LORM, pero vieron aumentados sus recursos en razón del aumento del Situado y de la creación del FIDES y de las AEE. Luego de la aprobación de la C99, el tema de la gestión municipal se amplió con la inclusión de la materia sobre los distritos metropolitanos (artículos 171 y 172) que, aunque ya estaban considerados en la LORM, no tenían rango constitucional. En esta normativa se sustentará posteriormente la creación del Distrito Metropolitano de Caracas (DM) mediante la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas (LEDIMCA) del 8 de marzo de 2000 (artículo 18 C99) que, sin embargo, refiere al Distrito Capital (DC) como ente territorial que reemplaza al viejo Distrito Federal (DF)7. Lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la C99 sobre la elaboración de una ley para el referido DC fue tergiversado (Delfino, 2000), porque evidentemente los conceptos de DC y DM atienden en la C99 a fines diferentes; mientras que el primero es el asiento de áreas metropolitanas, i.e., áreas que trascienden el territorio de dos o más municipios que mantienen estrechas relaciones económicas, sociales y físicas (artículo 171 C99), el segundo es asiento permanente de los órganos del Poder Nacional. Además de este marco normativo, las acciones del DM se regulan por las ordenanzas emanadas del Cabildo Metropolitano. En el artículo 19 de LEDIMCA se establecen las competencias de servicios del DM, que son las mismas establecidas en el artículo 178 de la C99 y en la LORM para los municipios, mientras que en el artículo 22 se establecen los ingresos constituidos por el Situado Constitucional que le corresponde al DC deducido del aporte correspondiente a los municipios del DC, el diez por ciento (10%) de la cuota de participación en el Situado que corresponde a cada uno de los municipios del Estado Miranda integrados en el DM, el aporte del diez por ciento (10%) en cada ejercicio fiscal del ingreso propio efectivamente recaudado en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior de los municipios integrantes del DM, el subsidio de capitalidad que se acuerde en el Presupuesto Nacional para cada ejercicio fiscal, otras transferencias y aportes especiales que reciba del Poder Nacional o de otras fuentes, los ingresos provenientes de su patrimonio y de la administración de sus bienes, las tasas por el uso de sus bienes y servicios, los frutos civiles, el producto de multas y sanciones y los demás que le sean atribuidos, los provenientes de donaciones y legados, y los demás que establezca la Ley. Adicionalmente, en los artículos 24 y 26 se establece, respectivamente, que el DM podrá crear, recaudar e invertir ingresos de naturaleza tributaria conforme a la Ley, y en particular los tributos que tienen asignados los estados en la C99, así como los que les sean asignados de acuerdo con la ley prevista en el numeral 5 del artículo 167 de la C99, y los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que determine la Ley; y que la función de coordinación de las mancomunidades metropolitanas, cuyo establecimiento corresponde al Alcalde Metropolitano. En razón del solapamiento con las atribuciones de los municipios integrantes del DM a que da lugar esa definición de competencias, tanto el Alcalde Metropolitano como los alcaldes de los municipios Libertador, Sucre, Baruta, Chacao y el 7/ Con fecha 28 de marzo de 2000 se publicó en Gaceta Oficial la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas que reguló la transición y transferencia del patrimonio y responsabilidades del DF al DM.

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Hatillo, solicitaron un recurso de interpretación al Tribunal Supremo de Justicia. La sentencia del 13 de septiembre de 2000, además de ratificar el doble carácter del sistema de gobierno del DM establecido en el artículo 3 de LEDIMCA que expresa que dicho sistema de gobierno es de dos niveles, uno metropolitano y uno municipal, intentó establecer las competencias de naturaleza metropolitana, al eliminar todo lo que envolvía la función de coordinación del DM en determinadas áreas de servicios (ver Anexo 2) y –con una argumentación poco clara– la del establecimiento de mancomunidades municipales8. En lo referente a la Hacienda Pública del DM, el recurso estableció que éste no tiene capacidad para establecer sobretasas de impuestos por considerarla una potestad del Poder Nacional. Las imprecisiones del marco normativo de la Alcaldía Metropolitana de Caracas afectan la estabilidad y alcance de largo plazo de sus actividades. Estas imprecisiones, ciertamente, pueden minimizarse por la vía de negociaciones políticas en la práctica que solamente tienen lugar si la configuración del poder y el balance de los poderes públicos les son favorables. La C99 también amplió el tratamiento de la descentralización con la incorporación de los temas de la Hacienda Pública Estadal, el Consejo Federal de Gobierno y el Fondo de Compensación Interterritorial, temas estos que servirían para corregir los desequilibrios verticales y horizontales, así como para introducir mecanismos de cooperación requeridos para corregir las externalidades de los servicios públicos en los niveles locales y regionales; pero que, sin siquiera llegar a operar, cerraron el ciclo de desarrollo de las políticas de descentralización en el país. En efecto, desde 2002 comenzaron a surgir nuevas estructuras de gobierno local que se superponen a las existentes y con marcos normativos que indeterminan el curso de la descentralización (Ley de los Consejos Locales de Planificación, Ley Especial de los Consejos Comunales que deroga la anterior, Ley del Poder Público Municipal). El tema sobre la rendición de cuentas cambia conceptualmente a partir de 1999 respecto de su planteamiento original en 1989. Siguiendo lo establecido en la C61 (artículo 24), la Ley sobre elección y remoción de los gobernadores de estado de 1989 impuso la destitución del gobernador por desaprobación de su gestión anual con el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículos 13 y 14); por su parte, la LODDTC estableció la presentación semestral ante la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos de los estados de una evaluación del cumplimiento de objetivos y metas de los planes coordinados de inversión (artículo 18). Para los alcaldes, la LORM estableció la revocación del cargo por desaprobación de su memoria y cuenta anual con el voto de las tres cuartas partes de los integrantes del cabildo municipal (artículo 69). Con la aprobación de la C99 se ratifica que los gobernadores de estados deben rendir anual y públicamente cuenta de su gestión ante sus respectivos consejos legislativos, a los que se les añaden los consejos de planificación y coordinación de políticas públicas y las contralorías estadales (artículo 161 C99); mientras que para los municipios la norma se incorpora en la LOPPM que demanda la presentación de un informe anual de gestión ante los concejos y contralorías 178

8/ En el texto de la sentencia se lee …Planteada así las competencias, lo que corresponde al nivel metropolitano no está sujeto al régimen de mancomunidades municipales, establecidas en el artículo 170 de la Constitución, ya que el Distrito Metropolitano se sobrepone en lo que es de su competencia a los otros municipios, por lo que sobre dichas

competencias no hay asociaciones posibles, ya que de pleno derecho el Distrito Metropolitano asume las áreas municipales que le han sido conferidas por la ley que lo creó, lo que incluye las modalidades asociativas intergubernamentales que cada Municipio hubiere realizado con entes privados, los cuales pasan de pleno derecho al Distrito

Metropolitano, en las áreas que sean de su competencia, y así se declara...

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municipales respectivos (numeral 18, artículo 88). En ninguno de estos documentos se especificó la revocación de los mandatos de gobernadores y alcaldes, a pesar de que en el nuevo texto constitucional quedó establecido que los gobiernos de las entidades políticas de la República son de mandatos revocables (artículo 6 C99). Esto último, indudablemente, debilita políticamente al proceso de descentralización desde la perspectiva del elector. La autonomía de recursos de estados y municipios tiende a reducirse con la creación de los Consejos Comunales, como efectivamente lo refleja la reforma de la Ley del FIDES de 2006, mediante la cual se les reduce su participación en la distribución de 60% a 42% para los estados y de 40% a 28% para los municipios, correspondiéndole el resto a los consejos comunales (los porcentajes son inferiores para los excedentes en la recaudación del IVA con respecto a lo presupuestado: 30% para estados, 20% para municipios y 50% para consejos comunales). El impacto presupuestario ex ante de la descentralización en las finanzas de estados y municipios se muestra en el gráfico 2 en el que se registra la evolución de las transferencias presupuestarias a los estados y municipios durante el período 19622006. Para fines comparativos, también se incluye el monto de las transferencias legales presupuestadas y acordadas (impacto presupuestario ex post que incluye las modificaciones que puedan ocurrir durante el ejercicio fiscal). En dicho gráfico se aprecia que la diferencia entre ambos indicadores es prácticamente marginal antes de la descentralización (alrededor de un promedio anual de 0,5% de IOGC) y que luego sube a un promedio anual de 6% entre 1994 y 2006. Esta diferencia indica que las proyecciones presupuestarias han tendido a desviarse cada vez más de los Gráfico 2: Transferencias a estados y municipios base presupuesto y montos ejecutados de transferencias, en base acordado como porcentaje de ingresos ordinarios de gobierno central. Periodo 1962-2006 vista de la subestimación de los ingresos petroleros y, probablemente, porque las preasignaciones del FIDES y las AEE terminan siendo diferentes a los montos aprobados para proyectos de inversión presentados por las entidades federales a cuenta de esos recursos. Igualmente, podría darse el caso de situaciones de incumplimiento del Ejecutivo Nacional de la normativa legal de las transferencias; por ejemplo, de acuerdo con el gráfico 2, las diferencias se hacen especialmente Fuente: ONAPRE 179

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presentes en periodos de boom petrolero (1974, 1989-90, 1997, 2002…), lo que lleva a pensar que los recursos adicionales obtenidos durante estos períodos habrían sido catalogados de extraordinarios, a partir de lo cual el gobierno central habría evadido el pago de las transferencias legales adicionales a estados y municipios. En materia de ingresos, además de sus ingresos propios constituidos por impuestos, tasas y servicios no reservados al gobierno central, a los estados se les reconoció, por un lado, competencias en las áreas de administración y recaudación del ramo de papel sellado, explotación y administración de algunos recursos minerales, administración, conservación y mantenimiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios, administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial, y la organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo no reservados al Poder Nacional; y por el otro, se les incrementó la proporción del Situado Constitucional (artículo 13) y, posteriormente, se les aprobaron transferencias condicionadas que se financiarían mediante el Fondo de Inversión para la Descentralización (FIDES) y las Asignaciones Económicas Especiales (AEE) cuyas leyes se aprobaron en 1993 y 1997, respectivamente. De igual manera, los municipios incrementaron su participación en el Situado Municipal. En el cuadro 2 se muestra el impacto de estas transferencias en las finanzas públicas estadales Cuadro 2: Participación porcentual de transferencias por Situado, FIDES y AEE a estados y municipios en ingresos ordinarios (IO) del gobierno central. Antes y después de la descentralización fiscal Antes Después a Diferencia Situado Constitucional (SC) 15,0% 20,0% b 5,0% FIDES - 3,0% c 3,0% - 4,0% de 4,0% AEE Total 15,0% 27,0% 12,0% a Antes = hasta 1989; Después = desde 1997 b % del SC aumentó en 1% anual desde 1990 hasta alcanzar 20% en 1994. c FIDES = % IVA * IVA/IO % IVA = tasa de participación de FIDES en recaudación IVA Se usa el 15%, m[inimo que establece la Ley del FIDES (1996, 2000) IVA/IO = proporción de recaudación IVA en IO = 20% promedio 1997-2006 d AEE = % RPns * RP/IO %Rpns = tasa de participación de AEE neta de SC Se utiliza el 25% que establece la Ley de AEE de 2000 RP/IO = proporción de recaudación RP en IO = 20% período 1997-2006 e El incremento de la regalía a 30% de la producción petrolera a partir de 2002 no se tradujo en un incremento de las AEE, las que siguieron estimándose con base en la tasa de 16,67% de acuerdo con lo establecido en las disposiciones transitorias de la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos 2001. Fuente: ONAPRE, Constitución 1961, 1999, Ley del FIDES, Ley de AEE, Cálculos propios.

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En estos contenidos del marco institucional de la descentralización fiscal en Venezuela se evidencia una motivación de la política de descentralización menos sustentada en razones de eficiencia que en otros países en los que los temas sobre la disminución de los desequilibrios verticales, de coordinar las políticas públicas y programas entre los distintos niveles de gobierno y de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas tienen una mayor presencia (Brasil, Colombia, Chile, entre otros (UCLG, 2007). Aunque es cierto que, a diferencia de Venezuela, en otros países de desarrollo similar las crisis fiscales de comparativamente de mayor dimensión e impacto negativo sobre el bienestar en los ochenta y los noventa hicieron que consideraciones mínimas de eficiencia fueran inevitables en el diseño de sus políticas de descentralización, ya ha pasado un tiempo considerable como para que el tema de la eficiencia de las políticas públicas locales

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y regionales adquiriese relevancia en la discusión sobre la descentralización en el país. Sin embargo, ello no ha ocurrido y el por qué tiene que ver no solamente con las fallas de diseño institucional del modelo sino con la falta de transparencia de la gestión pública municipal y estadal y de disposición de alcaldes y gobernadores a rendir cuentas a sus electores de su gestión en términos del análisis costo/beneficio (es decir, a mostrar el costo real de los bienes y servicios provistos y su adecuación a las preferencias de los electores). ¿Problemas de economía política? Al parecer, sí; primero, la revocación habría servido más como mecanismo del juego político-electoral que como instrumento para mejorar la gobernabilidad democrática a través del incremento de la eficiencia en los servicios públicos locales y regionales; segundo, los alcaldes y gobernadores no habrían respondido totalmente a las demandas de mayor eficiencia en la provisión de esos servicios como consecuencia del efecto del papel matamoscas; y, tercero, la ausencia de mecanismos efectivos para una mayor participación política habría dificultado el empoderamiento de los ciudadanos en las elecciones colectivas en los ámbitos estadal y municipal de gobierno. Calidad de la subsidiariedad en Venezuela: resultados heterogéneos Una evaluación del desempeño de los servicios públicos locales y estadales indudablemente serviría para fundamentar las conjeturas anteriores. En ausencia de mejores indicadores, en esta sección se intenta una reflexión que utiliza la data disponible sobre las finanzas públicas de estados y municipios para hacer ciertas inferencias sobre las características de la gerencia pública en esos niveles de gobierno, así como también sobre su impacto en el desarrollo humano del país. Sin embargo, se advierte de la necesidad avanzar hacia la aplicación de técnicas avanzadas (data panel, análisis de causalidad) para fundamentar los hallazgos de una manera más rigurosa, así como de emprender un estudio profundo de la temática tributaria en los niveles estadal y municipal. El análisis que sigue es un resumen de los principales hallazgos que se presentan en el trabajo de Niculescu/Moreno (2007). La equidad vertical Haciendo abstracción de los temas de economía política, vale la pena preguntarse si, dado el aumento de su dependencia de las transferencias de recursos del gobierno central, los estados estarían en capacidad de abrir espacios para mejorar la recaudación de ingresos propios y ampliar de manera autónoma la provisión de bienes y servicios y, así equipararse con los municipios y mejorar el desequilibrio vertical que caracteriza la descentralización venezolana. Los números indican que no. Antes de mostrar por qué, es necesario señalar que las fuertes restricciones para el endeudamiento de los gobiernos subnacionales determinan que sus finanzas muestren equilibrio contable al cierre de cada ejercicio fiscal, aunque sus necesidades presupuestarias no queden plenamente satisfechas. Entre 1968 y 2004, los ingresos del gobierno general (incluye gobierno central, estados y municipios) oscilaron entre 16,5% del PIB (1995) y 38,7% del PIB (1974); correspondiéndole a los estados una participación promedio antes de la 181

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descentralización (1968-1989) de 12,1% y a los municipios de 6,2% que, luego con la descentralización (1990-2004) que llevó al aumento del SC y a la creación del FIDES y de la AEE, aumentó a 19,9% en los estados y a 7,7% en los municipios. A pesar del gran aumento en sus ingresos, las finanzas de los estados son más vulnerables que las de los municipios; en efecto, las limitaciones legales para levantar ingresos propios (IP) determinan que las transferencias del gobierno central (TGC) representen más del 98% de sus ingresos, lo que contrasta con el 40% promedio de los municipios (incluyendo las transferencias de los estados) en el período 1968-2004 (gráfico 3). Siendo los ingresos fiscales petroleros una fuente importante de recursos del gobierno central y a la que están atadas las transferencias a estados y municipios, y siendo menor la dependencia de estos últimos de esas transferencias, se desprende que las finanzas estadales están sometidas a una mayor volatilidad que las de los municipios. Gráfico 3: Ingresos por nivel de gobierno (Ejecutado) % del PIB

En el gráfico 3 se puede observar adicionalmente que, a la bajísima contribución de los IP de los gobiernos descentralizados se añade una cierta relación inversa con los ingresos fiscales del gobierno central, que se manifiesta especialmente en períodos de auge petrolero. Esta observación es importante no sólo para dar cuenta del bajo esfuerzo fiscal del país, sino también para mostrar que ese comportamienCuadro 3: Coeficientes de correlación entre ingresos fiscales totales, petroleros, no petroleros y transferencias de gobierno central e ingresos propios de gobiernos descentralizados en términos de PIB y reales. Periodos 1968-2004, 1990-1994, 1990-1996 y 1996-2004 En términos de PIB En términos reales Y gob central Y gob central Y gob central Y gob central Y gob central Periodo Y gob central petrolero no petrolero Y gob central petrolero no petrolero Y gob central pet 1968-04 0,83 1,00 0,68 1,00 1990-04 0,68 1,00 0,52 1,00 1990-96 0,96 1,00 0,89 1,00 1996-04 0,85 1,00 0,84 1,00 Y gob central no pet 1968-04 0,01 -0,54 1,00 0,51 -0,29 1,00 1990-04 0,13 -0,64 1,00 0,40 -0,58 1,00 1990-96 -0,76 -0,91 1,00 -0,61 -0,90 1,00 1996-04 0,35 -0,20 1,00 0,37 -0,20 1,00 Y prop gob desc 1968-04 -0,22 -0,49 0,56 -0,35 -0,29 0,79 1990-04 0,01 -0,58 0,79 0,25 -0,54 0,82 1990-96 -0,60 -0,59 0,48 -0,56 -0,65 0,60 1996-04 -0,11 -0,48 0,64 -0,01 -0,43 0,70 Fuente: BCV, Ministerio de Finanzas y cálculos propios

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to podría tener que ver con el carácter rentístico de gran parte de los ingresos fiscales y que, por tanto, una conducta rentista de los gobiernos subnacionales también debería considerarse en el análisis del desempeño de la descentralización fiscal (cuadro 3). Descontando el impacto del contexto macroeconómico, la evolución de las TGC –constituidas principalmente por el Situado Constitucional (SC), el FIDES, las AEE, los recursos por Transferencias de Competencias (educación, salud, entre otras) y otras transferencias como los subsidios de capitalidad percibido por la Alcaldía Metropolitana– sugiere un comportamiento de la descentralización fiscal de una manera más errática en los estados que en los municipios, hecho que se corresponde con el tratamiento diferencial que se percibe en el marco normativo hacia las competencias de ingresos de estados y municipios anteriormente reseñado. En referencia a los estados, el monto de las TGC casi se duplica entre 1989, año de inicio de la descentralización y comienzos de los años dos mil, mostrando picos en 1997 y 2003 para luego caer en 2004, tal y como lo muestra su evolución en términos del PIB y reales per capita (gráficos 4 y 5). Los ingresos reales de los municipios también crecen de manera importante, mostrando picos en 1997 y 1998, por los aumentos que experimentan las TGC y los IP, aunque diferencia de los estados, el incremento en las TGC mantiene sus promedios en niveles más o menos estables (gráficos 6 y 7)9. A pesar de lo anterior, se perciben algunas diferencias en la trayectoria de las TGC de estados y municipios que están asociadas con su respectiva estructura en esas entidades. En el caso de los estados, la trayectoria de las TGC está marcada por la del SC (gráficos 4 y 5), particularmente hasta 1995, representando éste un promedio de 87,0% del total de las TGC en el periodo 1990-1995 y 71,6% en el periodo 1996-2004. Se observa que a partir de 1995, los estados comienzan a Gráfico 4: Transferencias totales reales per capita a

Gráfico 5: Transferencias totales gobiernos estadales, Situado, FIDES, AEE y SAS. Periodo 1989-2004 (%PIB)

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

gobiernos estadales: Situado, FIDES, AEE y SAS. Periodo 1989-2004 (M Bs. 2003 pc)

9/ La información fiscal de los municipios es incompleta antes de 1994, por lo que las referencias se hacen para el período 1994-2004.

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Gráfico 6: Ingresos fiscales totales de gobiernos

Gráfico 7: Transferencias e ingresos propios de

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

municipales, transferencias totales e ingresos propios reales per capita. Periodo 1994-2004 (M Bs. 2003 pc)

gobiernos municipales: Situado, otras transferencias, impuestos indirectos e ingresos no tributarios reales per capitaPeriodo 1994-2004 (M Bs. 2003 pc)

percibir otras transferencias (desde 1995 recursos correspondientes a los servicios de salud transferidos por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (SAS), desde 1996 recursos del FIDES y desde 1997 los de las AEE). Estas transferencias tienen un comportamiento más errático en términos de PIB que el Situado10 pero, como éste, también disminuyen en 2004 en posible respuesta a las tendencias centralizadoras del gobierno actual. En los municipios, los IP constituyen el principal componente de los ingresos fiscales hasta 2001, aunque su proporción cae (pasa de 67,2% de sus ingresos totales en 1994 a 46,5% en 2004) mientras que la de las TCG aumenta. Aun así, en términos per capita reales, los IP muestran menor variabilidad que los ingresos por TGC entre esos años, exhibiendo un comportamiento bastante similar hasta 2001 cuando sus trayectorias comienzan a ir en direcciones opuestas, los primeros en caída y los segundos estables (gráficos 6 y 7). Dentro de los IP destaca el rubro de impuestos indirectos, cuya proporción en el total de ingresos pasa de 67,2% en 1994 a 46,5% en 2004, por el aumento importante de las TGC; a pesar de su importancia, muestran una gran dispersión, revelándose que para algunos municipios es mucho más relevante la percepción de transferencias. A las diferencias en el análisis comparado estados/municipios se añaden las provenientes del comportamiento diferenciado al interior de esas entidades, abonando este comportamiento a favor de la tesis de que algunos gestores de las políticas públicas estadales y municipales se habrían interesado o habrían tenido más oportunidades que otros para elevar la eficiencia de las mismas. 184

10/ En el caso de las transferencias de SAS puede que se haya presentado un problema de registro de información en los años 1998-2000 en algunos presupuestos estadales y que las transferencias por descentralización de la salud hayan sido incluidas en el rubro de otras transferencias. Habría que validar estas estimaciones presupuestarias de

los estados a través de la información del Presupuesto del Ministerio de Salud en la Ley de Presupuesto de la Nación de esos años y las memorias del propio ministerio.

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Gráfico 8: Situado y otras transferencias reales per

Gráfico 9: Situado y otras transferencias reales per

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

capita a gobiernos estadales por estado. Año 1989 (M Bs. 2003 pc)

capita a gobiernos estadales por estado. Año 2004 (M Bs. 2003 pc)

El impacto diferenciado intra estados e intra municipios de las TGC está parcialmente asociado con sus parámetros de reparto, principalmente población y vocación petrolero/minera de estados y municipios. En ambos casos pueden existir motivos de economía política, si se verifica la manipulación de los datos de población y las variables de producción petrolera y minera, tanto por parte del gobierno central como de los gobiernos subnacionales. Ese impacto diferenciado se revela en los resultados de su gestión de gasto, especialmente cuando la dependencia de las TGC es muy alta. El reparto del 30% del SC que se distribuye en partes iguales a todos los estados, medido en términos reales per capita, beneficia a los de menor población (Delta Amacuro, Amazonas, especialmente); en cambio, el reparto del 70% que se hace en función de la población de las entidades, beneficia a los de mayor población11 pudiendo darse el caso, como efectivamente ocurre, que estados con gran volumen poblacional reporten un SC real per capita más bajo que aquellos con muy baja población; ejemplo Zulia y Distrito Federal en comparación con, nuevamente, Delta Amacuro y Amazonas (gráficos 8 y 9). El mismo análisis vale para los municipios, los cuales reciben una proporción fija del SC municipal total por estado igual al 50% dividido en partes iguales para cada municipio y una con base en su población igual al 50% restante (gráficos 10 y 11). Igualmente, las transferencias por FIDES y AEE tienen un impacto diferenciado en las finanzas públicas de los estados y municipios que influye sobre la variabilidad de las TGC después de 1997, particularmente en los estados que, por su vocación petrolero/minera –Monagas, Amazonas, Anzoátegui y Zulia–, se benefician de estos recursos más que el resto de los estados. En el gráfico 12 se muestra la distribución estimada de acuerdo con los parámetros que los definen; dicha distribución no necesariamente se corresponde con los montos efectivamente ejecutados. 11/ El Distrito Federal aumenta su proporción en el SC real per cápita porque con la creación del estado Vargas su población disminuye.

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Gráfico 10: Situado y otras transferencias reales per

Gráfico 11: Situado y otras transferencias reales per

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

capita a gobiernos municipales por estado. Año 1994. (M Bs. 2003 pc)

capita a gobiernos municipales por estado. Año 2004. (M Bs. 2003 pc)

En lo que respecta a los IP de los estados, durante el período de análisis se presenta una elevada dispersión entre entidades federales que no sólo obedece a las diferencias de nivel y composición de su actividad económica sino a que ellas no han asumido homogéneamente las competencias transferidas en el marco de la descentralización administrativa, así como también una elevada variabilidad en su recaudación que puede en parte atribuirse a sus limitadas competencias tributarias. Ambos rasgos son reflejo de una vulnerabilidad extrema de las finanzas públicas estadales ante las decisiones del nivel central sobre las transferencias fiscales intergubernamentales (gráficos 13 y 14). En el caso de los municipios, el comportamiento de los IP agregados a nivel de sus respectivos estados no refleja la diversidad de condiciones de los distintos municipios, lo cual es particularmente pertinente a tomar en cuenta en el caso de la recaudación de estos ingresos. Por ejemplo, cuando se analizan los ingresos per capita por impuestos indirectos de los gobiernos municipales por entidad federal, la dispersión es menor en el caso del conjunto de cinco entidades que Gráfico 12: % de AEE y deFIDES en el monto total concentran la mayor capacidad de recaudación respecto a de Transferencias del Gobierno Central la obtenida para todos los estados del país; no obstante, al considerar los ingresos per capita por municipio, puede observarse que dentro de cada entidad federal la dispersión de ingresos es alta (gráficos 15 y 16).

Fuente: ONAPRE

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En términos generales, en el ámbito de las competencias de ingresos de los gobiernos subnacionales se observa que

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Gráfico 13: Ingresos propios reales per capita de

Gráfico 14: Ingresos propios reales per capita

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

gobiernos estadales por estado exc. Amazonas y Delta Amacuro. Años 1989 y 2004 (M Bs. 2003 pc)

de gobiernos estadales por estado exc. Dto Federal, Amazonas y Delta Amacuro. Años 1989 y 2004 (M Bs. 2003 pc)

los estados no sólo acusan una bajísima autonomía financiera sino que la misma se reduce aún más. No hay manera de saber si la capacidad técnica ha logrado alcanzar niveles óptimos, ni si la recaudación de los impuestos y los ingresos por tasas han logrado hacerlo también, pero no se pueden establecer juicios conclusivos. Desde un punto de vista macro, la evidencia dice que no, pues los desequilibrios presupuestarios de estos gobiernos se resuelven casi siempre con el traspaso de los déficit al ejercicio fiscal siguiente y/o con la aprobación de créditos adicionales financiados con insubsistencias y/o ingresos extraordinarios del gobierno central; adicionalmente, en el futuro se vislumbra una reducción mucho más significativa de las TGC hacia los estados y municipios como consecuencia de las nuevas asignaciones de recursos a los consejos comunales. En el nivel micro, en cambio, aunque la dependencia de los estados y municipios de las transferencias

Gráfico 15: Impuestos indirectos y otros ingresos propios reales per capita de gobiernos municipales por estado. Año 1994 (M Bs. 2003 pc)

Gráfico 16: Impuestos indirectos y otros ingresos

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

propios reales per capita de gobiernos municipales por estado. Año 2004 (M Bs. 2003 pc)

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Gráfico 17: Transferencias del gobierno central a

estados y municipios % en el total de ingresos de estado y municipios

Fuente: ONAPRE

del gobierno central ha tendido a aumentar (gráfico 17), la dispersión y variabilidad de los ingresos propios constituye un indicador de esfuerzos dispares y, por tanto, de comportamientos mejores (o peores, según se vea) de unas entidades en relación con otras. La identificación de estos comportamientos a través de un data panel en el que se relacionen ingresos propios con un indicador cualitativo que asigne valores diferentes a las competencias de ingresos de cada entidad según que su implementación haya ocurrido antes o después de la descentralización, podría ayudar a reforzar las conjeturas anteriores. El ejercicio debería realizarse por separado para estados y municipios para fines comparativos.

Cuadro 4: Composición sectorial de gastos fiscales por nivel de gobierno (presupuesto). Año 2002 Gobierno central Gobiernos estadales Gobiernos municipales Sectores MMM Bs. % % PIB MMM Bs. % % PIB MMM Bs. % % PIB 1 Dirección superior del Estado 781 3,1 0,7 644 12,3 0,6 465 21,2 0,4 2 Seguridad y defensa 1.584 6,2 1,4 481 9,2 0,4 58 2,7 0,1 3 Agrícola 151 0,6 0,1 26 0,5 0,0 3 0,2 0,0 4 Energía, minas y petróleo 435 1,7 0,4 5 0,1 0,0 2 0,1 0,0 5 Industria y comercio 141 0,6 0,1 38 0,7 0,0 5 0,2 0,0 6 Turismo y recreación 7 0,0 0,0 20 0,4 0,0 11 0,5 ,0 7 Transporte y comunicaciones 335 1,3 0,3 94 1,8 0,1 35 1,6 0,0 8 Educación 4.681 18,3 4,2 807 15,4 0,7 62 2,8 0,1 9 Cultura y comunicación social 97 0,4 0,1 55 1,1 0,1 23 1,0 0,0 10 Ciencia y tecnología 137 0,5 0,1 25 0,5 0,0 1 0,0 0,0 11 Vivienda, desarrollo urbano y serv. conexos 865 3,4 0,8 396 7,6 0,4 728 33,1 0,7 12 Salud 1.693 6,6 1,5 729 13,9 0,7 43 1,9 0,0 13 Desarrollo social y participación 845 3,3 0,8 210 4,0 0,2 93 4,2 0,1 14 Seguridad social 2.744 10,7 2,5 389 7,4 0,4 282 12,8 0,3 15 Otros gastos * 11.064 43,3 10,0 1.312 25,1 1,2 386 17,6 0,3 Gasto total 25.561 100,0 23,1 5.229 100,0 4,7 2.197 100,0 2,0 Sectores agregados 8 a 14 Sectores sociales 11.063 43,3 10,0 2.610 49,9 2,4 1.231 56,0 1,1 3 a 7 Sectores productivos 1.069 4,2 1,0 182 3,5 0,2 57 2,6 0,1 1 y 2 Servicios generales 2.365 9,3 2,1 1.125 21,5 1,0 523 23,8 0,5 15 No clasificados sectorialmente 11.064 43,3 10,0 1.312 25,1 1,2 386 17,6 0,3 * Las transferencias intergubernamentales están incluidas en Otros gastos Fuente: ONAPRE, BCV y cálculos propios

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La gestión de gasto en estados y municipios En el ámbito de las competencias de servicios, se parte del supuesto de que la información contenida en los presupuestos refleja las decisiones de políticas de los estados. En términos generales, la estructura sectorial del gasto fiscal de los estados y municipios difiere en forma importante de la del gobierno central, porque este último tiene a su cargo el servicio de la deuda pública y las transferencias a entes públicos y privados. En el período considerado, el gasto social tiene la mayor prioridad en la distribución del gasto sectorial en todos los niveles de gobierno12; la proporción de la partida de servicios generales es más alta en los estados y municipios que en el gobierno central, probablemente, por razones de deseconomías de escala o exceso de burocracia; la participación del gasto en actividades productivas es baja en el gobierno central e insignificante en estados y municipios (cuadro 4). Se observa una especialización en la ejecución del gasto social en los gobiernos subnacionales, educación y salud en estados y desarrollo urbano y vivienda en municipios, que evidentemente es consistente con la forma en que se definen las competencias de esos gobiernos en el marco normativo de la descentralización (cuadro 5). Con la descentralización fiscal no solamente aumenta el gasto total de los gobiernos subnacionales, sino que se incrementa la proporción del gasto social en dicho total; razón por la cual, y en vista de la insignificancia de los ingresos propios en los estados, el patrón del gasto sectorial es similar al del tipo de transferencia que lo financia: educación con SC y salud con transferencias de competencias del MSAS; inversión en infraestructura con recursos de AEE y FIDES; en los municipios, la especialización en vivienda y desarrollo urbano parece atender más bien a decisiones autónomas. En Niculescu/Moreno (2007) se evidencia que el gasto en educación real per capita tendió a ser progresivo, cuando se lo relaciona con el ingreso real per capita en el análisis intra estados; mientras que en un nivel macro en el que se compara su evolución en el gobierno central y los gobiernos estadales, el mismo tiende a hacerse más regresivo13. En cambio, al verificar la tendencia a la reducción que el nivel del gasto en educación real per capita de los estados registra entre 1996 y Cuadro 5: Gasto directo total, gasto social, gasto en educación, salud y desarrollo urbano y vivienda de gobiernos estadales y municipales en términos reales per capita , promedios y dispersión. Periodo 1996-2004 M Bs. 2003 pc Promedio 1996-2004 Coeficiente de variación Año 2004 Año 1996 Variación 2004/1996 (%)

Gasto directo total Gasto social G. educación G. salud G. DU y vivienda Estadal Municipal Estadal Municipal Estadal Estadal Estadal Municipal 317,2 110,6 161,0 60,4 46,9 41,1 34,1 36,9 0,20 0,23 0,18 0,22 0,18 0,17 0,35 0,22 228,8 107,3 124,4 62,5 34,7 31,6 21,0 38,2 301,6 61,6 162,0 33,9 46,5 47,3 38,3 21,1 -24,1 74,3 -23,2 84,5 -25,4 -33,2 -45,2 80,5

Fuente: ONAPRE, INE y cálculos propios

12/ No se incluye en las cifras los gastos parafiscales del gobierno central cuyos montos comienzan a ser importantes a partir de 2004.

13/ El gasto en educación en Venezuela está fuertemente centralizado, principalmente por el alto componente de gasto en educación superior que está a cargo del gobierno central.

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2004, mientras que el del gobierno central aumenta, es posible conjeturar el estancamiento y la posible reversión de esta competencia, así como también una posible acentuación de la regresividad de dicho gasto dada la predominancia del gasto en educación superior en el gobierno central. Al relacionar el gasto en educación con la evolución de indicadores de nivel educativo (proporción de personas con educación básica, media y diversificada aprobada, por ejemplo), se encuentran correlaciones positivas en estados que tienen ingreso real per capita más bajo y gasto real per capita en educación más alto. Por ejemplo, en el análisis intra estados los resultados sugieren que el esfuerzo de las entidades más pobres y con menor proporción de personas con estudios aprobados tendió a ser progresivo; efectivamente, los estados con niveles de ingreso per capita y población educada inferiores a los respectivos promedios nacionales en 1990 –casos Delta Amacuro, Amazonas, Apure y Cojedes– reportaron un mayor promedio de gasto real per capita entre 1990 y 2001. En general, los resultados obtenidos sugieren la presencia de relaciones entre gasto de educación, calificación de recursos humanos e ingreso personal diferenciadas espacialmente (Ramírez, 2003 corrobora esta conjetura en su estudio sobre el Estado Sucre), que deben ser de interés para la formulación de políticas públicas, pero que requieren ser investigadas en mayor profundidad mediante métodos estadísticos rigurosos (panel data y análisis de causalidad). En salud, la participación del gasto real de los estados aumenta considerablemente hasta llegar a más de 30% hasta 2003, para luego caer en 2004 a 24,5% por la fuerte expansión que dicho indicador tuvo en el gobierno central; de hecho, hay una correlación positiva entre las transferencias de salud y el gasto real per capita en salud de los estados entre 1996 y 2002. No obstante, en el análisis intra estados se observa una mayor inestabilidad en dicho indicador, así como también cambios en las posiciones relativas en razón del ritmo diferenciado de ejecución de las transferencias de salud desde el gobierno central, cosa que no ocurre en educación en donde esas posiciones se mantienen (gráfico 18).

Gráfico 18: Gasto en salud per capita e gobiernos estadales. Años 1996 y 2004 (M Bs 2003 pc)

Fuente: ONAPRE

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No todos los estados que asumieron competencias en salud mostraron buen desempeño entre 1990 y 2001. Solamente destacaron Nueva Esparta y Aragua por su relativa mayor eficiencia pues presentan los más bajos niveles de gasto promedio en salud per capita; y el mejor desempeño que mostraron Amazonas y Delta Amacuro respondió a la intervención del gobierno central en los años noventa por las

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altísimas tasas de mortalidad infantil que presentaban hacia comienzos de dicha década. Aunque este tipo de transferencias no se ha ejecutado en forma sistemática hacia todos los estados, existe una correlación positiva entre ellas y el gasto real per capita en salud de los estados (gráficos 19 y 20). En este sector, la situación es totalmente diferente a la de educación porque la correlación entre gasto e ingreso reales per capita no sigue un único patrón, hecho que se corresponde con heterogeneidad que se aprecia en la ejecución de las transferencias en dicho sector. A pesar de este rasgo, los hallazgos muestran una reducción en la tasa de mortalidad infantil entre 1990 y 2000, así como también una menor dispersión entre estados. Algunos de los estados con elevadas tasas de mortalidad en 1990 siguen siendo los que puntean en 2001 (Amazonas, Delta Amacuro, Trujillo), pero otros (Mérida, Aragua, Bolívar y Lara) logran bajarlas al promedio nacional y son, precisamente estados que suscriben convenios de transferencia de servicios de salud. En un extremo opuesto están algunos estados con suscripción de convenios de transferencia (Anzoátegui, Sucre, Miranda) que, más bien, reportan aumentos de sus tasas de mortalidad infantil. Se evidencia así que, aunque no todos los estados logran mejorar su desempeño en este sector, hay indicios de avances relacionados con la descentralización de los servicios de salud. En Rincón y Rodríguez (2005) y en Ochoa, Rincón y Henríquez (2005), estudios puntuales sobre la descentralización de salud en los estados Aragua y Carabobo, respectivamente, se encuentra que en contraposición con el mandato constitucional, dicho proceso favoreció la privatización de la salud (Aragua) y la exclusión (Carabobo). Estos hallazgos plantean la necesidad de incorporar en la agenda pendiente del tema de la eficiencia de la descentralización indicadores institucionales que permitan identificar el impacto de desviaciones sobre el desempeño de la gestión de los gobiernos subnacionales, no solamente en salud, sino en los otros sectores. Gráfico 19: Transferencias de SAS y gasto en salud

Gráfico 20: Transferencias de SAS y gasto en salud

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

reales per capita de gobierno estadales. Año 1996 (M Bs. 2003 pc)

reales per capita de gobierno estadales. Año 2002 (M Bs. 2003 pc)

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El gasto en desarrollo urbano y vivienda es el que muestra un proceso más claro de descentralización pues mientras aumenta en los municipios, disminuye en el gobierno central y en los estados. A partir de 1999 el gasto en DUV de los gobiernos estadales es superado por el de los municipios. Los primeros lugares corresponden a Amazonas, Delta Amacuro, Yaracuy, Nueva Esparta y Monagas; en los casos de Yaracuy y Monagas este gasto tuvo una mayor prioridad no se corresponden a las obtenidas por lo que indican los coeficientes de correlación respectivos. En todos los estados con mayor promedio de gasto per capita en DUV se observa una reducción del gasto por ese concepto de los gobiernos estadales en 2004 respecto a su gasto promedio, siendo esa reducción a nivel nacional de -38,4%. Como resultado del aumento del gasto en DUV a nivel municipal y su reducción a nivel estadal, la participación del gasto de los gobiernos municipales en el gasto total descentralizado por ese concepto se eleva a nivel nacional de 35,6% en 1996 a 64,5% en 2004. Con la descentralización de este sector, los gobiernos municipales de todos los estados incrementaron su nivel de gasto en DUV. En relación con su patrón territorial, este gasto presenta una menor dispersión que el que se realiza por los gobiernos estadales y una diferente posición relativa de los estados (gráficos 21 y 22). En ese sector no se logra obtener una relación clara entre la descentralización de dicho servicio a través del gasto local y estadal y la evolución de las condiciones habitacionales representadas por el número de viviendas con carencia de servicios básicos y hacinamiento crítico y viviendas inadecuadas. Existen entidades con mejor desempeño habitacional en los años noventa que presentan bajos niveles promedio de gasto real per capita, al mismo tiempo que otras con alto gasto promedio tienen condiciones habitacionales por debajo del promedio nacional. Al relacionar con el ingreso personal per capita, las posiciones relativas de los estados pueden cambiar dependiendo del indicador utilizado.

Gráfico 21: Gastos en desarrollo urbano y vivienda

Gráfico 22: Gastos en desarrollo urbano y vivienda

Fuente: ONAPRE, BCV, INE y cálculos propios

real per capita de gobiernos estadales. Años 1996 y 2004 (M Bs. 2003 pc)

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real per capita de gobiernos municipales. Años 1996 y 2004 (M Bs. 2003 pc)

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Sobre el desempeño de la Alcaldía Metropolitana no se dispone de información sobre los resultados de gestión, pero en una revisión de las decisiones de ésta en el período que va desde septiembre 2002 hasta marzo de 2007, se pudo observar que ha habido pocos avances en el impulso de la descentralización. De esa revisión se pudo apreciar que de un total de 570 decisiones, solamente 38 correspondieron a temas de competencias de servicios, la mayor parte de ellas relacionadas con el programa de expropiaciones de inmuebles y de adjudicación de viviendas y la regulación de la potestad fiscal de los municipios integrantes del DM (G. O. No. 101 del 1-3-2006) y de los lineamientos urbanos del DM (G. O. Nº 16 del 16-9-2003). Igualmente, se pudo observar que14 las reuniones del Cabildo Metropolitano no solamente no tienen una periodicidad definida, lo cual ofrece indicios de que no hay seguimiento sistemático de las decisiones aprobadas ni de su impacto financiero y presupuestario, y que el esfuerzo de la Alcaldía Metropolitana en la función legislativa de los temas que corresponden a la descentralización, medido por el número de decisiones, representó apenas 20,7% del total de sus actos documentados en el período septiembre 2002/marzo 2007; si se excluyen las decisiones sobre créditos adicionales, dicho esfuerzo se reduce a 8,6%, correspondiéndole 7,2% a materias de competencias, el 6,7% a decisiones que afectan las competencias de servicios (coordinación y/o de otra naturaleza), un minúsculo 0,5% a las de ingresos (fijación de tasas y regulación tributaria) y el restante 1,4% a decisiones de rechazos y/o reclamos sobre decisiones del Ejecutivo Nacional relacionadas con las competencias de la Alcaldía Metropolitana (cuadro 6). El impacto positivo del gasto social sobre el desarrollo y el bienestar podría ser menor, dada la heterogeneidad que muestran gobiernos subnacionales tanto en sus esfuerzos de recaudación de ingresos propios como del efecto diferenciado que proviene de la forma en que se determina el reparto de las transferencias del gobierno central entre estados y municipios. Este criterio debería ser incorporado como una variable exógena en el análisis del desempeño de la descentralización y, más concretamente, de la subsidiariedad.

Cuadro 6: Decisiones del Cabildo Metropolitano Alcaldía Metropolitana de Caracas Número total de decisiones Ámbito presupuestario Ámbito descentralización Créditos Adicionales Competencias Bienes y Servicios Públicos Ingresos Decisiones Ejecutivo Nacional

570 100,0% 6 1,1% 118 20,7% 69 12,1% 41 7,2% 38 6,7% 3 0,5% 8 1,4%

Fuente: Gaceta Oficial de la Alcaldía Metropolitana de Caracas

14/ La revisión se limitó a las decisiones publicadas en las gacetas ordinarias y extraordinarias en el website de la Alcaldía Mayor (http://alcaldiamayor.gob. ve/) que van desde el número 1 hasta el 195 en el primer caso, y desde el número 1 hasta el 40 en el segundo, para el período que va desde Septiembre de 2002 hasta Marzo de 2007.

Algunos números correlativos de las gacetas no tienen el archivo electrónico: 35, 178, 179 y 183 en el caso de las ordinarias; 5, 7, 8, 11, 12, y 21 a 24 en el caso de las gacetas extraordinarias

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El trabajo se inicia con interrogantes sobre el impacto de la política de descentralización instrumentada en 1989 en el desarrollo económico y bienestar de Venezuela, sobre la conveniencia de esa política o si el país estaba preparado para ella, y sobre las lecciones aprendidas después de más de dos décadas de la misma. Se concentra en el tema de la relación entre el diseño institucional, más específicamente normativo, de la descentralización fiscal o subsidiariedad y su desempeño encontrando que: Las ganancias de autonomía política son relativamente mayores en el nivel municipal de gobierno que en el nivel estadal. Aunque los estados adquieren nuevas responsabilidades de servicios, no hay seguridad de que puedan mantenerlas; desde el punto de vista financiero, no habiéndose incrementado sustancialmente sus competencias tributarias, pasan a depender aún más de las TGC. La mayor dependencia de recursos transferidos desde el gobierno central tiende a generar problemas de riesgo moral como el efecto del papel matamoscas. En su conjunto, estados y municipios tienden a perder autonomía con la creación por parte del gobierno central de estructuras paralelas de organización local, como lo son los Consejos Comunales. Esa pérdida se concreta con la disminución de la participación de estados y municipios en la distribución de las TGC y con la falta de disposición al cumplimiento del marco normativo de la descentralización. La ambigüedad en la definición de las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas también constituye una debilidad del proceso de descentralización en lo que corresponde al tema de la autonomía política. En relación con el desempeño, se observa un comportamiento pro-cíclico del gasto, más acentuado en estados que en municipios, por la alta dependencia de las TGC. Igualmente, se encuentra un comportamiento heterogéneo que reflejan la incidencia del diseño del reparto de las TGC entre estados y municipios con base en criterios como el de la población y/o de su vocación petrolera/minera, así como también la probabilidad de diferentes niveles de esfuerzo de alcaldes y gobernadores en el desarrollo de su gestión. Una implicación positiva de esta heterogeneidad es que, de verificarse la existencia de diversos niveles de productividad en la gestión de estados y municipios, se ratificaría la hipótesis de Tiebout sobre la elevación de la competencia en la provisión de bienes y servicios públicos en esos ámbitos de gobierno asociada con la descentralización. Una implicación negativa es, obviamente, el incremento de los desequilibrios horizontales. Un aspecto a favor de la descentralización lo constituye la elevación del gasto social real per capita y su progresividad mostrada en estados y municipios con niveles de ingreso per capita por debajo del promedio nacional. Un aspecto negativo del diseño institucional de la descentralización es la ausencia de rendición de cuentas que lleva a inferir que los mecanismos revocatorios operan no para castigar la ineficiencia de alcaldes y gobernadores sino en función de las estrategias desde los distintos centros del poder político del país.

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Los hallazgos de este trabajo tienen el carácter de conjeturas a ser ratificadas o rechazadas con estudios que se alimenten con la debida información y que utilicen técnicas estadísticas avanzadas (data panel y análisis de causalidad, especialmente). Queda pendiente, por tanto, una agenda de trabajo entre cuyos puntos, en el contexto de esta reflexión, resaltan: Indicador cualitativo sobre el grado y las áreas en las que los estados actúan como agentes del gobierno central que permitiese identificar el ámbito de las actividades que corresponden al proceso de descentralización propiamente dicho. Siendo educación y salud sectores que tienen un alto grado de centralización, deberían identificarse con indicadores apropiados los criterios estadales y municipales aplicados en su gerencia para establecer el verdadero impacto de la descentralización en sus resultados. La determinación del grado real de autonomía de los gobiernos subnacionales en Venezuela no es posible con la data

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oficial disponible y debe ser resuelta para la estimación del impacto de la descentralización en la gestión pública. ¿Tendrían estos resultados alguna relación con las mayores dificultades para descentralizar que, según algunos autores, tienen los países en desarrollo en comparación con países más avanzados? Con el aumento de las transferencias legales del gobierno central a los municipios esa proporción baja pero no tanto ni de manera homogénea en todos los municipios como para inferir de manera conclusiva la existencia de algún nivel del fly-paper effect. En todo caso, la caída de la proporción de ingresos propios en épocas de bonanza petrolera sugiere que el mismo tendría alguna presencia. En este nivel del análisis se hace indispensable la información de indicadores de desempeño por resultados para llegar a conclusiones más firmes. La fuerte restricción que los estados y municipios tienen para endeudarse tiene la ventaja de impedir el surgimiento de situaciones de riesgo moral, pero la desventaja de obligar a ajustes compulsivos en gasto público estadal y municipal que afectan negativamente el desempeño de las políticas públicas en esos ámbitos. Esta situación que es muy corriente en Venezuela comporta costos adicionales en términos de interrupción de obras y de acumulación de deudas presupuestarias que deben identificarse para la evaluación del desempeño de la descentralización fiscal y, específicamente, de la aplicación del principio de subsidiariedad. Uno de los aspectos a los que se presta atención considerable en el análisis de la descentralización en países en desarrollo es al tema de la acentuación de los desequilibrios horizontales. En Venezuela, se presenta una situación ambigua en esa materia. La correlación negativa entre los valores reales per capita del ingreso y el gasto de los estados sugiere un carácter progresivo en su gestión que, no obstante, se asocia con factores que no dependen en absoluto de la intencionalidad distributiva de las políticas públicas de estos entes. En efecto, una parte considerable de las transferencias del gobierno central, precisamente el tipo de ingreso fundamental de los estados, se distribuye con base en la población de los estados. En los municipios, en cambio, en donde los ingresos propios representan poco más de la mitad de sus recursos, se presenta una situación opuesta. Estos resultados, así planteados, desfavorecen la tesis de la descentralización; sin embargo, la combinación de una política de compensación interterritorial, ausente en Venezuela, con la mayor eficiencia que, por razones de escala, se puede alcanzar con políticas de descentralización, ha mostrado ser una solución superior que la centralización en otros países. Este ejercicio todavía está pendiente en el país. El análisis de eficiencia debe incorporar, además, el grado de avance del proceso de descentralización en relación con su diseño institucional. El costo de oportunidad del retraso en la aprobación de las leyes del Fondo de Compensación Interterritorial dirigida a disminuir los desequilibrios horizontales, del Consejo Federal de Gobierno orientada a regular la coordinación de las relaciones entre, y de las políticas de, los distintos niveles de gobierno, y de la Ley de Hacienda Pública Estadal, de rango constitucional y que bien diseñados podrían contribuir a mejorar significativamente la gestión de las políticas públicas de los gobiernos subnacionales, se hace cada vez más grande. En vista de la diversidad de resultados en la gestión de gasto cuando se realiza el análisis intra municipios, no se puede concluir que la caída en el esfuerzo de recaudación de IP en los municipios en términos reales per capita obedezca exclusivamente a desincentivos surgidos como consecuencia del incremento de las TGC.

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UCLG-United Cities and Local Governments 2007 First Global Report 2007 Research Network on Local Government in Europe (GRALE) . Red de Investigación sobre (Gobierno Local en Europa bajo la dirección científica de Gérard Marcou, Profesor de la Universidad de París 1. PanthéonSorbonne y Director de GRALE.) WEILER, Joseph 1997 “The Reformation of European Constitutionalism” J.C.M.S. Vol. 35, N° 1. Documentos legales de Venezuela Constitución de la República de Venezuela 1961 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999 Ley Orgánica de Régimen Municipal Ley sobre Elección y Remoción de Gobernadores de Estado Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público Ley de Asignaciones Económicas Especiales Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización Ley de los Consejos Locales de Planificación Ley del Poder Público Municipal Ley Especial de los Concejos Comunales Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas Sentencia No. 1563/2000 del 13 de diciembre de 2000 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

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Anexo 1: Competencias de los poderes PUBLICOS Políticas - Política exterior art. 156 Constitución 1999 - Símbolos patrios - Identificación y extranjería - Censos y estadísticas nacionales Seguridad nacional y ciudadana - Defensa - Policía nacional - FAN - Riesgos y emergencias - Fronteras Organización del territorio - Ordenamiento territorial - Distrito Capital y Dependencias Federales Económicas - Políticas macroeconómica, financiera y fiscal - Banco central y sistema monetario - Materia tributaria - Comercio exterior - Metrología legal y normas y procedimientos técnicos ingeniería, arquitectura, urbanismo Bienes y servicios públicos - Infraestructura - Desarrollo social Actividades productivas - Minas e hidrocarburos - Justicia

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- Obras públicas - Sanidad - Ambiente y recursos naturales - Vialidad y ferrocarriles - Sistema de seguridad social - Vivienda - Seguridad alimentaria - Educación - Salud - Turismo - Naviera - Producción agrícola, ganadera, pesquera, forestal - Espacio electromagnético - Servicios - Transporte - Correo y telecomuncaciones - Electricidad - Agua potable - Gas

ESTADAL art. 164 CN art. 11 LODDT Ingresos Organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios art. 11 LODDT Organización,recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo no reservados al Poder Nacional Régimen y aprovechamiento de minerales no art. 164 CN art. 11 LODDT metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley. art. 164 CN art. 11 LODDT Papel sellado, timbres y estampillas. art. 164 CN art. 3 LODDT Bienes Servicios públicos estadales art. 164 CN art. 3 LODDT y servicios públicos Seguridad Ciudadana Policía Municipal Vialidad Vías terrestres estadales, en coordinación con el Ejecutivo art. 164 CN art. 11 LODDT Nacional. art. 164 CN art. 11 LODDT art. 164 CN art. 11 LODDT Transporte aéreo y marítimo

Carreteras y autopistas nacionales, Puertos y aeropuerto de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

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MUNICIPAL art. 178 CN art. 56 LOPPM Organizacion urbana Nomenclatura Ordenación territorial y urbanística Arquitectura civil Ornato público Desarrollo socia Vivienda de interés social Servicios de transporte público urbano Salubridad y atención primaria en salud educación preescolar Educación preescolar Servicios discapacitados Actividades culturales y Patrimonio histórico recreativas Parques, plazas y jardines Balnearios y otros sitios de recreación Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales. Turismo local Instalaciones culturales y deportivas Servicios públicos Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable. Servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal. DISTRITO METROPOLITANO LEDM LOPPM Planifiación y ordenación urbana Servicios públicos

- Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local, formulados de acuerdo con las normas y procedimientos técnicos establecidos por el Ejecutivo Nacional. Igualmente, velará porque los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y ordenación urbanística se cumplan en su ámbito; - Servicio de transporte público urbano de pasajeros - Aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recogida y tratamiento de residuos - Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales, distribución y venta de electricidad y gas en las poblaciones de su jurisdicción - Protección civil y servicios de prevención y lucha contra los incendios en las poblaciones - Con la salubridad pública, especialmente el control de las condiciones sanitarias de toda clase de alimentos y bebidas y la policía sanitaria en las vías públicas y en los locales y establecimientos destinados al público, conforme a las normas y políticas, de coordinación - En la atención primaria de la salud de carácter preventivo curativo o rehabilitador, sanidad de urgencia, información y educación sanitarias; planificación familiar y control epidemiológico, conforme a las normas y políticas de coordinación establecidas por el Poder Nacional - Protección civil y servicios de prevención y lucha contra los incendios en las poblaciones - Institutos metropolitanos de crédito - Servicio de policía - Normativa para armonizar tasas y parámetros para el ejercicio de la potestad tributaria en los municipios integrantes.

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Anexo 2: Competencias de los poderes Artículo 19 LEDIMCA El acueducto metropolitano de Caracas. Distribución y venta de electricidad, y gas doméstico. Planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés social. Vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito de vehículos en el área metropolitana. Los servicios de transporte urbano intermunicipal de pasajeros del Distrito Metropolitano. Protección civil y seguridad de precaución y administración de emergencias o desastres y prestación de servicio de cuerpo de bomberos. Institutos metropolitanos de crédito. Servicios de policía de orden público en el ámbito metropolitano, así como de policía administrativa con fines de vigilancia y fiscalización en las materias de su competencia. Promover y coordinar conjuntamente con los municipios del Distrito Capital, el desarrollo de acciones que garanticen la salud pública en el marco de las políticas nacionales de salud. La normativa para armonizar las tasas y definir principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los municipios que integran el Distrito Metropolitano. Tratamiento y disposición de residuos sólidos. Parques y espacios abiertos de carácter metropolitano. Las demás competencias que le sean atribuidas por el Poder Nacional y que no están señaladas como de la competencia nacional o municipal.

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Sentencia TSJ 20-9-2000 Acueductos, en coordinación con los servicios de distribución que efectúen los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas; Distribución y venta de electricidad y gas doméstico; Planificación y ordenación urbanística, arquitectura civil y viviendas de interés social; Vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito de vehículos en el área metropolitana; Servicios de transporte urbano de pasajeros, en coordinación con los municipios que integran el Distrito Metropolitano; Protección Civil y servicios de prevención y lucha contra incendios, bomberos y medidas de previsión y mitigación de calamidades públicas; Institutos metropolitanos de Crédito; Servicios de policía de orden público en el ámbito metropolitano, así como de policía administrativa con fines de vigilancia y fiscalización en las materias de su competencia.

La normativa para armonizar de las tasas y definir principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano; Tratamiento y disposición de residuos sociales. Parques y espacios abiertos de carácter metropolitano Las demás que le sean atribuidas por el Poder Nacional y que no estén expresamente señaladas como de la competencia nacional o municipal.

Información: Coordinación de Estudios de postgrado, Piso 1, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UCV. Telf/Fax: +58-212-6052017, 6051929 y 6051985 nginzo@urbe.arq.ucv.ve http:www.fau.ucv.ve

INSTITUTO DE URBANISMO PROGRAMACIÓN ACADÉMICA

MAESTRÍA DISEÑO URBANO MENCIÓN DISEÑO/MENCIÓN GESTIÓN (38 créditos) ESPECIALIZACIÓN DISEÑO URBANO MENCIÓN DISEÑO/MENCIÓN GESTIÓN (30 créditos)

CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Introducción al Diseño Urbano 0.2 Análisis y Representación Urbana (CAD 2D) PRIMER PERIODO UC 1.1 Historia de la Forma Urbana 2 1.2 Modelado del Espacio Urbano CAD 3D 3 1.3 Evaluación de Proyectos Urbanos 2 1.4 Seminario de Gestión Urbana I 3 1.5 Taller de Diseño Urbano I 4 SEGUNDO PERIODO 2.1 Teorías de Diseño Urbano 2.2 Sistemas de Información Urbana 2.3 Taller de Diseño Urbano II 2.4 Seminario de Gestión Urbana II

2 3 4 3

TERCER PERIODO 3.1 Normativas y Ordenanzas 3.2 Seminario de Tesis I 3.3 Taller de Diseño Urbano III

2 2 4

PASANTÍA ACADEMICA Nacional /Internacional)

CUARTO PERIODO 4.1 Seminario de Tesis II 4.2 Taller de Diseño Urbano IV

2 4

CURSO DE AMPLIACIÓN DE CONOCIMIENTOS ESTRUCTURADOS a Teoría y Diseño Urbano (6 créditos) 0.1 Introducción al Diseño Urbano 1.1 Historia de la Forma Urbana 2.1 Teorías de Diseño Urbano

2 2 2

b 0.2 1.3 2.2 3.1

Instrumentos de Análisis y Regulación Urbana (9 créditos) Análisis y Representación Urbana (CAD 2D) 2 Evaluación de Proyectos Urbanos 2 Sistemas de Información Urbana 3 Normativas y Ordenanzas 2

c 0.2 1.2 2.2

Instrumentos de Análisis y Representación Urbana (8 créditos) Análisis y Representación Urbana (CAD 2D) 2 Modelado del Espacio Urbano CAD 3D 3 Sistemas de Información Urbana 3

d 0.1 1.5 2.3 3.3

Diseño y Tipologías de Intervención (14 créditos) Introducción al Diseño Urbano 2 Taller de Diseño Urbano I 4 Taller de Diseño Urbano II 4 Taller de Diseño Urbano III 4

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MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE (36 créditos) ESPECIALIZACIÓN EN PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE (32 créditos)

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a Teórico- Instrumental para CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Métodos Cuantitativos (Matemáticas y la Intervención Urbana (12 crédi Estadística) tos) 1.2 Teoría para la Planificación 0.2 Métodos de Investigación Participativa 2 PRIMER PERIODO UC 1.4 Contexto Legal Administrativo 1.1 Instrumental I. para Intervención Urbana 2 Estadística y Programación Lineal 3 2.1 Taller II 5 1.2 Instrumental II. 4.1 Formulación y Evaluación Economía del Transporte 3 de Proyectos 3 1.3 Planificación del Transporte 3 b La Ciudad Latinoamericana 1.4 Aspectos Legales e Institucionales 3 y SEGUNDO PERIODO la planificación (8 créditos) 2.1 Tesis I 3 1.2.- Teoría para la Planificación 2.2 Demanda 3 Participativa 2 2.3 Formulación y Evaluación de Planes I 3 2.4.- Infraestructuras Urbanas 2 2.4 Infraestructura Vial y Tránsito 3 3.2.- Procesos Urbanos en América Latina 2 TERCER PERIODO 4.4.- Contexto Político Económico de la 3.1 Tesis II 3 Ciudad 2 3.2 Transporte Público 3 c El estado y los Servicios 3.3 Formulación y Evaluación de Planes II Urbanos (9 créditos) 3 2 1.3.- Seminario Electivo I 3.4 Taller 3 2.4.- Infraestructuras Urbanas 2 4.1.- Formulación y Evaluación de Proyectos 3 4.2.- Seminario Electivo II 2

MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN URBANA MENCIÓN POLÍTICA Y ACCIÓN LOCAL (45 créditos)

CURSO PROPEDEUTICO: 0.1 Introducción a la Investigación y a la Informática 0.2 Evaluación Espacial y Ambiental PRIMER PERIODO UC 1.1 Taller I 5 1.2 Teoría para la Planificación Participativa 2 1.3 Seminario Electivo I 2 1.4 Contexto Legal Administrativo para Intervención Urbana 2 SEGUNDO PERIODO 2.1 Taller II 5 2.2 Seminario de Tesis I 2 2.3 La Dinámica de la Participación 2 2.4 Infraestructuras Urbanas 2 TERCER PERIODO 3.1 Taller III 5 3.2 Procesos Urbanos en América Latina 2 3.3 Seminario de Tesis II 2 3.4 Introducción a la Teoría Política 2 CUARTO PERIODO 4.1 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 4.2 Seminario Electivo II 2 4.3 Taller IV 5 4.4 Contexto Político Económico de la Ciudad 2

a la

Teórico- Instrumental para Intervención Urbana (12 crédi-

tos)

1.2 Teoría para la Planificación Participativa 2 1.4 Contexto Legal Administrativo para Intervención Urbana 2 2.1 Taller II 5 4.1 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 b La Ciudad Latinoamericana y la planificación (8 créditos) 1.2 Teoría para la Planificación Participativa 2 2.4 Infraestructuras Urbanas 2 3.2 Procesos Urbanos en América Latina 2 4.4 Contexto Político Económico de la Ciudad 2 c El estado y los Servicios Urbanos (9 créditos) 1.3 Seminario Electivo I 2 2.4 Infraestructuras Urbanas 2 4.1 Formulación y Evaluación de Proyectos 3 4.2 Seminario Electivo II 2

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CURSOS DE AMPLIACIÓN DE CONOCIMIENTOS (CAC)

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Gestión y puesta en práctica de los programas de actuación urbanística derivados de planes especiales y planes locales. Evaluación de la capacidad de inversión Municipal para la ejecución de los programas de actuación urbanística. Estimaciones de proyección de población y base económica y elaboración de escenarios urbanos. Planificación urbana y regional. Sistemas de información geográfica y modelado tridimensional computarizado. Diseño Urbano. Proyecto Social. Evaluación Económica y Financiera de Proyectos Urbanos. Evaluación Social de Proyectos Urbanos. Aspectos Conceptuales e Instrumentales de la Gerencia de Proyectos. Principios y Estrategias de la Gestión de Proyectos Urbanos. El Marco Institucional en la Gestión de Proyectos Urbanos. Variables Urbanas Fundamentales. Información y Toma de Decisiones en la Gestión Urbana. Institucionalidad y Gestión de Proyectos Urbanos. Tramitación ante los entes de la Administración Pública. Plan de Desarrollo Municipal: Programa de Gobierno vs. Planes Operativos. Las Negociaciones entre los Actores: Teoría vs. Práctica. Aspectos Legales de la Planificación: Normativas y Ordenanzas. Presentación de proyectos a entes decidores. La gestión de Riesgos. Gestión de Proyectos de Habilitación Integral de Zonas de Barrios. Economía Política aplicada al Fenómeno Urbano. Curso de MS Project.

UC 3 3 2 2 3 4 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 4

NORMAS PARA AUTORES REVISTA URBANA

URBANA es una revista arbitrada, de periodicidad semestral, que publica trabajos inscritos en el campo urbanoregional. Las colaboraciones pueden efectuarse bajo las siguientes modalidades: ARTÍCULO: El trabajo es sometido a arbitraje y debe tratar un tema relevante, estar referido a un contexto teórico y metodológico, sustentarse en resultados parciales o finales de una investigación, que constituyan un aporte al área de estudio. (Extensión: no mayor de 20 páginas). REFLEXIÓN: El trabajo debe estar referido de preferencia a un tema de actualidad, cuyo tratamiento puede tener un nivel de sustentación menor al del artículo, aun cuando debe cumplir con los otros requisitos de contenido y de forma. (Extensión: no mayor de 12 páginas). ESTUDIO DE CASO: El trabajo debe aportar una experiencia de interés para el área de estudio, aun cuando puede no estar referido a un marco conceptual. (Extensión: no mayor de 10 páginas). CRÓNICA DE EVENTOS: El trabajo debe presentar un análisis

crítico de las conclusiones principales de las ponencias y discusiones presentadas en conferencias, seminarios, talleres y otros encuentros sobre temas urbano-regionales. (Extensión: no mayor de 4 páginas). RESEÑA BIBLIOGRÁFICA: El trabajo debe presentar una exposición objetiva sobre el contenido de un artículo o libro publicado sobre temas urbano-regionales y, en forma explícita, el análisis crítico del autor. (Extensión: no mayor de 2 páginas). TEXTOS Los textos deber ser enviados tanto en diskette (Word) como en original impreso. En el caso que se recurra a otro programa para las fórmulas o ecuaciones especificar cuál. Se debe utilizar papel tamaño carta sin tabulador ni sangría, separando párrafos, títulos y subtítulos con un espacio adicional, enumerando todas las páginas, incluyendo aquellas correspondientes a notas, bibliografías, anexos. Etc. Resumen y Abstract Se requiere acompañar los trabajos de un resumen aproximadamente 150 palabras y del abstract correspondiente en inglés. El resumen debe presentar

de manera concisa, las ideas y conclusiones fundamentales del trabajo. Así mismo se requiere de cinco palabras clave que permiten identificar la temática tratada, con su traducción en inglés Debe especificarse si el trabajo corresponde a un proyecto o investigación de mayor alcance y si ha sido publicado previamente, en cuyos casos precisar la fuente. Notas y referencias La bibliografía deber estar ordenada alfabéticamente. Las notas deben ser cortas, no mayor de 15 y enumeradas consecutivamente por orden de aparición. Tanto las notas como la bibliografía deben ir al final del texto. Para monografías: LARAÑA, Enrique 1999 La construcción de los movimientos sociales. Madrid: Alianza Editorial Para contribuciones en obras colectivas: Smithers, Tim 1996 «On knowledge level theories of design process». In J.S. Gero and F. Sudweeks, eds. Artificial Intelligence

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in Design.Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, pp. 561-579 Para publicaciones periódicas MOREL, José Tomás 2000 «Equidad intergeneracional con costos ambientales inciertos e irreversibles». En el Trimestre Económico, 265, pp. 3-25. Notas bibliográficas Es necesario anexar una síntesis curricular no mayor de 50 palabras y la dirección institucional del o de los autores, incluyendo dirección electrónica si la hubiere. DIAGRAMAS Y GRÁFICOS Es necesario que los diagramas y gráficos sean enviados en original claramente legible. Los planos deben ser identificados en el reverso a lápiz con la leyenda y numeración que les corresponde. ILUSTRACIONES Y FOTOGRAFÍAS Todas las ilustraciones y fotografías deben ser enumeradas consecutivamente (no por número de página) e identificadas en el reverso a lápiz con la leyenda y numeración correspondiente. Las fotografías deben ser enviadas digitalizadas al tamaño, con una reso-

lución de 300 dpi, en formato JPEG. Los dibujos y gráficos deben ser realizados en Freehand o en Ilustrator en blanco y negro (también en escala de grises). No serán aceptados los archivos elaborados en Power Point por presentar problemas en la salida electrónica. Es conveniente acompañar el texto con una lista de todos los anexos: figuras, fotografías, tablas, etc. COLABORACIONES Se aceptan colaboraciones en inglés, francés y portugués, las cuales serán publicadas en su idioma original. El resumen correspondiente debe presentar en castellano y en inglés. También es necesario traducir en inglés el título del trabajo Los trabajos deben ser remitidos al Comité Editorial de URBANA para la evaluación de su publicación en la revista. El Comité Editorial someterá los trabajos enviados como “artículos” a la revisión crítica de dos árbitros, después de haber efectuado una preselección. La aceptación del trabajo como “artículo” para su publicación requiere de la decisión favorable de ambos árbitros, cuya colaboración con la revista está

regida por las normas de arbitraje. En todo caso, el resultado de las evaluaciones será notificado oportunamente al interesado.

NORMAS DE ARBITRAJE REVISTA URBANA

El Comité Editorial someterá los trabajos enviados para su publicación como “artículos” a la revisión crítica de dos árbitros, después de haber efectuado una preselección con base en los siguientes criterios: Relevancia del tema Planteamiento claramente expresado de la tesis o del objetivo central Respaldo de una investigación Ajuste a las normas para autores Si el trabajo no cumple con estos requisitos mínimos, el Comité Editorial se lo hará saber al autor. El Comité se reserva el derecho de recomendar al autor la publicación del trabajo en la revista como “reflexión” o como “estudio de caso”. Los árbitros deben contar con las calificaciones adecuadas en el área temática en cuestión y, en principio, formar parte del Banco de Árbitros de la revista según sus respectivas especialidades, el cual ha sido levantado en distintas universidades y centros de investigación del país y del exterior.

El dictamen de cada árbitro se basará tanto en la calidad del contenido como de su forma. Además de otros que el árbitro considere pertinentes, se le solicita pronunciarse de manera explícita y tan amplia como sea necesario sobre los siguientes aspectos: Relevancia del tema Planteamiento claramente expresado de la tesis o del objetivo central Ubicación explícita del enfoque en el debate correspondiente Contribución específica al área de estudio Fundamentación de los supuestos Nivel adecuado de elaboración teórica y metodológica Apoyo empírico, bibliográfico y/o de fuentes primarias Relevancia de la bibliografía utilizada Consistencia de la argumentación Claridad y concisión de la redacción, precisión en los términos utilizados Adecuación del título al contenido del trabajo Capacidad de síntesis manifiesta en el resumen Ajuste a las normas para autores

Además, el informe del árbitro deberá expresar si el artículo es: Publicable sin modificaciones Publicable con modificaciones menores Publicable con modificaciones mayores No publicable Como es natural, las cuatro categorías anteriores son excluyentes, por lo cual deberá indicarse una sola. Cuando la recomendación sea “Publicable con modificaciones...”, sean éstas mayores o menores, deberá indicarse expresamente a cuáles aspectos se refieren esas modificaciones. En todos los casos, el árbitro velará porque el artículo sea que haya sido escrito especialmente para la revista, sea que se trate de una ponencia previamente presentada a un congreso, seminario o evento similar- se adecue a los requerimientos establecidos por la revista en las “Normas para los autores”. De no ser así, hará las recomendaciones del caso. Si el árbitro considera que se trata de un trabajo de interés pero que no

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cumple con los requisitos exigidos para su publicación como artículo, podrá recomendar su publicación en la sección de “Reflexiones” o de “Casos de estudio” de la revista. También en estos casos deberá hacer explícitas las razones de su recomendación. La identidad de los autores no es comunicada a los árbitros ni la de éstos a los autores. Una vez que los textos hayan sido aprobados para su publicación, la revista se reserva el derecho de hacer las correcciones de estilo que considere convenientes. Siempre que sea posible, esas correcciones serán consultadas con los autores.

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Para remitir su opinión a la revista, el árbitro dispone de un plazo máximo de un mes a partir de la fecha de recepción del artículo, la cual será registrada en la correspondiente planilla de acuse de recibo. En compensación por sus servicios, recibirán una bonificación en efectivo y un ejemplar del número de la revista al cual contribuyó con su arbitraje, independientemente de que su opinión en

relación con la publicación del artículo haya sido favorable o no.

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Se termino de imprimir en Caracas, en GRUPO INTENSO, en Septiembre 2012

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