La fuerza mayor como eximente de responsabilidad civil del Estado
Ha sido doctrina común en el Derecho -tanto público como privado- de catalogar la fuerza mayor como una eximente de responsabilidad civil. Sin embargo, no siempre hay claridad y precisión en la separación entre los daños producidos por eventos de fuerza mayor y los daños que se originan en la fuerza mayor pero que se producen por acciones humanas.
De ahí lo interesante de la sentencia del 31 de octubre de 2023 de la Sección Tercera del Tribunal Supremo de España relacionada con la responsabilidad civil de la Administración Pública por los daños producidos con las medidas adoptadas por el Estado español con ocasión de la pandemia del COVID-19, en la que se introduce en el tema y ofrece una variada exposición sobre la responsabilidad del Estado, pero que en este caso, nuestro interés se concentra en relación con la fuerza mayor como eximente de responsabilidad pública.
Siguiendo la línea expositiva de Pérez Vargas (Víctor Pérez Vargas, Derecho Privado, cuarta edición 2013) la fuerza mayor se puede establecer a partir de tres elementos: el origen, el grado de imprevisibilidad o inevitabilidad y la esfera en que tiene lugar el evento. Sobre el primer componente, se dice que debe originarse en un hecho de la naturaleza, pues si hay intervención humana, sería un caso fortuito; en cuanto al grado de inevitabilidad o imprevisibilidad, se indica que la fuerza mayor es un evento que aun cuando pudiera preverse, es inevitable y sobre el ámbito o esfera en que tiene lugar el evento, menciona con apoyo doctrinal en Josserand, que si el evento tiene lugar fuera de un ámbito humano y además con fuerza violenta, entonces será un caso de fuerza mayor, porque si tiene lugar dentro de una empresa o de una esfera bajo el dominio humano, sería caso fortuito.
Fernández Vázquez (Emilio Fernández Vázquez, Diccionario de Derecho Público, 1981) la cataloga como un hecho imprevisible y extraño a la voluntad de los contratantes que los imposibilita, absolutamente, para cumplir las obligaciones contraídas; se trata de un acontecimiento exterior que escapa a la actividad de los contratantes, imprevisible e irresistible, y agrega que debe reunir tres elementos: a) ha de ser exterior, independiente y ajeno a la voluntad; b) debe ser imprevisible, que no pudo ser sospechado por el contratista al momento de celebrar el contrato, y; c) debe ser irresistible.
No obstante, el párrafo quinto del artículo 1048 del Código Civil tiene una disposición que parece no ajustarse al concepto de fuerza mayor con los elementos que la componen según los autores señalados, al establecer: “(...) Y si una persona muere o fuese lesionada por una máquina motiva, o un vehículo de un ferrocarril, tranvía u otro modo de transporte análogo, la empresa o persona explotadora está obligada a reparar el perjuicio que de ello resulte, si no prueba que el accidente fue causado por fuerza mayor o por la propia falta de la persona muerta o lesionada”. Lo remarcable de esta norma es la inversión de la carga de la prueba, que la traslada al titular del equipo mecánico productor del daño, quien deberá demostrar -para eximirse de responsabilidad- que el accidente causante de las lesiones o muerte fue la fuerza mayor.
En el Título lll, Capítulo lll, Sección lV, artículo 48 del Código de Napoleón, se dispuso la fuerza mayor como una eximente del pago de daños e intereses, al indicarse que “No proceden las indemnizaciones, cuando por consecuencia de fuerza mayor o caso fortuito, el deudor está imposibilitado de dar o hacer aquello a que está obligado, o a ejecutado lo que estaba prohibido”.
Como se ve, el tema de la fuerza mayor ha sido mayormente aplicado a las relaciones y obligaciones derivadas de contratos, lo que no ha sido óbice para trasladar cuando menos sus principios medulares, al régimen de responsabilidad civil de la Administración.
En la sentencia señalada en el segundo párrafo de este artículo, la Sección Tercera del Tribunal Supremo español, aborda temas de mayúscula importancia para el tratamiento jurisdiccional de la responsabilidad civil pública en el caso de los daños reclamados al Estado con ocasión del COVID-19, al que le dio tratamiento de fuerza mayor, sin embargo, lo relevante fue el análisis de la legislación sobre la que se basó el gobierno español para imponer las medidas sanitarias y la validez de estas como eximentes de responsabilidad ante una situación calificada de fuerza mayor, pero -y es necesario subrayarlo- de la sentencia se extrae que la aplicación de la doctrina de la fuerza mayor no se origina en el hecho de la pandemia misma sino del desconocimiento científico que hasta esa fecha se tenía, que convirtieron las medidas adoptadas como las razonables y proporcionales sin que se demostrara lo contrario, cuando menos al momento de interponerse el proceso.
Dicho de otra manera, la sentencia no substanció la fuerza mayor en la enfermedad COVID-19, sino en la ignorancia científica que pesaba en ese momento, en asuntos tales como las formas de transmisión; las implicaciones en la salud humana; la ausencia de cura y por supuesto el desconocimiento sobre el tratamiento requerido, lo que ya la llevó a concluir que la fuerza mayor no es per se, una vía de escape para eximir de responsabilidad civil a la Administración Pública, sino que es un elemento a considerar en cada situación concreta y la prueba sería la que determinará el resultado. En su parte final, la sentencia aclara que la Fuerza Mayor inherente a la pandemia no es un manto que excluya toda indemnización, para lo que señaló:
“Precisamente los daños que ahora se reclaman no se imputan a la pandemia, aunque esta sea causa remota de esos daños, sino a las medidas adoptadas por los poderes públicos para tratar de frenar su desarrollo. (…) Por ese motivo el juicio sobre esas medidas no puede quedar descartado por el hecho de calificar la pandemia con las características de la fuerza mayor en relación con determinados daños. No habrá ruptura del nexo causal y nacerá la responsabilidad patrimonial cuando los daños no fueren directamente imputables a la enfermedad sino a las medidas adoptadas para hacerla frente, medidas que pueden ser juzgadas desde la perspectiva de la responsabilidad por su razonabilidad, grado de intensidad, proporcionalidad o duración”(…) Podemos concluir que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exención de responsabilidad
patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia COVID-19, pero no cuando se deducen de la actuación de los poderes públicos”.
La conclusión anterior tiene valiosas lecciones sobre la responsabilidad civil de la Administración Pública al tenor del artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública, que la introduce como una eximente, pero de manera rasa y sin mayores consideraciones, lo que obliga a un ejercicio de interpretación para cada caso particular, que a su vez reconduce a identificar los elementos sobre los que descansa la definición doctrinal particularmente el relacionado con la inevitabilidad del evento aunque haya previsibilidad.
Cierto, existen situaciones en las que el evento de la naturaleza es inevitable aunque sea previsible, no así lo correspondiente a los daños que pueda provocar que pudieron evitarse con una intervención del Estado, como sucede cuando hay estudios técnicos y científicos que determinan la peligrosidad de realizar construcciones civiles en zonas geográficas afectadas por fenómenos geológicos u otro sinnúmero de situaciones que la prudencia ordena evitar, y si la Administración actúa en sentido contrario a lo que la técnica y la ciencia indican, los daños provocados por el acaecimiento del evento de la naturaleza, no puede tomarse como una eximente de responsabilidad, porque hubo una advertencia previa que la Administración desatendió.
Las situaciones anteriores han sido parte de nuestra historia jurídica administrativa, pero sin eco en sentencias en las que se le imputara la responsabilidad civil a la Administración. Fue el caso de los estudios técnicos y científicos que demostraron que en la margen oeste del río Reventazón en Siquirres, era absolutamente necesario construir unos gaviones o muros de contención, para evitar las inundaciones provocadas por las “llenas” que afectaban a un grupo de habitantes de la zona. El Estado hizo caso omiso y por muchos años se dejó de cumplir con esa prevención, lo que provocó cuantiosas pérdidas a los lugareños que perdieron sus casas, sin embargo, tales eventos siempre se trataron como "razones de fuerza mayor" con la consecuente eximente de responsabilidad, en contradicción con lo dispuesto por el artículo 190 de la Ley General citada, que imputa responsabilidad ante una conducta omisiva de la Administración, esto es, una falta de servicio.
Visto lo señalado líneas arriba, sería importante que la discusión sobre la construcción del Hospital de Cartago salga del ámbito político y se concentre únicamente en los aspectos técnicos y científicos, pues cualquier situación irregular causante de daños y perjuicios a terceros, no podría ser atribuible a una causa de fuerza mayor, si la Administración ha sido previamente advertida de las consecuencias.
Dr. César Hines C. Licda. Mijal Hines C. Lic. Emerson Hines C.